| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
RELATÓRIO
M……. e outros vêm interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal de 6/08/2014 que rejeitou liminarmente o requerimento inicial apresentado no âmbito do processo cautelar que intentaram contra a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA com vista a obter “a condenação da requerida a: - suspender de imediato os efeitos da Resolução n.º 547/2014 do Conselho do Governo Regional da Madeira publicada no número 84 da I Série do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira de 5 de Junho de 2014, circunscrita ao efeito concreto de permitir iniciar os procedimentos que visem a edificação da Unidade hospitalar referida no articulado; - não iniciar procedimentos que tenham em vista os objectivos da Resolução referida; - repristinar os efeitos do artigo 70º do Regulamento do PDM do Funchal, suspenso por efeito daquela Resolução”.
Concluíram, assim, as suas alegações:
“●O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, a 6 de Agosto de 2014, notificado a 8 desse mesmo mês, decidiu rejeitar liminarmente o presente processo cautelar, por manifesta ilegalidade da pretensão, nos termos do artigo 116º, n.º 2, al. d) do CPTA.
●A manifesta ilegalidade da pretensão exige que seja evidente a falta de pressupostos processuais, que impliquem, com grande probabilidade, a improcedência da acção.
●O Tribunal a quo não logrou provar a manifesta ilegalidade, limitando-se a referir, de forma claramente insuficiente, que os pedidos formulados não se inserem no instituto da suspensão da eficácia de normas, fundamento que a ter razão só pode ser causa do indeferimento não liminar.
●O Tribunal recorrido não poderia ter rejeitado o presente processo cautelar, com base neste preceito, sem que evidenciasse a manifesta ilegalidade que alega.
●Assim, o douto Tribunal, violou o disposto no artigo 116º n.º 2 al. d) do CPTA.
● Considerou ainda, o Tribunal a quo, que a norma em causa, não é imediatamente operativa, necessitando de um ato administrativo ou jurisdicional, para cujos seus efeitos se produzam.
●A norma em causa é a Resolução do Conselho do Governo Regional da Madeira n.º 547/2014, de 5 de Junho de 2014, que suspendeu parcialmente o PDM do Concelho do Funchal.
●É assente na doutrina e jurisprudência que as normas que prevejam o direito a construir ou a não construir numa determinada área, são imediatamente operativas.
●Nomeadamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2010, pág. 492: “pode dizer-se que as respectivas disposições regulamentares são imediatamente operativas, configurando a existência ou não de um direito a construir”.
●A referida Resolução previa a alteração e qualificação da zona, que deixaria de ser non aedificandi, para passar a ser aedificandi.
●Esta Resolução assume natureza jurídica de norma administrativa, uma vez que faz suspender normas administrativas (no caso, o artigo 70º do Regulamento do PDM) e possui uma eficácia externa e directa, sendo imediatamente operativa.
●Ao contrário do que o Tribunal recorrido afirma, não se trata de um acto político, mas antes, de uma verdadeira norma jurídico-regulamentar imediatamente operativa.
●Nos termos do artigo 73º n.º 2 e 130º n.º 1 do CPTA, os recorrentes detêm legitimidade para requerer a suspensão da eficácia de uma norma imediatamente operativa, isto é, cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, circunscrita ao caso concreto.
●Este é um direito fundamental que assiste aos cidadãos, e que está constitucionalmente consagrado nos artigos 268º n.º 5: “Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e 58º n.º 3 alínea a) “É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural”.
●A referida suspensão decidida pela Resolução em causa, ao permitir de imediato que se edifique na zona em questão, é imediatamente operativa e afecta consideravelmente interesses públicos que os recorrentes pretendem salvaguardar, nomeadamente: a saúde pública, o ambiente e os bens da RAM.”
Terminam requerendo que a sentença recorrida seja “revogada e substituída por outra, que admita o processo cautelar intentado pelos recorrentes”.
A recorrida apresentou contra-alegações, concluindo nos seguintes termos:
A) A Resolução n.º 574/2014, do Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira, publicada no JORAM n.º 84, da I S, de 5 de Junho de 2014, não determina qualquer acto ou intervenção nos limites das áreas abrangidas pela suspensão decretada. A Resolução não determina o início das obras de construção: “Nova Unidade Hospitalar junto ao hospital Dr. Nélio Mendonça”.
B) A Resolução n.º 574/2014, quando determina a suspensão do plano director municipal restringindo essa suspensão a certa área e a certo período de tempo, não tem, de per si, a virtualidade de habilitar à construção nem tem potencialidade para legitimar actos de construção/edificação nas áreas abrangidas pela suspensão decretada.
C) A Resolução n.º 574/2014, não é exequível por si mesma. Está dependente da emissão de actos administrativos futuros e incertos, que se interpõem entre si e os efeitos a produzir na realidade, o que determina igualmente a sucumbência da acção principal por manifesta falta dos respectivos pressupostos.
D) A Resolução n.º 574/2014 não é imediatamente operativa ou exequível, como decorre da própria peça processual articulada pelos recorrentes quando no pedido referem: “ – Não iniciar procedimentos (sem especificar quais) que tenham em vista os objectivos da Resolução referida”.
E) Não está provado o fumus boni iuris que se consubstancia na evidência do direito alegado que na providência cautelar terá de ser interpretada no sentido de um juízo de notoriedade e visibilidade, mercê de se revelar como facilmente apreensível e verificável pelos intervenientes processuais, sem aprofundamento das questões jurídicas, não envolvendo a realização de operações lógico-jurídicas de grande complexidade.
F) Não se destinando a providência cautelar a definir, em termos finais as pretensões que as partes trazem ao julgador, mas tão-somente a acautelar essas pretensões de forma célere, nessa medida – a apreciação da pretensão que constitui o objecto do processo principal – deve ser feita em termos sumários, meramente perfunctórios, para não esgotar aquele que é o objecto do processo principal.
G) Em sede de apreciação da Resolução em sindicância não só é notória a sua fundamentação, como é evidente a sua instrução documental.
H) Não sendo a Resolução n.º 574/2014 exequível de per si não há periculum in mora já que ela não está apta a só por si produzir quaisquer efeitos lesivos na esfera dos recorrentes. O receio de produção de prejuízos de difícil reparação ou da criação de uma situação de facto consumada não pode ser hipotético e dependente de factos futuros e incertos.
I) Aos Tribunais Administrativos não é atribuída a sindicância das decisões políticas e dos fundamentos que lhe subjazem. A função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade.
J) Os recorrentes ao não carearem para juízo, no âmbito da providência cautelar da jurisdição administrativa, documentos essenciais integrantes da sua petição, impedem que se possam extrair quaisquer ilações probatórias, condenando-a do mesmo modo à sucumbência por falta de prova documental da materialidade alegada.”
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se sobre o mérito do recurso, concluindo pela sua improcedência.
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A única questão que se coloca, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, é a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao rejeitar o requerimento inicial pormanifesta ilegalidade da pretensão formulada, nos termos do disposto no artigo 116º, n.º 2, al. d) do CPTA.*
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
Com interesse para a decisão, há a considerar os seguintes factos:
A) Os requerentes instauraram no TAF do Funchal o presenteprocesso cautelar contra a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA com vista a obter “a condenação da requerida a: - suspender de imediato os efeitos da Resolução n.º 547/2014 do Conselho do Governo Regional da Madeira publicada no número 84 da I Série do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira de 5 de Junho de 2014, circunscrita ao efeito concreto de permitir iniciar os procedimentos que visem a edificação da Unidade hospitalar referida no articulado; - não iniciar procedimentos que tenham em vista os objectivos da Resolução referida; - repristinar os efeitos do artigo 70º do Regulamento do PDM do Funchal, suspenso por efeito daquela Resolução”.
B) Em 6/08/2014 foi proferida sentença que rejeitou liminarmente o requerimento inicial nos termos do disposto no artigo 116º, n.º 2, al. d) do CPTA, “por os pedidos formulados não se inserirem no instituto da suspensão da eficácia de normas nos termos definidos na lei”.
C) O Conselho do Governo Regional da Madeira proferiu a Resolução n.º 547/2014, publicada no número 84 da I Série do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira de 5 de Junho de 2014, com o seguinte teor:
“Considerando que nos termos da alínea a) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 84.º do Decreto Legislativo Regional n.º 43/2008/M, de 23 de dezembro, que define o sistema regional de gestão territorial, o Conselho do Governo, em casos de reconhecido interesse regional, pode determinar a suspensão total ou parcial de planos municipais de ordenamento do território, ouvidas as câmaras municipais abrangidas pela incidência territorial da suspensão.
Considerando que a operação urbanística denominada “Nova Unidade Hospitalar junto ao Hospital Dr. Nélio Mendonça”, tendo em conta a sua localização, programa funcional e a dimensão, é um equipamento supraconcelhio e, desta forma, de interesse regional, que se reveste de manifesto interesse público, que através da concentração dos cuidados hospitalares irá permitir a obtenção de relevantes benefícios de diferentes ordens, nomeadamente, em termos de incremento e melhoria da prestação de cuidados de saúde, de aumento da segurança para utentes e profissionais e da eficiência económica de toda a atividade hospitalar.
Considerando que foi ouvida a Câmara Municipal do Funchal e que esta, no âmbito do parecer emitido, também reconhece o caráter supramunicipal da referenciada operação urbanística e, como tal, o seu interesse regional, justificativo da suspensão do Plano Diretor Municipal do Funchal.
Considerando que atualmente o Hospital dos Marmeleiros já não consegue dar resposta adequada às funções que lhe estão adstritas e não possui todos os sistemas de diagnóstico necessários ao seu bom funcionamento, obrigando a deslocações diárias para o Hospital Dr. Nélio Mendonça para que os doentes possam usufruir de todos os cuidados e apoios necessários.
Considerando igualmente que alguns serviços do Hospital Dr. Nélio Mendonça se debatem com sérias dificuldades de espaço, sendo urgente criar condições para a sua ampliação e tal só é fisicamente possível com a construção nos terrenos a sul e poente do atual edifício hospitalar.
Considerando que a obra em causa visa a construção de uma infraestrutura que permita a transferência dos serviços de internamento existentes no Hospital dos Marmeleiros, para uma estrutura mais segura, funcional e adequada à prestação de cuidados de saúde e da totalidade das consultas hospitalares do SESARAM, EPE para um espaço centralizado, de modo a dar resposta, quer ao aumento da procura, quer ao aumento do número de profissionais.
O Conselho do Governo reunido em plenário em 29 de maio de 2014, resolveu:
Um - Suspender parcialmente o Plano Diretor Municipal do Concelho de Funchal.
Dois - Publicar em anexo à presente Resolução, dela fazendo parte integrante, um extrato da planta de zonamento do Plano Diretor Municipal do Funchal à escala 1:10.000, assinalando a área suspensa, a listagem dos artigos do Regulamento do Plano Diretor Municipal.
Três - A suspensão é válida pelo prazo de 2 (dois) anos, a contar do dia seguinte ao da publicação da presente Resolução no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, ou até à entrada em vigor de qualquer plano municipal de ordenamento do território novo, revisto ou alterado que inclua a área referida na planta anexa.
Quatro - Proceder à respetiva publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.
Presidência do Governo Regional. - O PRESIDENTE DO GOVERNO REGIONAL, A… J… C… G… J….”
2.Do Direito
Os requerentes cautelares, ora recorrentes, instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal providência cautelar, pedindo ao Tribunal que condenasse a Região Autónoma da Madeira a (i) “suspender de imediato os efeitos da Resolução n.º 547/2014 do Conselho do Governo Regional da Madeira publicada no número 84 da I Série do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira de 5 de Junho de 2014, circunscrita ao efeito concreto de permitir iniciar os procedimentos que visem a edificação da Unidade hospitalar referida no articulado”, (ii) “não iniciar procedimentos que tenham em vista os objectivos da Resolução referida” e a (iii) “repristinar os efeitos do artigo 70º do Regulamento do PDM do Funchal, suspenso por efeito daquela Resolução”.
O TAF do Funchal rejeitou liminarmente o requerimento inicial pelos seguintes motivos:
- Porque “o peticionado “não iniciar procedimentos que tenham em vista os objectivos da Resolução” não se insere no âmbito” do “instituto da suspensão da eficácia da norma requerida”, mas antes “na previsão normativa inserta no artigo 112º n.º 2 alínea f) do CPTA, de intimação para abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular”;
- Porque o pedido formulado é inadmissível uma vez que “a decisão de construir um hospital num determinado local e não noutro” é um “acto político” e, como tal, “não é sindicável pelos Tribunais”;
- Porque “os efeitos da Resolução que são imediatamente operativos resumem-se à paralisação durante um período de tempo determinado dos efeitos territoriais e materiais do Plano Director Municipal do Concelho do Funchal para uma determinada área”.
Assim, concluiu o TAF do Funchal que “os pedidos formulados não se inse[rem] no instituto da suspensão da eficácia de normas nos termos definidos na lei”, pelo que rejeitou “liminarmente o presente procedimento cautelar nos termos do disposto no artigo 116º, n.º 2, alínea d) do CPTA”.
Os recorrentes imputam erro de julgamento a essa decisão, ponderando que:
- O TAF do Funchal “não poderia ter rejeitado o presente processo cautelar, com base neste preceito[artigo 116º, n.º 2 al. d) do CPTA], sem que evidenciasse a manifesta ilegalidade que alega”;
- Quer a doutrina, quer a jurisprudência entendem que “as normas que prevejam o direito a construir ou a não construir numa determinada área, são imediatamente operativas”;
- Não se trata de “um acto político, mas antes, de uma verdadeira norma jurídico-regulamentar imediatamente operativa”;
- A “suspensão decidida pela Resolução em causa, ao permitir de imediato que se edifique na zona em questão, é imediatamente operativa e afecta consideravelmente interesses públicos que os recorrentes pretendem salvaguardar, nomeadamente: a saúde pública, o ambiente e os bens da RAM”.
Vejamos.
Recebido que seja no Tribunal o requerimento cautelar, o mesmo é submetido a despacho liminar do juiz, com vista à sua admissão ou rejeição (cfr. artigo 116º, n.º 1 do CPTA).
No n.º 2 do referido preceito são enumerados, de forma taxativa, os fundamentos de rejeição do requerimento cautelar, os quais podem consistir:
- Na falta de qualquer dos requisitos indicados no n.º 3 do artigo 114º que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito [cfr. al. a)];
- Na manifesta ilegitimidade do requerente [cfr. al. b)];
- Na manifesta ilegitimidade da entidade requerida [cfr. al. c)];
- Na manifesta ilegalidade da pretensão formulada [cfr. al. d)].
A rejeição liminar do requerimento cautelar deve ser utilizada com cautela e reservada para aquelas situações em que seja manifesta a existência de fundamento para tal, pois que a regra é a do prosseguimento dos autos, com a citação da entidade requerida, a apresentação por esta da sua defesa, a instrução do processo e a prolação de decisão, tanto mais que o despacho de rejeição é proferido sem audição da parte.
E tanto assim que o legislador fez depender a rejeição liminar por falta dos requisitos enunciados no n.º 3 do artigo 114º do CPTA da falta de suprimento dos mesmos ocorrida após notificação para o efeito e nos restantes casos da manifesta ilegitimidade (do requerente ou da entidade requerida) ou ilegalidade (da pretensão).
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “a existência de despacho liminar, … permit[e] a eliminação ab initio de processos que não reúnam condições mínimas de viabilidade”, sendo que “a previsão do n.º 2, alínea d), parece dever ser interpretada no sentido de permitir o indeferimento liminar do requerimento inicial quando seja manifesta a improcedência da pretensão formulada” (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, 2010, págs. 777 e 779).
Assim é que, o “indeferimento liminar de uma providência cautelar por manifesta inconcludência do requerido depende da constatação de que, face aos factos alegados pelo requerente, de modo algum a providência pode ser atendida – artº 116º nº 2 d) CPTA” (cfr. Acórdão do TCA Sul de 8/02/2007, proc. n.º 02006/06).
À semelhança do que sucede com o critério de decisão enunciado na alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA, também em sede de despacho liminar o legislador introduziu o critério da evidência para sustentar o indeferimento liminar do requerimento cautelar.
Ora, como se refere no acórdão do STA de 25/8/2010, processo n.º 637/10, “«Evidente» é o que se capta e constata «de visu», sem a mediação necessária de um discurso argumentativo cuja disposição metódica permitirá o conhecimento, «in fine», do que se desconhecia «in initio». Porque as evidências não se demonstram, nunca é evidente a ilegalidade do acto fundada em vícios cuja apreciação implique demonstrações, ou seja, raciocínios complexos através dos quais se transite de um inicial estado de dúvida para a certeza de que o vício afinal existe”.
Isto posto e regressando ao caso dos autos, constatamos que, recorrendo ao juízo perfunctório que caracteriza o julgamento cautelar e tendo presente a posição e alegação dos requerentes, não resulta ser manifesta, evidente, irrefutável a ilegalidade da pretensão que deduzem.
As questões de saber se estamos perante um acto político e se a norma cuja suspensão vem requerida é ou não imediatamente operativa, colocam problemas jurídicos complexos que nem sempre obtêm uma resposta unânime por parte da doutrina e da jurisprudência.
Assim, e como se refere no Acórdão do STA de 6/03/2007, proc. n.º 01143/06, “a definição do conceito de «acto praticado no exercício da função política», designadamente no que concerne à sua distinção do acto praticado no exercício da função administrativa, que é a que releva para efeitos de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, não tem tido uma resposta uniforme a nível da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo”.
A sentença recorrida conclui que “a decisão de construir um hospital num determinado local e não noutro” constitui um acto político, sendo, por isso insindicável pelos tribunais, sem que aduza quaisquer razões que suportem tal entendimento. Limita-se a convocar alguns Acórdãos do STA, os quais não versam directamente sobre essa situação.
E a verdade é que a questão de saber se estamos perante um acto político ou antes face a um acto administrativo não é, por vezes fácil e está longe de ser líquida.
Assim, no referido Acórdão do STA de 6/03/2007 – no qual estava em causa um acto que apresentada alguma similitude com “a decisão de construir um hospital num determinado local e não noutro” – entendeu-se que “o acto em apreço nos presentes autos, que concretiza uma decisão governativa no sentido do encerramento imediato de blocos de partos de vários hospitais, não cabe naquele conceito restrito de acto político”.
Por seu lado, também a questão de saber se estamos perante uma norma imediatamente operativa não é pacífica, nem obtém uma resposta única.
Na verdade, e mais uma vez citando Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, temos que constitui uma questão controversa “a da qualificação como norma imediatamente operativa dos comandos contidos em planos urbanísticos”. Concluem estes autores que “uma vez que o plano tem como objecto determinados terrenos em concreto, cuja situação jurídica fica, desde logo, definida pela inclusão nos diferentes zonamentos urbanísticos, pode dizer-se que as respectivas disposições regulamentares são imediatamente operativas, configurando a existência ou não de um direito de construir” (in ob. cit., pág. 492).
Concluímos, em face do exposto, que não é manifesta, evidente, a ilegalidade da pretensão formulada pelos requerentes, pelo que o TAF do Funchal, ao rejeitar liminarmente o requerimento inicial com esse fundamento, incorreu em erro de julgamento por violação do disposto no artigo 116º, n.º 2, al. d) do CPTA.
DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul emconceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos ao TAF do Funchal para prosseguimento dos ulteriores termos processuais.
Sem custas.
Lisboa 20 de Novembro de 2014
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(Conceição Silvestre)
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(Cristina dos Santos)
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(Paulo Pereira Gouveia)
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