I. Relatório

Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (Recorrente) interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que deferiu o decretamento da providência cautelar requerida por André……………………………….. (Recorrido), de suspensão da eficácia do despacho do Presidente do Conselho Directivo da Requerida, notificado em 4.03.2015, informando o cálculo provisório do número de direitos ao pagamento para o Regime de Pagamento Base – RPB e o respectivo valor unitário para os anos de 2015 a 2019, com fundamento na sua ilegalidade manifesta.

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

A. O presente recurso vem interposto da douta sentença, datada de 25/06/2011, proferida nos autos à margem identificados, a qual julgou improcedente a exceção de inimpugnabilidade invocada e procedente a presente providência cautelar por "força do acima mencionado art. 120° nº 1 al. a) do CPTA" e, consequentemente, determinou a suspensão de eficácia do "despacho notificado em 2015-03-04, proferido pelo Presidente do Conselho Diretivo da Entidade Requerida, informando o cálculo provisório do número de direitos ao pagamento para o Regime de Pagamento Base - RPB e o respectivo valor unitário, para os anos de 2015 a 2019";

B. Ora, salvo melhor opinião, na decisão ora recorrida há uma clara violação da lei, pois, desde logo, o ato de comunicação provisória de Direitos cuja suspensão foi requerida não constitui um ato administrativo com repercussão (lesão) direta na esfera jurídica do ora Recorrido, tratando-se apenas de uma mera estimativa/informação com base nos dados existentes de 2013 e 2014, sendo certo que no RPB, o número e o valor unitário dos direitos ao pagamento só será calculado após a apresentação das candidaturas de 2015 pois no estabelecimento definitivo dos direitos RPB, o número e o valor unitário irá depender dos valores apresentados em 2015, e, como tal, o ato em causa nos presentes autos não é contenciosamente impugnável, pelo que a sentença proferida viola o disposto no artigo 576° e segs. do novo Código de Processo civil (anterior arts. 493° e ss. do CPC) e 278° (anterior artigo 288º do CPC) e alínea e) do nº 1 do artigo 89º do CPTA);

C. E, caso assim não se entendesse, o que por mero dever de patrocínio se refere, sempre se concluiria que o juízo de evidência incerto na alínea a) do nº 1 do artigo 120° do CPTA é requisito duma ideia de clareza e de carácter inequívoco para um qualquer jurista, realidade essa de que são nítido exemplo as três situações enunciadas naquela alínea, ou seja, a existência de ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo, a aplicação de norma já anteriormente anulada e o ato manifestamente ilegal, sendo manifestamente inaplicável, neste caso, o citado preceito legal, razão pela qual se assume como forçosa a conclusão de que a douta decisão recorrida se encontra ferida de errar in judicando, determinado pela incorrecta decisão sobre a matéria de facto e, em consequência, pela incorrecta interpretação e aplicação das normas legais e processuais aplicáveis ao caso sub judice, o qual implica que a decisão em crise padeça de uma clamorosa injustiça.

D. Tendo em conta o estatuído no artigo 51º do CPTA, o ora Recorrente considera que o ato cuja suspensão é requerida nos presentes autos é inimpugnável, porque se trata de um ato administrativo sem eficácia externa, com carácter meramente provisório, aliás, conforme resulta da própria comunicação remetida.

E. Ora, o que o douto Tribunal considerou como sendo uma decisão com eficácia externa, não o é, porquanto se trata, apenas de uma simulação/estimativa, através do qual, com base nos dados existentes de 2013 e 2014, o IFAP forneceu informação escrita acerca deste novo regime aos potenciais beneficiários do regime, sendo certo que no RPB o número e o valor unitário dos direitos ao pagamento só será calculado após a apresentação das candidaturas de 2015, com base nos valores de 2015, sendo que a data limite para o seu cálculo definitivo é o dia 1 de abril de 2016.

F. Salienta-se ainda que o ato ora suspendendo, segundo a doutrina e jurisprudência mais recentes a este respeito, não é um ato lesivo de qualquer direito do Recorrido e, como tal, não é contenciosamente impugnável, sendo meramente informativo/indicativo da alteração do Regime de Pagamento Base (RPB).

G. De facto, apesar dos critérios do estabelecimento definitivo dos direitos RPB resultar nos termos supra referidos da legislação aplicável, sempre deveria o Tribunal a quo, caso tivesse dúvidas relativamente aos critérios de estabelecimento definitivo dos direitos RBP, ter procedido à inquirição das testemunhas arroladas por forma a comprovar a não eficácia externa do ato suspendendo.

H. Deste modo, ao contrário do entendimento do Tribunal a quo, a comunicação provisória de direitos não é um ato lesivo de qualquer direito do Recorrido, a qual, conforme resulta do próprio ofício transcrito no facto provado A) da sentença ora impugnada, trata-se de uma mera estimativa com base em dados declarados em 2013, isto é, «deste modo, caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares elegíveis declarados em 2013 e, desde que sejam cumpridas as condições de elegibilidade previstas na regulamentação comunitária e nacional, estima-se que o valor do montante relativo ao RPB e ao pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente (Greening) para 2015, será de: RBP + Greening = 25.398,15 EUR, sem prejuízo dos montantes destinados a financiar o Regime da Pequena Agricultura, da aplicação da disciplina financeira e do rateio» (realçado e sublinhado nosso).

I. Ora, o ato em causa não tem caráter vinculativo porque a solução que propõe é meramente informativa e, como tal, não será adotada, baseando-se em dados referentes a 2013 e 2014 e não referentes a uma eventual candidatura que seja apresentada em 2015, não definindo qualquer situação jurídica, nem projetando os seus efeitos na esfera do ora Recorrido.

J. Consequentemente, relativamente ao ato cuja suspensão se pretende nos presentes autos sempre haveria de se concluir que o mesmo é contenciosamente inimpugnável, porque (i) não está inserido num procedimento administrativo1 (ii) não consubstancia uma decisão administrativa, (iii) não tem eficácia externa e (iv) não foi praticado no exercício de poderes de autoridade da administração, não sendo, por isso, contenciosamente impugnável nos Tribunais Administrativos.

K. Deste modo, para aferir da impugnabilidade contenciosa o que efetivamente releva para efeitos de impugnabilidade contenciosa é a suscetibilidade do ato para afetar direitos ou interesses legalmente protegidos (v. AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHE, Comentário ao CPTA, 2005, pág. 261), admitindo a doutrina a impugnabilidade judicial das decisões preliminares que tenham força determinante (embora não constitutiva) de efeitos externos lesivos (v. VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, 9ª ed., pág.s 206 e 207), pelo que o que verdadeiramente importa é saber qual é o ato central do processo, que condiciona segundo critérios de normalidade os atos posteriores (v. MÁRIO TORRES, CJA, nº 27, págs. 41 e 42).

L. Sucede que a informação ínsita no ofício suspendendo é meramente indicativa/informativa da alteração do RBP, e como tal, o seu envio nem sequer era obrigatório!, sendo que o próprio ofício refere que os fatores utilizados no cálculo dos direitos provisórios serão obrigatoriamente diferentes dos que serão utilizados no cálculo definitivo dos direitos RPB.

M. Atento o exposto e porque, desde logo, o ato de comunicação provisória de Direitos ora suspendendo não constitui um ato administrativo com repercussão (lesão) direta na esfera jurídica do Recorrido, tratando-se de uma mera estimativa/informação com base nos dados existentes de 2013 e 2014, sendo certo que no RPB, o número e o valor unitário dos direitos ao pagamento só será calculado após a apresentação das candidaturas de 2015 pois no estabelecimento definitivo dos direitos RPB, o número e o valor unitário irá depender, nomeadamente, dos seguintes fatores:

- Nº total das candidaturas apresentadas em 2015;

- Área total elegível de 2015;

- Financiamento do Regime da Pequena Agricultura;

- Cumprimento do limite máximo nacional líquido.

N. Assim, duma mera leitura ao 3° parágrafo do ofício suspendendo e à legislação aplicável, constata-se que o ato suspendendo não é contenciosamente impugnável, e que o Tribunal a quo fez uma errada avaliação da matéria de facto considerada indiciariamente provada ao concluir que "o ato suspendendo tem provisoriamente a possibilidade de determinar o ato final (a atribuição do número de direitos ao pagamento para o RBP de 201512019)".

O. Deste modo, a sentença proferida ao decidir expressamente em sentido contrário ao referido/dito pelo Recorrente no ato suspendendo incorreu em manifesto erro de julgamento ao julgar improcedente a exceção dilatória invocada, que obstava ao prosseguimento do processo e ao conhecimento do mérito da causa e conduzia à absolvição da instância, violando assim o disposto nos artigos 576° e segs. do novo Código de Processo civil (anterior arts. 493° e ss. do CPC) e 278° do CPTA (anterior artigo 288º do CPC) e alínea e) do nº 1 do artigo 89º do CPTA).

P. SEM CONCEDER, o que só por mero dever de patrocínio se refere, sempre se dirá que o ora Recorrente não se conforma com a referida decisão, sendo que a necessária procedência do presente recurso passa, no essencial, pelo erro notório na apreciação da prova e na errónea avaliação da matéria fáctica subjacente aos presentes autos e pela análise dos erros de julgamento e injustiças patentes na douta sentença, ora impugnada.

Q. Na verdade, em nosso entender, a questão que se coloca nos presentes autos foi objeto, em 1° lugar, de um erro notório na apreciação da prova, a saber, na alínea A) da matéria julgada indiciariamente provada e, em consequência, na errónea avaliação da matéria de facto em causa.

R. O Tribunal na alínea A) da matéria indiciária provada entendeu que "foi o Requerente notificado pela Entidade Requerida do cálculo provisório de direitos do RBP 2015/2019", incorrendo assim em manifesto erro notório na apreciação da prova, porque, conforme resulta da análise do Doc. nº 4, o ora Recorrente informou o Recorrido "que lhe foram calculados, provisoriamente, com base nos hectares elegíveis declarados no Pedido único de 2013 e nos montantes determinados (antes de reduções e exclusões) do RPU e do prémio às vacas aleitantes de 2014, o nº de direitos ao pagamento para o RBP e o respetivo valor unitário, para os anos de 2015 a 2019 (...) caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares elegíveis declarados em 2013", ou seja, não se trata do cálculo provisório de direitos do RBP 2015/2019, mas de uma estimativa/simulação com base em dados de 2013 e 2014.

S. Tal erro notório implica, igualmente, uma errónea avaliação da matéria fáctica em causa, designadamente, pelo facto da matéria de facto subjacente à referida alínea A) da matéria indiciariamente provada da sentença ora recorrida ter sido incorretamente julgada, propõe-se a alteração do 1° parágrafo da alínea A) para a seguinte redação:

"Em 2015-03-04, foi o Requerente informado pela Entidade Requerida de que lhe foram calculados, provisoriamente, com base nos hectares elegíveis declarados no Pedido único de 2013 e nos montantes determinados (antes de reduções e exclusões) do RPU e do prémio às vacas aleitantes de 2014, o nº de direitos ao pagamento para o RBP e o respetivo valor unitário, para os anos de 2015 a 2019 ( ...) caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares elegíveis declarados em 2013, nos termos que se infra se transcrevem".

T. Na verdade, em nosso entender, a questão que se coloca nos presentes autos foi objecto de uma errónea avaliação da matéria fáctica em causa, porque não estamos perante um cálculo provisório de direitos do RBP 2015/2019, mas de uma estimativa/simulação com base em dados de 2013 e 2014, com a ressalva de "caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares de/arados em 2013"!

U. Da análise aos documentos existentes nos autos do processo cautelar, inexiste qualquer prova documental que comprove as alegações do Tribunal de que o ato suspendendo padece do vício de falta de fundamentação!, pelo que e face à matéria fáctica e documentos carreados para os autos do processo cautelar, o Tribunal decidiu, em nossa opinião, erradamente ao avaliar a matéria de facto considerada indiciariamente provada, concluindo que "a questão aos seus termos mais simples, importa tão só, saber se o ato suspendendo se mostra fundamentado".

V. O Tribunal recorrido decidiu a nosso ver mal ao considerar que "não se mostram identificados os elementos numéricos relativos aos limites nacionais do RPU, incluindo o limite máximo que vigora de 201512019, inviabilizando saber se as percentagens atribuídas, v.g. a título de VUP, de VUI, de Greening e de VAL (...) se encontram devidamente apuradas".

W. Aliás, o próprio Tribunal recorrido conclui que "a Entidade Requerida sustenta que o ato administrativo praticado encontra-se devidamente fundamentado de facto e de direito", para depois, ao contrário do alegado pelo ora Recorrente, concluir que "tal falta de informação sobre a fundamentação da fórmula legal mostra-se implicitamente reconhecida pela entidade Requerida (vide art. 56° da Oposição)".

X. De facto, ao contrário do referido pelo Tribunal a quo o ora Recorrente nunca referiu que o ato não se encontrava devidamente fundamentado, salientando, inclusive, à semelhança da sentença ora impugnada, que não foi demonstrada a manifesta ilegalidade do ato por si impugnado, limitando-se a informar que para a causa petenti da ação principal irá pedir o «reconhecimento da errónea aplicação das variáveis aplicadas à fórmula que constituem a equação matemática para obtenção dos direitos do Requerente» (realçado nosso), sem, no entanto, explicar porque entende que se encontram reunidas as condições legais e os respetivos pressupostos para ser decretada a presente providência.

Y. Ora, sucede que nos termos da a), do nº 1, do artigo 120º do CPTA, a providência cautelar só deverá ser decretada em situações excecionais, em que se afigure evidente ao Tribunal que a pretensão a formular pelo requerente na ação principal irá ser julgada procedente.

Z. Atenta a leitura do DOC. 4 junto pelo ora Recorrido, facilmente se verifica que o ofício remetido é uma "comunicação provisória de direitos", conforme aliás resulta do próprio assunto da comunicação, ou seja, trata-se de uma mera simulação/estimativa, aliás, o próprio Tribunal a quo reconhece que "está em causa um ato preliminar potencialmente vinculativo do ato definitivo".

AA. "I. O juízo de ((evidência» inserto na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA é tributário duma ideia de clareza e de caráter inequívoco para um qualquer jurista, realidade essa de que são nítido exemplo as três situações enunciadas naquela alínea, ou seja, a existência de ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo, a aplicação de norma já anteriormente anulada e o ato manifestamente ilegal.

II. Tratam-se, pois, de situações em que o triunfo da pretensão deduzida ou a deduzir na ação administrativa principal se revela ou afirma no caso como patente, notório, visível e com grande grau de previsibilidade de vir a ocorrer, mercê da semelhança ou paralelo com os julgados invalidatórios anteriores e, bem assim, da natureza ostensiva e grosseira da ilegalidade cometida.

III. Estamos, nessa medida, em presença de critério excecional que abrange apenas as situações em que é mais do que provável que a pretensão do requerente venha a ser julgada procedente, situações de nulidade evidente ou de ilegalidade grosseira, em que se impõe e exige, sem a necessidade de aferição de quaisquer outros requisitos, a decretação da tutela cautelar enquanto meio de reposição ainda que provisório da legalidade.

IV. A evidente procedência da pretensão/ação administrativa principal terá de ser efetuada quando estamos em presença de pretensões impugnatórias à luz das ilegalidades que se mostram assacadas ao(s) ato(s) administrativo(s) em crise tal como se apresenta(m) no requerimento inicial que deu início ao processo cautelar e prova de factualidade que as integre ou preencha.

V. Tal caráter manifesto da ilegalidade conducente à evidente procedência não se compadece, assim, com aturados trabalhos de análise e de subsunção jurídica que é trazida a juízo pelas partes, nem pode derivar duma análise aprofundada de várias posições doutrinais ou jurisprudenciais que as partes tragam aos autos para fazer valer a sua pretensão.

VI. Afastada a aplicação ao caso da previsão do art. 120.º n.º 1, al. a) do CPTA impõe-se, então, que o julgador cautelar, colocado perante pretensão deduzida nos termos do art. 132.º do CPTA, entre na análise dos requisitos necessários à procedência da pretensão à luz do regime legal vertido na 2.ª parte do n.º 6 daquele artigo sem que nessa tarefa faça uso no seu julgamento dos requisitos decorrentes do art. 120.º, n.ºs 1, als. b) e c) e 2 do CPTA.

VII. Para a efetivação do juízo de ponderação previsto no art. 132.º, n.º 6 do CPTA é necessário que o requerente alegue e demonstre a probabilidade de sofrer danos com a execução do ato cuja suspensão é pedida, sendo que deste juízo de ponderação dos "interesses suscetíveis de serem lesados" depende a concessão ou recusa da providência solicitada, a qual só será concedida se, ponderados tais interesses, e num juízo de probabilidade "ex ante", o tribunal puder concluir que os danos que resultariam da recusa das providências são superiores aos que podem resultar da sua adoção." (cfr. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido no âmbito do Proc. nº 0552/12.2BEVIS-A, da 1ª Secção do Contencioso Administrativo, em 17/05/2013).

BB. Ao arrepio da jurisprudência citada e ao basear-se na alegada falta de fundamentação para julgar procedente os autos de processo cautelar, o Tribunal a quo proferiu uma decisão judicial ilegal por haver incorrido em manifesto erro de julgamento com violação, nomeadamente, do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 120° do CPTA, uma vez que não se encontram preenchidos no caso concreto os requisitos da referida norma.

CC. Como a mera leitura do preceito indicia, os exemplos que o legislador aí refere sugerem que este deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, ostensiva, sem necessidade de quaisquer indagações, na medida em que o que é manifesto não necessita de demonstração.

DD. Tanto a doutrina como a jurisprudência tendem a caracterizar as situações que podem justificar o enquadramento na alínea a) do nº 1 do artigo 120° do CPTA como sendo de natureza excepcional, podendo citar-se a propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que consideram que "as situações excepcionais contempladas na alínea a) do nº 1 são aquelas em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular pelo requerente no processo principal irá ser julgada procedente. Se, em sede cautelar, o tribunal considerar que - tanto quanto, nessa sede, lhe é possível afirmar - se preenche a previsão do nº 1, alínea a), cumpre-lhe conceder a providência sem mais indagações: nem há, pois, que atender aos critérios das alíneas b) ou c) do nº 1, nem ao disposto no nº 2" [cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2005, a págs. 796].

EE. A possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do "fumus boni iuris", nos termos previstos na alínea a) do artigo 120° do CPTA, pressupõe a evidência [manifesta, diríamos nós] da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na anotação 1. ao artigo 120° do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 601/603, e Ana Gouveia Martins, in Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2005, a págs. 507/508].

FF. Ora, no caso presente, a evidência do bem fundado da pretensão do ora recorrido não é de todo manifesta, pese embora ainda, o que por mero dever de patrocínio se refere, sem conceder, se se considerasse o acto suspendendo parco em fundamentação, na medida em que se limita a remeter para a não identificação "dos elementos numéricos relativos aos limites nacionais do RPU, incluindo o limite máximo que vigora de 201512019, inviabilizando saber se as percentagens atribuídas, v.g. a titulo de VUP, de VUI, de Greening e de VAL (...) se encontram devidamente apuradas", os quais refira-se, constam da legislação comunitária aplicável, sem especificar os factos ao abrigo dos quais se preencheu a dita previsão.

GG. A este propósito, mal andou o Tribunal a quo, desde logo, porque não só o envio do ofício impugnado não era obrigatório, tendo sido apenas remetido a título informativo aos beneficiários tendo por base os anos de 2013 e 2014, como os valores dos limites máximos nacionais encontram-se definidos em legislação comunitária, e, desde logo, a ignorância da lei não aproveita a ninguém!

HH. Daí que não era desde logo possível afirmar que o acto suspendendo era manifestamente ilegal e, com base nesse juízo manifesto, conceder a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

II. Aliás, no ofício o IFAP informa o Requerente que «caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares elegíveis declarados em 2013 e, desde que sejam cumpridas as condições de elegibilidade previstas na regulamentação comunitária e nacional, estima-se que o valor do montante relativo ao RPB e ao pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente (Greening) para 2015, será de: RBP + Greening = 25.398, 15 EUR, sem prejuízo dos montantes destinados a financiar o Regime da Pequena Agricultura, da aplicação da disciplina financeira e do rateio», ou seja, o ora Recorrente informa que para cada potencial beneficiário do RPB, o cálculo provisório do RPB foi estimado com base nas suas áreas de 2013 e nos seus pagamentos de RPU e de VAL de 2014.

JJ. De facto, os cálculos efetuados não são finais, mas meramente provisórios, por isso, ao contrário do alegado pelo ora Recorrido os elementos utilizados nos cálculos indicados na fórmula apresentada no ofício impugnado não são preponderantes para o cálculo final dos valores definitivos a atribuir ao beneficiário no âmbito da PAC que vigorará entre 2015 e 2019.

KK. Aliás, considerando que o ora Recorrido apenas alegou a falta de fundamentação do ato cuja suspensão requer, e o ato refere de forma clara que «foram calculados, provisoriamente, com base nos hectares elegíveis declarados no Pedido Único de 2013 (...) o nº de direitos ao pagamento para o RBP (...) caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares elegíveis declarados em 2013 e, desde que sejam cumpridas as condições de elegibilidade previstas na regulamentação comunitária e nacional, estima-se que o valor do montante relativo ao RPB e ao pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente (Greening) para 2015, será de: RBP + Greening = 25.398, 15 EUR, sem prejuízo dos montantes destinados a financiar o Regime da Pequena Agricultora 1 da aplicação da disciplina financeira e do rateio» (sublinhado e realçado nosso), é evidente que não se impõe à primeira vista, ou melhor, sumária e perfunctoriamente, sem necessidade das indagações jurídicas próprias de um processo principal, qualquer ilegalidade ou vício ao ato cuja suspensão o Recorrido pretendia.

LL. Por último refira-se ainda que nem é indiscutível que a pretensão do ora Recorrido esteja necessariamente votada ao sucesso, nem se encontra verificado o requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 120° do CPTA, pelo que, a nosso ver o Tribunal a quo decidiu em manifesta contradição com a própria fundamentação e em manifesto erro de julgamento, porque conclui que "importa, desde logo, ter presente que a pretensão em apreço consubstancia uma providência cautelar conservatória", a qual salienta-se, se encontra prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 120° do CPTA, mas considera a providência cautelar procedente ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120° do CPTA que não é uma providência conservatória!

MM. Por último refira-se ainda que nem é indiscutível que a pretensão do ora Recorrente esteja necessariamente votada ao insucesso, nem se encontra verificado o requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 120° do CPTA, pelo que, no caso em apreço estamos perante uma situação de pedido de providência conservatória, prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 120° do CPTA.

NN. Quer isto dizer que o tribunal a quo retirou uma conclusão [o preenchimento da alínea a) do nº 1 do artigo 120° do CPTA] com base num pedido de providência conservatória, prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA! e apesar da falta de invocação de factos concretos, foi face àquela alegação genérica que o Tribunal concluiu pelo preenchimento, no caso sub judice, da referida alínea.

OO. No entanto, também a este propósito a presente providência cautelar deveria ser julgada improcedente pela inexistência no caso vertende do indispensável requisito do perículum ín mora, seja na vertente do fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, seja na da produção de danos de difícil reparação para os interesses que o recorrido visa assegurar no processo principal (artigo 120º n.º 1 alínea b) 1.ª parte).

PP. Conforme é entendimento pacífico na Jurisprudência "é ao requerente da suspensão da eficácia de um acto administrativo que incumbe a alegação e prova dos requisitos contidos na al. b) do nº 1 do art. 120° do CPTA (fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado e prejuízo de difícil reparação)" (cfr. Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 19/1/2006, no âmbito do Proc. nº 00559/05.6BECBR, disponível em www.dgsi.pt, realçado e sublinhado nosso).

QQ. Efectivamente, as providências cautelares visam impedir que durante a pendência de uma acção a situação de facto se altere de tal modo que a sentença que vier a ser proferida, sendo favorável ao Recorrido [requerente cautelar], perca toda a sua eficácia ou parte dela.

RR. Aliás a jurisprudência tem entendido, com base na lei e na doutrina, que apenas se verificará facto consumado quando se consolide, entretanto, situação factual impossível de reintegrar de acordo com a legalidade, surgindo a futura sentença de provimento, quanto a ela, como absolutamente inútil.

SS. Considerando que no âmbito do processo cautelar não foram alegados factos concretos que permitam ao Tribunal recorrido fazer esse enquadramento, e dele retirar essa conclusão em termos de grande probabilidade, o tribunal a quo deveria ter indeferido a providência cautelar por falta de articulação de factos concretos que consubstanciem periculum in mora.

TT. Ora, para além de alegar este receio de uma forma genérica, o Tribunal recorrido não concretizou, à semelhança do ora recorrido no âmbito da sua petição do processo cautelar, quaisquer factos susceptíveis de integrar um risco sério de facto consumado, susceptíveis de enraizar um discurso lógico que credivelmente o suporte, sendo que uma futura sentença de provimento do processo principal, o que só por mera hipótese se refere, sem conceder, não perde utilidade.

UU. Aliás, idêntica conclusão se impõe relativamente ao receio de produção de prejuízos de difícil reparação, onde o alegado prejuízo não se traduz num prejuízo efectivo, pois caso venha a ser declarada improcedente a acção principal, o que só por mera hipótese se concede, esse montante ser-lhe-á restituído.

W. Face ao exposto, a decisão ora recorrida enferma de erro de julgamento relativamente à interpretação e aplicação da alínea a) e alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, não se podendo considerar verificado o requisito de "manifesta ilegalidade" do ato suspendendo , nem o "periculum in mora", uma vez que não se encontra provado nos autos nada quanto à real e efectiva situação económica e financeira do ora recorrido, nem é possível extrair qualquer ilação sobre a repercussão que terá na sua vida o ofício suspendendo de cálculo provisório de valores de RBP.

WW. Falecendo este requisito, falece também a necessidade de fazer a ponderação de interesses prevista no nº 2 do artigo 120° do CPTA, uma vez que este artigo só é chamado à colação quando o Tribunal estiver inclinado no sentido de conceder a providência requerida por estarem preenchidos, à partida, os respectivos pressupostos traduzidos no periculum in mora previsto na 1.ª parte das alínea a) e b) do nº 1 do artº 120.º CPTA e no fumus boni iuris, previsto na 2.ª parte das alínea b) e c) do nº 1 do artº 120.° CPTA.

XX. Deste modo, a decisão ora recorrida enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação das alíneas a) e b) do nº 1 do artº 120º do CPTA, violando as referidas normas legais citadas, não sendo as mesmas aplicáveis ao caso sub judice por a alegada falta de fundamentação relativamente a fórmulas nunca consubstanciar um ato manifestamente ilegal na aceção da alínea a) do nº 2 do artigo 120° do CPTA, nem se se encontrar verificado o "periculum in mora".

Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá:

a) A exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato suspendendo, ao abrigo do disposto no artigo 576° e segs. do novo Código de Processo civil (anterior arts. 493° e ss. do CPC) e 278° (anterior artigo 288 º do CPC) e alínea c) do nº 1 do artigo 89º do CPTA, de conhecimento oficioso, ser julgada procedente e o Recorrente absolvido da instância;

SEM CONCEDER, o que só por mero dever de patrocínio se refere, ainda assim, sempre deveria

b) Ser julgado procedente o presente recurso, por provado e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, com todas as legais consequências.

1. A sentença que o Recorrente coloca em causa não merece qualquer censura e não padece dos vícios que este lhe assaca.

2. Após a formalização da candidatura do Recorrido o "cálculo definitivo" será um mero acto executório de fixação de direitos, estando a produção dos seus efeitos apenas dependente da verificação da condição da apresentação de candidatura pelo Recorrido.

3. Verificada a condição de submissão de candidatura pelo Recorrido, os direitos constantes do cálculo e das fórmulas do acto ora suspendido, que não admitem qualquer alteração, produzem efeitos imediatos na sua esfera jurídica.

4. Não poderão restar dúvidas que o acto administrativo impugnado é, para efeitos de impugnabilidade, um acto externo, na medida em que o mesmo produz efeitos na esfera jurídica do Recorrido imediatamente a partir do momento em que o mesmo apresente a sua candidatura.

5. O Recorrente omite que sem a apresentação da candidatura pelo Recorrido, o acto suspendendo perde toda a sua eficácia, tomando-se ineficaz na ordem jurídica.

6. A alínea A) dos factos provados, mais não é do que a transcrição na integra do próprio acto suspendendo, acto, este, que o Recorrente confessou.

7. O Recorrente confunde ''facto" com o "modo de expressar" a matéria fáctica, sendo que este, é da autoria do seu criador e aquele é o resultado de o Recorrido carrear o documento para os autos e o Recorrente o confessar.

8. Pelo que, o facto assente na alínea A) não pode ser modificado.

9. O acto ora suspendido modifica de forma restritiva a situação jurídica do Recorrido, pelo que o mesmo tem, legalmente, de ser fundamentado pelo Recorrente.

10. Legalmente, inexiste inversão do ónus de fundamentar, ou do momento em que a fundamentação deve ser conhecida do interessado / Recorrido, não cabendo a este diligenciar pelo seu conhecimento.

11. Pelo que, o acto ora suspendido deveria ter sido acompanhado das razões de facto e de direito que o motivaram, do iter cognitivo que foi percorrido pelo Recorrente para alcançar a decisão nele aposta.

12. Inexistindo no acto ora suspendido qualquer fundamentação, qualquer motivação, qualquer facto que permita ao Recorrido refazer o iter cognitivo do Recorrente terá de se declarar que o mesmo padece do vício de falta de fundamentação.

13. Devendo, pois, ser mantida in totum a sentença recorrenda.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o Tribunal a quo errou na fixação da matéria de facto, concretamente ao dar como provado o constante de A) do probatório;

- Se o Tribunal a quo errou ao não ter julgado o acto suspendendo inimpugnável; e

- Se o Tribunal a quo errou ao concluir que o acto suspendendo era manifestamente ilegal (por falta de fundamentação), com o que deferiu a providência cautelar requerida ao abrigo da al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA.

II.1. De facto

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

A) Ato suspendendo:

Em 2015-03-04, foi o Requerente notificado pela Entidade Requerida do cálculo provisório de direitos do RPB 2015/2019, nos termos que se infra se transcrevem: “…

: cfr. Doc. n.º 4 junto com o Requerimento Inicial - RI;

B) Em 2015-05-04, a presente ação cautelar deu entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja: cfr. fls. 1 dos autos. A requerente enviou um requerimento ao SEF, informando que iria viajar para a Guiné-Bissau, cfr. doc. 25 a 26, junto com o r.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

Não foram fixados factos não provados com interesse para a discussão da causa.

O Recorrente discorda da sentença proferida no TAF de Beja que decretou a providência cautelar requerida ao abrigo da al. a) do n.º 2 do art.º 120.º do CPTA e cujo fundamento central foi o facto de o ato suspendendo padecer do vício de falta de fundamentação, concretamente a falta de informação sobre a fundamentação da fórmula legal aplicada para determinar os pagamentos de direitos e respectivos pagamentos calculados no âmbito da aplicação do Regulamento EU n.º 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17.12.2013 – Regime de Pagamentos Base (RPB) aos agricultores.

Fundamenta o recurso, em primeiro lugar, no erro de julgamento relativo à aplicação da al. a) do n.º 1 do referido art. 120.º do CPTA, sendo que, segundo alega, o acto em questão mais não é do que uma comunicação provisória e, em segundo lugar e subsidiariamente, na ausência de preenchimento do periculum in mora e fumus bonis iuris. Mais vem imputar erro de julgamento sobre a matéria de facto fixada pelo Tribunal a quo, sustentando que a alínea A) dos factos provados carece de ser alterada.

Por sua vez o Recorrido sustenta que andou bem o Tribunal a quo ao considerar preenchido o requisito da alínea a) do n° 1 do art. 120º do CPTA, pois que o acto impugnado é, para efeitos de impugnabilidade, um acto externo, na medida em que o mesmo produz efeitos na sua esfera jurídica imediatamente a partir do momento em que o mesmo apresente a sua candidatura.

Vejamos então, começando pelo imputado erro de julgamento sobre a matéria de facto.

Neste ponto o Recorrente vem impugnar a factualidade fixada em A) do probatório, alegando o seguinte:

R. O Tribunal na alínea A) da matéria indiciária provada entendeu que "foi o Requerente notificado pela Entidade Requerida do cálculo provisório de direitos do RBP 2015/2019", incorrendo assim em manifesto erro notório na apreciação da prova, porque, conforme resulta da análise do Doc. nº 4, o ora Recorrente informou o Recorrido "que lhe foram calculados, provisoriamente, com base nos hectares elegíveis declarados no Pedido único de 2013 e nos montantes determinados (antes de reduções e exclusões) do RPU e do prémio às vacas aleitantes de 2014, o nº de direitos ao pagamento para o RBP e o respetivo valor unitário, para os anos de 2015 a 2019 (...) caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares elegíveis declarados em 2013", ou seja, não se trata do cálculo provisório de direitos do RBP 2015/2019, mas de uma estimativa/simulação com base em dados de 2013 e 2014.

S. Tal erro notório implica, igualmente, uma errónea avaliação da matéria fáctica em causa, designadamente, pelo facto da matéria de facto subjacente à referida alínea A) da matéria indiciariamente provada da sentença ora recorrida ter sido incorretamente julgada, propõe-se a alteração do 1° parágrafo da alínea A) para a seguinte redação:

"Em 2015-03-04, foi o Requerente informado pela Entidade Requerida de que lhe foram calculados, provisoriamente, com base nos hectares elegíveis declarados no Pedido único de 2013 e nos montantes determinados (antes de reduções e exclusões) do RPU e do prémio às vacas aleitantes de 2014, o nº de direitos ao pagamento para o RBP e o respetivo valor unitário, para os anos de 2015 a 2019 ( ...) caso o nº de hectares elegíveis em 2015 seja idêntico ao nº de hectares elegíveis declarados em 2013, nos termos que se infra se transcrevem".

Ora, como facilmente se alcança e tendo presente o teor do facto provado em A), que supra se reproduziu, não existe qualquer erro notório de apreciação da prova, nem os elementos de prova (documentais) exigem resposta diversa daquela que foi dada pelo Tribunal a quo. Com efeito, o constante de A) do probatório mais não é do que a reprodução do ofício constante por cópia nos autos como documento 4 junto com o r.i., afirmando-se introdutoriamente que o Requerente, ora Recorrido, havia sido notificado pelo ora Recorrente do cálculo provisório de direitos do RPB 2015/2019 nos termos constantes desse ofício. Pretender encontrar uma diferença entre “cálculo provisório de direitos [do Requerente]” e “que lhe foram calculados [ao Requerente] provisoriamente (…) o n.º de direitos”, consubstancia mera diversidade gramatical sem qualquer sentido/conteúdo relevante no contexto da globalidade do facto provado.

Na verdade, do que o Recorrente discorda não é da factualidade provada tal como o foi em A) do probatório, mas sim da avaliação que dele foi feita pelo Tribunal a quo. O motivo do dissentimento está, pois, na apreciação que o tribunal fez desse facto, nas ilações que dele tirou para a decisão da causa, o que nada tem a ver com o erro de julgamento sobre a matéria de facto que, manifestamente, não se verifica.

Pelo que, nada há a alterar ao probatório fixado em 1.ª instância.

Posto isto, é tempo de entrar agora na parte central do objecto do recurso: saber se o Tribunal a quo errou ao concluir que o acto suspendendo era manifestamente ilegal, configurando-o como acto dotado de eficácia externa.

Entende o Recorrente, como se disse supra, que não existe no caso uma situação de evidência de procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, desde logo porque o acto que foi comunicado pelo ofício datado de 19.02.2015, ora em causa, não tem carácter vinculativo, não definindo qualquer situação jurídica, sendo uma informação meramente provisória, pelo que o acto em questão não é sequer contenciosamente impugnável. Ou seja, defende a Recorrente que o acto em causa é meramente informativo/indicativo da alteração do RPB, na medida em que os factores utilizados no cálculo dos direitos provisórios serão obrigatoriamente diferentes dos que serão utilizados no cálculo definitivo dos direitos RPB, o qual só será realizados após, e se, apresentada pelo Requerente uma candidatura em 2015.

Na sentença recorrida, neste capítulo, escreveu-se o seguinte:

“(…)

De acordo com o disposto no art. 51.º do CPTA, os atos administrativos são impugnáveis: “…ainda que inseridos num procedimento administrativo, são judicialmente impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa e, em especial, aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros…”.

Assim, com a reforma de 2004, a definitividade deixou se ser vista como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo mais que o ato administrativo tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado: cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in o Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2.º Ed., pág. 132 e ss.

E nos termos do preceituado no art. 120.º do Código de Procedimento Administrativo – CPA: “... são atos administrativos as decisões materialmente administrativas de autoridade que visem a produção de efeitos numa situação individual e concreta...”.

Descendo ao caso concreto, resulta dos autos que o Requerente visa a suspensão do ato que lhe notificou o cálculo provisório do número de direitos ao pagamento para o RPB de 2015/2019, por com o mesmo não concordar, desconhecendo ademais a sua fundamentação.

Dito de outro modo, extraindo-se, como se extrai, do ato suspendendo um conteúdo decisório adotado pela Entidade Requerida, e ainda que expressamente seja feita referência à sua natureza provisória, o facto é que o ato suspendendo tem provisoriamente a possibilidade de determinar o ato final (a atribuição do número de direitos ao pagamento para o RPB de 2015/2019).

Pelo que, tal ato, também à luz de uma interpretação que se apresenta como mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva, privilegiando a prevalência das decisões de fundo sobre as de forma, como postulam os princípios antiformalista e pro actione, se revela assim com eficácia externa e, autonomamente, suscetível de lesividade e, deste modo, consequentemente, sindicável na presente sede judicial.”

E a sentença recorrida decidiu acertadamente. Vejamos porquê.

Sobra o tema da impugnabilidade dos actos praticados pela Administração, concretamente aqueles inseridos em procedimento administrativo – os comummente chamados actos destacáveis ou os actos de trâmite – já este Tribunal discerniu no recente acórdão de 14.05.2015 (subscrito pelo ora relator na qualidade de 2.º adjunto), cujo discurso fundamentador acompanhamos e que se aplica igualmente ao caso presente.

Escreveu-se no citado aresto:

“A inimpugnabilidade do ato impugnável constitui uma exceção dilatória, obstando ao conhecimento do mérito da ação em que o mesmo seja impugnado, determinando, consequentemente, a absolvição do réu da instância – cfr. artigos 87º nº 1 alínea a) e 89º nº 1 do CPTA e artigo 278º nº 1 alínea e) do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013).

Porém, quando em sede cautelar é peticionada, como é o caso, a decretação de uma providência cautelar de suspensão de eficácia de um ato, subsumindo-se assim a providência cautelar requerida numa providência conservatória, destinada a manter o status quo anterior à pronuncia (decisão) administração, o que importa aferir, à luz do critério decisório contido na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, é se é manifesto (ou não) que o ato suspendendo seja inimpugnável. Já que se assim for de concluir, nenhuma utilidade há a assegurar, relativamente à ação principal, por a mesma estar votada ao fracasso, na medida em que nela nem sequer se chegará a apreciar o mérito da pretensão material do interessado, por verificação de exceção dilatória, obstativa do conhecimento do mérito.

Mas, como é bom de ver, o requisito do fumus boni iuris na sua formulação negativa, contido na 2ª parte do nº 1 do artigo 120º do CPTA é condição de procedência do pedido de decretação de providência cautelar de natureza conservatória. Pelo que se o mesmo se não se verificar tal conduz à improcedência do pedido cautelar. Concomitantemente, e porque estamos no âmbito cautelar, não têm que ser observados na condução do processo cautelar os dispositivos dos artigos 87º a 90º do CPTA, reservados à ação administrativa especial. Assumirão apenas relevância por efeito reflexo, em face da natureza instrumental do processo cautelar face à ação principal.

Ora ainda que o Tribunal a quo não tenha abordado a questão da inimpugnabilidade do ato suspendendo sob aquele prisma, não pode deixar de reconhecer-se que, tal como ali se entendeu, se está, no caso, perante ato inimpugnável por não constituir o mesmo (ainda) uma decisão administrativa mas um mero projeto de ato (proposta de decisão) relativamente à qual foi desencadeada a audiência prévia de interessados (cfr. artigo 100º do CPA), como claramente resulta quer dos seus termos quer do respetivo ofício de notificação, que foi junto com a petição inicial. Não podendo concluir-se estarmos (ainda) perante um ato com eficácia externa.

E, atenha-se, o CPTA no seu artigo 51.º define como princípio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos” (n.º 1).

Sendo que naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de ato administrativo que se mostra enunciado no artigo 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere José Carlos Vieira de Andrade, in, A Justiça Administrativa (Lições), 5ª edição, Almedina, 2004, pág. 201 ss.. “o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito.

É mais vasto, na medida em que não depende da qualidade administrativa do seu Autor: inclui não só as decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, como ainda os atos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública – artigo 51.º, n.º 2.

Parece mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) – devendo entender-se que atos com eficácia externa são os atos administrativos que determinem (que visem determinar, que sejam capazes de determinarem) a produção de efeitos externos, independentemente da respetiva eficácia”.

Tal princípio geral definiu o ato administrativo impugnável como sendo aquele ato dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade (subjetiva) para mero critério de aferição dessa impugnabilidade. Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “ato impugnável” todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, constante do nº 4 do artigo 268º da CRP (que impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos atos lesivos), garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa. Sendo que a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser atual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos (cfr. arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, alínea b) ambos do CPTA).

Pelo que para ser contenciosamente impugnável a decisão administrativa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos bastando-lhe ter eficácia externa atual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. Sentido para que conduz a exposição da proposta de lei que deu origem ao CPTA (publicada in, Reforma do Contencioso Administrativo, vol. III, p. 29, Coimbra Editora, 2003) onde se lê o seguinte: “procurou definir-se o ato administrativo impugnável tendo presente que ele não pode ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de atos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de se prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o ato tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado”.

O artigo 51.º do CPTA abriu assim caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de atos procedimentais (desde que dotados de eficácia externa) e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto a pedra de toque se centrar agora no conceito de “eficácia externa”. (vide, neste sentido, Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, Almedina, págs. 258 ss.; Mário Aroso de Almeida in, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2003, Almedina, págs. 117 ss. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in, CJA n.º 34, págs. 74 a 76; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, Almedina 2004, págs. 343 ss., nota VII).

Como refere Mário Aroso de Almeida in, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2003, Almedina, págs. 141 ss., “decisivo, portanto, para que um ato administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam suscetíveis de se projetar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública - o que hoje inclui … outros órgãos da própria pessoa coletiva que praticou o ato … -, em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da remoção do ato da ordem jurídica.(…) Por este motivo, o CPTA utiliza a eficácia externa como critério para a impugnabilidade do ato administrativo. Com efeito, este é o mínimo denominador comum: os atos que não só não afetam a esfera jurídica de ninguém, como nem sequer se destinam a produzir efeitos externos, são os únicos atos que não podem ser impugnados por ninguém, nem sequer pelo Ministério Público ou por um qualquer cidadão, no exercício do direito de ação popular. Só esses atos não são, por isso, à face do artigo 51.º, n.º 1, atos impugnáveis”. E igualmente neste sentido, veja-se, na Jurisprudência, entre outros, o Acórdão do STA de 16-12-2009, Proc. 140/09, in www.dgsi.pt/jsta.[sublinhado nosso]

Por outro prisma, referem também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira que ficam “excluídos da via impugnatória, por não terem qualquer força ou efeito constitutivo, é dizer, por não serem actos administrativos, ficam os chamados actos instrumentais.// Sucede assim com: i) aqueles actos cujo escopo é meramente ancilar, respeitantes à sequência procedimental, ajudando a preparar a decisão e sem qualquer autonomia funcional (ou seja, os actos preparatórios ou de mero trâmite (…)” (cfr. Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotado, vol. I, 2004, p. 342-243).

Concluindo os AA. citados que: (idem, p. 343-344):

“A localização do acto no procedimento (a respectiva posição endo-procedimental) passa a ser irrelevante para efeitos da sua impugnabilidade ou inimpugnabilidade, rectius, para a sua qualificação como acto administrativo (como uma manifestação do exercício de poderes públicos de autoridade) ou não. Decisiva, sim, é a natureza dos seus efeitos: se meramente internos, o acto procedimental não será, em princípio, impugnável (salvo no caso dos litígios inter ou intea-orgânicos); se externos, tratar-se-á de um acto administrativo (próprio sensu) e, logo, impugnável .

Por nós, eficácia ou efeitos externos ao procedimento significa que o acto procedimental vai projectar os seus efeitos – sejam eles de natureza definitiva ou provisória - autonomamente [sublinhado nosso]:

i) ou na própria pretensão material que se intentava fazer valer através dele (procedimento) ou no próprio bem, direito, interesse ou posição jurídica a que a Administração ou qualquer interessado aí aspiravam ;

ii) ou em qualquer bem, direito, interesse ou posição exterior ao procedimento, seja dos que aí são interessados ou de terceiros.”

Significa isto que o critério legalmente estabelecido de selecção dos actos sindicáveis em Juízo centra-se na capacidade desses actos produzirem efeitos externos. “Hoje, a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere (…), desse modo, podendo afectar a ordem jurídica exterior, em especial no âmbito das relações entre a administração e os particulares (lesividade potencial) //Qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, i.e tenha eficácia externa.” (cfr. o acórdão do STA de 16.12.2009, proc. n.º 140/09).

Ora, tendo presente este pano de fundo e descendo ao caso dos autos, temos para nós como certo que a comunicação efectuada por via do ofício de 19.02.2015, aqui em questão, consubstancia uma decisão administrativa em si mesma definidora da situação jurídica do ora Recorrido, pelo menos nesta fase do procedimento (e com efeitos para o acto final do mesmo). Como se afirmou, com propriedade, na sentença recorrida: “Dito de outro modo, extraindo-se, como se extrai, do ato suspendendo um conteúdo decisório adotado pela Entidade Requerida, e ainda que expressamente seja feita referência à sua natureza provisória, o facto é que o ato suspendendo tem provisoriamente a possibilidade de determinar o ato final (a atribuição do número de direitos ao pagamento para o RPB de 2015/2019).”

Com efeito, de acordo com o novo regime que estabelece as regras para os pagamentos directos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum, constante do Regulamento (UE) n.º 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013, bem como considerando o disposto nos art.s 7.º, 8.º e 9.º do Despacho Normativo n.º 3/2015, in Diário da República, 2.ª série, n.º 14, de 21.01.2015, que, em execução daquele Regulamento, estabelece as decisões nacionais de aplicação dos regimes de pagamentos directos da Política Agrícola Comum, a comunicação efectuada dos direitos provisórios e respectivos valores, não deixa de definir esses mesmos valores (provisórios). Isto é, tratam-se de valores calculados com base nos hectares elegíveis declarados no Pedido Único de ajudas (PU) de 2013 e nos montantes determinados (antes de reduções e exclusões) do Regime de Pagamento Único (RPU) e do Prémio às Vacas Aleitantes de 2014, como se refere no ofício de 19.02.2015, e que estabelecem já uma determinada posição jurídica do interessado, ainda que, é certo, a mesma possa sofrer alteração verificadas alguma ou algumas das situações enumeradas no mesmo ofício (herança, herança antecipada, fusão, cisão ou alteração da denominação ou estatuto legal, para além do número de hectares elegíveis; aparentemente aqui não aplicáveis). No entanto, apresentada a candidatura, o cálculo definitivo dos direitos terá por referência os elementos “provisórios”. Pelo que não poderá senão concluir-se que o acto em causa – de fixação dos direitos provisórios – consubstancia acto procedimental com eficácia externa, susceptível de afectar a esfera jurídica do ora Recorrido.

A tese do Recorrente vem sustentada, salvo o devido respeito, num equívoco: não se discute que o cálculo definitivo só ocorrerá após a apresentação da respectiva candidatura, como não se discute que o cálculo dos direitos efectuado é provisório; o que é incontornável é que foi efectivamente efectuada uma fixação (ainda que provisória) de direitos a atribuir, a qual é susceptível de influenciar e determinar a totalidade dos subsídios a auferir futuramente. Ou seja, o acto praticado produz efeitos jurídicos que se projectam para fora do procedimento onde o acto se insere e é susceptível de afectar a esfera jurídica do ora Recorrido, subsumindo-se, portanto, na previsão normativa constante do art. 51.º, n.º 1, do CPTA.

Razões que determinam a improcedência do recurso também nesta parte.

Continuando, pretende o Recorrente que o Tribunal a quo errou ao concluir pela manifesta procedência da pretensão principal, por ter considerado que o acto suspendendo não se encontrava fundamentado.

Neste capítulo, a sentença recorrida assentou a decisão no seguinte discurso fundamentador.

“O Requerente pede nos autos a suspensão da eficácia do ato suspendendo, com o implícito reconhecimento da invalidade do mesmo (por falta de fundamentação da equação matemática, bem como a descrição das diversas componentes que compõem as suas premissas) e com a aceitação da sua candidatura ao RPB/2015, com base na totalidade dos hectares e dos direitos que detinha antes de qualquer redução e exclusão de anteriores subsídios e prémios RPU e VAL.

A Entidade Requerida sustenta que o ato administrativo praticado encontra-se devidamente fundamentado de facto e de direito e que se o Requerente pretendia informação sobre a fundamentação da fórmula legal poderia tê-la solicitado diretamente, o que não fez.

Reduzindo assim a questão aos seus termos mais simples, importa, tão -só, saber se o ato suspendendo se mostra fundamentado.

A resposta à vexatia questio mostra-se negativa: cfr. alínea A) e B) supra.

Importa, desde logo, chamar à colação o disposto no art. 124º e art. 125° do Código do Procedimento Administrativo – CPA, uma vez que a fundamentação dos atos administrativos deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de fato e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, p arte integrante do respectivo ato administrativo, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato: neste sentido CPA anotado por Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, 2º edição, Almedina, neste sentido também Acórdão do STA de 28- 01-1998, proferido no Processo n.º 021331, disponível em www.DGSI.pt..

Mais acresce que das disposições legais acima referidas resulta deverem ser fundamentados os atos administrativos que neguem, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou que decidam em contrário de pretensão formulada pelo interessado.

E assim se passa também quando, como no caso sub judice, está em causa um ato preliminar potencialmente vinculativo do ato definitivo (na medida em que informa um cálculo provisório das percentagens que irão ser aplicadas para apuramento dos direitos obtidos pelo Requerente, refletindo o quantum do subsídio que lhe irá ser pago), assente numa fórmula matemática que se desconhece: cfr. alínea A) e B) supra. [sublinhado nosso]

Na verdade, como alegado, resulta dos autos que, efetivamente, não se mostram identificados os elementos numéricos relativos aos limites nacionais do RPU, incluindo o limite máximo que vigora de 2015/2019, inviabilizando saber se as percentagens atribuídas, v.g. a título de VUP, de VUI, de Greening e de VAL (vide articulado de 49º a 55º do RI) se encontram devidamente apuradas: cfr. alínea A) e B) supra.

Deste modo, como decorre dos autos e o probatório indiciariamente elege o ato suspendendo não se mostra devidamente fundamentado, porquanto (da sua notificação) não se alcançam os motivos de facto (indicação dos factos concretos, correspondência da formula legal às premissas que utiliza para apurar o valor provisório que identifica) que, a par do invocado fundamento de direito terão justificado o inter-cognoscitivo adoptado, nem sequer se conhece tal inter-cognoscitivo, desconhecendo-se as razões por que se decidiu assim e/ou quais os critérios em que a Entidade Requerida se fundou para decidir no sentido em que o fez : cfr. alínea A) e B) supra.

Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, a exteriorização dos motivos do ato de molde a permitir a um destinatário normal perceber porque se decidiu em determinado sentido e não noutro.

O que no caso sub judice, não aconteceu: cfr. alínea A) e B) supra.

O que significa que – não obstante a apreciação que (nesta sede cautelar) é feita do direito em causa ser sempre uma apreciação sumária, uma vez que aqui não se impõe que se aprecie do mérito da ação principal (essa sim destinada a apreciar e decidir da existência, ou não, de vícios do ato e da pretensão material do Requerente), mas antes que se aprecie da existência de vícios determinantes da nulidade ou anulabilidade do ato cuja suspensão se requer, por forma a determinar da probabilidade da viabilidade da ação principal, cujo efeito útil se pretende acautelar através da providência cautelar requerida –, descendo ao caso concreto verifica-se que o ato suspendendo padece do vício de falta de fundamentação, ademais, tal falta de informação sobre a fundamentação da fórmula legal mostra-se implicitamente reconhecida pela Entidade Requerida (vide art. 56º da Oposição): cfr. alínea A) e B) supra.”

Também aqui o decidido pelo Tribunal a quo não merece a censura que lhe vem dirigida.

É sabido que, no que concerne à fundamentação, a Constituição no seu artigo 268.º, n.º 3, garante aos administrados o direito à fundamentação expressa e acessível de todos os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. E se a fundamentação não esclarecer concretamente a motivação do acto, por obscuridade, contradição ou insuficiência, o acto considera-se não fundamentado (art. 125.º, n.º 2, do CPA, na redacção aplicável; actualmente o art. 153.º, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro)

Haverá obscuridade quando as afirmações feitas pelo autor da decisão não deixarem perceber quais as razões porque decidiu da forma que decidiu. Ocorrerá contradição da fundamentação quando as razões invocadas para decidir, justificarem não a decisão proferida, mas uma decisão de sentido oposto (contradição entre fundamentos e decisão), e quando forem invocados fundamentos que estejam em oposição com outros. A fundamentação é insuficiente se o seu conteúdo não é bastante para explicar as razões por que foi tomada a decisão.

Em anotação ao Código do Procedimento Administrativo (redacção do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro), referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e João Pacheco de Amorim, o seguinte:

“Num sentido estrito – tirado por confronto entre a alínea d) do n.º 2 do art. 123.º, por um lado, e a sua alínea c) bem como o n.º 1 do mesmo artigo, por outro lado – a fundamentação do acto administrativo abrangeria apenas a indicação dos motivos do conteúdo ou sentido da decisão e não já a determinação das razões respeitantes à determinação dos pressupostos do acto.

Começa por assinalar-se que a distinção é inócua em sede de conteúdo (extensão) e de validade do acto administrativo, por a lei (art. 123.º, n.º 1) exigir que se mencionem obrigatoriamente, nos actos administrativos, não apenas os seus motivos, mas também os respectivos pressupostos, e o n.º 2 do mesmo preceito assacar à falta destes (ou à sua obscuridade, imprecisão ou incompletude) sanção igual à cominada no art. 125.º para a falta ou vícios da motivação do acto.

Assente isso, podemos então dizer, com Rogério Soares e Vieira de Andrade, que sob o conceito de fundamentação, se encobrem duas exigências de natureza diferente: por um lado, está em causa a exigência de o órgão administrativo justificar a decisão, identificando a situação real (ou de facto) ocorrida, subsumindo-a na previsão legal e tirando a respectiva consequência; por outro lado, nas decisões discricionárias está em causa a motivação, ou seja, a exposição do processo de escolha da medida adoptada, que permita compreender quais foram os interesses e os factores que o agente considerou nessa opção (cfr. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª ed. revista e aumentada, 1997, p. 591).

Em síntese, como se afirmou no Ac. do STA de 11.12.2002, proc. n.º 1486/02: “O discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há-de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão”.

Seguro é igualmente que o dever de fundamentação constitui não só um importante sustentáculo da legalidade administrativa, mas também um instrumento fundamental da respectiva garantia contenciosa, para além de elemento fundamental de interpretação.

De regresso ao caso que nos ocupa, perscrutado o teor do ofício constante de A) do probatório, tal como se disse na sentença recorrida, não se mostram identificados os elementos numéricos relativos aos limites nacionais do RPU, incluindo o limite máximo que vigora de 2015/2019, inviabilizando saber se as percentagens atribuídas, v.g. a título de VUP, de VUI, de Greening e de VAL se encontram, ou não, devidamente apuradas. Dito de outra forma, não se alcançam os motivos de facto (indicação dos factos concretos, correspondência da formula legal às premissas que utiliza para apurar o valor provisório que identifica) que, a par do invocado fundamento de direito terão justificado o inter-cognoscitivo adoptado e pelo qual foi obtido o resultado comunicado.

E embora o Recorrente venha agora de certo modo explicitar os elementos que estão na base dos cálculos efectuados (vide conclusões GG. e HH. do recurso interposto), certo é que sempre tal fundamentação não só não é contemporânea do acto, como atesta afinal a existência do assinalado vício de falta de fundamentação.

Por outro lado, entende-se igualmente que esse défice de fundamentação individualizada pode pôr em causa os direitos e garantias do ora Recorrido cidadãos, pois não se mostrará possível impugnar, eficazmente, por exemplo, a fixação do valor dado ao “Valor Unitário Provisório” ou do “valor Unitário Inicial”. Daí a pertinência do oportunamente alegado pelo Requerente e ora Recorrido nos artigos 49.º a 61.º do requerimento inicial, quando concretizou as suas dificuldades interpretativas relativamente à explicitação/demonstração dos pressupostos do acto suspendendo.

Ora, no domínio da tutela cautelar é reconhecido o relevo fundamental do fumus boni iuris. Como refere Vieira de Andrade, “o papel que é dado ao fumus boni iuris (ou ‘aparência do direito’) é decisivo, desde logo porque parece ser o único factor relevante para a decisão de adopção da providência cautelar, em caso de evidência da procedência da pretensão principal, designadamente por manifesta ilegalidade do acto” (cfr. ob. cit., p. 299; também neste sentido, Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2003, p. 256). E se se considerar preenchida a previsão do artigo 120.º, n.º 1, alínea a), a providência será concedida sem ulteriores indagações (não sendo evidente a procedência da pretensão de fundo, então a concessão da providência dependerá da demonstração do periculum in mora, em articulação com o critério do fumus boni juris, como resulta das alíneas b) e c) daquele n.º 1)

No caso que nos ocupa, a assinalada invalidade apresenta-se como ostensiva, tendo presente os elementos disponibilizados pelo ofício de 19.12.2015 e que compõem o acto suspendendo e a injunção normativa atinente ao dever de fundamentação dos actos administrativos (v. supra).

É pois, manifesto, e de acordo com o juízo próprio da tutela cautelar, que os elementos fornecidos são insuficientes, o que é gerador do vício de forma de falta de fundamentação do acto impugnado, não carecendo o intérprete-aplicador de realizar qualquer actividade interpretativa particular para alcançar essa conclusão, para além daquela que resulta da mera leitura do texto do acto administrativo em questão e do artigo 125.º do CPA (na redacção então vigente e aplicável). Sendo que esta previsão da alínea a) do n.º 1 se situa num plano diferente daquele em que se coloca o artigo 121.º que permite que o tribunal antecipe o próprio juízo sobre o mérito da causa, convolando o processo cautelar em processo principal.

Como salientam neste ponto Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, “é neste contexto que, se se sentir seguro, tanto quanto os elementos de que dispõe o permitem, num processo que ainda não é o principal, quanto ao bem fundado da posição do requerente, o juiz deve aplicar a alínea em análise” (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., 2010, p. 797-798). E, com efeito, os elementos disponíveis nos autos permitiram – e permitem – ajuizar da existência de uma causa de procedência segura quanto ao mérito da causa.

Pelo que, na improcedência das conclusões de recurso, terá que ser confirmada a decisão recorrida que decretou a providência requerida ao abrigo da al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, tornando-se, assim, desnecessário conhecer dos demais fundamentos do recurso.

Sumariando:

i) A inimpugnabilidade do acto constitui uma excepção dilatória, obstando ao conhecimento do mérito da acção administrativa especial em que o mesmo seja impugnado, determinando, consequentemente, a absolvição do réu da instância (cfr. artigos 87.º, n.º 1, alínea a) e 89.º, n.º 1 do CPTA e artigo 278.º, n.º 1, alínea e) do CPC).

ii) Face ao artigo 51.º, n.º 1, do CPTA, a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere.

iii) Tem eficácia externa, susceptível de afectar a esfera jurídica do interessado, o acto que procede à fixação provisória do número de direitos ao pagamento para o Regime de Pagamento Base (RPB) e o respectivo valor unitário para os anos de 2015 a 2019, no âmbito da aplicação do Regulamento EU n.º 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17.12.2013 – Regime de Pagamentos Base (RPB) aos agricultores.

iv) O dever legal de fundamentação deve responder às necessidades de esclarecimento do destinatário, informando-o do itinerário cognoscitivo e valorativo do respectivo acto permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito que determinaram a sua prática.

v) O critério de evidência, vertido no artigo 120.º, n.º 1, al. a) do CPTA, exige que perante a factualidade apurada, seja, ainda que de acordo com o juízo próprio da tutela cautelar, inquestionável o direito aplicável àqueles factos. A evidência a que o preceito se refere deve ser ostensiva, sem necessidade de demonstração por raciocínio complexo.

vi) Apresenta-se como manifestamente inválido, por falta de fundamentação, o acto que não identifica suficientemente os elementos concretos de base e a correspondência da fórmula legal às premissas que utiliza para apurar o valor provisório que vem apurado.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 17 de Setembro de 2015

Pedro Marchão Marques

Maria Helena Canelas

António Vasconcelos