II - Nos casos em que o caderno de encargos não densificou os termos da execução dos trabalhos e os equipamentos e mão-de-obra a afetar à obra, esses planos assumem uma relevância acrescida, na medida em que são expressão da vinculação a que o operador económico ficará adstrito por via do contrato, do qual aqueles planos farão parte integrante, nos termos do disposto no artigo 96.º, n.º 2, alínea d), do CCP;

III – Se os planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos não refletem os termos em que o empreiteiro se vinculará durante a execução do contrato, quer quanto aos prazos parciais, quantidade de trabalhos e meios, humanos e materiais, a afetar à obra, verifica-se a causa de exclusão das propostas prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP;

L2- I……………….& Construção, Lda., intentou ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra o Município de Silves, na qual, por referência ao Concurso Público 1238/DOMT de empreitada de obra pública, para “Pavimentação da Val 2024-1 – …………….”, pediu a anulação do ato de adjudicação da empreitada e da decisão de exclusão da sua proposta, cumulativamente com a condenação da Entidade Demandada a proferir “novo ato de adjudicação que adjudique a proposta da Autora. “

Indicou como contrainteressadas a sociedade Manuel ………. & Jorge …………….., Lda. e José …………………& Filhos, Lda.

Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, a ação foi julgada procedente, determinada a anulação do ato de adjudicação e condenada a entidade demandada a adjudicar o contrato à proposta apresentada pela autora.

Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«1.ª- A ora Recorrida, L2-I…………e Construção, S.A. intentou ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra o Município de Silves, indicando como Contrainteressada Manuel ………………… & Jorge ……………, S.A. e José……….. & Filhos, Lda., peticionando, a final, a procedência da ação e, em consequência, que fossem "anulado o ato de adjudicação e a decisão de exclusão da proposta da Autora, determinando à entidade demandada que profira novo ato de adjudicação que adjudique a proposta da Autora".

2.ª- Por sentença de 20/05/2025, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, julgou totalmente procedente a ação e, em consequência, anulou o ato e adjudicação da proposta da Contrainteressada e condenou a Entidade Demandada a admitir a proposta da Autora, ora Recorrida, a graduá-la em primeiro lugar e a proferir ato de adjudicação da sua proposta, com as legais consequências.

3.ª- O Réu, ora Recorrente, inconformado, vem interpor o presente recurso da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

4.ª- A ora Recorrente lançou um procedimento concursal para a empreitada de obra pública designada de "Pavimentação da VAL 2024-1, ………………." (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea A).

5.ª- Do programa de procedimento consta, designadamente, que a proposta é constituída pelo "b) Plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.° do CCP), incluindo plano de mão-de-obra e plano de equipamentos" - cfr. FACTOS PROVADOS, alínea B)).

6.ª- No caso, o monofactor preço é o único atributo da proposta, pois é o único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea B)).

7.ª- No caderno de encargos está previsto como "Mapa de Quantidades de Trabalho", no âmbito da empreitada a executar, quatro categorias, a saber: 1. Movimento de terras; 2. Pavimentação; 3. Sinalização; 4. Diversos (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea D)).

8.ª- Para cada umas das indicadas categorias estão previstas várias subcategorias de trabalhos (ibidem).

9.ª- O plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida discrimina apenas as quatro categorias específicas de trabalhos ao longo do prazo proposto, não especificando as subcategorias de trabalhos (cfr. FACTOS PROVADOS, alínea G)).

10.ª - O júri do concurso considerou que o plano de pagamentos apresentado pela Autora, ora recorrida, não cumpria com o disposto no artigo 361. ° do CCP, propondo a sua exclusão nos termos do artigo 148.°, conjugado com a alínea d) e o), do n.° 2, do artigo 146. °, e alíneas a), b) e f), do n.° 2, do artigo 70. ° do CCP.

11.ª -Fundamentou o júri do concurso que "os planos de mão-de-obra e de equipamentos não foram elaborados em espelho com o plano de trabalhos sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim não se mostra cumprido o disposto no n.°1 do artigo 361.° do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalhos em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão de obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e o acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspectos relacionados com eventuais trabalhos a mais".

12.ª - O Tribunal a quo, contrariando a análise e o juízo administrativo-técnico realizado pelo júri do concurso, sustenta que os planos apresentados pela ora Recorrida "permitem aferir que espécies de trabalho serão executados em cada semana e quais os meios humanos e equipamentos que serão afetos à obra, também em cada semana"; concluindo que o plano de trabalhos constante da proposta da Autora, ora Recorrida, conjugado com o plano de mão de obra, plano de equipamento e plano de pagamentos por si apresentados, e por referência às espécies de trabalho individualizadas no mapa de quantidades, isto apesar de estarem agrupadas, é adequado e suficiente a cumprir as finalidades que serve.

13.ª- No que respeita às finalidades do plano de trabalhos, o Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se em vários acórdãos, sendo de salientar o acórdão lavrado no processo n.°02401/23.7BEPRT, de 13/02/2025, o qual tem uma valiosa síntese da jurisprudência do STA sobre o Plano de Trabalhos, e que pode ser consultado em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/9c36e8f d15e5f51b80258 c35005a2281?OpenDocument&ExpandSection=1# Sectionl.

14.ª- O Tribunal Central Administrativo chamado a pronunciar-se sobre a mesma questão jurídica em análise, em dois processos em que a ora Recorrida e o Recorrente são partes (processos números 798/24.1BELLE e 793/24.0BELLE), concluiu doutamente que o plano de trabalhos apresentado pela ora Recorrida não cumpria os requisitos mínimos exigíveis previstos no artigo 361.°, n.° 1, do CCP.

15.ª - O Plano de trabalhos junto à proposta apresentada pela Autora, ora Recorrida, discrimina apenas as quatro categorias específicas de trabalhos ao longo do prazo proposto, não especificando as várias subcategorias.

16.ª- Ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, o plano de trabalhos, ainda que analisado conjuntamente com os planos de mão de obra, de equipamentos e de pagamentos, não permite ao ora Recorrente verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos, porquanto a ora Recorrida limitou-se a descrever as categorias 1 a 4, sem prever as subcategorias.

17.ª- O que impossibilita o ora Recorrente de exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, que lhe permita o pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada.

18.ª- Tendo o júri do concurso considerado que o plano de trabalhos, ainda que juntamente com os outros planos, impossibilitava o ora Recorrente do controlo e fiscalização da execução dos trabalhos, e não se colocando uma situação em que esse juízo de mérito da Administração esteja enfermado de erro, não podia o Tribunal a quo, com o devido respeito, formular um juízo substitutivo desse mesmo juízo, pelo que incorreu em erro de julgamento por violação do Princípio de Separação de Poderes ínsito no artigo 111.°, n.°1, da Constituição da República Portuguesa e do artigo 3.°, n.°1 do CPTA, que impõe aos tribunais a apreciação da legalidade e não do mérito administrativo.

19.ª- O Tribunal a quo, com o devido respeito, incorre também em erro de julgamento de direito por violação do disposto nos artigos 57. °, n.°2 e 361. °, n.°1, do CCP.

20.ª-Finalmente, ao ter decidido pela anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada e ao condenar o Recorrente a admitir a proposta da ora Recorrida, quando a sua proposta apresentada não cumpre designadamente uma exigência específica do Caderno de Encargos, o Tribunal a quo errou no julgamento por violação do artigo 70. °, n.° 2, alíneas a), b) e f) do CCP

Nestes termos e nos demais de Direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve conceder-se provimento ao presente recurso e, em consequência, ser anulada a sentença recorrida, com as legais consequências.».

Igualmente inconformada com a sentença, a contrainteressada Manuel António & Jorge Almeida, S.A. também recorreu terminando a sua alegação com o seguinte quadro conclusivo:

«A. Na sentença datada de 20-05-2025, julgou, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, totalmente procedente a ação administrativa, tendo anulado o ato de adjudicação à proposta apresentada pela Contrainteressada e condenado a Ré, ora Recorrente, à admissão da proposta da Autora, ora Recorrida, ordenando-a em primeiro lugar, e a proferir ato de adjudicação da sua proposta com as legais consequências.

B. A Contrainteressada, ora Recorrente, discordando do decidido em sede de primeira instância, vem por este meio interpor o presente recurso da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

C. As peças do procedimento estabeleciam ainda que o Mapa de Quantidades de trabalho deveria prever quatro categorias, sendo que para cada umas das categorias indicadas estão associadas várias subcategorias.

D. Como já se teve oportunidade de explicar, o Plano de Trabalhos, assim como apresentado, apenas inclui as categorias específicas de trabalhos ao longo prazo proposto para a sua execução (i.e., (1) Movimento de Terras; (2) Pavimentação; (3) Sinalização; (4) Diversos), não constando as subcategorias de trabalhos associadas a cada categoria.

E. Assim, concluiu o júri do procedimento que não seria possível ao dono da obra, através do plano de trabalhos constante da proposta Recorrida fiscalizar e acompanhar devidamente a execução da empreitada em causa, violando as peças do procedimento e o disposto nos termos do artigo 361. ° do CCP.

F. Nesse sentido, importa salientar que a omissão das subcategorias de trabalhos correspondentes às quatro espécies de trabalhos acima referidas compromete o acompanhamento e a fiscalização da obra, impedindo, em caso de incumprimento contratual, que o dono da obra aplique as sanções devidas.

G. Para além do mais, e como já se teve oportunidade de expor, tal como apresentada a proposta da Autora, ora Recorrida viola, pelo supramencionado, o preceituado no artigo 361.°, do CCP.

H. Assim, não restava mais ao júri do procedimento do que propor a exclusão da proposta da Autora.

I. Ao decidir de maneira distinta, não se pode concluir se não, pelo erro de julgamento de direito por violação do disposto nos artigos 57.°, n°2 e 361.° do CCP.

J. Neste sentido importará, pois considerar o que foi já concluído recentemente pelo Tribunal Central Administrativo Sul, quando este teve oportunidade de se pronunciar sobre a mesma questão, tal como mencionado em sede das presentes alegações.

K. Por fim, ao ter decidido pela anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada e ao condenar o Recorrente a admitir a proposta da ora Recorrida, quando esta incumpria uma das exigências do Caderno de Encargos, e do Programa de Procedimento errou o Tribunal a quo errado no julgamento feito.

Nestes termos e nos mais de Direito que V.^as Ex.^as doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se ou anulando-se a decisão recorrida, sendo julgada improcedente a anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada, ora Recorrente.»

A autora contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«A. Por sentença de 20/05/2025 tribunal a quo julgou essa impugnação procedente e, em consequência, “anulo [u] o ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada [e] condeno[u] a Entidade Demandada a admitir a proposta da Autora, a graduá-la em primeiro lugar e a proferir ato de adjudicação da sua proposta, com as legais consequências.".

B. A entidade demandada e a contrainteressada interpuseram recurso dessa sentença, argumentando, em suma:
a. Violação do princípio da separação de poderes na medida em que o tribunal a quo teria, alegadamente, efetuado uma apreciação de natureza técnico- administrativa no que concerne ao conteúdo da proposta da Recorrida e sua conformidade face ao art. 361.° CCP e ao exigido pelas peças do procedimento;
e
b. Erro de julgamento quanto à conformidade da proposta da Recorrida face ao disposto nos arts. 57.° e 361.° CCP e nas peças do procedimento. 

C. No que concerne à suposta violação do princípio da separação de poderes (questão invocada apenas no recurso da entidade demandada), trata-se, manifestamente, de um argumento completamente improcedente.

D. A douta sentença recorrida não tece juízos de mérito administrativo ou qualquer consideração de natureza eminentemente técnica ou administrativa, antes se verifica que o foco do tribunal a quo não se afastou minimamente da questão - jurídica - de saber se a proposta da Recorrida está conforme com o disposto no artigo 361.° do CCP e no artigo 7° do Programa do Procedimento.

E. A análise e concretização dos requisitos das propostas à luz dessas normas legais e procedimentais, bem como a subsunção a esse escopo normativo da proposta da Recorrida traduzem-se em operações puramente jurídicas.

F. Com efeito, resulta do disposto no artigo 361.° do CCP que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”, ou seja, o respeito pelo prazo de execução, a fixação da sequência e dos prazos parciais e a especificação dos meios constituem requisitos legais do plano de trabalhos.

G. Como tal, o controlo jurisdicional das decisões administrativas que se pronunciem sobre o cumprimento/incumprimento desses requisitos - repita-se - legais, julgando ilegais as decisões administrativas que incorretamente avaliem desse cumprimento/incumprimento - na medida em que representa um juízo jurídico de legalidade - constitui competência dos tribunais administrativos.

H. Aliás, a análise da legalidade/ilegalidade de decisões de júris de procedimentos pré- contratuais que excluíram ou não excluíram propostas face ao disposto no art. 361.° do CCP em moldes semelhantes à douta sentença recorrida é comum e pacífica entre a jurisprudência, incluindo em situações nas quais os tribunais se debruçam sobre a suficiência do conteúdo concreto dos planos de trabalhos face ao art. 361.° do CCP.

I. Nessa medida, não se verificou qualquer violação do princípio da separação de poderes. 

J. Mais alegam as Recorrentes que houve erro de julgamento quanto à conformidade da proposta da Recorrida face ao disposto nos arts. 57.° e 361.° CCP e nas peças do procedimento, do que decorreria erro de julgamento quanto à anulabilidade da decisão impugnada.

K. Contudo, não lhes assiste qualquer razão, conforme bem se vê da análise - necessariamente conjugada - do plano de trabalhos (facto provado G)), do plano de mão- de-obra (facto provado H)), do plano de equipamentos (facto provado I)), do plano de pagamentos (facto provado i)), do Mapa de Quantidades e Trabalho (facto provado D)) e da memória descritiva - todos documentos integrantes da proposta da Recorrida.

L. Ora, como bem julgou a douta sentença recorrida: “Conclui-se, assim, que o plano de trabalhos constante da proposta da Autora, conjugado com o plano de mão de obra, plano de equipamento e plano de pagamentos por si apresentados, e por referência às espécies de trabalho individualizadas no mapa de quantidades, ainda que agrupadas, é adequado e suficiente a cumprir as finalidades que serve - programar adequadamente os trabalhos e permitir o controlo e fiscalização do andamento da execução dos trabalhos” (cfr. pg. 32 da douta sentença recorrida).

M. Isto porque:
“Conforme decorre do probatório, no caderno de encargos, está previsto como “Mapa de Quantidades de Trabalho”, no âmbito da empreitada a executar, cinco categorias: 1. Movimento de terras; 2. Pavimentação; 3. Sinalização; 4. Diversos, com várias subcategorias de trabalhos, para cada uma destas.
Verifica-se que o plano de trabalhos que integra a proposta da Autora estabelece a sequência e prazos das espécies de trabalho previstas, ainda que agrupadas, obedecendo aos 4 capítulos em que o próprio “Mapa de Quantidades de Trabalho” organizara/agrupara as espécies de trabalho [cfr. alíneas D) e G) do probatório]. Quanto ao plano de mão de obra apresentado, o mesmo revela a indicação dos meios humanos afetos à obra, indicando o período temporal correspondente, além de proceder a uma quantificação dos recursos humanos [cfr. alínea H) do probatório].
O plano de equipamento contempla os equipamentos que serão alocados à obra, em cada momento, e respetiva quantificação [cfr. alínea I) do probatório].
Tais planos permitem aferir que espécies de trabalho serão executados em cada semana e quais os meios humanos e equipamentos que serão afetos à obra, também em cada semana, não se vislumbrando a invocada falta de articulação entre os referidos elementos” (cfr. pg. 31 da douta sentença recorrida).

N. Apenas uma eventual análise isolada, descontextualizada e desconexa do plano de trabalhos que ignorasse o conteúdo e articulação dos demais documentos da proposta - os quais, na sua globalidade e articulados com o plano de trabalhos, cumprem integralmente os requisitos do artigo 361.° do CCP e do art.7.° do programa do procedimento - poderia sustentar o entendimento das Recorrentes.

O. [sem texto]

P. Ademais porquanto não resulta das peças do procedimento qualquer densificação do conteúdo necessário do plano de trabalhos e pagamentos, além do que resulta do disposto nos artigos 361.° e 361.°-A do CCP, para os quais o programa do procedimento remete expressamente.

Q. A articulação entre os planos e outros documentos da proposta da Recorrida mostra-se de tal forma objetiva e explícita, que permitem a um observador médio, colocado na posição de Júri do Procedimento/dono de obra, compreender o respetivo teor, assim como verificar o respetivo cumprimento e articulação objetiva entre os diversos planos.

R. Tanto assim que, como bem aponta a douta sentença recorrida: “Aliás, denote-se que a Entidade Demandada nem sequer concretiza em que consiste a alegada falta de articulação, nem tal concretização consta dos relatórios do júri" (cfr. pg. 31).

S. Por outro lado, a densificação dos conteúdos dos planos de trabalhos, mão-de-obra e de equipamento deverá necessariamente adaptar-se ao suficiente e necessário para assegurar que o dono da obra disponha dos meios e informações necessárias para a fiscalização do cumprimento da empreitada contratada.

T. Do que resulta demonstrado que o plano de trabalhos, mão-de-obra e de equipamentos apresentados pela Recorrida na sua proposta apresentam um nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada. 

U. Entre os quais podemos destacar o prazo de execução, o faseamento da execução, o número de trabalhadores, os equipamentos afetos a cada fase/dia de execução, entre outros.

V. Permitindo assim ao dono da obra operar a comparação e articulação do plano de trabalhos, que contém o faseamento calendarizado da empreitada, com os planos de mão- de-obra e de equipamentos, os quais contêm dados acerca da afetação dos trabalhadores e do equipamento à execução da empreitada.

W. Da mesma forma, inexiste qualquer irregularidade no que diz respeito ao plano de pagamentos da proposta da Recorrida.

X. Com efeito, esse documento da proposta não pode deixar de ser articulado e conjugado com a Lista de Preços Parciais e a Lista de Preços Unitários apresentadas por esta.

Y. Assim como com a Memória Justificativa e a Nota Justificativa de Preço.

Z. De onde resulta evidente que a proposta da Recorrida apresenta de forma objetiva, expressa e explícita os valores de cada um dos trabalhos a realizar pelo empreiteiro.

AA. Com efeito, conforme bem decidiu o Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão de 29/05/2025 proferido no proc. 851/24.0BELLE, supra referido (cfr. Documento 1):
“O Município de Silves, aqui recorrido, incorreu em manifesto erro de apreciação ao ter decidido que os planos de mão-de-obra e de equipamentos não permitem prever com exactidão a correspondência entre a mão de-obra e os equipamentos a alocar à execução da obra, com os trabalhos a realizar.
A decisão tomada pelo Município é meramente conclusiva. Não assenta na indicação de qualquer facto que a permita sustentar e não atendeu à totalidade dos documentos que constituem a proposta, não tendo considerado o teor da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos.
O plano de mão-de-obra contém a indicação, em relação a cada uma das oito semanas ali previstas, do número de trabalhadores e respectivas categorias profissionais, a afectar à execução da obra (al. F da matéria de facto provada).
O plano de equipamentos discrimina os vários equipamentos que se prevê alocar à obra em cada uma das oito semanas previstas para a sua execução (al. F da matéria de facto provada).
O plano de trabalhos foi elaborado em função do prazo total previsto para a execução da obra (as oito semanas também previstas nos planos de mão de obra e de equipamentos) e indica as semanas em que se prevê a execução de cada uma das quatro categorias de trabalho ali referidas (movimentação de terras, pavimentação, sinalização e “diversos”).
A leitura conjugada dos três planos e da memória descritiva e justificativa do modo de execução dos trabalhos, permite apreender, sem qualquer dificuldade, quais são os trabalhadores e os equipamentos que têm de estar alocados à obra em cada uma das semanas, bem assim como os trabalhos que devem estar a ser executados em cada uma dessas semanas e as datas da conclusão de cada uma das espécies de trabalhos ali consideradas.
O que permite à entidade adjudicante, que é o Município de Silves, fiscalizar a sequência e o cumprimento dos prazos parciais de execução da obra, contrariamente ao que é referido no acto impugnado.
(...)
A Recorrente declarou na memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra que acompanhou a sua proposta, que os trabalhos de execução da rede de drenagem seriam realizados conjuntamente (“paralelamente”) com os trabalhos de movimento de terras, que os mesmos teriam uma duração prevista de 15 dias e que, após a realização de tais trabalhos é que daria inicio à realização dos trabalhos de pavimentação.
A “memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra” faz parte dos documentos que constituem obrigatoriamente a proposta - cfr. ponto 7.2, c) do P.P. e art. ° 57.°, n.° 1, al. c) do CCP.
O seu teor integra a declaração de vontade de contratar que a Recorrente manifestou - art. ° 56.°, n.° 1 do CCP-
Coloca-se, assim, a questão de saber se a proposta da Recorrente podia ser excluída por não ter reflectido no mapa de trabalhos a realização dos trabalhos de drenagem que se propôs executar (entre outros trabalhos) na “memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra”.
Não subsiste qualquer dúvida que a Recorrente declarou que aceitava executar a obra nos termos que resultam da proposta, o que inclui a realização dos trabalhos de drenagem.
Referiu a fase em que realizaria os trabalhos de drenagem e o prazo para a sua execução.
Apenas não reflectiu a assunção dessa obrigação no mapa de trabalhos.
No entanto, tal omissão, não impedia a entidade adjudicante, no presente caso e em face das particularidades que o mesmo apresenta, de fiscalizar a sequência e o prazo de realização dos trabalhos de drenagem.
Para tal bastaria considerar o teor da memória descritiva e justificativa e o dos planos de trabalhos, mão de obra e equipamentos.
Por outro lado, a eventual correcção do plano de trabalhos, no sentido de passar a evidenciar a fase e o prazo de execução dos trabalhos de drenagem, não importaria, neste caso, qualquer alteração da proposta.
Tratar-se-ia apenas de verter no plano de trabalhos uma obrigação que já constava da proposta apresentada e, por isso, de um esclarecimento admissível em face do disposto no art. ° 72.°, n.° 2 do CCP, que estabelece que os esclarecimentos prestados fazem parte integrante das propostas, “...desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.° 2 do artigo 70.°”
Acresce que não estamos perante qualquer das situações de exclusão de propostas a que se referem o art. ° 70. ° ou o art.° 146. °, ambos do CCP. Entendemos, por isso, que a irregularidade que se detecta no plano de trabalhos é meramente formal, destituída de qualquer efeito invalidante da proposta da Recorrente que imponha a sua exclusão.
Pelo que, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, há que concluir que o acto que excluiu a proposta da Recorrente violou o art.° 361.° do CCP e é inválido - art. ° 163.° do CPA.
Sendo o critério de adjudicação o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofactor “preço”, o acto de adjudicação deveria ter recaído sobre a proposta da Recorrente, por ser a que apresentou o preço mais baixo e não se conhecerem outras causas que a tal obstassem” (cfr. pg. 20 a 23 de Documento 1).

BB. Mesmo que assim não fosse, considerando que as irregularidades apontadas pelas Recorrentes aos planos apresentados pela Recorrida são de natureza meramente formal, sempre poderiam estas ser objeto de suprimento.

CC. Porquanto, do suprimento das supostas irregularidades em questão nunca resultaria, de forma nenhuma, uma alteração substancial da mesma e, por conseguinte, a violação da intangibilidade da proposta.

DD. O mesmo se diga quanto ao plano de pagamentos, cuja mera verificação da alegada irregularidade apontada pelas Recorrentes apenas poderia, quando muito, dar lugar a um convite ao suprimento/ajuste nos termos do disposto nos artigos 72. ° e do número 2 do artigo 361.°-A do CCP.

EE. Já que, uma vez que o plano de pagamento não altera, nem tampouco prejudica o preço contratual, nunca poderia o mesmo ser qualificado como um elemento essencial da proposta.

FF. E, não apresenta o mesmo termos e condições submetidos à concorrência, mas tão apenas cumpre com uma função meramente instrumental de acompanhamento de execução.

GG. Termos nos quais se conclui pela total improcedência dos recursos apresentados.

Nestes termos e nos mais de direito e sempre com o douto suprimento de V. Exas. requer se dignem julgar as presentes contra-alegações procedentes e, consequentemente, negar provimento aos recursos, mantendo e confirmando a douta sentença recorrida.

Assim se fazendo a mui acostumada JUSTIÇA!».

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados os seguintes factos:

«A) Através do Anúncio de procedimento n.°10776/2024, publicado no Diário da República, 2ª Série, n.° 104, de 29-05-2024, foi publicitado o concurso público para a empreitada de obra pública "Pavimentação da VAL 2024-1, …………", em que é entidade adjudicante o Município de Silves - cfr. fls. 60-62 do sitaf (registo n.° 004955041);

B) Do programa do procedimento consta, designadamente, o seguinte:
(...)
7 - Documentos da proposta
A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
7.1 - Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I do CCP. Esta declaração deve ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.
7.2 - Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, a saber:
a) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, a qual deverá ser preenchida obrigatoriamente na matriz da plataforma electrónica. Na formação do preço da proposta os preços unitários devem ser inseridos na plataforma com arredondamento às duas casas decimais;
b) Plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.° do CCP), incluindo plano de mão-de-obra e plano de equipamento;
c) Memória justificativa e descritiva do modo de execução da obra;
d) Plano de pagamentos;
e) Declaração nos termos do n.° 4 do artigo 60° do CCP.
(...)
12 - Critério de adjudicação
12.1 - A adjudicação será feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade de monofator preço.
12.2 - Em caso de empate o critério de escolha do concorrente será decidido pela análise do plano de mão-de-obra da proposta apresentada atribuindo-se preferência ao de maior carga humana.
12.3 - As propostas cujas listas de preços unitários omitam preços ou artigos do mapa de trabalhos terão uma ponderação nula neste fator.
(…)
- cfr. fls. 47 a 59 do sitaf (registo n.° 004955040);

C) Do caderno de encargos referente ao procedimento concursal identificado em A) consta, designadamente, o seguinte:
"Cláusula 1.ª - Objeto
O presente Caderno de Encargos compreende as cláusulas a incluir no contrato a celebrar entre a Câmara Municipal de Silves, designada CMS no presente documento, e o adjudicatário no âmbito do concurso para a realização da empreitada de "Pavimentação da VAL 2024-1, ………………..".
(…)
Cláusula 6.ª- Preparação e planeamento da execução da obra
1- O empreiteiro é responsável:
a) Perante o dono da obra pela preparação, planeamento e coordenação de todos os trabalhos da empreitada, ainda que em caso de subcontratação, bem como pela preparação, planeamento e execução dos trabalhos necessários à aplicação, em geral, das normas sobre segurança, higiene e saúde no trabalho vigentes e, em particular, das medidas consignadas no plano de segurança e saúde, e no plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição;
b) Perante as entidades fiscalizadoras, pela preparação, planeamento e coordenação dos trabalhos necessários à aplicação das medidas sobre segurança, higiene e saúde no trabalho em vigor, bem como pela aplicação do documento indicado na alínea i) do n.° 4 da presente cláusula.
2- A disponibilização e o fornecimento de todos os meios necessários para a realização da obra e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos, competem ao empreiteiro.
3- O empreiteiro realiza todos os trabalhos que, por natureza, por exigência legal ou segundo o uso corrente, sejam considerados como preparatórios ou acessórios à execução da obra, designadamente:
a) Trabalhos de montagem, construção, manutenção, desmontagem e demolição do estaleiro;
b) Trabalhos necessários para garantir a segurança de todas as pessoas que trabalhem na obra ou que circulem no respetivo local, incluindo o pessoal dos subempreiteiros e terceiros em geral, para evitar danos nos prédios vizinhos e para satisfazer os regulamentos de segurança, higiene e saúde no trabalho e de polícia das vias públicas;
c)Trabalhos de restabelecimento, por meio de obras provisórias, de todas as servidões e serventias que seja indispensável alterar ou destruir para a execução dos trabalhos e para evitar a estagnação de águas que os mesmos possam originar;
d) Trabalhos de construção dos acessos ao estaleiro e das serventias internas deste.
4- A preparação e o planeamento da execução da obra compreendem ainda:
a) A apresentação pelo empreiteiro ao dono da obra de quaisquer dúvidas relativas aos materiais, aos métodos e às técnicas a utilizar na execução da empreitada;
b) O esclarecimento dessas dúvidas pelo dono da obra;
c) A apresentação pelo empreiteiro de reclamações relativamente a trabalhos complementares do projeto que sejam detetados nessa fase da obra, nos termos previstos no n.°4 do artigo 378.° do CCP;
d) A apreciação e decisão do dono da obra das reclamações a que se refere a alínea anterior;
e) O estudo e definição pelo empreiteiro dos processos de construção a adotar na realização dos trabalhos;
f) A apresentação pelo empreiteiro dos seguintes desenhos de construção, pormenores de execução e elementos de projeto: não aplicável;
g) A elaboração e apresentação pelo empreiteiro do plano de trabalhos ajustado, no caso previsto no n.° 3 do artigo 361.° do CCP;
h) A aprovação pelo dono da obra dos documentos referidos nas alíneas f) e g);
i)A elaboração de documento do qual conste o desenvolvimento prático do plano de segurança e saúde, devendo analisar, desenvolver e complementar as medidas aí previstas, em função do sistema utilizado para a execução da obra, em particular as tecnologias e a organização de trabalhos utilizados pelo empreiteiro.

- cfr. fls. 63-174 do sitaf (registo n.° 004955042);

D) No caderno de encargos, está previsto como "Mapa de Quantidades de Trabalho", o seguinte:

« Quadro no original»

- cfr. fls. 7 a 11 do registo do sitaf n.° 004960570;

E) O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofator de preço mais baixo - cfr. programa do concurso a fls. 47 a 59 do sitaf (registo n.° 004955040);

F) A Autora apresentou proposta, no âmbito do concurso referido na A), com o seguinte valor: €39.819,55 - cfr. fls. 109 do sitaf e fls. 899-948 do sitaf;

G) A Autora apresentou o seguinte plano de trabalhos:

« Quadro no original»

- cfr. fls. 188 do sitaf;

H) A Autora apresentou o seguinte plano de mão de obra:

« Quadro no original»

I) A Autora apresentou o seguinte plano de equipamentos:

« Quadro no original»

- cfr. fls. 190 do sitaf;

J) A Autora apresentou também com a sua proposta o seguinte plano de pagamento:

« Quadro no original»

- cfr. fls. 191 do sitaf;

K) A proposta da Autora apresentava o mais baixo preço – cfr. fls. 33 a 35 do sitaf;

L) Em 20-09-2024, foi elaborado relatório preliminar pelo júri do concurso, no qual este propôs a exclusão da proposta da Autora e onde consta, designadamente, o seguinte:

(…)

« Textos e Quadro no original»

- cfr. fls. 33 a 35 do sitaf;

M) A Autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, sobre o relatório preliminar

– cfr. fls. 175-182 e fls. 36-40 do sitaf;

N) Em 22-11-2024, o júri elaborou o Relatório final, onde, designadamente, se pode ler que:
(…)

« Textos e Quadro no original»

- cfr. fls. 36-40 do sitaf

O) Subsequentemente, foi realizada nova audiência prévia, tendo a Autora apresentado pronúncia escrita - cfr. fls. 183-187 do sitaf;

P) Em 16-01-2025, o júri elaborou novo Relatório final, onde, designadamente, se pode ler que:

« Textos e Quadro no original»

- cfr. fls. 41-46 do sitaf;

Q) Em 21-01-2025, a Entidade Demandada adjudicou a proposta da Contrainteressada MANUEL ……………. & JORGE ……………………., S.A. – cfr. fls. 32 do sitaf.

A matéria dada como provada resulta da análise dos documentos constantes dos presentes autos e PA apenso aos mesmos, e bem assim das posições assumidas pelas partes nos respetivos articulados, expressamente indicados em cada um dos pontos do probatório.

Inexistem factos não provados com relevância para a decisão da presente ação.».

O litígio respeita ao procedimento de concurso público para formação do contrato de empreitada de obra pública de “Pavimentação da VAL 2024-1, ……………..”. A autora apresentou proposta no âmbito desse procedimento, a qual foi excluída sob a invocação de, quanto ao plano de trabalhos, equipamento e mão-de-obra, não ter sido cumprido o disposto no artigo 361.º, do CCP, uma vez que a proposta apresentada, apesar de estar constituída por todos os documentos exigidos no ponto 7.2 do programa do procedimento e no artigo 57.º do CCP, os planos de mão-de-obra e equipamentos não foram elaborados em espelho com o plano de trabalhos, sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim, não se mostra cumprido o disposto no n.º 1 do art.º 361.º do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais. É o que consta do relatório final elaborado pelo júri, que veio a ser aprovado pela entidade adjudicante (cfr. alíneas P) e Q) dos factos provados).

A autora intentou a ação com vista à anulação do ato que determinou a exclusão da proposta por si apresentada e do ato de adjudicação, pedindo a condenação na prática de um ato que, em substituição daquele, determinasse a adjudicação do contrato à proposta que apresentou que, de acordo com o critério de adjudicação - da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofatorial do mais baixo preço (alínea E)) – deverá ser ordenada em 1.º lugar.

O tribunal a quo julgou a ação totalmente procedente e determinou a anulação do ato de adjudicação e a condenação da entidade demandada a adjudicar o contrato à proposta apresentada pela autora.

No discurso fundamentador da sentença recorrida referiu-se, designadamente e a propósito que:

«(…) Ora, da leitura da proposta apresentada pela Autora, constata-se que esta apresentou os documentos exigidos - plano de trabalhos, plano de mão-de-obra, plano de equipamentos, plano de pagamento e ainda memória descritiva e justificativa. Aliás, tal facto não é controvertido nos presentes autos.

Conforme decorre do probatório, no caderno de encargos, está previsto como "Mapa de Quantidades de Trabalho", no âmbito da empreitada a executar, cinco categorias: 1. Movimento de terras; 2. Pavimentação; 3. Sinalização; 4. Diversos, com várias subcategorias de trabalhos, para cada uma destas.

Verifica-se que o plano de trabalhos que integra a proposta da Autora estabelece a sequência e prazos das espécies de trabalho previstas, ainda que agrupadas, obedecendo aos 4 capítulos em que o próprio "Mapa de Quantidades de Trabalho" organizara/agrupara as espécies de trabalho [cfr. alíneas D) e G) do probatório].

Quanto ao plano de mão de obra apresentado, o mesmo revela a indicação dos meios humanos afetos à obra, indicando o período temporal correspondente, além de proceder a uma quantificação dos recursos humanos [cfr. alínea H) do probatório].

O plano de equipamento contempla os equipamentos que serão alocados à obra, em cada momento, e respetiva quantificação [cfr. alínea I) do probatório].

Tais planos permitem aferir que espécies de trabalho serão executados em cada semana e quais os meios humanos e equipamentos que serão afetos à obra, também em cada semana, não se vislumbrando a invocada falta de articulação entre os referidos elementos.

Aliás, denote-se que a Entidade Demandada nem sequer concretiza em que consiste a alegada falta de articulação, nem tal concretização consta dos relatórios do júri.

Conclui-se, assim, que o plano de trabalhos constante da proposta da Autora, conjugado com o plano de mão de obra, plano de equipamento e plano de pagamentos por si apresentados, e por referência às espécies de trabalho individualizadas no mapa de quantidades, ainda que agrupadas, é adequado e suficiente a cumprir as finalidades que serve - programar adequadamente os trabalhos e permitir o controlo e fiscalização do andamento da execução dos trabalhos.

É ainda importante ter em conta que, no caso concreto, estamos perante uma empreitada de pavimentação de arruamentos, com um prazo de execução de apenas 60 dias, não se se afigurando que os trabalhos necessários à realização da obra sejam revestidos de particular complexidade. (…).»

As recorrentes insurgem-se contra o assim julgado, alegando, no essencial e em síntese, que a sentença incorreu em erro de julgamento uma vez que o plano de trabalhos apresentado, ainda que interpretado em conjunto com os planos de mão de obra, de equipamentos e de pagamentos, não permite à entidade demandada a verificação e fiscalização dos prazos parciais de cada espécie de trabalhos, a sua sequência e os meios, humanos e materiais, alocados ou a alocar a cada uma das espécies de trabalhos a executar pelo adjudicatário, não se mostrando cumprido o disposto no artigo 361.º e 57.º, n.º 2, do CCP, e que, por essa razão se verificavam as causas de exclusão da proposta previstas no artigo 70.º, n.º2, alíneas a), b) e f), do mesmo Código.

Vejamos.

Compulsadas as peças do procedimento, temos que o mesmo teve por objeto a empreitada de obra pública “Pavimentação da Val 2024-1, …………….”.

Nos termos do ponto 7.2, alínea b), do programa do procedimento, era exigida aos concorrentes a entrega, entre outros, de um plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.º, do CCP), incluindo plano de mão-se-obra e de equipamento.

Plano que a autora entregou com a proposta e cujo conteúdo é o que se encontra reproduzido nas alíneas G) a J) dos factos provados.

A questão aqui em controvérsia é a de saber se, não obstante esse plano ter sido junto, se mostravam cumpridas as exigências previstas no artigo 361.º, do CCP, em cujo n.º 1 se estabelece que o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.

A entidade adjudicante, aqui recorrida, considerou que os planos de mão-de-obra e equipamentos não foram elaborados em espelho com o plano de trabalhos, sendo deste modo impossível prever com exatidão a correspondência entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar. Assim, não se mostra cumprido o disposto no art.º 361.º, n.º 1 do CCP, dado não se permitir a relação direta ao faseamento da obra dos respetivos equipamentos e mão de obra a alocar, não existindo a necessária articulação entre os elementos entregues, prejudicando o objetivo principal do plano de trabalho em sentido amplo (que integra o plano de trabalhos, o plano de equipamentos, o plano de mão-de-obra e o plano de pagamentos) - permitir ao dono da obra a fiscalização e acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada…

A autora veio contradizer essa tese, alegando, por um lado, que a simplicidade da obra e a circunstância de estar em causa um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência justificam que aqueles planos tenham um menor detalhe, tendo essa posição sido acolhida pelo tribunal a quo, que determinou a anulação do ato de adjudicação e condenou a demandada a adjudicar o contrato à autora.

Vejamos.

Compulsadas as peças do procedimento verifica-se que está em causa, no que ao plano de trabalhos respeita, um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, ou seja, que não vai ser objeto de avaliação no âmbito do critério de adjudicação – da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofator em que o preço será o único fator a avaliar.

Está, assim, em causa, no tocante aos planos de trabalhos, mão-de-obra e equipamentos, a apresentação de termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule durante a execução do contrato. Mais. Trata-se de um aspeto da execução do contrato que o caderno de encargos não densificou totalmente, o que lhe atribui acrescida relevância, já que os planos de trabalhos, equipamentos e mão-de-obra corresponderão à declaração de vontade do concorrente quanto ao modo como se propõe executar a obra, no que aos meios e calendarização diz respeito, sendo expressão da vinculação a que ficará adstrito por via do contrato, do qual aqueles planos farão parte integrante, nos termos do disposto no artigo 96.º, n.º 2, alínea d), do CCP.

No que respeita à alegada suficiência do plano de trabalhos em razão da simplicidade da obra, resulta da análise conjunta e comparativa dos documentos juntos pela autora e do conteúdo do mapa de quantidades de trabalhos constante do CE (cfr. alíneas D) e G) a J) do probatório) que estão previstos trabalhos no mapa de quantidades que não têm respaldo no plano de trabalhos apresentado, como é o caso, além do mais, dos trabalhos preparatórios, incluídos na rúbrica da movimentação de terras, tais como abertura de caixa em zona de concordância de cotas com caminhos e habitações existentes, transporte e espalhamento em vazadouro ou depósito provisório, limpeza de bermas e valetas, incluindo remoção, reposição e compactação, execução de valetas, dos trabalhos densificados na rúbrica pavimentação, na rúbrica correspondente à sinalização e a diversos, onde se incluem, designadamente os trabalhos de marcação rodoviária, incluindo a pré-marcação, a montagem e desmontagem do estaleiro incluindo arranjo paisagístico após a desmontagem (recorde-se que no plano de trabalhos apenas estão previstas quatro espécies de trabalhos: movimento de terras, pavimentação, sinalização e diversos), sem qualquer densificação.

Na verdade, pese embora esteja em causa uma obra que a autora se propôs executar no prazo de 60 dias (cfr. plano de trabalhos da alínea G)), é forçoso concluir que o plano apresentado, que discrimina apenas quatro categorias específicas de trabalhos ao longo do prazo proposto, a saber “movimentação de terras” nos primeiros 14 dias, “pavimentação” entre a 3.ª semana do mês de julho e a 3.ª semana de agosto, “sinalização” na última semana de agosto, prevendo, depois, uma categoria genérica denominada “diversos” ao longo da totalidade do prazo de execução da empreitada, se mostra insuficiente em razão das finalidades visadas com a sua apresentação, quais sejam as de estabelecer os termos em que o empreiteiro se vinculará durante a execução do contrato, em termos de prazos parciais e concretas espécies e quantidades de trabalhos a afetar à obra em cada uma das suas fases.

É certo que o prazo de execução da empreitada é relativamente curto – 60 dias -, não obstante, essa circunstância não afasta a exigência de o plano de trabalhos discriminar as espécies de trabalhos, e respetiva sequência, que integram cada uma das categorias indicadas no mapa de quantidades e no plano apresentado, bem como os meios que irá afetar, em concreto, à respetiva execução, pois que apenas através dessa concreta indicação o adjudicatário, cocontratante, se vincula perante a entidade adjudicante quanto aos termos e calendarização da sua execução e se torna possível a fiscalização pelo dono da obra.

Do mesmo modo, não pode considerar-se sanada a omissão de densificação com a circunstância de nos planos de mão-de-obra e equipamentos se proceder à indicação dos recursos a afetar à obra. Na verdade, compulsados os planos reproduzidos nas alíneas H) e I) do probatório, verifica-se que a autora procedeu à indicação da afetação desses meios para cada uma das semanas do prazo de execução, todavia, dessa indicação não se extrai a que espécie concreta de trabalhos serão alocados os recursos aí elencados, ficando por determinar os concretos trabalhos a realizar em cada semana ou grupo de semanas e o seu faseamento.

Como se referiu no acórdão proferido pelo STA a 13.02.2025 (P. 02401/23.7BEPRT), «(…) 56. Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao Plano de Trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato.

57. O princípio da concorrência assume um papel fundamental no âmbito dos procedimentos pré-contratuais, mas não se realiza segundo um modelo ou espécie única, nem se projeta sempre da mesma maneira, pois se, por um lado, visa potenciar a participação do maior número possível de candidatos e concorrentes, essa ampla participação tem de se associar a um sistema de garantias, que assegurem a igualdade de regras de acesso e de oportunidades, para que se realize a efetiva e sã concorrência entre eles, sob a égide do fim de prossecução do interesse público.

58. Por isso, não pode haver dúvidas de que assegurar-se que as regras definidas nas peças do procedimento se aplicam de igual modo a todos os candidatos, como no respeitante às exigências previstas no Caderno de Encargos, será uma via, por excelência, a garantir o princípio da concorrência.

59. Quanto às exigências previstas para a execução da obra em causa nos autos, referentes ao Plano de Trabalhos, as mesmas são instrumentais a assegurar o controle ou fiscalização do normal andamento e execução dos trabalhos da empreitada.

60. Assim, de acordo com as suas características específicas, segundo a exigência prevista na alínea c1) do ponto 12.1 do Programa do procedimento, conjugada com as cláusulas 10.ª (preparação e planeamento da execução da obra), 14.ª (cumprimento do plano de trabalhos), 18.ª (especificações dos equipamentos, dos materiais e elementos de construção) do Caderno de encargos e do projeto de execução constante do anexo IV daquela peça, o qual inclui o anexo IV.2 (cláusulas técnicas) e o anexo IV.3 (mapa de quantidades) [nos termos do ponto D) da factualidade assente], resulta que tais exigências têm por particular finalidade controlar o ritmo e a sequência da execução e dos meios/equipamentos utilizados na empreitada.

(…)

62. Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar a Administração a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo da sua execução, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, designadamente, os trabalhos relacionados com as telas finais e o estaleiro, como ora está em causa, bem como os meios técnicos com os quais a Autora se propôs executar tais trabalhos, a qual tem o ónus de indicar os meios técnicos e humanos efetivamente necessários à sua realização.

63. Prevendo-se nos procedimentos pré-contratuais relativos a empreitadas de obras públicas que os concorrentes apresentem com as suas propostas um Plano de Trabalhos, tal obrigação legal não se impõe por mero formalismo, antes visa corresponder a uma necessidade material que cumpre satisfazer.

64. Refere a este respeito, a doutrina: “o plano de trabalhos é um documento obrigatoriamente apresentado com proposta (nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 57º do Código), no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe a executá-los, incluindo o plano de pagamentos. Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis”, GONÇALO GUERRA TAVARES, “Comentário ao CCP”, Almedina, Jan/2019, págs. 843/844, em anotação I ao artigo 361.º n.º 1 do CCP).

65. E constitui “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra” que o utiliza para “controlar a cadência ou o ritmo da obra”, mas também para a vinculação do dono da obra, a integração do plano de trabalho na proposta implica a sua incorporação no contrato, o que faz com que a sua modificação só possa ser operada no exercício do poder de modificação dos contratos administrativos (artigos 311º e seguintes e 370º e seguintes)», LICÍNIO LOPES MARTINS, “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, pág. 383, Coimbra Editora, também citado por PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78). (…)».

Destarte, o juízo levado a efeito pelo júri do concurso, no sentido de que o plano de trabalhos apresentado não permite prever com exatidão a correspondência entre a mão-de-obra, equipamentos e trabalhos a realizar não merece a censura que a autora lhe dirigiu e que o tribunal a quo secundou, mostrando-se verificada a causa de exclusão das propostas prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a).

Resta apreciar a alegação produzida a respeito da alegada violação do princípio da separação de poderes, em razão de o tribunal a quo se ter substituído ao júri no juízo valorativo levado a efeito quanto à suficiência do plano de trabalhos apresentado.

Não assiste razão à recorrente, neste ponto.

Na verdade, da circunstância de o juízo sobre a (in)suficiência do detalhe do plano de trabalhos em face das especificidades da obra poder envolver a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa não deriva a subtração desse juízo ao controlo judicial, que será, como foi, levado a efeito através da verificação do cumprimento dos aspetos vinculados a que se encontra sujeito e que, no caso, se consubstanciam nas disposições do artigo 361.º , do artigo 70.º, n.º 2, alínea a) e do artigo 57.º, n.º 1, alínea c), todos do CCP, e nos princípios gerais a que se encontra sujeita a atividade administrativa, em geral e em especial quando atua no âmbito da formação de procedimentos de formação de contratos.

Em face de tudo quanto se expendeu, deve conceder-se provimento aos recursos interpostos, pela entidade demandada e pela contrainteressada, revogar-se a sentença recorrida e julgar a ação totalmente improcedente.

As custas serão suportadas pela recorrida, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.º 1, do CPC).

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento aos recursos, revogar a sentença recorrida e julgar a ação improcedente.

Custas pela recorrida (artigo 527.º, n.º 1, do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 11 de setembro de 2025