| Decisão Texto Integral: | Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo
MONTE ..... e outro, identificadas nos autos, interpuseram recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia por si formulado do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ..... , datado de 24.10.03, pelo qual foi determinada a cessação da utilização da moradia sita na Urbanização Mata Frades, Lote 5, Funchal, ..... , para uso diverso do previsto no respectivo alvará de loteamento, com o fundamento na não verificação do requisito previsto na al. b) do nº1 do artº 76º da LPTA.
São as seguintes as conclusões das alegações de recurso:
“A) O presente recurso jurisdicional vem interposto da decisão da 1ª Secção do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, datada de 25.02.2005, a qual se pronunciou pelo indeferimento do pedido de decretamento da medida cautelar de suspensão de eficácia do acto da autoria do Exmº Sr. Presidente da Câmara Municipal de ..... , datado de 24.10.2003, pelo qual foi determinada a cessação da utilização da moradia sita na Urbanização Mata Frades, lote 5, Funchal, ..... ;
B) O Tribunal a quo pronunciou-se pelo indeferimento do pedido de suspensão de eficácia do acto suspendendo, arguindo que a suspensão determinaria grave lesão do interesse público, pelo que não se encontraria preenchido o requisito previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, na medida em que entendia, em síntese, que a inexecução do acto acarretaria lesão anormal do interesse público visto que haveria violação clara de valores ou interesses específicos das regras de edificação atinentes à qualidade de vida das zonas habitacionais;
C) Além do mais, a Decisão Recorrido mencionou que as Recorrentes invocaram em sua defesa jurisprudência superior que não seria aplicável, e que tiveram os Recorrentes um comportamento doloso;
D) A Decisão recorrida enferma de erro de julgamento, por violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, na medida em que o decretamento da suspensão do acto recorrido, que determinou a cessação da utilização da moradia em causa não acarretaria qualquer grave lesão para os interesses públicos prosseguidos;
E) A Decisão interpretou e aplicou mal os factos e o direito aplicável, já que não compreendeu que o acto em causa provocaria a referida grave lesão do interesse público, sendo que não considerou que os interesses que devem servir de referência para a avaliação da existência ou não de um grave prejuízo, deve-se fazer com referência aos decorrentes do uso da competência em causa assim como dos fundamentos versados no acto em crise;
F) A Decisão Recorrida, não tomou em consideração o facto que para avaliar do impacto da medida de suspensão deve-se recorrer a juízo de prognose com base em interesses que sejam identificáveis com recurso ao próprio acto, e não com referência a outros interesses que não constem da motivação do acto;
G) Não se tendo cingido aos interesses que estavam identificáveis no acto, a Decisão Recorrida, cometendo um erro de julgamento, tomou indevidamente, em conta outros interesses que a autoridade recorrida acrescentou na sua resposta ao pedido de suspensão de eficácia;
H) Se se acolhesse tal admissão de identificação posterior de interesses (não constantes da motivação do acto), fácil seria às autoridades administrativas acrescentarem na sua resposta ao pedido de suspensão de eficácia, interesses que não demonstraram estar na base do acto para, a posteriori, se virem opor à suspensão do mesmo;
I) Cometeu erro de julgamento a Decisão Recorrida ao não ter recorrido exclusivamente, como deve ser feito, à motivação do acto suspendendo para avaliar se com o decretamento da suspensão se verificaria ou não grave lesão do(s) interesse(s) público(s) concretamente prosseguido(s), isso para avaliar do preenchimento do requisito previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, posição acertada, aliás claramente defendida pela jurisprudência, quer do Supremo Tribunal Administrativo quer deste Alto Tribunal;
J) Aplicando-se esta jurisprudência, chega-se à legítima e clara conclusão que, para avaliar do preenchimento da alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, haverá, sob pena de erro de julgamento – que ocorreu na Decisão Recorrida -, apenas, que ter em conta a motivação do acto suspendendo que consta dos factos provados e não outros elementos, nomeadamente, alegações feitas pela Autoridade Recorrida na sua resposta ao Requerimento Inicial de Suspensão de Eficácia;
K) apesar da Decisão Recorrida recorrer à “metodologia” correcta, na linha da jurisprudência ora mencionada acaba, certamente influenciada pelos interesses mencionados pela Autoridade Recorrida na sua resposta (e que não constavam da motivação do acto, por “encontrar” na motivação do acto aquilo que não lá está;
L) No que diz respeito à “metodologia” a Decisão Recorrida, para ajuizar do preenchimento da alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, começa, acertadamente, por considerar que os pontos de “partida” deverão ser os fundamentos do acto administrativo assim como a respectiva informação;
M) Chegando, desacertadamente desta feita, à conclusão que da inexecução do acto acarretaria grave lesão para os valores específicos das regras da edificação atinentes à qualidade de vida das zonas habitacionais (interesses aludidos pela Autoridade Recorrida, apenas na sua resposta e não constantes do Acto Recorrido);
N) Sendo que não se pode deixar de discordar com esta conclusão da Decisão Recorrida, que devido à mesma padece de erro de julgamento, na medida em que da motivação do acto e da respectiva informação, não se pode, de todo, concluir que estavam em causa interesses relacionados com a qualidade de vida das zonas habitacionais;
O) Ora, conforme alegaram as Recorrentes no seu Requerimento Inicial de Suspensão de Eficácia resulta do acto suspendendo, indubitavelmente, que os interesses públicos a que o acto se reporta são os interesses de cumprimento da legalidade e de nenhuns outros, como fosse o cumprimento de condições de salubridade, higiene ou segurança;
P) Assim, foi a própria Autoridade Recorrida que considerou que a cessação da utilização se encontrava a ser determinada exclusivamente com a pretensa “ocupação [da moradia, para fins de hospedaria] sem a respectiva licença de utilização” e, consequentemente, o seu uso “diverso ao previsto no alvará”;
Q) Ora cumprirá, novamente, não obstante a indevida interpretação que fez a Decisão Recorrida da jurisprudência invocada pelas Recorrentes que não outros valores como segurança, higiene ou salubridade, tranquilidade - não se pode considerar que o interesse público saia gravemente afectado pelo decretamento da suspensão,
R) pois, como resulta claramente do acto e respectiva informação, os referidos valores como segurança, higiene ou salubridade, tranquilidade ou outros que não a legalidade não foram arguidos no acto posto em crise;
S) Sendo que a jurisprudência dos Tribunais Superiores, aplicável ao caso sub judice, não obstante a análise decorrente da Decisão Recorrida, tem vindo a considerar reiteradamente que, estando em causa, apenas, a conformidade do acto com a lei, não se poderá considerar que a suspensão possa acarretar grave lesão para o interesse público;
T) na situação presente, ao contrário do mencionado na Decisão Recorrida, não existem quaisquer outros valores em causa do lado dos interesse públicos a determinar a prática do acto que não os interesses de cumprimento da legalidade;
U) por mero dever de patrocínio e sem conceder, sempre se dirá, ainda, que caso se considere que estavam em causa, já no acto suspendendo, outros interesses além dos estritos interesses de cumprimento da legalidade, nomeadamente aqueles invocados na Decisão Recorrida – o que, repita-se, não se concede – sempre se dirá que houve erro de julgamento na medida em que a Autoridade Recorrida, como resulta dos autos, não logrou demonstrar, nem sequer alegar concretamente, conforme lhe cabia, a existência de uma concreta grave lesão para os referidos interesses públicos;
V) Por fim, também se dirá, na mesma perspectiva de cautela, que ainda que se venha a considerar que seria admissível recorrer a interesses não expressos na motivação, mas posteriormente mencionados pela Autoridade Recorrida na Requerimento Inicial de Suspensão de Eficácia, o que também não se concede, novamente se dirá que houve erro de julgamento na medida em que a Autoridade Recorrida não logrou demonstrar nem sequer alegar concretamente, conforme lhe cabia, a existência de uma grave lesão concreta para os referidos interesses públicos;
W) Sempre numa linha jurisprudencial pacífica, cabia à Autoridade Recorrida a demonstração concreta da referida grave lesão para o interesse público (por exemplo, neste sentido, cfr. Acórdão do STA, de 16.08.1988, no Proc. n.º 26.286), o que não logrou fazer, não resultando da documentação probatória junta, nem sequer da matéria de facto dada como provada, uma qualquer demonstração concreta da alegada referida grave lesão para o interesse público;
X) Por fim, cumpre não deixar de comentar as imputações de comportamento doloso das Recorrentes efectuadas na Decisão Recorrida, sendo, aliás, salvo melhor, opinião que as mesmas não procedem, conforme resulta demonstrado dos autos, devendo-se recordar o mencionado pelas ora Recorrentes quando se pronunciaram sobre a documentação junta pela Autoridade Recorrida, e do seu valor probatório, nomeadamente a propósito da junção dos documentos 3 a 5, pela Autoridade Recorrida, que se passa a reproduzir, e que, visivelmente, não terá sido tomado em consideração na Decisão Recorrida;
Y) Sendo, inclusive, que as Recorrentes requereram junto da Autoridade Recorrida a alteração das especificações do alvará no qual se encontra localizado o lote da moradia em causa – não se devendo perder de vista que trata-se de uma possibilidade prevista na lei – e que a lei possibilita, inclusivamente, uma alteração das finalidades previstas nos alvarás de loteamento;
Z) a questão da validade do aludido indeferimento encontra-se submetida a apreciação desse Tribunal (cfr. artigo 6.º da douta Resposta e mencionado no aludido Requerimento dos Recorrentes sobre valor probatório dos documentos juntos pela Autoridade Recorrida), pelo que não se entende, uma vez que as Recorrentes foram obtendo da Autoridade Recorrida o deferimento de diversos projectos de alteração, como é que a Decisão Recorrida pode considerar, e partir do errado pressuposto que as Recorridas sempre tiveram conhecimento de que o local em que efectuaram a construção e instalaram o estabelecimento comercial apenas se destinava a habitação residencial;
AA) Assim, cumpre concluir, que nenhum prejuízo para o interesse público existe, muito menos prejuízo grave, que possa obstar à verificação do requisito constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, para fins de decretamento da presente medida, acrescentando-se, apenas, pelas razões apontadas, que resulta mais do que indiciado que a Decisão Recorrida enferma de erros de julgamento de facto e de direito, violando por errada interpretação e aplicação a referida alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA;
BB) haverá, conforme o supra explicitado, que admitir a verificação do requisito da alínea b) do n.º 1 do artigo 79.º da LPTA;
CC) Na jurisprudência, muitos são os exemplos em que os nossos tribunais superiores se pronunciaram a favor da consideração que o encerramento de estabelecimento ou medida similar de inibição de comércio ou laboração constituem a integração do requisito constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA;
DD) Na medida em que, de acordo com jurisprudência deste Alto Tribunal, bem como do Supremo Tribunal Administrativo, o objecto de recursos jurisdicionais de pedidos de suspensão de eficácia abrange o próprio pedido de suspensão, as Recorrentes alegaram, ainda, em favor da revogação da decisão recorrida e em sua substituição por outra que decrete a medida cautelar, o preenchimento dos três requisitos constantes das alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, sendo que quanto à alínea b) o fez em complementaridade do que já havia exposto atrás;
EE) Assim referiu a Recorrente em proveito da existência de prejuízo de difícil reparação que o acto em causa ordenou a cessação de utilização da moradia na propriedade da 1ª Recorrente e em uso comercial pela 2ª Recorrente em ..... , onde esta última prossegue a actividade hoteleira de hospedaria, o mesmo é dizer, ordenou a cessação da sua utilização comercial, efeito que é similar ao encerramento do estabelecimento (hoteleiro);
FF) Pois que terá como consequência directa e imediata que a 2ª Recorrente deixe de poder realizar comércio (hotelaria) no mesmo, perdendo todos os lucros cessantes daí advenientes e a 1ª Recorrente perca a parte do rendimento que retira da facturação feita pela 2ª Recorrente;
GG) Traduzindo-se o acto, materialmente, numa cessação de utilização total do estabelecimento, haverá um prejuízo de difícil reparação envolvido face à perda de clientes e perda de receitas em quantia indeterminável, conforme extensa jurisprudência reproduzida;
HH) Mas, mais importante, levará a uma perda de clientela por o estabelecimento se encontrar impedido de fazer comércio, facto que é uniformemente assumido na nossa jurisprudência e doutrina administrativa como sendo facto integrador de um prejuízo de difícil reparação, sem necessidade de ulterior e mais concreta demonstração, por se tratar de efeito procedente da experiência comum;
II) Com o que essa situação de maior procura e preços mais elevados de alojamento, se traduz em maiores vendas e mais clientela que relativamente a outras épocas do ano (épocas que não são épocas “altas”), e que se perderá, sendo essa perda de clientes e receita com certeza muito vultuosas, não obstante impossíveis de quantificar a este momento e agravados por grandes variações de clientela e receitas entre as épocas altas – como aquelas - e todas as restantes, o que torna impossível a quantificação de perdas por verosimilhança entre meses e entre anos, na medida em que o fluxo turístico é muito oscilante;
JJ) Isto, se tal perda de lucros e clientela por via da cessação de utilização ordenada, não redundar em inviabilidade económica do estabelecimento, com a consequente extinção dos vários postos de trabalho directos existentes na 2ª Recorrente (36);
KK) De facto, na nossa doutrina é comum a opinião que as situações como a presente em que se decrete o encerramento ou medida similar face a um estabelecimento comercial, preenchem o conceito de prejuízo de difícil reparação, pois que envolvem perda de clientela e lucros cessantes de valor inquantificável à partida, mas certo quanto à sua ocorrência, isso quando não resultar em perda definitiva de clientela que implique a inviabilidade económica ad futurum;
LL) É pois, facto que, num juízo de prognose que V. Exas. são chamados a exercer pelo presente pedido, é manifesto que os prejuízos que serão causados pela imediata execução do acto provocarão prejuízos muito difíceis de reparar, senão mesmo irreparáveis às Recorrentes, em especial à 2ª Recorrente;
MM) Em face do que se descreveu acima, a Recorrente entende estar verificado o requisito constante da alínea a) do n.º 1 do art. 76.º LPTA;
NN) Na jurisprudência, muitos são os exemplos em que os nossos tribunais se pronunciaram a favor da consideração que o encerramento de estabelecimento ou medida similar de inibição de comércio ou laboração constituem a integração do requisito constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA;
OO) Tornando-se impossível reconstruir a situação actual hipotética, com o que apenas a suspensão de eficácia deste acto permitirá evitar esses prejuízos;
PP) Quanto ao que respeita a alínea b) do n.º 1 do art. 76.º LPTA, a Recorrente arguiu e sustenta a sua verificação, já que não existe qualquer grave lesão para o interesse público com o decretamento da medida cautelar;
QQ) Não obstante a demonstração relativa à existência de graves prejuízos para o interesse público com a suspensão do acto caber à Administração, facto é que a questão presente é exclusivamente uma de necessidade ou não de autorização, logo, é uma questão de mera legalidade e não de segurança, higiene ou salubridade;
RR) Não tendo tais fundamentos sido invocados pela Administração, por não se verificarem, – e já não o podendo ser agora -, não existem quaisquer interesses públicos que saiam lesados, muito menos gravemente lesados, da suspensão do acto, com o que o requisito da alínea b) do n.º 1 do art. 76.º LPTA se deve dar por verificado;
SS) Por fim, quanto à alínea c) do n.º 1 do art. 76.º LPTA, porque inexistem fortes indícios de ausência de qualquer dos pressupostos processuais de que depende a apreciação do recurso contencioso de anulação, também o mesmo se deve concluir por verificado;
TT) Assim, e porque todos os requisitos estão verificados, deve a Decisão recorrida ser revogada por violar a alínea a) do n.º 1 do art. 76.º LPTA e ser a mesma substituída por V. Exas. por outra que decrete a medida cautelar requerida.”
Os contra-interessados particulares, Leslie Raymond Bishop e Maria Bernardete Machado Bishop, contra-alegaram pedindo que fosse negado provimento ao recurso.
O Presidente da Câmara Municipal de ..... contra-alegou, defendendo o decidido pela 1ª instância e pugnando pela sua manutenção.
Neste TCAS, o Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.
OS FACTOS
Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.
O DIREITO
A sentença recorrida não merece qualquer censura, dado haver feito correcta interpretação e aplicação da lei à factualidade que apurou, não contendo qualquer erro de julgamento.
Nos termos do disposto no artº76º, nº1 da LPTA, a suspensão da eficácia do acto recorrido será concedida quando se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: a) que a execução do acto cause prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os seus interesses, b) que a suspensão não determine grave lesão do interesse público e c) que do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.
Com efeito, tal como se considerou na decisão recorrida ora em apreço, para que o tribunal possa conceder a suspensão de eficácia de um acto é necessário que se verifiquem cumulativamente os requisitos enunciados nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artº 76º da LPTA, tendo a sentença recorrida apreciado em primeiro lugar o requisito previsto na al. b) do nº1 do citado artº 76º - requisito negativo quanto à não existência de grave lesão do interesse do interesse público decorrente da suspensão do acto - o que é permitido, já que o conhecimento de tais requisitos não obedece a uma ordem pré-determinada.
Ora, tendo em atenção a matéria de facto dada como assente, concluiu o tribunal a quo com acerto quando concluiu pela ausência do requisito previsto na alínea b) do indicado preceito.
Citando o parecer do ilustre Magistrado do MºPº a fls. 630/632 dos autos, “Conforme se refere designadamente nos acórdãos de 12.12.2002 (recurso 11781/02) e de 8.7.2003 (recurso 12377/03) deste Tribunal Central Administrativo, a grave lesão do interesse público é um conceito indeterminado, a ser integrado pelo juiz, com um carácter essencialmente subjectivo, decorrendo de um juízo de prognose, fundamentado essencialmente nos factos que constituem os pressupostos da decisão administrativa, tendo em conta as circunstâncias que a ditaram e os valores que a actividade administrativa exercida pela autoridade pública em causa, procura, na hipótese concreta, assegurar.
No caso dos autos, o acto suspendendo ordena às sociedades agora recorrentes a “cessação de utilização de moradia” no prazo de 15 dias, fundamentando-se na circunstância e o lote em causa estar a ser ocupado sem a necessária licença de utilização e mostrar-se afecto a uso diverso do previsto no respectivo alvará.
Na verdade, dos documentos juntos aos autos, nomeadamente do alvará de licenciamento junto a fls. 33 e segs. e mapa de áreas de fls. 36, resulta que o lote 5 em causa, bem como os demais, se destinam a habitação residencial.
E a alteração das especificações do alvará 5/91, no que tange à finalidade do referido lote, com a passagem de “habitação T4” a “hospedaria” até 16 quartos, solicitada pela primeira requerente, foi indeferida por deliberação da Câmara Municipal de ..... , visto a pretensão se mostrar desconforme ao parecer da C.C.R.A. sobre “alterações em loteamentos aprovados anteriormente à entrada em vigor de instrumentos de planeamento territorial”(v. docs. de fls. 64, 65 e 72).
Na situação vertente depara-se assim com uma construção patenteando óbvia desconformidade com o projecto licenciado e aprovado, sendo tal imóvel utilizado proibitivamente, em violação das regras de direito administrativo relativas ao planeamento e ordenamento do território.
Não surpreende pois que o aresto recorrido refira "no caso em apreço tendo em conta os fundamentos do acto administrativo em causa e respectiva informação que lhe serviu de base, verifica-se que a sua execução acarreta lesão anormal do interesse público, visto que há violação clara de valores ou interesses específicos das regras de edificação atinentes à qualidade de vida das zonas habitacionais.
A comprovação da anormal lesão do interesse público em causa pode, desde logo, aferir-se pelas reclamações dos habitantes vizinhos, como vem alegado pela autoridade requerida e é comprovado pela resposta dos contra-interessados Leslie Raymond Bishop e mulher, Maria Bernardete Machado Bishop."
Neste sentido vai o acórdão deste TCA de 25.9.2003 (recurso 07246/03):
"Nos termos da al, b) do n ° 1 do art. 76°. da LPTA, a suspensão de eficácia de um acto administrativo só pode ser concedida se dela não resultar uma grave lesão do interesse púb1ico.
No interesse público estão incluídos não só os interesses da comunidade como também os interesses particulares relevantes, mesmo que respeitantes a determinado grupo, cuja prossecução e defesa incumbe às entidades públicas (cfr. Acs. do TCA de 28/9/2000 Proc. n ° 863 e de 27/2/2003 Proc. n° 11931). Por isso, "a tranquilidade e o repouso de apenas alguns moradores, não deixa de ser qualificável como de interesse público pelo facto de os seus beneficiários se restringirem a alguns moradores, sendo certo que qualquer cidadão tem direito a um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender (art. 66°, n° 1, da CRP). Assumem, assim, relevância como interesses públicos os valores relacionados com a tranquilidade pública (sendo esta pública mesmo quando afecte apenas algumas pessoas) que se traduzem na garantia do repouso e do sossego das pessoas e que como elementos integradores do direito fundamental à integridade pessoal, moral e física (art. 25°, n° 1, da CRP), do direito à saúde (art. 64°., da CRP) e do direito ao ambiente (art. 6°., da CRP) incumbe às autoridades públicas assegurar".”
Acresce que, contrariamente ao defendido pelas recorrentes, a motivação do acto suspendendo não foi alterada na resposta ao pedido de suspensão de eficácia. Aí a autoridade requerida, ora recorrida, alegou a grave lesão do interesse do interesse público, caso o acto em causa fosse suspenso, alegação que se impunha efectuar nos termos do disposto no artº 76º, nº1-b) da LPTA, sendo a resposta ao pedido de suspensão de eficácia o momento próprio para a alegação de tal lesão, já que a suspensão não será deferida se tal lesão se verificar. É, assim, em sede de incidente de suspensão de eficácia, que deve ser alegada, pela autoridade que praticou o acto, a grave lesão para o interesse público que com tal acto se pretende proteger, e que ocorrerá caso o acto seja suspenso na sua eficácia, não tendo de ser invocada em qualquer momento anterior, mormente na fundamentação do acto, devendo apenas este deixar perceber qual o interesse público em questão. E esse, no caso dos autos, foi considerado pela sentença recorrida, pois resulta da matéria de facto apurada nos mesmos que, no caso em apreço, tendo em conta os fundamentos do acto administrativo suspendendo e a respectiva informação que lhe serviu de base, a suspensão do acto acarreta uma lesão do interesse público, cuja intensidade por ser objectivamente considerada de grave, visto que ocorre a violação de valores ou interesses específicos das regras da edificação atinentes à qualidade de vida das zonas habitacionais, violação essa decorrente do ilegal uso como hospedaria, com capacidade para 16 hóspedes, da moradia em causa, em local destinado exclusivamente à habitação em moradias unifamiliares.
Pelo exposto, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida, não tendo incorrido em erro de julgamento, tendo feito correcta interpretação e aplicação do disposto no nº 1, -b) do artº 76º da LPTA, ao dar por não verificado tal requisito no caso dos autos, sendo assim desnecessário o conhecimento dos demais requisitos do artº 76º, nº1-a) e c) da LPTA.
Improcedem pois, as conclusões das alegações de recurso, devendo a sentença recorrida ser confirmada.
Acordam, pois, os juizes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:
a) - negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida;
b) - condenar as recorrentes nas custas com 300 euros de taxa de justiça e 50 % de procuradoria.
LISBOA, 12.05.05 |
