Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	6473/24.9BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/31/2024

Relator:	PEDRO NUNO FIGUEIREDO

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTEÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS AUTORIZAÇÃO DE RESIDÊNCIA PARA INVESTIMENTO PRINCÍPIO DA EQUIPARAÇÃO RESIDÊNCIA EM TERRITÓRIO NACIONAL

Sumário:	I. De acordo com o disposto no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, o recurso àquela intimação apenas se justifica perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, numa situação jurídica individualizada. II. Aos requerentes de autorização de residência para investimento não residentes em território nacional não tem aplicação o princípio da equiparação, constitucionalmente consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da CRP.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção COMUM


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum do Tribunal Central Administrativo Sul

Q... instaurou a presente ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. – AIMA, na qual pede se intime a entidade demandada para, no prazo de 10 dias, proceder à indicação de datas para realização de agendamentos para recolha de dados biométricos para a requerente e seus familiares junto de uma Loja AIMA.
Por decisão datada de 11/06/2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa rejeitou liminarmente o requerimento inicial.
Inconformada, a autora interpôs recurso, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“A.
Na douta sentença proferida, vem o Tribunal “a quo” decidir pela rejeição do requerimento inicial por não estarem reunidos os pressupostos do disposto no artigo 109.º do CPTA.
B.
Ora, salvo o devido respeito, não pode a Recorrente concordar com os fundamentos decisórios descritos na sentença de que ora se recorre, na medida em que, por um lado, revelam uma errada valoração dos factos carreados para os autos no que diz respeito à urgência e, por outro, encerram uma posição inaceitável no que concerne à densificação do critério da indispensabilidade face a outros meios processuais enquanto parâmetro decisivo na determinação da adequação do meio processual.
I – Da alegada inadequação do meio processual por não verificação do critério da urgência
C.
Em suma, o Tribunal a quo, a este respeito, verteu o seguinte no seu despacho:
“No caso concreto a Requerente não alega residir em Portugal, não alega que o território nacional é o centro da sua vida, aliás, alega o inverso. Deste modo, a Requerente não alega factos que permitam concluir que a putativa inércia do SEF a coloca numa situação de tamanha incerteza que se encontre impedida «…de levar a cabo uma vida privada e familiar normal» [Ana Rita Gil, Estudo sobre o Direito da Emigração e do Asilo, página 109].
Aliás, o que decorre da argumentação vertida no requerimento inicial é que a Requerente, e os seus familiares, conduzem a sua vida pessoal, familiar e profissional no local onde residem e que projetam/almejam que a mesma se possa vir a desenvolver, no todo ou em parte, em Portugal, sem, contudo, explicar a urgência na realização de tal projeto para a tutela dos direitos fundamentais do requerente que peticionou a concessão da autorização de residência.”
D.
A argumentação expendida, Venerandos Desembargadores, não pode, do nosso ponto de vista, colher.
E.
Com efeito, a Recorrente demonstrou de forma clara e exaustiva que o seu objetivo consiste em vir residir para Portugal e aqui estabelecer o centro da sua vida pessoal, familiar e profissional, onde se inclui o objetivo de inscrever a sua filha menor numa instituição de ensino de referência.
F.
A Recorrente, ademais, elencou o conjunto de direitos liberdades e garantias de que se encontra impedida de gozar enquanto o seu processo de autorização de residência não for desbloqueado e, consequentemente, emitido o seu título de residência e dos seus familiares.
G.
Sublinhe-se que a Recorrente, a convite do Estado português, alocou há quase 4 anos uma quantia avultada do seu património financeiro a um investimento em território português, sob a garantia do Estado português de que poderia beneficiar de uma autorização de residência para si e para os seus familiares.
H.
Aqui chegados, e depois de a Recorrente ser obrigada pelo Estado português a postergar inúmeras vezes os seus planos de vida, entendeu o Tribunal a quo que a Recorrente teria o ónus de demonstrar a urgência na obtenção de uma decisão de mérito, ónus esse que não cumpriu.
I.
A decisão do Tribunal a quo ignora, porém, aquilo que nos parece evidente: que, por um lado, cabe ao próprio Tribunal, segundo as regras de experiência que lhe advêm do exercício de funções e, bem assim, do conhecimento de factos públicos e notórios, analisar os factos carreados para os autos e retirar ilações e,
J.
por outro, aferir as condições em que é ou não possível aos cidadãos cumprir ónus probatórios.
K.
Justamente, e começando por esta última dimensão, é praticamente impossível, constituindo quase prova diabólica, a Recorrente trazer aos autos mais factos ou documentos do que aqueles que trouxe, na medida em que o seu plano de estabelecer o centro da vida pessoal, familiar e profissional em Portugal é um plano individual, cujo único facto comprovável consiste, aliás, na circunstância de a Recorrente ter investido em Portugal uma quantia avultada do seu património financeiro, tendo em vista a obtenção de um título de residência, factos estes amplamente provados nos presentes autos.
L.
Por assim ser, incumbia ao Tribunal a quo conhecer e valorar o feixe de direitos que só podem ser exercidos com Título de Residência e a sua indispensabilidade e urgência na vida de qualquer cidadão e, bem assim, da Recorrente.
M.
É que o argumento segundo o qual a Recorrente não demonstra urgência no pedido, porquanto não reside em Portugal e, nessa medida, não se encontraria impedida de levar a cabo uma vida privada e familiar normal é, além de ultrajante, juridicamente ilógico.
N.
O Título de Residência que a Recorrente solicitou ao Estado de Português como contrapartida para o seu investimento, é conditio sine qua non para o exercício de direitos fundamentais, como são os direitos de acesso à saúde, à educação, ao trabalho, à propriedade, à livre iniciativa económica, à família e à circulação
O.
A urgência, neste contexto, só pode ser aferida, desde logo, em função de um juízo de prognose entre a situação atual da Recorrente e a situação que se verificaria se o procedimento administrativo não estivesse parado há mais de 2 anos.
P.
Isto porque, como é natural, as expectativas da Recorrente – e, com base nelas, o seu plano de vida – foram geradas pelo Estado Português, o qual assegurou que a Recorrente, investindo em Portugal, estaria, num horizonte temporal aproximado de 1 ano e meio (período médio de processamento desta tipologia de autorização de residência à data da submissão do pedido), em condições de exercer os respetivos direitos.
Q.
Ora, aqui chegados e volvidos quase 4 anos sem que o título de Residência da Recorrente esteja emitido, os danos que se formam na sua esfera jurídica são assinaláveis, sendo, ademais, agravados pelo decurso do tempo.
R.
Não se pode, portanto, aferir a urgência exclusivamente com base no critério da residência em território português, presumindo que os demais cidadãos que aqui não residam pura e simplesmente podem aguardar ad eternum por decisões administrativas.
S.
Veicular tal entendimento – como fez o Tribunal a quo – corresponde, na prática, a restringir desproporcionalmente e, nessa medida, de forma inconstitucional, o direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva consagrado no Art. 268, nº4 da CRP, porquanto qualquer cidadão não residente em Portugal veria as possibilidades de recorrer a meios processuais urgentes substancialmente limitadas.
II - Da alegada inadequação do meio processual por não verificação do critério da indispensabilidade
T.
De outra parte, no que concerne ao critério da indispensabilidade, o Tribunal a quo, com o devido respeito, fez letra morta dos argumentos apresentados pela Recorrente, com recurso a jurisprudência de grande relevo, fazendo constar da sua decisão fundamentos manifestamente insuficientes para alicerçar a conclusão pela não indispensabilidade do meio processual utilizado.
U.
Conforme referido mais acima, os direitos invocados pela Recorrente na sua petição inicial, sem uma decisão urgente, não poderão ser exercidos em tempo útil, não sendo, portanto, a sua proteção compatível com a demora da ação administrativa comum.
V.
Por outro lado, a tutela cautelar não se revela igualmente adequada, porquanto os direitos suprarreferidos, dependentes da tramitação do processo, do deferimento do pedido de Autorização de Residência da Recorrente e correspondente emissão de título de residência, não podem ser decretados a título precário e provisório.
W.
Sublinhe-se, por forma a contextualizar, que o pedido da Recorrente consiste em obter um agendamento para recolha de dados biométricos para si e para a sua família, o qual é um acto interlocutório do procedimento administrativo tendente à concessão de autorização de residência para atividade de investimento e o qual se concretiza num só dia, em menos de 1 hora.
X.
Neste sentido e a respeito, precisamente, da obtenção de agendamento em processo ARI, veja-se, entre outros que se pronunciaram sobre a adequação, nesta sede, da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, o que ficou dito no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 17-11-2022, proferido no âmbito do processo nº 872/22.8 BELSB, em que foi relator o Exmo. Juiz Desembargador Rui Pereira e disponível em www.dgsi.pt:
“Se, de acordo com a apreciação feita pela sentença recorrida, era aí que estava o constrangimento que impedia o 1º requerente a ver tramitado o seu pedido de ARI, o deferimento do pedido de intimação, com a amplitude constante da sentença, era idóneo a removê-lo, uma vez que sem aquele prévio agendamento, o mesmo não podia apresentar a sua pretensão junto do SEF nem dar início ao procedimento.”
Y.
Por outro lado, veja-se, ainda, o acolhimento implícito da tese que antecede pelo próprio Supremo Tribunal Administrativo, em Acórdão datado de 28-09-2023, proferido no âmbito do processo nº 02962/22.8BELSB, em que foi relatora a Exma. Juiz Desembargadora Teresa de Sousa e disponível em www.dgsi.pt.
Z.
Esclareça-se, ademais, que a tutela cautelar mostrar-se-ia manifestamente inidónea, na medida em que o seu decretamento, embora conduzisse à marcação dos agendamentos solicitados pela Recorrente, equivaleria à atribuição efetiva do direito que só por via do processo definitivo havia de ser concedido.
AA.
No sentido que antecede, e embora a respeito da concessão de título de residência (salvo melhor entendimento, com argumentos igualmente aplicáveis, mutatis mutandis, à marcação de agendamentos) veja-se o que ficou dito no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 15-02-2018, proferido no âmbito do processo nº 2482/17.2BELSB, em que foi relatora a Exma. Juiz Desembargadora Sofia David e disponível em www.dgsi.pt:
“VI - No indicado caso, o uso de meios cautelares, nomeadamente antecipatórios, mostram-se inidóneos, pois equivaleriam à atribuição de facto, efectiva, do direito que só por via do processo definitivo havia de ser concedido, sobrepondo-se tal tutela àquela que pudesse corresponder à do processo principal. A tutela cautelar aniquilaria os efeitos que resultariam de uma hipotética procedência do pedido feito no processo principal, isto pelo menos no iter processual desse processo principal;”.
Face ao que antecede, os direitos da Recorrente reclamam e, do nosso ponto de vista, impõem uma decisão definitiva urgente, revelando-se assim adequado o presente meio processual, por forma a efetivar os seus direitos.
CC.
Em virtude do exposto, afigurando-se urgente a tramitação do processo e a atribuição de agendamentos para recolha dos dados biométricos da Recorrente e dos seus familiares, requer-se a V. Exas. Venerandos Desembargadores, possam revogar o despacho recorrido, por forma a que seja admitida liminarmente a intimação para proteção de direitos liberdades e garantias da Recorrente.”
A entidade requerida não apresentou contra-alegações.

Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão de rejeição liminar.

Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

Consta da decisão recorrida a seguinte fundamentação:
“A urgência pressuposta no artigo 109.º do CPTA está, assim, relacionada com a subsidiariedade deste meio processual em relação aos processos não urgentes.
Neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo explica, no processo n.º 036/22.0BALSB, de 07/04/2023, que o «…processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias, só podendo aquele meio ser utilizado quando o mesmo se revele indispensável para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos referidos direitos. …» [em sentido idêntico cf. processos do STA n.ºs 0878/08, 0884/09, 0885/09, disponíveis em www.dgsi.pt].
Tal não significa que em situações de inércia decisória relativas a procedimento que vise satisfazer direitos fundamentais o recurso à intimação para proteção de direitos liberdades e garantias está excluído.
O que ocorre é que – como refere o Supremo Tribunal Administrativo no acórdão supra citado – tem que se aferir, em concreto e em face do alegado no requerimento inicial, se a tutela de tal direito carece de uma decisão definitiva urgente.
Assim, para que que numa situação de inércia decisória da administração um putativo lesado possa legitimamente lançar mão da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não basta que tal inércia se verifique num procedimento relativo a um direito fundamental sendo ainda necessário que no requerimento inicial sejam alegados factos que permitam ao tribunal concluir que a inércia da administração está a ferir o referido direito fundamental de tal forma que o titular carece de uma tutela principal urgente, sob pena do exercício do próprio direito ficar posto em causa.
No caso concreto, das alegações vertidas no requerimento inicial não se retira que caso os pedidos venham a ser concedido em sede de ação administrativa a Requerente não retirará utilidade na tutela.
As alegações da Requerente são insuficientes para concluir pela indispensabilidade do recurso à intimação do artigo 109.º do CPTA.
A verificação do requisito da indispensabilidade é feita em concreto, pertencendo ao requerente o ónus de alegar factos relevantes da sua situação para habilitar o tribunal a verificar do preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 109.º do CPTA.
No caso concreto a Requerente não alega residir em Portugal, não alega que o território nacional é o centro da sua vida, aliás, alega o inverso. Deste modo, a Requerente não alega factos que permitam concluir que a putativa inércia do SEF a coloca numa situação de tamanha incerteza que se encontre impedida «…de levar a cabo uma vida privada e familiar normal» [Ana Rita Gil, Estudo sobre o Direito da Emigração e do Asilo, página 109].
Aliás, o que decorre da argumentação vertida no requerimento inicial é que a Requerente, e os seus familiares, conduzem a sua vida pessoal, familiar e profissional no local onde residem e que projetam/almejam que a mesma se possa vir a desenvolver, no todo ou em parte, em Portugal, sem, contudo, explicar a urgência na realização de tal projeto para a tutela dos direitos fundamentais do requerente que peticionou a concessão da autorização de residência.
De notar que a autorização de residência concedida ao abrigo do instituto do reagrupamento familiar está absolutamente dependente do deferimento do pedido de concessão de autorização de residência do requerente, em relação ao qual nada é alegado que permita concluir pela urgência pessoal em realizar o projeto de vir a residir em Portugal.
A situação da Requerente é totalmente diversa da analisada no acórdão do pleno da secção de contencioso administrativo tirado no processo n.º 741123.4BELSB, uma vez que, nessa situação, o requerente encontrava-se em território português e foi essa circunstância que justificou a necessidade de uma tutela principal urgente.
Deste modo, não é possível concluir que o recurso ao presente meio processual é indispensável, na medida em que nada é alegado que, a provar-se, permita concluir que a Requerente não retirará utilidade caso formulasse através do meio principal que o CPTA coloca à sua disposição.
Finalmente refira-se que, como ensina o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão do processo n.º 036/22.0BALSB, de 07/04/2023, explica que do artigo 110.º-A do CPTA «…não resulta uma obrigação de convolação do processo de intimação numa providência cautelar, mas apenas uma possibilidade de o fazer, quando o Tribunal entenda que a tutela requerida se basta com a adoção da mesma providência.», a qual não opera quando os requerentes «… não alegam factos que demonstrem a indispensabilidade, nem tão pouco a urgência da intimação – e por maioria de razão de uma providência cautelar - para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos seus direitos, liberdades e garantias.».
Do exposto decorre que não estão reunidos os pressupostos do artigo 109.º do CPTA, motivo pelo qual o requerimento inicial deverá ser rejeitado”.
Vejamos então.
Estabelece o artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, o seguinte, quanto aos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias:
“A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”
Como bem se vê, de acordo com este normativo, o recurso à intimação apenas se justifica perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.
Daí decorre a imperativa concretização da existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na Constituição ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através da intimação (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pág. 883).
No caso, invoca a recorrente, em síntese, o seguinte:
- o seu objetivo consiste em vir residir para Portugal e aqui estabelecer o centro da sua vida pessoal, familiar e profissional, onde se inclui o objetivo de inscrever a sua filha menor numa instituição de ensino de referência;
- elencou o conjunto de direitos liberdades e garantias de que se encontra impedida de gozar e vê-se obrigada pelo Estado português a postergar os seus planos de vida;
- o título de residência que solicitou é conditio sine qua non para o exercício de direitos fundamentais, como são os direitos de acesso à saúde, à educação, ao trabalho, à propriedade, à livre iniciativa económica, à família e à circulação;
- os danos que se formam na sua esfera jurídica são assinaláveis, sendo, ademais, agravados pelo decurso do tempo.
- aferir a urgência exclusivamente com base no critério da residência em território português restringe desproporcionalmente e, nessa medida, de forma inconstitucional, o direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva;
- no que concerne ao critério da indispensabilidade, os direitos por si invocados, sem uma decisão urgente, não poderão ser exercidos em tempo útil.
Vejamos então.
Não se disputa, numa visão abrangente deste tipo de situações, que a ausência de decisão definitiva quanto à Autorização de Residência para Investimento (ARI) possa tolher a liberdade de circulação da requerente que a aguarda, no caso dos autos.
Assim como não é de disputar o seu direito a uma decisão em prazo razoável, prazo este que se encontra manifestamente excedido.
Contudo, a invocação genérica quanto à restrição da sua liberdade de circulação não permite sustentar uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia.
Relevando que a recorrente não reside em território nacional, pelo que não tem aplicação o princípio da equiparação, constitucionalmente consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da CRP, quanto aos estrangeiros que se encontrem em Portugal.
Mais, a exigência de apenas se justificar o recurso à intimação perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, implica a caracterização de uma situação de urgência.
Ora, no caso vertente, não foram alegados factos que caracterizem designadamente uma situação de perda irreversível de faculdades de exercício de um direito, ou de uma situação de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta sobrevivência pessoal de alguém.
Isto para além dos notórios incómodos associados à incerteza de estar a aguardar uma decisão da Administração há muito tempo.
Mas estes incómodos não fundam uma necessidade de tutela urgente dos seus direitos.
Certo é, volta a sublinhar-se, que a recorrente não goza da equiparação de direitos, uma vez que não é residente em território nacional, sendo inaplicável ao caso dos autos o princípio vertido no artigo 15.º da CRP.

Em suma, será de manter o juízo de rejeição liminar proferido na decisão recorrida, assim se negando provimento ao recurso.

III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e em manter a decisão recorrida.
Sem custas, atenta a isenção prevista no artigo 4.º, n.º 2, al. b), do RCP.

Lisboa, 31 de outubro de 2024

(Pedro Nuno Figueiredo)

(Joana Costa e Nora)

(Lina Costa)