| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
X
RELATÓRIO
X “R…….. PORTUGUESA, S.A.”, com os demais sinais dos autos, deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pelo Mmo. Juiz do T.A.F. de Sintra, exarada a fls.199 a 203 do processo, através da qual julgou totalmente improcedente a impugnação visando actos de liquidação de taxas relativas à emissão de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada, referentes ao ano de 2010, efectuados pela C. M. de Sintra e no valor total de € 9.680,00.X O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.237 a 252 dos autos) formulando as seguintes Conclusões:
1-Deu a douta sentença recorrida, como provados os seguintes factos com interesse para a sua decisão:
“(...) 2-A liquidação referida em 1 diz respeito a cento e vinte e um equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos, tendo por fundamento os condicionamentos de tráfego e acessibilidades, o impacto ambiental e consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais, tendo o contribuinte reclamado graciosamente daquela taxa (...)”;
2-Sucede que, da prova documental junta aos autos, não resulta minimamente provado que a entidade impugnada tenha desenvolvido, no decorrer do ano em causa (2010), qualquer actividade de fiscalização nos postos de abastecimento em causa ou tenham ocorrido quaisquer condicionamentos quanto ao tráfego e acessibilidades;
3-Conforme a ora recorrente deixou dito nos artigos 8 e 9 da sua petição inicial “não foram efectuadas quaisquer diligências de fiscalização, intervenção ou gestão por parte dos serviços da CMS (...) tão pouco ocorreram quaisquer alterações no plano de tráfego ou acessibilidades aos ditos postos de abastecimento e respectivo impacto negativo”;
4-Pelo que, caberia ao município demonstrar, de forma efectiva e em concreto, que prestou serviços de fiscalização ou procedeu a quaisquer alterações no plano de tráfego ou acessibilidades;
5-Sucede que, da análise do processo instrutor junto aos autos e, em especial, do documento a que alude a entidade recorrida no artigo 4 da contestação (fls.1 do processo instrutor), não resulta demonstrado, ainda que de forma mínima, que tenham sido prestados tais serviços no período a que respeita o tributo (2010);
6-Nestes termos, desde já se impugna a decisão de facto, quanto ao ponto 2 da matéria de facto dada como provada, nos termos do artº.690-A, nº.1, als.a) e b), do Código de Processo Civil (adiante C.P.C.), “ex vi” artº.2, al.e), do C.P.P.T., em virtude de a douta sentença recorrida, ter dado como assente que a liquidação das taxas teve como fundamento os condicionamentos de tráfego e acessibilidades e consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais (parecendo, assim, assumir que tais condições se verificaram no caso em apreço), sendo certo que, nos autos, não foi produzida prova suficiente que permitisse extrair tal conclusão;
7-De todo o modo e sem conceder, sempre se dirá que a questão central da presente lide prende-se com a interpretação e aplicação do disposto no artº.70, nº.1, pontos 1.1 e 1.2 da Tabela de Taxas e Outras Receitas de Sintra para o ano de 2009 e, bem assim, com a averiguação da sua conformidade com o texto constitucional, em especial as normas contidas nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i);
8-Para se distinguir o “imposto” da “taxa” tem sido utilizado como critério geral o de saber se a prestação exigida tem carácter unilateral - correspondente ao imposto - ou bilateral ou sinalagmático - correspondente à noção de taxa;
9-Ora, analisando o tributo em questão, fácil se mostra concluir que, ao contrário do entendimento vertido na douta sentença recorrida, o mesmo não apresenta a natureza de taxa já que não se vislumbra qualquer “(…) prestação concreta de um serviço do domínio público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”. Senão veja-se:
10-Em primeiro lugar, da análise do citado preceito normativo resulta claro que este incide sobre os postos de abastecimento, independentemente da utilização ou não de bens do domínio público, um tributo de montante fixo e igual para todos, a que acresce uma taxação determinada em função da utilização da via pública;
11-Ou seja, não oferece dúvidas, face ao teor das próprias licenças de equipamento de combustíveis líquidos (anexas aos ofícios da Câmara Municipal de Sintra e juntos como documentos nºs.1 a 5) e ao confronto com as previsões dos nºs.1.1 e 1.2, do artº.70, da Tabela de Taxas, que o ponto 1.1 do preceito abrange os postos inteiramente instalados em propriedade privada;
12-Ora, os postos de abastecimento em questão não ocupam, nem utilizam para o seu funcionamento, quaisquer bens do domínio público ou semi-público, pelo que, forçoso se torna concluir que não existe qualquer contraprestação da Câmara Municipal de Sintra face ao pagamento da referida “taxa” pela ora impugnante;
13-E nem se diga que a mera inclusão na previsão normativa do artº.70, nº.1, ponto 1.1, da justificação para o estabelecimento do referido tributo (a saber, condicionamentos no plano de tráfego e acessibilidades, do impacto ambiental negativo da actividade nos recursos naturais e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes) permite afastar a apontada falta de sinalagma do tributo;
14-Efectivamente, a mera inclusão na previsão normativa de tal justificação não significa que o obrigado ao pagamento beneficie da utilização dos serviços municipais, havendo necessidade por parte do município de demonstrar que, de forma efectiva e em concreto, foram prestados serviços de fiscalização ou se verificou quaisquer alterações no plano de tráfego ou acessibilidades (sendo certo que, nos termos acima apontados, não foi feita prova nos presentes autos de que tal se verificou);
15-Ora, no caso concreto, as notificações efectuadas à ora recorrente para liquidação das quantias devidas a título de “taxa” foram feitas mediante a mera reprodução da norma em causa, sem que tenha sido demonstrado que, de forma efectiva e em concreto, tenham sido efectuadas quaisquer fiscalizações ou que tenham ocorrido quaisquer alterações no plano do tráfego e das acessibilidades;
16-Nesta medida, fica demonstrado que o tributo em causa não corresponde a consequências na utilização e aproveitamento de bens do domínio público e a diligências de fiscalização e intervenção pelos serviços do Município, não existindo qualquer contraprestação pública individualizável que satisfaça o conceito de '”taxa”;
17-Em segundo lugar, no caso em apreço e contrariamente ao entendimento vertido na douta sentença recorrida, a ora recorrente não beneficiou da remoção de qualquer obstáculo jurídico à actividade por si desenvolvida, bastando, para tanto, atentar na própria previsão do tributo, sendo que licença de exploração dos referidos postos de abastecimento é emitida pela entidade competente (DRE), nos termos da legislação em vigor;
18-Por outro lado, o Tribunal Constitucional (e num caso em tudo similar ao dos presentes autos) já se pronunciou em sentido idêntico, referindo que: “Através de uma taxa como a que vem identificada nos autos, o obrigado ao pagamento não beneficia da utilização dos serviços de repartição ou funcionários municipais, nem da remoção de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da actividade em causa. Assim, a imposição da taxa em apreciação apenas poderia fundar-se na ocupação do domínio público e aproveitamento de bens de utilização pública. Porém, é manifesto que este tipo de contrapartida não pode concretizar-se na situação dos autos: de facto, estando o posto de abastecimento instalado inteiramente em terreno privado e decorrendo também na propriedade privada todos os actos relativos ao abastecimento das viaturas não implica qualquer utilização de bens semi-públicos, não sendo sequer possível ligá-la a uma eventual renovação de licença ou a quaisquer diligências que o município deva realizar para a conceder” (vide acórdão do Tribunal Constitucional nº.515/2000 - sublinhado nosso);
19-Mas, ainda, que se admitisse que o tributo em análise se fundava na remoção de um obstáculo jurídico (o que apenas se admite por mera cautela e sem conceder), sempre haveria que analisar, em concreto, se o seu fundamento seria ou não arbitrário, o que a douta sentença recorrida não cuidou de fazer, enfermando, assim, de nulidade por omissão de pronúncia (cfr.artº.668, nº.1, alínea d), do C.P.C., “ex vi” do artº.2, do C.P.P.T.);
20-Por último, é ainda pertinente referir que o específico conteúdo da justificação contida na norma - “impacto ambiental negativo da actividade nos recursos naturais (ar, água, solos)” - poderia, quanto muito, ser susceptível de classificar o tributo como contribuição especial, designadamente na categoria de “contribuições para maiores despesas” (entendidas como aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua actividade um acréscimo de despesas para as entidades públicas);
21-No entanto, esta situação acaba por não ter qualquer relevo prático, porquanto a criação deste tipo de contribuição fica igualmente de fora da competência das Câmaras Municipais, uma vez que tem a mesma exigência formal que os impostos (vide neste sentido acórdão do Tribunal Constitucional nº.24/2009, de 14/01/09, in wvvw. tribunalconstitucional.pt);
22-Pelo que, em face do supra exposto, outra conclusão não poderá retirar-se que não seja a de que a norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de Sintra (artº.70, nº.1, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra para o ano de 2009) padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa;
23-O que significa que, sofrendo o referido artº.70, nº.1, ponto 1.1 (em que se fundaram as liquidações impugnadas) de inconstitucionalidade orgânica, não poderão deixar de se reputar de ilegais as liquidações efectuadas à sua sombra;
24-Este é, aliás, o entendimento do Tribunal Constitucional que teve já por diversas vezes oportunidade de analisar esta questão e que se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade da norma contida no artº.69, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada pela respectiva Câmara Municipal em 6 de Novembro de 2001 e publicada na II série do Diário da República de 01/10/01 (cuja redacção é a mesma da norma do artº.70, nº.1, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra para o ano de 2009), quando interpretada no sentido da sua aplicação a posto de abastecimento instalado totalmente em terreno privado por violação do disposto na alínea i), do nº.1, do artº.165, da C.R.P. (cfr.acórdão nº.113/2004, de 17/02/04; acórdão nº.1001/04, de 14/10/05; acórdão nº.24/2009, de 14/01/09);
25-Ao não decidir nos termos acima expostos, a douta sentença recorrida incorreu na violação do disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da C.R.P., e aplicou norma regulamentar inconstitucional;
26-Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que altere a matéria de facto e de direito conforme acima peticionado, anulando integralmente a liquidação impugnada.X Contra-alegou o recorrido (cfr.fls.258 a 273 dos autos), o qual pugna pela confirmação do julgado, sustentando nas Conclusões o seguinte:
1-Não colhe nenhum dos argumentos aduzidos pela ora recorrente, sendo de manter na íntegra a mui douta sentença recorrida;
2-A recorrente admite que explora os equipamentos de abastecimento de combustíveis identificados na liquidação, instalados inteiramente em propriedade privada;
3-É manifesto que o funcionamento de um PAC tem impacto ambiental negativo que representam um risco para o bem jurídico ambiente, obrigando à adaptação de estruturas e serviços municipais em termos ambientais, urbanísticos e de segurança civil impondo a tomada de medidas de segurança;
4-Não colhe assim a alegada insuficiência de prova quanto ao ponto 2 da matéria de facto, sendo notório que o funcionamento de um PAC demanda a prossecução de serviços autárquicos conforme jurisprudência nesse sentido;
5-Não colhe a alegada omissão de pronúncia sobre os fundamentos da taxa, porquanto a douta sentença recorrida pronunciou-se expressamente acolhendo a mais recente jurisprudência do Tribunal Constitucional acolhida no Acórdão nº.177/2010;
6-E de acordo com a mais recente Jurisprudência o tributo em causa assenta apenas na remoção de um obstáculo jurídico não sendo exigível que cumulativamente exista ocupação de espaço público ou prestação de um serviço pelos órgãos da entidade pública;
7-A taxa em causa consta do Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2008 (R.T.T.) sucessivamente mantido em vigor até 2010, respeitando o ordenamento jurídico em vigor;
8-Em primeiro lugar, o R.T.T. foi aprovado ao abrigo da legislação vigente;
9-Designadamente, foi aprovado pela Assembleia Municipal em cumprimento do estatuído no nº.2, al.e), do artº.53, da Lei 169/99, de 18 de Setembro, republicada pela Lei 5-A/2002, de 11/1;
10-E ao abrigo da Constituição da República Portuguesa (C.R.P.), que no seu artº.238, determina que as autarquias locais têm património e finanças próprias;
11-Concretizando os princípios constitucionais e nomeadamente o disposto no nº.2, do mesmo artº.238, a Lei das Finanças Locais em vigor à data de aprovação do R.T.T. de 2008 (Lei 2/2007, de 15/1), logo no seu artº.3, atribui aos municípios património próprio e finanças próprias cuja gestão compete aos respectivos órgãos;
12-Acrescenta o texto constitucional, especificamente para os municípios, que estes dispõem de receitas tributárias próprias nos termos da Lei (artº.254, nº.2, C.R.P.);
13-E a Lei das Finanças Locais dá concretização aos preceitos constitucionais reconhecendo poder tributário aos municípios, atribuindo-lhes parte da receita da cobrança de determinados impostos (artº.10 e seguintes) e, entre outros, o produto da cobrança de taxas (vg.artº.15) e preços (artº.16);
14-A taxa em causa tem como objecto os equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos, nos termos definidos no próprio regulamento (artº.41) e respeitando o sentido que foi definido pela jurisprudência superior (Supremo Tribunal Administrativo, acórdão no proferido no processo 0263/09, de 17/06/2009);
15-Tem previsão na Lei Geral Tributária (L.G.T.) e no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (R.G.T.A.L.);
16-O artº.4, nº.2, da L.G.T., dispõe que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;
17-E o mesmo dispositivo foi adoptado pelo artº.3, do R.G.T.A.L.;
18-No caso, a taxa prevista refere-se à remoção de um obstáculo jurídico, como demonstra o mui douto acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional 177/2010, proferido no processo 742/09 e acima parcialmente transcrito;
19-E é o impacto ambiental da actividade económica explorada pela entidade licenciada sobre o espaço público que lhe granjeia o legítimo lucro e constitui, por outro lado, a entidade licenciadora na obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora que constitui, nas palavras dos venerandos conselheiros “a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário.”;
20-E isto, apesar de o posto de abastecimento se situar inteiramente em propriedade privada, uma vez que o seu funcionamento tem impactos no meio envolvente que é de utilização pública;
21-Enquadra-se portanto, a taxa em crise, na previsão do artº.6, nº.1, al.b), do R.G.T.A.L., enquanto dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a concessão de licenças, prática de actos administrativos e satisfação administrativa de outras pretensões de carácter particular;
22-E especialmente no nº.2, do mesmo artº.6, enquanto previsão genérica da possibilidade de criação de taxas pelos municípios que incidam sobre actividades económicas com impacto ambiental negativo;
23-Sendo evidente o impacto de uma instalação abastecedora de combustível nos bens ambientais que compete aos municípios preservar, defender e fiscalizar;
24-Tanto por imperativo geral da Lei de Bases do Ambiente, como ao abrigo das suas atribuições e competências, previstas na Lei 159/99 e na Lei das Autarquias Locais (Lei 169/99);
22-Pelo que a actividade da recorrente se apresenta como relativamente proibida, carecendo de licença pela qual deve pagar uma taxa devidamente prevista no regulamento municipal;
23-São termos em que deve ser julgada improcedente toda a argumentação da recorrente, concluindo-se pelo acerto da mui douta sentença recorrida;
24-Nestes termos e nos demais de direito, que V. Exas., colendos Desembargadores, melhor suprirão, deve ser mantida na integra a douta decisão recorrida, assim se alcançando a costumada JUSTIÇA!X O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.282 dos autos), no qual pugna por que se negue provimento ao recurso e se mantenha a sentença recorrida na ordem jurídica. X Corridos os vistos legais (cfr.fls.284 do processo), vem o processo à conferência para decisão.X
FUNDAMENTAÇÃO
X
DE FACTO
X A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.200 e 201 dos autos):
1-Por ofícios de 15/03/2010, processos nºs.64/2007, 452/2007, 454/2007, 457/2007 e ofício de 19/03/2010, processo nº.458/2007, foi notificada a impugnante para proceder ao pagamento da quantia total de € 9.680,00 respeitante à taxa devida pelos equipamentos de abastecimento de combustíveis previsto no nº.1.1 e no nº.1.2.1, do artº.70, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2010, face às licenças de equipamento de combustíveis autorizados para os postos de abastecimento situados em propriedade privada (cfr.documentos nºs.1 a 5 juntos com a p.i. a fls.15 a 39 dos presentes autos);
2-A liquidação referida no nº.1 diz respeito a cento e vinte e um equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos, tendo por fundamento os condicionamentos de tráfego e acessibilidades, o impacto ambiental e consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais, e tendo o contribuinte reclamado graciosamente daquela taxa, a qual mereceu decisão após a interposição da presente acção (cfr.ofícios de notificação das liquidações à sociedade impugnante juntos a fls.15, 20, 26, 31 e 36 dos presentes autos; petição de reclamação junta a fls.41 a 47 dos presentes autos; ofício, informação - proposta, proposta e deliberação camarária e correspondência postal juntos no processo administrativo apenso).X A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Dos factos com interesse para a decisão da causa e constantes da impugnação, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita …”.X Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que dos autos constam, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório…”.X
ENQUADRAMENTO JURÍDICO
X Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida, em síntese, julgou totalmente improcedente a impugnação que originou o presente processo, mais julgando válida e legal a liquidação dos tributos notificados à impugnante pela Câmara Municipal de Sintra relativos à emissão de licenças de equipamento de combustíveis autorizados para postos de abastecimento situados em propriedade privada, referentes ao ano de 2010, no valor total de € 9.680,00 e objecto destes autos.X Desde logo, se dirá que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artºs.685-A, do C.P.Civil; artº.282, do C.P.P.Tributário).
O recorrente discorda do decidido sustentando antes de mais, como supra se alude, que ainda que se admitisse que o tributo em análise se fundava na remoção de um obstáculo jurídico (o que apenas se admite por mera cautela e sem conceder), sempre haveria que analisar, em concreto, se o seu fundamento seria ou não arbitrário, o que a douta sentença recorrida não cuidou de fazer, enfermando, assim, de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do artº.668, nº.1, alínea d), do C.P.C., “ex vi” do artº.2, do C.P.P.T. (cfr.conclusão 19 do recurso).
Examinemos se procede a nulidade da sentença suscitada pelo recorrente.
A sentença é uma decisão judicial proferida pelos Tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativo-tributárias. Tem por obrigação conhecer do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para o caso concreto. Esta peça processual pode padecer de vícios de duas ordens, os quais obstam à eficácia ou validade da dicção do direito:
1-Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
2-Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e, então, torna-se passível de nulidade, nos termos do artº.668, do C. P. Civil.
Nos termos do preceituado no citado artº.668, nº.1, al.d), do C. P. Civil, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não poderia tomar conhecimento. Decorre de tal norma que o vício que afecta a decisão advém de uma omissão (1º. segmento da norma) ou de um excesso de pronúncia (2º. segmento da norma). Na verdade, é sabido que essa causa de nulidade se traduz no incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artº.660, nº.2, do mesmo diploma, o qual consiste, por um lado, no resolver todas as questões submetidas à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes (salvo aquelas de que a lei lhe permite conhecer oficiosamente). Ora, como se infere do que já deixámos expresso, a omissão de pronúncia pressupõe que o julgador deixa de apreciar alguma questão que lhe foi colocada pelas partes. Por outras palavras, haverá omissão de pronúncia, sempre que a causa do julgado não se identifique com a causa de pedir ou o julgado não coincida com o pedido. Pelo que deve considerar-se nula, por vício de “petitionem brevis”, a sentença em que o Juiz invoca, como razão de decidir, um título, ou uma causa ou facto jurídico, essencialmente diverso daquele que a parte colocou na base (causa de pedir) das suas conclusões (pedido). No entanto, uma coisa é a causa de pedir, outra os motivos, as razões de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. E nem sempre é fácil fazer a destrinça entre uma coisa e outra. Com base neste raciocínio lógico, a doutrina e a jurisprudência distinguem por uma lado, “questões” e, por outro, “razões” ou “argumentos” para concluir que só a falta de apreciação das primeiras (ou seja, das “questões”) integra a nulidade prevista no citado normativo, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões (cfr.Prof. Alberto dos Reis, C.P.Civil anotado, V, Coimbra Editora, 1984, pág.53 a 56 e 142 e seg.; Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, pág.690; Luís Filipe Brites Lameiras, Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil, 2ª. edição, Almedina, 2009, pág.37).
No processo judicial tributário o vício de omissão de pronúncia, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artº.125, nº.1, do C. P. P. Tributário, no penúltimo segmento da norma (cfr.Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2006, pág.911 e seg.; ac.S.T.A-2ª.Secção, 24/2/2011, rec.50/11; ac.T.C.A. Sul, 1/3/2011, proc.2442/08; ac.T.C.A. Sul, 3/5/2011, proc.4629/11).
Trata-se, em qualquer caso, nesta nulidade, de falta de pronúncia sobre questões e não de falta de realização de diligências instrutórias ou de falta de avaliação de provas que poderiam ter sido apreciadas. A falta de realização de diligências constituirá uma nulidade processual e não uma nulidade de sentença. A falta de avaliação de provas produzidas, tal como a sua errada avaliação, constituirá um erro de julgamento da matéria de facto. Relativamente à matéria de facto, o juiz não tem o dever de pronúncia sobre toda a matéria alegada, tendo antes o dever de seleccionar apenas a que interessa para a decisão (cfr.artºs.508-A, nº.1, al.e), 511 e 659, todos do C.P.Civil) e referir se a considera provada ou não provada (cfr.artº.123, nº.2, do C.P.P.Tributário).
Mais, a nulidade de omissão de pronúncia impõe ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Se o Tribunal entende que o conhecimento de uma questão está prejudicado e o declara expressamente, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia.
Por último, embora o Tribunal tenha também dever de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso não suscitadas pelas partes (cfr.artº.660, nº.2, do C.P.Civil), a omissão de tal dever não constituirá nulidade, mas sim um erro de julgamento. Com efeito, nestes casos, a omissão de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso deve significar que o Tribunal entendeu, implicitamente, que a solução das mesmas não é relevante para a apreciação da causa. Se esta posição for errada, haverá um erro de julgamento. Se o não for, não haverá erro de julgamento, nem se justificaria, naturalmente, que fosse declarada a existência de uma nulidade para o Tribunal ser obrigado a tomar posição explícita sobre uma questão irrelevante para a decisão. Aliás, nem seria razoável que se impusesse ao Tribunal a tarefa inútil de apreciar explicitamente cada uma das questões legalmente qualificadas como de conhecimento oficioso sobre as quais não se suscita controvérsia no caso concreto, o que ressalta, desde logo, da dimensão da lista de excepções dilatórias de conhecimento oficioso (cfr.artºs.494 e 495, do C.P.Civil), e da apreciável quantidade de vícios geradores de nulidade contida no artº. 133, nº.2, do C.P.Administrativo (cfr.Jorge Lopes de Sousa, ob.cit., pág.912 a 914).
No caso “sub judice”, o que o recorrente pretende é que o Tribunal “a quo” não examinou o carácter arbitrário do fundamento dos tributos objecto dos presentes autos, o qual seria relevante para o enquadramento jurídico das questões a apreciar e decidir no processo. Ora, tal matéria não se coloca no âmbito da validade formal da sentença. Ou seja, tal não conhecimento poderá constituir um erro de julgamento, mas não implica a nulidade da sentença devido a omissão de pronúncia. Mais se dirá, no entanto, que o alegado carácter arbitrário dos fundamentos que originaram a liquidação dos tributos objecto deste processo não foram apresentados na p.i., igualmente não constituindo matéria de conhecimento oficioso.
Em suma, não se vê que a sentença recorrida tenha omitido pronúncia sobre qualquer questão suscitada, não ocorrendo, portanto, a respectiva nulidade e, nestes termos, devendo improceder este fundamento do recurso.
Em segundo lugar, alega o recorrente que impugna a decisão de facto, quanto ao ponto 2 da matéria dada como provada, nos termos do artº.690-A, nº.1, als.a) e b), do Código de Processo Civil (cfr.actual artº.685-B, do C.P.Civil), “ex vi” artº.2, al.e), do C.P.P.T., em virtude de a douta sentença recorrida, ter dado como assente que a liquidação das taxas teve como fundamento os condicionamentos de tráfego e acessibilidades e consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais (parecendo, assim, assumir que tais condições se verificaram no caso em apreço), sendo certo que, nos autos, não foi produzida prova suficiente que permitisse extrair tal conclusão (cfr.conclusões 1 a 6 do recurso), com base em tais razões pretendendo consubstanciar, segundo entendemos, erro de julgamento de facto da decisão recorrida.
Examinemos se a decisão objecto do presente recurso padece deste vício.
O erro de julgamento (de facto ou de direito) consubstancia-se em o juiz decidir mal, decidir contra lei expressa ou contra os factos apurados. Contrariamente ao erro material, ao qual se aplica o regime previsto no artº.667, do C.P.Civil, quanto ao erro de julgamento, de facto ou de direito, somente pode ser banido pela via do recurso (cfr.Prof. Alberto dos Reis, C.P.Civil anotado, V, Coimbra Editora, 1984, pág.130).
No caso “sub judice”, o Tribunal “a quo” fez constar do nº.2 do probatório, enquanto matéria de facto, a fundamentação da liquidação dos tributos objecto do presente processo que faz parte dos ofícios de notificação das liquidações à sociedade impugnante juntos com a p.i. a fls.15, 20, 26, 31 e 36 dos presentes autos, tal como também consta do artº.70, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2010. Estamos, portanto, perante a fundamentação legal da emissão dos tributos em causa nos presentes autos, sendo factualidade que foi trazida ao processo pela sociedade impugnante.
Concluindo, não vislumbra o Tribunal “ad quem” que a sentença recorrida padeça do examinado erro de julgamento de facto, assim sendo forçoso julgar improcedente também este fundamento do recurso.
Como fundamento do presente salvatério alega, por último e em síntese, o apelante que os postos de abastecimento em questão não ocupam, nem utilizam para o seu funcionamento, quaisquer bens do domínio público ou semi-público, pelo que, forçoso se torna concluir que não existe qualquer contraprestação da Câmara Municipal de Sintra face ao pagamento da referida “taxa” pela ora impugnante. Que a norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de Sintra (artº.70, nº.1, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra para o ano de 2010) padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da Constituição da República Portuguesa. O que significa que, sofrendo o referido artº.70, nº.1, ponto 1.1 (em que se fundaram as liquidações impugnadas) de inconstitucionalidade orgânica, não poderão deixar de se reputar de ilegais as liquidações efectuadas à sua sombra. Ao não decidir nos termos acima expostos, a douta sentença recorrida incorreu na violação do disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da C.R.P., e aplicou norma regulamentar inconstitucional (cfr.conclusões 7 a 18 e 20 a 25 do recurso), com base em tal alegação pretendendo consubstanciar, segundo entendemos, erro de julgamento de direito da decisão recorrida.
Deslindemos se a decisão recorrida comporta tal pecha.
Por força do princípio da generalidade e universalidade dos tributos, onde se incluem as taxas (artº.5, nº.2, da L.G.Tributária), estes a todos são aplicáveis, incluindo o ora recorrente. Sendo que, no caso concreto, a legitimidade da C.M.Sintra para liquidar as taxas objecto do presente processo se baseia nos artºs.238, nº.4, e 241, da C. R. Portuguesa, no artº.8, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12, e no artº.15, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1.
A taxa deve visualizar-se como uma receita pública estabelecida por lei, quer como retribuição de serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida da utilização de bens do domínio público, quer, ainda, como contrapartida da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A taxa situa-se apenas no domínio dos serviços públicos divisíveis. Na verdade, existem actividades públicas ditas indivisíveis, dado que o benefício para os particulares das mesmas resultante tem carácter genérico (v.g.defesa nacional; actividade legislativa; actividade diplomática). Porém, existem muitas outras actividades e serviços públicos de que os particulares podem extrair vantagens individualmente consideradas, pelo que, nesses casos, existe a possibilidade de realizar a respectiva cobertura financeira, total ou parcialmente, mediante a criação de taxas (v.g.propinas da instrução pública; custas da justiça; portagens pagas nas vias de comunicação). Atento o referido, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no carácter sinalagmático ou bilateral daquela e unilateral ou não sinalagmático deste. A taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de carácter genérico, sendo necessário que seja satisfeita uma contraprestação individual pelo devedor para que exista (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 19/1/94, Acórdãos Doutrinais, nº.396, pág.1412 e seg.; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 2/5/96, Acórdãos Doutrinais, nº.420, pág.1420 e seg.; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Editora Rei dos Livros, 1996, I, pág.74 a 77; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8ª. edição, Livraria Almedina, 1996, pág.35 a 37; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. edição, 2007, pág.30 e seg.; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª. Edição, 2003, pág.58 e 59).
Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.30 e 31).
Recorde-se, também, que a distinção entre imposto e taxa assume especial relevo perante os princípios gerais de direito tributário material, designadamente face ao princípio da legalidade, concebido como reserva absoluta de lei formal, isto é, lei da Assembleia da República (cfr.artº.103, nº.2, da Constituição da República, na redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9), princípio este que, segundo a doutrina, abrange somente o imposto mas não já as taxas que podem ser criadas por decreto-lei do Governo, sem prévia autorização legislativa (cfr.Nuno Sá Gomes, ob.cit., pág.76; Soares Martínez, ob.cit., pág.37; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.31).
No caso “sub judice”, será que nos encontramos perante uma verdadeira taxa ou antes perante um imposto?
A nomenclatura empregue pelo legislador nem sempre corresponde à realidade sobre que versa, pelo que só através da análise dos elementos de um determinado tributo se deve proceder à sua qualificação como taxa ou imposto.
Também é nosso entendimento que são as características que atrás descrevemos, relativas ao conceito de taxa e de há muito assentes na Jurisprudência e na Doutrina, que actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios. Com efeito, estes podem obter receitas próprias, por meio de uma decisão que é confiada aos seus órgãos deliberativos - e entre aquelas, a criação de taxas. A este respeito, pode dizer-se que estamos perante uma actividade que é essencialmente de natureza administrativa, de gestão do património municipal ou de gestão de bens. De onde se conclui que o princípio da autonomia administrativa, traduzido numa autónoma normação autárquica, se encontra numa relação não de contradição, mas antes de integração do princípio da legalidade. Ou seja, tendo em conta o princípio da legalidade fiscal, o poder decisório dos municípios tem sempre que respeitar os limites formais do respeito por um quadro mais vasto que é criado pela lei.
E chegamos pois ao cerne da questão: Como se limita este poder?
A resposta encontramo-la na própria delimitação do conceito de taxa: o poder atribuído ao município para obter uma receita - no caso, uma taxa - é enformado pelas características daquela, das quais ressalta o carácter sinalagmático e não unilateral, que pressupõe a prestação de uma actividade pública, a utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico, sempre dentro de uma relação de proporcionalidade entre o exigido a título de taxa e a utilidade prestada.
Em conclusão: as características da taxa actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios.
Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Neste caso o carácter bilateral da taxa (contraprestação) reconduz-se à realização de uma actividade administrativa que beneficie exclusivamente o sujeito passivo (v.g.licença de edificação). Concretamente, quanto à taxa relativa à emissão de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada tem esta como contraprestação específica, entre outras, o impacto ambiental negativo desta actividade nos recursos naturais (ar, água e solo) e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais (cfr.nº.2 do probatório; artº.70, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2010).
A relação sinalagmática, típica das taxas, entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e a quantia paga a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática.
De acordo com a lei, a exploração de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos pode considerar-se como uma actividade relativamente proibida, dependendo de licenciamento prévio das autoridades competentes e competindo tal licenciamento às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, relativamente a postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias nacionais e regionais, portanto, situados em redes viárias municipais (cfr.artºs.5 e 14, do dec.lei 267/2002, de 26/11; artº.15, da portaria 1188/2003, de 10/10).
Mais se dirá que o licenciamento, ou renovação anual, em prédios de propriedade privada, de postos de abastecimento de combustíveis tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade municipal exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade de abastecimento de combustíveis seja relativamente proibida conforme se alude supra. Por outro lado, de forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do “jus utendi” de um bem privado, com o único fito de obter receitas. É que não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (cfr.artº.66, nºs.1 e 2, als.a) e e), da C.R.P.).
Na verdade, parece indubitável que instalações de abastecimento de combustíveis líquidos constituem um factor de potencial desgaste ambiental e de risco de uma vida humana sadia e ecologicamente equilibrada. E, mesmo no que concerne a bombas de ar ou água, não deixam de existir factores incidentes sobre o ambiente, como os derivados do ruído de compressores e de infiltrações ou gasto inútil de um líquido essencial à vida e que, mais e mais, deve ser preservado e racionalmente gerido.
Ou seja, a utilidade económica que o recorrente retira da sua actividade - mesmo que instalada em domínio privado e com abastecimento realizado, igualmente, em propriedade privada - é feita, não só com um correlativo dispêndio de recursos naturais, como constitui essa actividade um factor de risco ambiental, que demanda a prossecução de serviços autárquicos com vista a assegurar que daquela actividade não resultem danos que ponham em perigo a vida humana sadia e ecologicamente equilibrada, analisando e inspeccionando tais instalações, e, quiçá, realizando obras, serviços, projectos, etc., para minorar o indicado factor.
Neste enquadramento, pode-se afirmar que há um desenvolvimento de actividade sobre as instalações em causa nos presentes autos e por via do qual pode ser exigido, pelo município, uma contrapartida tal como as taxas neste processo analisadas.
E, justamente porque nelas não há ocupação de espaço do domínio público, é que os montantes das “taxas” exigidas são de menor valor do que os referentes às instalações que ocupem espaço público (cfr.artº.70, nºs.1.1 e 1.2, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2010), sendo que a estas igualmente são totalmente aplicáveis as considerações que, relativamente às primeiras, se têm vindo a fazer (cfr.ac.Tribunal Constitucional 329/2003, de 7/7/2003; ac.Tribunal Constitucional 177/2010, de 5/5/2010; ac.Tribunal Constitucional 436/2010, de 10/11/2010; ac.Tribunal Constitucional 475/2011, de 12/11/2011).
Em conclusão e atento o referido, deve considerar-se que o tributo que constitui objecto dos presentes autos, liquidado pela C. M. Sintra ao abrigo do artº.70, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2010, é uma taxa (e não um imposto) e que a sua criação e cobrança não ofende o princípio da legalidade tributária consagrado nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da C.R.Portuguesa.
Sem necessidade de mais amplas ponderações, julga-se improcedente este último fundamento do recurso e, em consequência, mantém-se a decisão recorrida, embora com a presente fundamentação, a qual não padece dos vícios que lhe são assacados pelo recorrente, ao que se procederá na parte dispositiva deste acórdão. X
DISPOSITIVO
X Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica.X Condena-se o recorrente em custas.X Registe.
Notifique.X
Lisboa, 10 de Julho de 2012
(Joaquim Condesso - Relator)
(Lucas Martins - 1º. Adjunto)
(Gomes Correia - 2º. Adjunto) |
