Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	10590/13

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	12/05/2013

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

Sumário:	· A acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias tal como prevista no artº 109º CPTA limita-se às situações em que esteja em causa directa e imediatamente o exercício do próprio direito, liberdade ou garantia, ou direito análogo. A Relatora,






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

... , com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. A emissão de despacho - como se pretende no caso concreto - constitui para todos os efeitos o exercício de uma competência que é vinculada, uma vez que tem por objectivo dar a conhecer à generalidade das pessoas o conteúdo da iniciativa legislativa existente, tornando-a exequível;
2. In casu, estão em evidência direitos, liberdades e garantias ou, pelo menos, direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias. Assim,
3. Estão, também, em evidência direitos e/ou interesses legalmente protegidos cuja relevância pressupõe caiam no âmbito da jurisdição administrativa, segundo vem definida no artigo 4.°, n.° l, alínea a), do ETAF;
4. Tudo aquilo que no iter conducente à decisão a tomar seja juridicamente determinado ou juridicamente valorável - como será a emissão de despacho - constitui campo de controlo jurisdicional;
5. Os direitos, liberdades e garantias neste lugar apontado (pois é afectado com a actividade da Administração o espaço jusfundamental do aqui Recorrente) permitem toda e qualquer pronúncia jurisdicional adequada ao caso concreto, um pouco à semelhança do que sucede com o mais amplo e complexo "procedimiento de amparo judicial de Ias libertades y derechos" espanhol.
6. A determinação das consequências jurídicas do incumprimento pela Administração é adequada à função jurisdicional, como deveria ter acontecido in casu.

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O Ministério das Finanças contra-alegou, sustentando a bondde do decidido.

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Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.

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Pelo Senhor Juiz foi dada como provada a seguinte factualidade:

1. O Requerente é titular de um crédito à habitação concedido ao abrigo do regime especial de deficientes relativamente à casa que adquiriu por €63.500. Cfr. Doc.l junto com a PI, cujo teor se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.
2. Perante a impossibilidade legal de prorrogar esse contrato por forma a aligeirar o esforço mensal a que está obrigado dirigiu exposições e queixas a diversas entidades solicitando esclarecimentos sobre a
"continuação da grave discriminação existente aos cidadãos com deficiência ao acesso a um regime mais flexível e (tanto quanto possível se aproximasse do regime já existente para os mutuários dos regime geral e bonificados, os quais (..) podem contratualizarem/ prorrogarem o seu contrato de crédito à habitação por um tempo maior (80 anos de idade)". Cfr. Does.2, 3 e 4 juntos com a PI, cujo teor se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.
3. Em 22.06.2012, em resposta à queixa dirigida ao Provedor de Justiça pelo Requerente, a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, por ofício nº 3754, informou que
"face ao actual enquadramento legal aplicável aos empréstimos concedidos ao abrigo do Regime Especial de Deficientes não se verificaram quaisquer alterações que permitam equiparar este regime ao já existente para os mutuários dos regime geral e bonificado.
Não obstante, esclarecemos que se encontra preparada e aguardando Despacho da Senhora Secretária de Estado do Tesouro e Finanças, uma iniciativa legislativa que permitirá facultar aos cidadãos com deficiência o acesso a um regime mais flexível e que, tanto quanto possível, se aproximará ao já existente para os mutuários dos regimes acima referidos." Cfr. Docs.6 e 7 juntos com a PI, cujo teor se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.
4. Em 19.11.2012, em resposta a um email, a Direcção Geral do Tesouro e Finanças informou o Requerente que conforme o citado ofício para a Provedoria de Justiça
"no Regime Especial para Deficientes, não existe a possibilidade de alargamento do prazo para além 35 anos expresso no ACTV, equiparando o prazo total do empréstimo ao do Regime Bonificado em Habitação Própria permanente, que é de 50 anos, previsto na Lei nº 59/2012, de 9/11 (altera e republica o DL nº 320/2000, de 15/12).
Pese embora se encontrar para desfecho superior na Secretaria de Estado do Tesouro, uma iniciativa legislativa, que prevê esse alargamento de prazo a mesma ainda não foi publicada em Diário da República, mantendo-se assim em vigor todas as disposições legais que derivam do ACTV." Cfr. Doc.8 junto com a PI, cujo teor se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.
5. Por email de 28.06.2013 a Direcção Geral do Tesouro e Finanças reiterou a informação anteriormente disponibilizada
"de que se encontra a aguardar Despacho da Senhora Secretária de Estado do Tesouro, uma iniciativa legislativa que propõe facultar aos cidadãos com deficiência o acesso a um regime mais flexível e que, tanto quanto possível, se aproximará ao já existente para os mutuários do regime acima referido." Cfr. Doc.9 junto com a PI, cujo teor se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.
6. Dizendo ter sofrido danos, o Requerente intentou a presente intimação, cujo conteúdo se dá aqui por reproduzido e cuja síntese consta supra no relatório, onde formula os seguintes pedidos:
"Nestes termos, deve a presente acção ser julgado procedente, por provada e, consequentemente:
a) ser a Administração intimada para emitir despacho sobre uma iniciativa legislativa já existente, e consequente publicação em Diário da República, de um regime para mutuários portadores de deficiência - no âmbito do crédito à habitação - que seja flexível e se aproxime, tanto quanto possível do regime existente para os regimes geral e bonificado, tudo para protecção de direitos, liberdades e garantias;
b) caso não seja julgada adequada a peticionada intimação - o que só por mera hipótese se admite - ser a Administração condenada a praticar o acto ou conjunto de actos referidos em a) supra;
c) ser a Administração condenada a pagar ao Autor, a título de indemnização, a quantia de €4.750,00 (quatro mil setecentos e cinquenta euros). Cfr. fls.3 a 15 dos autos (em suporte de papel).

DO DIREITO

Do discurso jurídico fundamentador em sede de sentença, transcreve-se o segmento que segue, julgado útil ao objecto do recurso.
“(..) Para o Requerente (cidadão portador de deficiência) existe uma omissão inconstitucional por ainda não ter sido aprovada legislação que crie para os deficientes um regime mais flexível e, tanto quanto possível, mais próximo dos regimes geral e bonificado de crédito à habitação para os demais mutuários.
Em abono de tal invocação esgrime que a Administração está manifestamente em falta quanto a garantir os meios que facilitem o acesso à habitação própria por parte dos deficientes, designadamente, quanto às respectivas condições e ao prazo para amortização dos empréstimos, o que faz perigar o direito à habitação, consagrado no art.65º da CRP e um direito das famílias para efeitos do art.67º da CRP.
Tal omissão coloca em crise quanto aos deficientes, em geral, e ao Requerente, em particular, o princípio da universalidade, de acordo com o qual todos os cidadãos gozam dos direitos consagrados na CRP (art.12º, nº 1 da CRP), atenta contra o princípio da igualdade (art.13ºda CRP) e faz perigar o direito que assiste àqueles de protecção contra quaisquer formas de discriminação, como resulta do art.26º, nº l da CRP.
Estando em evidência direitos, liberdades e garantias cuja salvaguarda implica o recurso a este tipo de intimação, em reacção a um acto que não foi adoptado em tempo útil, uma vez que a falta de emissão de despacho sobre a iniciativa legislativa já se arrasta há anos, no caso do Requerente, desde 2009.
Acresce que ao agir da forma como agiu a Administração causou danos na sua esfera, pois deixou de auferir ganhos com a aplicação de um regime mais favorável, com a necessária diminuição da prestação mensal do empréstimo contraído, que computa em €4.750,00.
Ora, o Requerente, na presente intimação, pede:
a) a intimação da Administração a emitir despacho sobre uma iniciativa legislativa já existente, e consequente publicação em Diário da República, de um regime para mutuários portadores de deficiência - no âmbito do crédito à habitação - que seja flexível e se aproxime, tanto quanto possível do regime existente para os regimes geral e bonificado, tudo para protecção de direitos, liberdades e garantias;
b) caso não seja julgada adequada a peticionada intimação, ser a Administração condenada a praticar o acto ou conjunto de actos referidos em a);
a) ser a Administração condenada a pagar ao Requerente, a título de indemnização, a quantia de €4.750.
Vejamos, então, o enquadramento legal que aqui se encontra em crise.

O Decreto-Lei nº 230/80, de 16 de Julho atribuiu o direito de aquisição ou construção de habitação própria nas condições previstas para os deficientes das Forças Armadas aos deficientes civis e aos deficientes das forças armadas não compreendidos no art .lº do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro.
Por seu turno, o Decreto-Lei nº 98/86, de 17 de Maio aprovou a assunção pelo Estado dos encargos decorrentes do diferencial de juros entre os que são pagos pelos mutuários e os que seriam a seu cargo em condições normais de mercado.
O regime especial de crédito à habitação para deficientes, regulado pelo nº 8 do art.14º do DL nº 43/76, de 20 de Janeiro, pelo Decreto-Lei nº 230/80, de 16 de Julho e pelo Decreto-Lei nº 98/86, de 17 de Maio prevê como finalidades a aquisição ou a construção de habitação própria permanente em condições idênticas às dos trabalhadores das instituições de crédito, fixando o prazo máximo dos empréstimos em 35 anos, devendo o mesmo estar liquidado até o mutuário completar 65 anos, nos termos do disposto na cláusula 153º do Acordo Colectivo de Trabalho do Sector Bancário (ACTV).
De acordo com as regras definidas no ACTV, e enquanto regime de crédito à habitação com características específicas, não está legalmente prevista qualquer possibilidade de alteração ao contrato no que respeita ao prazo máximo dos empréstimos.

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Sucede que face ao actual enquadramento legal aplicável aos empréstimos concedidos ao abrigo do regime especial de deficientes não é possível o alargamento do prazo dos empréstimos à habitação para deficientes - como sucede no caso do crédito à habitação contraído pelo Requerente - de forma a equiparar este regime ao já existente para os mutuários dos regimes geral e bonificado.
Ora, o presente litígio gira em torno de uma inconstitucionalidade por omissão, por falta de uma medida legislativa necessária, tal como configurada pelo Requerente, a tornar exequível diversos direitos constitucionais, designadamente, o direito à habitação e o fim da discriminação no tratamento dos mutuários deficientes em contraposição aos mutuários dos regimes geral e bonificado.
Sendo certo que a medida legislativa aqui pretendida se traduz num processo onde seria necessário um acto legislativo da competência do Governo, que revestiria a forma de decreto-lei (cfr. artºs.112º, nº1 e 198º, nº 1 alíneas a), b) e c) da CRP).
Ou seja, a actuação denunciada nos presentes autos, carece de um processo legislativo decorrente da opção governativa sobre as medidas que entenda ser necessárias e adequadas no âmbito já referido.
Só que, já acima se viu, encontra-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa (art.4º, nº 2, alínea a) do ETAF), cumprindo aos Tribunais no respeito do princípio da separação de poderes julgar apenas "do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação" (nº l do art.3º do CPTA).
Ou seja, aos tribunais está vedado contrariar as orientações e decisões que o legislador, no seu domínio próprio e exclusivo, decida tomar.
De todo o modo, no caso subjudice, não é invocado (nem poderia ser) qualquer vício a nenhum acto praticado no exercício da função política e legislativa, na medida em que tal processo legislativo ainda não foi (aparentemente) desencadeado.
De facto, na situação em apreço, está somente em causa uma alegada inconstitucionalidade por omissão, por inexistência de um regime que possibilite aos mutuários deficientes beneficiar de um regime equiparado aos regimes geral e bonificado, onde o Requerente pretende intimar a Adminístração-Governo a emitir o acto legislativo em falta.
No entanto, perante uma situação deste tipo, a inconstitucionalidade por omissão só pode ser declarada pelo Tribunal Constitucional a requerimento das entidades previstas no art. 283º da CRP e apenas no âmbito do processo próprio para tal fim previsto.
A ser assim, encontra-se vedado a este Tribunal pronunciar-se sobre tal questão. (..)”.

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Atento o objecto da causa tal como decorre do pedido e causa de pedir, o julgado é para confirmar na exacta medida em que a delimitação concreta da situação jurídica subjectiva trazida a juízo pelo Recorrente no domínio do exercício de direitos liberdades e garantias não é subsumível na previsão do artº 109º nº 1 CPTA porque o comportamento concreto que o Recorrente pretende que o Tribunal determine concretiza-se num acto legislativo.
Se tomarmos em linha de conta a matéria de facto levada ao probatório nos itens 2, 3 e 4, resulta das exposições formuladas junto de diversas entidades que o Recorrente pretende o alargamento do período contratualizado a título de empréstimo hipotecário para aquisição de habitação própria e permanente.
Todavia, a concretização normativa desta pretensão traduz-se em introduzir alterações no regime específico dos DL 43/76, de 20.01, DL 230/80, de 16.07 e DL 98/86, de 17.05 exactamente nos termos constantes da sentença sob recurso.
Como nos diz a doutrina especializada, a acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias tal como prevista no artº 109º CPTA deve “(..) limitar-se às situações em que esteja em causa directa e imediatamente o exercício do próprio direito, liberdade ou garantia ou direito análogo.
Por isso não é, quanto a nós, legítima a extensão da intimação para protecção de eventuais interesses ou até direitos, substanciais ou procedimentais, no âmbito de relações jurídicas administrativas que, tendo um fundamento em preceitos de direito ordinário, tenham uma ligação instrumental com a realização dos direitos constitucionais ou constituem concretizações legislativas de direitos fundamentais de contedúdo indeterminável no plano constitucional.
Discordamos, por isso, frontalmente da posição de J.Reis Novais, que, para efeitos da intimação, considera como “direitos, liberdades e garantias” os direitos que resultam da concretização por lei ordinária de direitos fundamentais sociais, como se tal concretização implicasse uma constitucionalização do direito (v. “Direito, liberdade ou garantia: uma noção constitucional imprestável na justiça administrativa ?”, in CJA, nº 73, Jan/Fev.2009, p.48 e ss) – a nosso ver, o Autor confunde ilegitímamente o nível legislativo (da concretização) com o nível costitucional (do direito fundamental). (..)” (1)

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Pelo exposto improcedem todas as questões trazidas a recurso nos itens 1 a 6 das conclusões.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo da Recorrente - artº 4º nº 5 do Reg. Custas Judiciais.

Lisboa, 05.DEZ.2013

(Cristina dos Santos)

(Rui Pereira)

(Ana Carvalho)

1- Vieira de Andrade, A justiça administrativa (Lições) – 10ª ed. Almedina/2009, págs.275/276.