| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO
TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
I...............- GESTÃO DE R…………, intentou no, então, Tribunal Administrativo e Fiscal – Lisboa 2, [hoje TAC/Lisboa], uma acção administrativa especial contra o MINISTÉRIO DAS CIDADES, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E AMBIENTE, na qual pedia a declaração de nulidade ou a anulação do despacho do Secretário de Estado do Ambiente, de 17.11.2003, que lhe indeferiu o recurso hierárquico interposto do acto de rejeição liminar do processo de autorização da actividade de tratamento de resíduos sólidos urbanos.
Pedia ainda que o Réu seja condenado, «num prazo não superior a 15 dias uteis, à prática de acto administrativo que deferira o pedido de autorização prévia necessária à instalação e funcionamento de uma unidade de triagem de resíduos» na Quinta dos A............., em Sacavém, e que em idêntico prazo, seja também condenado, a reconstituir a situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado.
A Entidade Demandada contestou pugnando pela improcedência da acção.
Findos os articulados, foi proferido despacho saneador no qual se seleccionou a matéria de facto, com organização dos factos assentes e da base instrutória, seguido de notificação para os efeitos do Artº512º do CPC.
As partes foram notificadas e a Autora veio apresentar reclamação da matéria de facto, reclamação essa que foi indeferida por decisão prolatada em 22.02.2005.
Por acórdão de 29.11.2005, o Tribunal “ a quo” julgou a presente acção improcedente e absolveu o R. dos pedidos.
Notificada desse aresto, veio a Autora em 02.03.2006, via correio oficial, requerer a rectificação dessa decisão e pedir a confiança do processo administrativo.
O pedido de aclaração foi indeferido, por despacho de 16.03.2006.
Inconformada com o decidido, a Autora interpôs recurso para este Tribunal Central, da decisão final proferida em 29.11.2006, bem como do despacho que indeferiu a reclamação à base instrutória – de 22.05.2005-, tendo na respectiva motivação formulado as seguintes conclusões (sintetizadas após convite):
«1ª O presente recurso jurisdicional tem por objecto o acórdão de 29.11.2005 (decisão final) a fls. 957 e segs. (processo digital) que julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial intentada pela A. e o despacho (interlocutório) de 22.02.2005 a fls. 252 (processo digital) que indeferiu a reclamação à base instrutória.
2ª O despacho de 22.02.2005 ao ter indeferido a reclamação à base instrutória apresentada pelo A. através do qual se pretendia quesitar a vontade subjectiva do autor da proposta de decisão que deu azo ao despacho do senhor Vereador (como vinha alegado na petição inicial) enferma de erro de julgamento na selecção da matéria de facto relevante, tendo violado os artigos 90º do CPTA e 511º e 513º do CPC
3.ª O acórdão final de 29.11.2005, no seu capítulo II denominado "fundamentação de facto" (fls. 959 e segs., processo digital) não faz qualquer referência aos quesitos 5 e 6 considerados provados pelo acórdão de fls. 702 e segs. através do qual deu resposta aos quesitos da base instrutória discutidos em sede de audiência de julgamento, pelo que, o referido acórdão ao ter omitido a referência aos citados quesitos, enferma de erro de julgamento na selecção da matéria de facto relevante, tendo violado os artigos 90º do CPTA e 511º e 513º do CPC.
4.ª No decurso da audiência de discussão e julgamento foi objecto de inquirição a testemunha Francisco Ribeiro Ferreira dos S....... (arquitecto na Câmara Municipal de Loures e subscritor da proposta de decisão a que se alude no nº10 da matéria de facto) resultando provado do seu depoimento que tal proposta foi elaborada com o objectivo de dar resposta ao requerimento a que se alude o nº5 da matéria de facto e ainda que se pretendia propor a aprovação da localização do Centro de Triagem de acordo com o art.8º, nº1 do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro.
5.ª O Tribunal a quo ao ter desconsiderado os factos provados no decurso do julgamento através do depoimento e dos documentos juntos na audiência de julgamento pela testemunha Francisco Ribeiro Ferreira dos S......., de que a A. manifestou, oportunamente, a vontade de se aproveitar, enferma de erro de julgamento na selecção da matéria de facto relevante tendo ainda violado o princípio do inquisitório ou da verdade material, bem como os artigos 90ºdo CPTA e 264º, nºs 2 e 3, 511º, 513º, 659º e 663º, nº1 do CPC.
6.ª O Acórdão final de 29.11.2005 recusou tomar parte na questão nos termos da qual se invocava que os órgãos do Município de Loures, em face da classificação e qualificação do solo constante do PDM de Loures, nunca poderia emitir autorização ou parecer de não compatibilidade porque tal pessoa colectiva pública não era parte nos presentes autos e que "não sendo a CML parte neste processo, não pode o tribunal condená-la a decidir o requerimento de 17.04.2001, à luz dos diplomas nele citados" (cfr. fls. 993 e 994 do processo digital).
7.ª A autorização de localização/parecer a que se alude no artigo 11º do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro, configura uma acto integrado no procedimento mais amplo de emissão da autorização relativa à gestão de resíduos, pelo que, o seu âmbito e alcance, porque conexo com a pretensão do interessado terá necessariamente de ser discutido nos presentes autos se tal se revelar necessário para satisfação do pedido ou pedido da A..
8.ª Verifica-se assim que, no caso concreto, por factos imputáveis à R. (que não deu cumprimento estrito ao disposto no art.10º, n° 8 do CPTA) existirá eventualmente uma situação de ilegitimidade passiva resultante da preterição de uma situação de litisconsórcio necessário passivo, o qual configura uma excepção dilatória de conhecimento oficioso que, em todo caso, sempre será susceptível de ser suprida.
9.ª O Tribunal a quo, tendo concluído que pretensão deduzida pela A. só poderia ser satisfeita com a colaboração do Município de Loures ao não convidar as partes a fazer intervir nos autos a referida entidade violou o disposto nos arts. 10º, nº8 e 88°, nº1 do CPTA e os art.º288º, nº3 e 265º, nº2 do CPC.
10.ª A A. entende que não corresponde à verdade que o acto a que se alude nos números 10, 11 e 16 da matéria de facto não seja o acto de aprovação/parecer a que se alude no artigo 11º do Decreto-Lei nº 239/97, de 9 de Setembro, pois como resulta da letra do despacho do senhor Vereador, das informações e dos requerimentos na sequência do qual foi proferido (cfr. números 5, 8, 10 e 16 da matéria de facto e facto de que se requereu o aditamento), o que sempre esteve em causa foi a prática de dois actos administrativos distintos.
11.ª O primeiro dos referidos actos é o acto que considerou ser de emitir um parecer favorável à localização de uma unidade de triagem de resíduos sita na Rua Miguel Bombarda, 71, Quinta dos Almosteis, 2689-508 Sacavém, nos termos do disposto no art.8º, nº1 do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro (quando se refere "prestar parecer favorável à localização para a instalação de um centro de triagem de resíduos recicláveis"),
12.ª O segundo dos referidos actos é o acto que licenciou a utilização das instalações de acordo com o disposto no artº1º do Decreto-Lei nº343/75, de 3 de Julho (na parte onde se refere "se julga poder enquadrar a presente situação no disposto no DL 343/75, de 3 de Julho, proponho a título precário e por três anos renováveis de acordo com o constante na legislação referida.
13.ª É A interpretação efectuada pelo Tribunal a quo não têm, assim, um mínimo de correspondência na letra da proposta de decisão e do despacho do Senhor Vereador, não atendendo ainda às circunstâncias relevantes anteriores ou posteriores à sua prática (o requerimento e exposição que lhes estão na origem), pelo que, tal interpretação viola as regras hermenêuticas de interpretação de tais actos que resultam do artigo 238º nº1 do Código Civil aplicável ex vi do artigo 295º do mesmo Código.
14.ª O Tribunal a quo ao entender que estaria implícito no despacho a que se alude nos números 10 e 11 da matéria de facto que "não se estava a dar autorização prévia ao Centro de Triagem ao abrigo do Decreto-Lei n.º237/97, de 9 de Setembro," efectuou uma errada interpretação do citado acto administrativo tendo violado o artigo 238° nº1 do Código Civil aplicável ex vi do artigo 295º do mesmo Código e o art.11º, nº1 do Decreto-Lei n°239/97, de 9 de Setembro.
15.ª A A. entende que não corresponde à verdade que "a localização definitiva não seja compatível com o plano municipal de ordenamento do território em vigência e demais legislação aplicável” (cfr. fls. 988 do processo digital), uma vez que a actividade desenvolvida pela A. naquelas instalações, "recolha e tratamento de resíduos", encontra-se classificada com o CAE número 90020 (cfr. números 5 e 8 da matéria de facto) assim se enquadrando legalmente na categoria residual dos "serviços" compatível com o PDM Loures nos termos do art.6º e Anexo l ao Regulamento do PDM de Loures.
16.ª O Tribunal a quo ao concluir pela incompatibilidade da localização pretendida para a referida actividade com o PDM de Loures, sem que tal constasse demonstrado ou minimamente provado nos presentes autos, violou os artigos 6º, 51º, 54° e 57° e Anexo l do Regulamento do PDM de Loures.
17.ª Atento aos documentos juntos e a prova testemunhal produzida, a A. entende que não pode considerar-se provado que, com a prática dos actos a que se alude no nº10 e 11 da matéria de facto, não se tivesse em vista apreciar a conformidade do local com o PDM, nos termos exigidos na primeira parte do n°1 do artigo 11º do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro e na al. a) do n°1 do ponto 3 da Portaria n°961/98, de 10 de Novembro.
18.ª O Tribunal a quo ao entender que os actos a que se alude no nºs 10 e 11 da matéria de facto não apreciaram a conformidade da localização com o PDM, nos termos exigidos na primeira parte do n°1 do artigo 11º do Decreto-Lei n°239/97, de 9 de Setembro e na al. a) do n°1 do ponto 3 da Portaria n°961/98, de 10 de Novembro, efectuou uma errada interpretação do referido acto administrativo tendo assim violado o artigo 238º nº1 do Código Civil aplicável ex vi do artigo 295º do mesmo Código.
19.ª A autarquia, quando emite o parecer a que se alude no artigo 11º, nº1 e 3 do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro, apenas aprecia ou pode apreciar a conformidade da localização proposta com o conjunto de normas constantes do plano municipal de ordenamento do território que se reportem ao uso proposto, averiguando (utilizando aqui a terminologia prevista no artigo 39º do RJUE) se tais áreas se encontram expressamente "afectas ao uso proposto".
20.ª O Tribunal a quo ao concluir a aprovação de localização/parecer a que se alude no artigo 11º do Decreto-Lei nº 239/97, de 9 de Setembro, não poderia ser emitido sem consulta às entidades exteriores enferma de erro de julgamento na interpretação do artigo 11º do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro.
21.ª A A. entende que não resulta nem da letra nem do espírito dos arts. 8° nº1 e 11º nº1 do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro, que do parecer da Câmara Municipal competente que aprova a localização não possa ser aposto termo ("pelo prazo de três anos") e que o mesmo não possa estar sujeito às condições nele referidas.
22.ª O Acórdão recorrido ao configurar o parecer emitido como um verdadeiro acto administrativo mas caracterizando tal condição como contrária à lei violou frontalmente o disposto no art.120º e 121º do CPA e o art.8º da Directiva do Conselho nº91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, que o Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro, bem como o art.6º, al. c) da Portaria nº961/98, de 10 de Novembro.
23.ª Um acto administrativo, mesmo que anulável ou revogável com fundamento na sua ilegalidade, produz os seus efeitos enquanto não for anulado pelos tribunais ou revogado pela autoridade competente, pelo que a R., ao não deixar prosseguir o procedimento de autorização prévia, obstou à produção de efeitos por parte do acto administrativo praticado pela Câmara Municipal de Loures.
24.ª A R. desrespeitou o acto administrativo praticado para Câmara Municipal de Loures, pelo que, violou a norma que se pode retirar, a contrario sensu, do disposto no art.127º, nº2 e 134º, nº1 do CPA, que impõe que o mesmo seja "obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os particulares, enquanto não for anulado".
25.ª As competências para decidir da validade ou da eficácia do acto praticado pelo Vereador da Câmara Municipal de Loures pertencem em exclusivo aos tribunais e ao próprio autor do acto, pelo que, o despacho impugnado ao apreciar da validade ou ao obstar à sua eficácia enferma ainda de manifesta incompetência por violação do disposto no art.142º, nº1 e 3, 128º, nº2, al. b) e 163º, nº2 e 170º, nº1 do CPA, sendo nulo por usurpação de poderes e falta de atribuições (cfr. art.133º, nº2, als. a) e b) do CPA).
26.ª Ora, se assim é, a apreciação que poderá ser levada a cabo pelos órgãos da R. apenas pode configurar uma apreciação fáctica do documento, nunca poderá incidir sobre a validade ou eficácia de qualquer acto administrativo (quanto mais poderá declarar a título incidental a nulidade do acto, cfr.134º, nº2 do CPA).
27.ª Ainda que se entenda que está em causa uma condição contrária à lei e violadora do artigo 121º do CPA, tal pode, quanto mais, gerar mera anulabilidade do acto, não podendo ser sindicada por qualquer órgão administrativo integrado na estrutura orgânica de outra pessoa colectiva pública.
28.ª O Acórdão de 29.11.2005 ao aderir à tese segundo a qual o despacho impugnado poderia apreciar da validade ou da eficácia do parecer emitido pela Câmara Municipal de Loures, violou o disposto no art.142º, nº1 e 3, 128º, nº2, al. b) e 163º, nº2 e 170º, nº1 do CPA, pois que as competências para decidir da validade ou da eficácia do acto praticado pelo Vereador da Câmara Municipal de Loures pertencem em exclusivo aos tribunais e ao próprio autor do acto.
NESTES TERMOS, deverá ser dado provimento ao recurso e revogadas as decisões impugnada e, em consequência, ser a presente acção julgada totalmente procedente senda a R. condenada nos pedidos formulados pelo A. na petição inicial, com as devidas consequências legais.»
Por despacho de 10.05.2006, a Autora/recorrente foi notificada para proceder ao pagamento da multa a que alude a 2ª parte do nº6 do artº145º do CPC, devida pela apresentação de recurso no 3º dia útil posterior ao termo do prazo.
Irresignada, a Autora dele recorre para este TCAS, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
«1.ª O presente recurso tem por objecto o despacho de 10.05.2006 (proferido após a decisão final) a fls. 1097 e segs. (processo digital) que considerou inaplicável ao processo o art°698, n°6 e 743°, n°1 in fine do CPC e determinou a liquidação de multa a que se alude no artigo 145°, n°6 do CPC.
2.ª Tal como consta das alegações do recurso interposta a fls...: (i) o Recorrente cumpriu o ónus previsto no artigo 690°-A, n°1 al. a) do CPC, ou seja, indicou "quais os concretos ponto de facto que considera incorrectamente julgados"; (ii) o Recorrente cumpriu o ónus previsto no artigo 690°-A, n°1, al. b) e n°4 do CPC, ou seja, indicou os concretos meios probatórios" constantes da "gravação nele (processo) realizada", bem como, os "depoimentos em que se funda, por referência ao assinalado na acta".
3.ª Segundo o defendido pelo despacho recorrido, da interpretação conjugada dos artigos 648°, n°6 e 743°, n°1 do CPC e 140° do CPTA resultaria a conclusão que o Recorrente, quando impugnasse matéria de facto e pretende-se a reapreciação da prova gravada, não teria mais dez dias, além do prazo normal, para apresentar o seu recurso e respectivas alegações.
4.ª Salvo o devido respeito, o Recorrente entende, que tal interpretação é contrária a uma interpretação literal e sistemática da norma, ao princípio da promoção do acesso à justiça e à jurisprudência reiterada dos nossos tribunais superiores.
5.ª O artigo 144°, n°1 CPTA, consagra apenas o prazo geral de recurso em matéria de direito derrogando os prazos gerais também estes consagrados nos arts.685° e 743º, n°1, primeira parte do CPC, mas não estabelece qualquer prazo ou formalidades a adoptar no recurso para as situações onde haja reapreciação da prova gravada que seja contrapartida pelo cumprimento do ónus vertidos no artigo 690°-A, n°1, als. a) e b) e n°4 do CPC.
6.ª Uma vez que recurso que tenha por objecto a reapreciação da prova gravada não é regulado, quanto à forma ou quanto ao prazo, nos artigos 141° e 156° do CPTA, nada de diferente é disposto nos artigos 141° e 156° do CPTA, nos termos do citado artigo 140° do CPTA.
7.ª Mesmo no contencioso do processo cautelar laboral, no qual estão previstos exigências de celeridade superiores aquelas que são previstas no CPTA (recorde-se que o prazo de recurso em matéria de direito laboral é de apenas de 10 e de 20 dias e no CPTA é de 30 dias) não é reduzido ou eliminado o prazo de 10 dias para reapreciação da prova gravada em sede de recurso.
8.ª Se assim é, porque razão é que a eliminação de tal prazo pode ser sistematicamente defendida no contencioso administrativo. É que, salvo o devido respeito, o prazo de 8 dias previsto no artigo 7°, n°2 do Decreto-Lei n°39/95, de 15 de Fevereiro, é igual para todos os citados ramos de direito e mesmo assim o legislador não deixou de acrescer, sempre e em todos os casos, um prazo de dez dias sempre que haja reapreciação da prova gravada.
9.ª O despacho recorrido não teve assim em consideração uma interpretação sistemática do preceito, pois, nem em situações em que o legislador teve em mente preocupações de celeridade mais exigentes do que as consagradas no contencioso administrativo reduziu o prazo de dez dias atribuído legalmente para a reapreciação da prova gravada.
10.ª Como resulta do principio da promoção do acesso à justiça (também denominado principio pro actione ou principio do favor do processo), as normas processuais devem ser interpretadas (e também aplicadas) no sentido da validade ou da eficácia dos actos processuais praticados pelo tribunal ou pelas partes (de ambas, demandante e demandado), dos quais dependa o conhecimento do mérito do pedido.
11.ª Ainda que existissem dúvidas quanto ao sentido da remissão operada pelo artigo 140° do CPTA, e esta fosse de qualquer modo ambígua, por aplicação do princípio da promoção do acesso à justiça, o sentido a adoptar sempre seria aquele que permitisse concluir pela aplicação do referido prazo.
12.ª O Tribunal a quo, ao adoptar uma interpretação do art.140° do CPTA no sentido mais desfavorável ao Recorrente, eliminando o prazo previsto no art.698°, n°6 e 743°, n°1 do CPC, violou os arts.690°-A, n°1, als. b) e n°2, 698°, n°6 e 712°, n°1, al. a) e 743°, n° 1 in fine do CPC, aplicável ex vi do arts.1° e 140° do CPTA, o princípio da promoção do acesso à justiça consagrado no artigo 7° do CPTA e o art.9° do Código Civil.
13.ª O requerimento para passagem de guias foi remetido pelo mandatário do Recorrente no dia 06.05.2006, pelo que, ainda que se considere improcedente o alegado nas conclusões anteriores nunca existiria lugar à liquidação de guias de multa nos termos do artigo 145°, n°5 do CPC, mas sempre nos termos do artigo 145°, n°4 do CPC.
NESTES TERMOS,
a) Deverá ser reformado o despacho e, em consequência, ordenado a devolução da quantia pago a título de multa, com as demais consequências legais;
b) Ou caso assim não, aconteça, deverá ser dado provimento ao recurso e revogado o douta despacho recorrido e, em consequência, ordenado a devolução da quantia pago a título de multa, com as demais consequências legais.
DILIGÊNCIAS DE PROVA QUE SE REQUEREM CASO TAL SE ENTENDA NECESSÁRIO
A- DOCUMENTAL
(i) Requer-se, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 535.° do CPC ex vi do art.149°, n°2 do CPTA, para prova, confirmação ou negação do envio e recepção do e-mail identificado como doc. n°2 que seja oficiado PT.COM - Comunicações Interactivas, S.A., com sede na Rua Andrade Corvo, 6 1050-009 Lisboa, entidade gestora do mail.telepac.pt;
(ii) Requer-se, nos termos e para os efeitos do disposto no art.535° do CPC ex vi do art.149°, n°2 do CPTA, para prova, confirmação ou negação do envio e recepção do e-mail identificado como doc. n°2 que seja solicitado informações sobre tais matérias ao(s) funcionário(s) judicial(ais) que recebeu(ram) os correio electrónico nos dias 06.05.2006 a 09.05.2006;»
A Entidade Recorrida apresentou contra-alegações referentes ao 1º recurso interposto pela Autora, aí concluindo do modo que se segue:
«1- A actividade de gestão de resíduos., nomeadamente a sua recolha, transporte, armazenagem, tratamento, valorização e eliminação, por forma a não constituir perigo ou causar prejuízo para a saúde humana ou para o ambiente, é regulada pelo decreto-lei n°239/97, de 9 de Setembro;
2 - Decorre deste diploma que tal actividade está sujeita a autorização prévia por parte do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tal como se alcança do disposto no n°1 do artigo 8° do referido decreto-lei;
3 - A Portaria n°961/98, de 10 de Novembro veio estabelecer nos seus números 2° e 3° os requisitos a que deve obedecer o processo de autorização prévia;
4 - O requerimento de autorização prévia é acompanhado por uma certidão de aprovação da localização passada pela câmara municipal, que ateste a compatibilidade da localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território, ou, na falta deste plano, pela comissão de coordenação regional competente, tal como estabelece a alínea a) do nº1 de 3° da Portaria 961/98;
5 - A A.-I............... - PORTUGAL - Gestão de …………. Lda. pretendeu instalar na Zona de Sacavém, concelho de Loures, uma unidade de gestão, recolha, transporte e tratamento manual de resíduos.
6 - Tendo apresentado o requerimento de autorização, juntou, posteriormente, ao mesmo uma certidão da Câmara Municipal de Loures;
7 - Certidão esta que depois de analisada pelos serviços da Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território - Direcção de Serviços Direcção De Serviços de Monitorização Ambiental, se comprovou não obedecer aos requisitos legais impostos pelos diplomas supra referidos;
8 - Pelo que o processo de autorização prévia para a unidade de triagem da A. situada em Sacavém - Loures, não pode prosseguir a respectiva tramitação prevista em 4° da Portaria n°961/98;
9 - A douta sentença recorrida não merece qualquer reparo ou censura e, designadamente, não está ferida dos erros ou vícios que a A. lhe aponta nas suas alegações e conclusões;
10- Visto que a mesma apreciou devidamente e com ponderação a matéria factual convocada e procedeu à sua correcta subsunção jurídico-legal, aplicando de forma acertada o direito correspondente;
11- Nesta conformidade mantendo a douta decisão recorrida farão, Vossas Excelências, a costumada JUSTIÇA.».
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O DMMP junto deste tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº1 do CPTA, mas remeteu-se ao silêncio.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. FUNDAMENTAÇÃO
2. 1 DOS FACTOS
A decisão recorrida deu com assente, e, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade:
«1 - A A. dedica-se à actividade de gestão, recolha, transporte e tratamento manual de resíduos (resposta ao nº1 da base instrutória);
2 - A A. desde 1999, vem ocupando um espaço sito na Rua Miguel Bombarda, 71, Quinta dos Almosteis, em Sacavém, no qual ainda procede à triagem de resíduos (alínea E dos factos assentes);
3 - A actividade de triagem desenvolve-se num antigo armazém de têxteis, com a área de cerca de 3 570 m2 (resposta ao n°4 da base instrutória);
4 - A A. apresentou, em 9.8.2001, requerimento dirigido ao Director Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo do seguinte teor:
"Junto se anexam para aprovação, de acordo com o Dec.-Lei 239/97 de 9 de Setembro, 3 exemplares do projecto de licenciamento industrial para a firma I..............., destinado a operações de armazenagem e valorização de resíduos industriais não perigosos. Aproveitamos para anexar pedido efectuado à Câmara Municipal de Loures." (alínea A dos factos assentes);
5 - A A. apresentou, em 17.4.2001, requerimento dirigido ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Loures do seguinte teor:
"I............... PORTUGAL - Gestão de ………, Ld.ª(...) vem na qualidade de empresa prestadora de serviços com o CAE 90002, requerer a Vossa Excelência a emissão de certidão de aprovação da localização para a instalação de um Centro de Triagem de resíduos recicláveis, para efeitos de obtenção da respectiva Autorização Legal nos termos do disposto no Dec.-Lei n°239/97, de 9 de Setembro e da Portaria n°961/98, de 10 de Novembro." (alínea B dos factos assentes);
6 - Através da Comunicação de serviço interna da Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo (DRALVT), n°196, de 16.8.2001, Proc. GR/24/01 foi remetido à DSGA-DH, o processo referente à empresa I............... no sentido de aquela "emitir o seu parecer sobre as questões que se prendem com a afectação dos recursos hídricos, no âmbito do disposto na al. b) do n°1 do art°3 da Portaria n°961/98, de 10 de Novembro" (alínea C dos factos assentes);
7 - Através da Comunicação de serviço interna n°2288, de 18.10.2001, Proc. 556/19066, da DSGA-DDH para a DSMA (ambos serviços da DRALVT) foi informado que "é emitido parecer favorável à localização, quanto à afectação de recursos hídricos." (alínea D dos factos assentes);
8 - Consta da informação n°454/DAE/FN, proc.39539, de 13.8.2001, folha 21, do Município de Loures o seguinte:
"A I............... Portugal, Ld.ª submeteu à apreciação da Câmara Municipal de Loures uma pretensão de regularização das instalações sitas na Quinta dos A............., na freguesia de Sacavém. As instalações da empresa, com uma área total de 117 160 m2, têm 19 prédios urbanos (área total de construção de 7 466 m2), foram adquiridas à Q…………, por processo público de venda pela melhor oferta, julgando a I............... que os vários edifícios tinham a sua situação regularizada perante o município.
A sua pretensão liga-se com a possível utilização de um edifício com a área de construção de 3750 m2, que tem o processo de construção n°10072/OCP de 1964, processo este referente a um imóvel para o qual foi emitida uma licença de construção em 20.7.65, tendo sido este processo arquivado à posteriori por falta de conclusão da obra. A empresa pretende instalar nesse edifício, após a sua recuperação, um Centro de Triagem de materiais, de acordo com informação do processo 35539/D/OR, acima referido.
Após reunião com a empresa, na pessoa do Eng° Carlos R............., e visita às instalações da mesma, a DAE, foi informada da pretensão de finalizar a construção do referido edifício, e sua utilização para um centro de triagem de materiais, não efectuando a empresa quaisquer tratamentos de resíduos nessas instalações. Para tal necessita de uma autorização em forma de certidão por parte do Município, para poder aí desenvolver a sua actividade, de acordo com o Dec.-Lei n°239/97, de 9 de Setembro (estabelece as regras de gestão de resíduos) e Portaria n°961/98, de 10 de Novembro (autorização prévia para operações de gestão de resíduos) do Ministério do Ambiente.
A I............... Portugal, Gestão de ……………., Ldª, foi constituída em 1987, tem a sua sede social no concelho, integra desde 1990 o Grupo V............., que é o maior operador Europeu e o 3° Mundial na área do ambiente, trabalhando na área dos serviços com a CAE n°90 002 (gestão de resíduos e limpeza pública em geral), fazendo a recolha, separação e compactação de resíduos e envio dos mesmos para centros de tratamento. A empresa. Da análise a elementos fornecidos pela mesma, verificou-se que a sua actividade deu origem a um volume de facturação em 1998 de 11 milhões de euros (22 milhões de contos) em 1999 de 13 milhões de euros (2,6 milhões de contos), em 2000 de 16,5 milhões de euros (3,3 milhões de contos), com previsão de facturação para 2001 de cerca de 17,5 milhões de euros (3,5 milhões de contos) (...). A empresa apresentou certidões de regularização da sua situação perante as finanças, a segurança social. (...)" (alínea F dos factos assentes);
9 - Foram exarados na mencionada informação os seguintes despachos:
"Ao Sr. Vereador para análise e orientação deste processo. Assinatura ilegível. 14.8.2001" e
"T.C. À DZOR. 20.11.2001." Assinatura ilegível (a qual se reconhece como sendo a do Senhor Vereador Rui Adriano ………………., por semelhança com a constante do documento de 12.12.2001, junto ao p. instrutor, não numerado) (alínea G dos factos assentes);
10 - Da informação n°169, proc. 39539, de 12.12.2001, elaborada pelo Técnico Francisco S......., Chefe da DZOR - Divisão Zona Oriental, do Município de Loures, destinada ao Senhor Vereador Rui …………….., consta o seguinte:
"A propriedade em causa é atravessada por uma linha de água e contém vários zonamentos de acordo com o PDM - Espaços Não Urbanizáveis de Protecção e Enquadramento e de Exclusivo Uso Agrícola; Espaços Urbanizáveis de Verde Urbano de Protecção e Enquadramento; e Espaços Urbanos Sujeitos à Atribuição do Estatuto de Manutenção Temporária. Das construções actualmente existentes e a ser utilizadas, verifica-se serem alguns anteriores a 1951, outras licenciadas ou passíveis de ultimar o licenciamento e ainda outras ilegais e não passíveis de licenciamento definitivo, face ao estipulado no PDM. Em visita ao local, e atenta a informação da DAE a folhas 20 e 21, verificou-se que a sede da empresa também está sediada no local, aliás junto do armazém onde já actualmente funciona precariamente o centro de triagem e armazenamento de papel e plásticos e paletes de madeira, o que atesta não ser a actividade aí desenvolvida fonte de poluição ambiental ao nível de ruído e cheiros. O restante espaço da propriedade, com excepção da encosta zonada como de protecção e enquadramento e de exclusivo uso agrícola, que aliás se encontram arborizadas, está a ser utilizado como área de circulação, de parqueamento de viaturas e contentores vazios, com os respectivos serviços de manutenção e áreas verdes arborizadas, sendo de realçar que a linha de água se encontra limpa e razoavelmente mantida. É ainda de frisar que, em reunião com os serviços, mostrou a empresa interesse em, face à situação actual do PDM, procurar em colaboração com a Câmara, nomeadamente com a DAE, terrenos que lhe permitissem manter-se no Concelho de Loures numa situação perfeitamente legalizada e passível até de expansão.
3. Proposta:
Assim face ao acima exposto, ao parecer da DAE, onde claramente é assumido o interesse de manter a sede da empresa no Concelho, ao esforço que a empresa está a desenvolver, na procura de outra solução para se instalar no concelho a que na realidade os edifícios existentes estão a ser utilizados, encontrando-se para todos os efeitos a empresa em plena laboração, a que a actual ocupação não veio agravar a situação anteriormente existente com a ocupação pela Quimigal, podendo então dizer-se que a mesma foi desagravada, a que as actuais ocupações incidem basicamente sobre áreas zonadas como espaços urbanos ou urbanizáveis, referidos no ponto anterior, e a que se julga poder enquadrar a presente situação no disposto no Dec-Lei n°343/75 de 3 de Julho, proponho, a título precário e por 3 anos renováveis de acordo com o constante na legislação referida, desde que não exista agravamento com novas construções e ocupações, seja mantida limpa e desimpedida a linha de água, não sejam criadas condições que venham a degradar a zona, sob ponto de vista ambiental, tendo em vista a progressiva implementação do estipulado no PDM e a que seja verificada a continuação de um efectivo esforço da empresa na procura de nova solução para a sua manutenção no concelho, prestar parecer favorável à localização para a instalação de um Centro de Triagem de resíduos recicláveis, a fim de não criar uma situação de rotura da empresa. Julgo ainda, com base na mesma legislação e nas mesmas condições acima referidas, de autorizar a utilização do armazém existente e em funcionamento em condições precárias, para os fins descritos no ponto anterior, permitindo a sua cobertura com material aligeirado, de modo a melhorar as condições de laboração para o pessoal que aí exerce actividade, hoje em dia sujeito às condições atmosféricas, devendo para tal ser apresentado um projecto devidamente subscrito por técnico idóneo, que ateste também das condições de segurança e estabilidade de todo o armazém para o fim em causa." (alínea H dos factos assentes);
11 - Consta do documento intitulado "Proposta de decisão" contida na mencionada informação n°169, de 12-12-2001, o seguinte:
"DESPACHO DO VEREADOR
Concordo, nos termos propostos pelo Serviços.
O Vereador, com competência delegada por despacho do Sr. Presidente proferido a 99/06/17 no uso das competências que lhe foram delegadas por deliberação da C. M. da mesma data. Assinatura. 14. 12. 2001. Rui Adriano ……………" (alínea I dos factos assentes);
12 - Em resposta ao ofício n°10289, de 23.8.2001 (fls 15 do p. instrutor), a A. apresentou em 4.11.2002, os seguintes documentos junto da DRAOT-LVT:
- fotocópias do ofício n°273, de 3.1.2002, do Município de Loures, dirigido à A. e respectivos anexos, cfr. docs. de fls 24 a 29 do processo instrutor);
-fotocópia do ofício n°14807, de 23.9.2002, dos Serviços Municipalizados de Loures, autorizando a A. genérica e provisoriamente a fazer a ligação às redes de colectores municipais (doe. de fls 22 do processo instrutor);
- a listagem das empresas receptoras dos resíduos para reciclagem (doc. de fls 20 do processo instrutor);
- fotocópia do ofício do CITRI - Centro Integrado de Tratamento de Resíduos Industriais, S.A., ref.ª 1288/02, de 25.10. 2002, dirigido à A. em que declara aceitar os resíduos não perigosos provenientes das suas instalações correspondente ao código CER 19 12 12 Outros Resíduos (incluindo misturas de materiais) do tratamento mecânico de resíduos, não abrangidos em 19 12 11, referindo que a declaração não é vinculativa e a aceitação de tais resíduos pressupõe o respeito por todos os requisitos a praticar pelo CITRI (doc. de fls 18 do processo instrutor); e
- fotocópia da carta da Valorsul - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos da Área Metropolitana de Lisboa (Norte) S.A., CIRC-51/02, de 24.10.2002, dirigida à A., em que autoriza a descarga de resíduos do Código 191212 (doc. de fls 16-17 do processo instrutor) (alínea M dos factos assentes);
13 - Através do ofício n°5351, ref.ª 485/DSMA, de 22.4.2002, a DRAOT-LVT respondeu ao ofício n°12745, ref.ª 87/SMPC/02, de 4.4.2002, da Câmara Municipal de Loures, solicitando "a indicação de qual o seguimento que estes pedidos de Certidão de Localização tiveram ou irão ter, relativamente à compatibilidade da localização destas unidades com o Plano Municipal de Ordenamento do Território e consequente emissão ou não da respectiva Certidão de localização. Esta informação considera-se de todo essencial para que esta DRAOT possa nos termos previstos na lei, e tal como solicitado por V.Ex.ª, proceder em conformidade." (alínea N dos factos assentes);
14 - Através de telecópia, a DRAOT-LVT, solicitou, em 18.12.2002, à A. os seguintes documentos:
" - original da certidão da aprovação da localização (ou fotocópia autenticada) emitida pela Câmara Municipal de Loures;
- licença de localização de descarga de águas pluviais e/ou ponto de situação da unidade face a esta questão; e
- descrição do modo como é realizado o controlo de entrada dos resíduos na unidade e os procedimentos a tomar pela empresa no caso de detecção de resíduos não contemplados na autorização."
No mesmo ofício se refere que "dada a legislação específica quanto à gestão de pneus, e conforme acordado, deverá ser retirado do presente processo o código CER 16 01 03" e que a "I............... deverá obter junto desta DRAOT o parecer favorável quanto à afectação dos recursos hídricos, devendo para o efeito solicitar o mesmo através de requerimento." (alínea O dos factos assentes);
15 - Em 9.6.2003 deu entrada na DRAOTLVT, um requerimento no qual a A. vinha juntar, em resposta a pedido formulado pela DRAOTLVT, os seguintes documentos:
- "certidão da aprovação da localização emitida pela Câmara Municipal de Loures - fotocópia autenticada
-ponto de situação da unidade face à descarga de águas pluviais
-funcionamento da Unidade de Triagem de Sacavém
-Pneus usados Código CER 16 01 03
-afectação dos recursos hídricos" (alínea P dos factos assentes);
16- O Município de Loures emitiu, em 6.3.2003, a certidão n°66/03, de onde consta o seguinte:
"Certifica, em cumprimento do despacho exarado sobre a petição de I............... PORTUGAL - GESTÃO DE …………….., LDA, por parte desta Câmara não se vê inconveniente a título precário e por três anos renováveis de acordo com o constante na legislação referida, desde que não exista agravamento com novas construções e ocupações, seja mantida e desimpedida a linha de água, não sejam criadas condições que venham a degradar a zona, sob o ponto de vista ambiental, tendo em vista a progressiva implementação do estipulado no PDM, e que seja verificada a continuação de um efectivo esforço da empresa na procura de nova solução para a sua manutenção no concelho, prestar parecer favorável à localização para a instalação de um Centro de Triagem de resíduos recicláveis." (alínea L dos factos assentes);
17- Em 9.6.2003 deu entrada na DRAOTLVT, o pedido de substituição da planta das instalações de carácter social, juntando a respectiva planta (alínea Q dos factos assentes);
18- Em 9.6.2003 deu entrada na DRAOTLVT, o pedido de parecer favorável à localização, quanto à afectação dos recursos hídricos, juntando planta das Águas Residuais Domésticas e Pluviais (alínea R dos factos assentes);
19 - Os elementos que instruíam o processo de autorização prévia n°949/DSMAGR/24/2001, no dia 5.6.2003, são os constantes do processo instrutor apenso aos autos (resposta ao n°7 da base instrutória);
20 - Através do ofício n° 3006, de 30.9.2003, refª 828/DSMA, GR/24/2001, da DRAOTLVT, foi comunicado à A. o seguinte:
"O Dec.-Lei n°239/97, de 9 de Setembro estipula no seu art. 8, n°1 que as operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos estão sujeitas a autorização prévia, dispondo no seu art°11, n°1, que os projectos de operações de resíduos devem ser acompanhados de parecer da Câmara Municipal (CM) que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território. Por seu turno a Portaria n°961/98 de 10 de Novembro estipula no seu art°3, n°1 que tal documento tem de revestir a natureza de certidão de localização.
Analisada a certidão emitida pela CM Loures verifica-se que se trata desde logo de documento emitido pelo prazo de três anos, renovável e condicionado.
Trata-se pois de documento emitido a título precário pelo que se considera que não reveste a natureza exigida nos diplomas supracitados.
Face ao exposto, o vosso processo de autorização prévia para a unidade de triagem situada em Sacavém -Loures, não se encontra em condições de prosseguir a tramitação prevista no art.4 da Portaria n°961/98 de 11 de Novembro", assinado pelo Sr. Director de Serviços de Monitorização Ambiental (alínea S dos factos assentes);
21 - A A. interpôs recurso hierárquico necessário do despacho de 30.9.2003 do Sr. Director de Serviços de Monitorização Ambiental, alegando que:
-o parecer emitido pela Câmara Municipal de Loures lhe é favorável e o mesmo despacho do Senhor Vereador contém duas decisões já que se pronuncia também quanto ao licenciamento da actividade ao abrigo do Dec.-Lei n°343/75, de 3 de Julho, sendo este o acto emitido a título precário e não o parecer quanto à localização;
-ainda que o parecer fosse tido como precário, tal era possível em face do artº121 do CPA;
-mesmo que o despacho do Sr. Vereador fosse ilegal produziria os seus efeitos jurídicos normais até ser revogado ou ser declarada a sua anulação pelos tribunais, pelo que o acto impugnado viola também o disposto nos art.°s 127 n°2 e 134, n°1 ambos do CPA; e
-não pode a DRAOTLVT apreciar a legalidade de decisões camarárias sob pena de nulidade por usurpação de poderes e falta de atribuições (alínea T dos factos assentes);
22 - Através da informação n°69/AJ/2004, Processo n°8/AJ/2004, de 1 de Março, foi apreciado o recurso hierárquico da I..............., considerando-se aí que a A.:
-demonstrou conhecer muito bem os diplomas legais em que devia assentar e baseou a formulação do requerido;
-tais diplomas impõem a apresentação do parecer da Câmara e o parecer junto não foi emitido de acordo com os mesmos em virtude do seu carácter precário e condicionado; e
-o parecer não é um acto administrativo mas mero acto de trâmite pelo que se não lhe aplica o art°121 do CPA. (alínea U dos factos assentes);
23- O Senhor Secretário de Estado do Ambiente exarou no rosto da informação mencionada no ponto anterior o seguinte despacho:
"Indefiro o presente recurso hierárquico, concordando com a argumentação exposta na informação e respectiva proposta. Notifique-se." 15.3.2004. (alínea V dos factos assentes);
24- A Inspecção-Geral do Ambiente, no período em que decorreu o procedimento de autorização e até à presente data, levantou apenas um auto de notícia, em 2003, o qual deu lugar ao processo de contra-ordenação n°CO/000777/04, no qual foi proferida decisão, notificada à A. pelo ofício datado de 21.3.2005, junto aos autos a fls 370 a 377 (resposta ao n°9 da base instrutória); e
25 - O A. trouxe aos autos a exposição a que alude no art°47 da p.i., no início da audiência de julgamento, a qual se encontra junta aos autos a fls 346 e 347 (resposta ao n°8 da base instrutória).»
* Adita-se ao probatório a seguinte factualidade relevante para conhecer do recurso interposto do despacho que ordenou o pagamento de multa:
26. – O requerimento para passagem de guias foi remetido pelo mandatário do Recorrente no dia 06.05.2006.
27 - Por despacho de 10.05.2006, a Autora/recorrente foi notificada para proceder ao pagamento da multa a que alude a 2ª parte do nº6 do artº145º do CPC, devida pela apresentação de recurso no 3º dia útil posterior ao termo do prazo.
*
3- MOTIVAÇÃO DE DIREITO
A)- Questão Prévia: da junção de documentos
A Recorrente, posteriormente à apresentação das alegações de recurso, apresentou a fls. 1070 e ss 3 documentos de que só supervenientemente teve conhecimento, alegando ainda que a mesma se tornou necessária, resultado do julgamento em 1.ª Instância.
Alega, fundamentalmente, sob a invocação do disposto no art.° 524.°, n.° 2, 700.°, n.° 1, al. d) e 706.° do CPC, aplicável ex vi do art. 1.° e 140.° do CPTA que diz lho consentir, que a necessidade da junção dos documentos resulta do seguinte:
1. -O presente recurso tem por objecto o acórdão de 29.11.2005 (decisão final) a fls. 957 e segs. (processo digital) que julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial intentada pela A. e, ainda, o despacho (interlocutório) de 22.02.2005 a fls. 252 (processo digital) que indeferiu a reclamação à base instrutória.
2. Ora, desde a data da prolação das citadas decisões ocorreram factos supervenientes com relevo para a decisão do presente recurso e que são susceptíveis de ser provados pela mera junção de prova documental, tornando-se, aliás, a sua junção necessária em virtude do julgamento em primeira instância (cfr. art. 706.°, n° 1 do CPC).
3. O acórdão de 29.11.2005 (decisão final) a fls. 957 e segs. (processo digital) alega a determinado trecho "que muito embora a lei não densifique o conteúdo da declaração de conformidade em apreço, existindo as condicionantes referidas, não poderia a Edilidade, sem intervenção das demais entidades de consulta obrigatória, vir a emitir a decisão de aprovação de localização (cfr. fls. 989 processo digital).
4. Tal como foi oportunamente alegado no presente recurso:
- "não corresponde à verdade que para que seja emitida a autorização de localização/parecer favorável a que se alude no artigo 11° do Decreto-Lei n.° 239/97, de 9 de Setembro, tenha-se de promover a consulta a quaisquer entidades (cfr. fls. 989 do processo digital)".
- "o artigo 22 ° e o do n ° 3 do art. 37.° do Regulamento do PDM determinam, de acordo com a legislação para onde remetem, que se deve promover a consulta da entidade aeronáutica e da Comissão de Reserva Agrícola Nacional."
- "Contudo, a emissão dos citados pareceres/aprovações apenas deverá ser efectuado, no âmbito da apreciação exigida em sede de emissão da licença ou autorização administrativa a que se alude no art. 4.° do RJUE e não em sede de emissão do parecer previsto no artigo 11° do Decreto-Lei n.° 239/97, de 9 de Setembro."
- "Na verdade, não existe qualquer fase processual no processo de aprovação da localização na qual se solicite pareceres a outras entidades. Por outro lado, resulta de modo inequívoco dos artigos 19° e 20°, n.° 1 do RJUE que é durante a fase de apreciação do projecto de arquitectura nos procedimentos sujeitos a licença administrativa (visto que nos processos sujeitos a autorização administrativa não há lugar a consultas a entidades exteriores ao município, cfr. art. 28.° do RJUE) que se analisa a conformidade do projecto com "servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística" e se solicita a emissão dos pareceres respectivos.
- É necessário ter presente que a mera aprovação de uma localização para determinadas instalações não permite que o particular a favor de quem foi emitida a informação execute qualquer construção
- A sucessão de actos e formalidades consagradas na lei (cfr. art. 37°, n.° 2 do RJUE) implica que a emissão da licença ou autorização administrativa exigida pelo RJUE ocorra após a aprovação do projecto pela administração central. Tal aprovação só poderá ocorrer se o pedido de aprovação do projecto for instruído com o parecer favorável à localização da instalação.
- Assim sendo, a autarquia, quando emite o parecer a que se alude no artigo 11°, n° 1 e 3 do Decreto-Lei n° 239/97, de 9 de Setembro, apenas aprecia ou pode apreciar a conformidade da localização proposta com o conjunto de normas constantes do plano municipal de ordenamento do território que se reportem ao uso proposto, averiguando, utilizando aqui a terminologia prevista no artigo 39° do RJUE se tais áreas se encontram expressamente "afectas ao uso proposto".
5. A confirmar o que para o Recorrente parecia óbvio e vinha desde sempre sendo alegado em sede recurso jurisdicional (e mesmo antes perante o tribunal a quo) foi efectuada no âmbito da do disposto dos "artigos 19.° e 20°, n.° 1 do RJUE", para efeitos da aprovação da licença a que se alude no art. 4.° do RJUE, a consulta da autoridade aeronáutica e da Comissão de Reserva Agrícola Nacional nos termos e para os efeitos do disposto no "artigo 22° e o do n.° 3 do art.37° do Regulamento do PDM determinam, de acordo com a legislação para onde remetem tais artigos."
6. Ora, quer a autoridade aeronáutica quer a Comissão de Reserva Agrícola Nacional, pronunciaram-se favoravelmente ao projecto de construção da Recorrente no qual se prevê a instalação de uma Estação de Transferência e Triagem de Resíduos no armazém existente na Quinta dos A............. nos termos que constam dos documentos n.° 1 e 2 que se juntam e que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
7. Por último, quanto às questões invocadas conexas com a interpretação do despacho do senhor Vereador, das informações e dos requerimentos na sequência do qual foi proferido (cfr. n.°s 5, 10 e 11 da matéria de facto) informa-se que a requereu junto do Município a renovação da possibilidade de continuar a utilizar as instalações com Centro de Triagem.
8. Como foi defendido em primeira instância e no presente recurso jurisdicional, como resulta da letra do despacho do senhor Vereador, das informações e dos requerimentos na sequência do qual foi proferido, o que está em causa a prática de dois actos administrativos distintos.
(i) um acto que considerou ser de emitir um parecer favorável à localização de uma unidade de triagem de resíduos sita na Rua Miguel Bombarda, 71, Quinta dos Almosteis, 2689-508 Sacavém, nos termos do disposto no art. 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 239/97, de 9 de Setembro (quando se refere "prestar parecer favorável à localização para a instalação de um centro de triagem de resíduos recicláveis");
(ii) um acto que licenciou a utilização das instalações de acordo com o disposto no art. 1° do Decreto-Lei n.° 343/75, de 3 de Julho (na parte onde se refere "se julga poder enquadrar a presente situação no disposto no DL 343/75, de 3 de Julho, proponho a título precário e por três anos renováveis de acordo com o constante na legislação referida.
9. Ora, na sequência do requerimento no qual se requereu a manutenção das instalações a utilização das instalações foi despachado em 07 de Setembro de 2007, com base na contratualização com a A. de um Plano de Pormenor para a Quinta dos A............., que "que estando em causa construções por força do artigo cinquenta e quatro do Regulamento do Plano Director Municipal de Loures, a Câmara não se opõe a que as mesmas continuem a ser utilizadas pela I..............., para instalação das suas actividades, nomeadamente de um Centro de Triagem de Resíduos Recicláveis até à aprovação do Plano de Pormenor" nos termos que consta da certidão que se junta como doc. n.° 3 e que aqui se dá por integralmente reproduzida.
Nestes termos e nos melhores de direito aplicáveis, requer, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 524.°, n° 2, 700.°, n° 1, al. d) e 706.° do CPC, aplicável ex vi do art. 1.° e 140.° do CPTA, a junção aos autos dos supra enunciados três documentos supervenientes, com todas as devidas consequências legais.
Posteriormente peticionou a junção de outro documento que se encontra a fls. 1099 e ss nos seguintes termos:
“Ora, desde a data da prolação das citadas decisões ocorreram factos supervenientes com relevo para a decisão do presente recurso e que são susceptíveis de ser provados pela mera junção de prova documental, tornando-se, aliás, a sua junção necessária em virtude do julgamento em primeira instância (cfr. art. 706.°, n.° 1 do CPC).
De facto, o A. apresentou novo pedido de licenciamento de gestão de resíduos do referido armazém ao abrigo do Decreto-Lei n.° 178/2006, de 5 de Setembro, diploma legal que revogou o Decreto-Lei n.° 239/97, de 9 de Setembro, ao abrigo do qual tinha sido requerido o licenciamento em discussão nos presentes autos.
Por ofício recebido em 18 de Agosto de 2009 pela A. foi esta entidade notificada de que no dia 12 de Agosto de 2009, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR-LVT) havia emitido "ALVARÁ DE LICENÇA PARA A REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE GESTÃO DE RESÍDUOS N,° …../2009", no qual se encontra expresso algumas condições (cfr. doe. n.° 1).
O que só vem demonstrar, uma vez que não se alterou a matéria de facto decidida em primeira instância em matéria de enquadramento da localização do armazém no PDM de Loures, que já em 30.09.2003:
a) A actividade desenvolvida pela A. naquelas instalações, "recolha e tratamento de resíduos", classificada com o CAE número 90020 (cfr. números 5 e 8 da matéria de facto) assim se enquadrando legalmente na categoria residual dos "serviços" se deveria considerar como compatível com o PDM Loures nos termos do art. 6.° e Anexo l ao Regulamento do PDM de Loures.
b) O Tribunal a quo ao concluir pela incompatibilidade da localização pretendida para a referida actividade com o PDM de Loures, sem que tal constasse demonstrado ou minimamente provado nos presentes autos, violou os artigos 6.°, 51°, 54.° e 57.° e Anexo l do Regulamento do PDM de Loures.
c) Não resulta nem da letra nem do espírito dos arts. 8° n ° 1 e 11° n ° 1 do Decreto- Lei n ° 239/97 de 9 de Setembro que ao parecer da Câmara Municipal competente não possa ser aposto termo "pelo prazo de três anos" e não possa estar sujeito às condições supra descritas e que a única consequência jurídica no procedimento de autorização prévia era que a autorização prévia emitida no final teria de estar condicionado nos exactos termos dos pareceres e aprovações em que se sustenta.
d) O que aliás constitui prática habitual neste tipo de actos de licenciamento como é aliás revelado pelo "ALVARÁ DE LICENÇA PARA A REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE GESTÃO DE RESÍDUOS N.° 69/2009" que agora se junta, no qual se encontra expresso algumas condições (cfr. doc. n.° 1).
Por outro lado,:
- o art. 8.° da Directiva do Conselho n.° 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, que o Decreto-Lei n.° 239/97, de 9 de Setembro, veio a transpor, determina expressamente que "As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas, vir acompanhadas de condições e obrigações ou, nomeadamente nos casos em que o método de eliminação previsto não seja aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente, ser recusadas;
- a Portaria n.° 961/98, de 10 de Novembro (à data em vigor e recentemente revogada), determina no seu 6.° Que "a vistoria é efectuada pela autoridade competente para a autorização e pelos organismos consultados" e que "da vistoria é lavrado um auto, assinado pelos intervenientes, do qual deve constar informação sobre: (...) c) Quaisquer condições que se julgue necessário impor e o prazo para o seu cumprimento."
Nestes termos e nos melhores de direito aplicáveis, requer-se, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 524.°, n.° 2, 700.°, n.°1, al. d) e 706.° do CPC, aplicável ex vi do art. 1.° e 140.° do CPTA, a junção aos autos do supra enunciado documento superveniente, com todas as devidas consequências legais.”
Notificado, o Recorrido nada disse quanto à admissibilidade da junção dos documentos requerida.
Apreciando, para decisão da presente questão prévia importa ter em conta que, em obediência ao princípio da oportunidade da prova, constatando que os documento agora apresentado foram produzidos em 2006, 2007 e 2009 (posteriormente, pois, à prolação da sentença) não podiam ter sido juntos com a inicial petição, pois trata-se de documentos que num juízo de normalidade não tinham de existir nem podiam estar em poder da recorrente quando apresentou aquela petição. Por conseguinte, é o mesmo documento admissível e que, por isso, pode ser tomado em conta - artº 127º nº 3 do CPT e artºs. 523º, 524º e 743º, estes do CPC na redacção ao tempo.
Em reforço dessa conclusão diga-se ainda que em recurso para este Tribunal podiam ser apresentados documentos dentro dos limites indicados no nº 1 do artº 524º do CPC, mas só até ao termo dos prazos constantes dos artºs. 706º nºs 1 e 2 do mesmo Código, que dispõem:
«1.- As partes podem juntar documentos às alegações, nos casos excepcionais a que se refere o artigo 524º ou no caso de a junção apenas se tornar necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância.
«2.- Os documentos supervenientes podem ser juntos até se iniciarem os vistos aos juízes; até esse momento podem ser também juntos os pareceres de advogados, professores ou técnicos.»
Demonstrada que ficou a superveniência dos factos e/ou do conhecimento dos documentos pela apresentante, a que se referem os documentos juntos, importa ainda aquilatar se a junção dos mesmos se torna pertinente, útil e necessária em virtude do julgamento na 1ª instância.
Nesse sentido e apoiados no Acórdão do STJ de 9/12/80, publicado no BMJ 302º-247, entendemos que a parte final do nº 1 do artº 706º do CPC permite a junção dos documentos necessários à produção da prova, sem violação do nº 3 do artº 659º, quando a sentença assente na falta ou na insuficiência da prova da pretensão das partes o que não ocorre no caso concreto pois, como veremos adiante, a decisão recorrida adoptou uma fundamentação jurídica que merece a confirmação deste tribunal, ainda que com nuances que se assinalarão.
Com esta delimitação e considerando que ao abrigo do artº 712º, nº 2 do CPC, constitui matéria de facto, da competência exclusiva das instâncias, decidir, para efeitos do nº 1 do artº 706 daquele Código, se a apresentação dos documentos não foi possível, se os factos que os documentos se destinam a provar são posteriores aos articulados ou se a sua apresentação se tornou necessária por virtude de ocorrência posterior.
É que, os factos que o recorrente pretende que sejam levados ao probatório a partir de tais documentos, carecem de relevância para a decisão, porquanto, para além do seu carácter eminentemente axiomático, tudo o que resulta do probatório já levou criticamente em linha de conta a factualidade que deles emana, ou melhor dizendo, não são susceptíveis de alterarem a base factual e jurídica relevante para a questão a decidir.
Ademais e como é sabido, os recursos configuram-se como meio de impugnação das decisões dos tribunais inferiores e visam modificar as decisões recorridas e não apreciar questões não decididas pelo tribunal «a quo», ou seja, são meios de obter a reforma daquelas decisões e não vias jurisdicionais para alcançar decisões novas, como resulta, aliás, do disposto nos arts. 676º, nº 1, 680º, nº 1 e 690º, todos do CPC. O seu objecto tem de cingir-se, em regra, à parte dispositiva da decisão (nº 2 do art. 684º do CPC) e encontra-se, portanto, objectivamente limitado pelas questões postas ao tribunal recorrido (cfr. A. Reis, CPC anot. V, 211; A. Varela, Manual Processo Civil, 1ª ed., 52; Castro Mendes, Recursos, 1980, 14; Acs. do STJ, de 23/2/78, BMJ, 274, 191 ss. e de 25/2/93, CJ - Acórdãos do STJ, Ano I - Tomo I, 151 ss.; cfr., também, Acs. do STA, de 12/05/93, Rec. nº 15.478 e de 6/05/92, Rec. nº 10.558).
Assim, na fase de recurso não pode ser atendido um documento, só então junto, que não se destine a provar facto alegado pelo recorrente (cfr. neste sentido o Ac. do STJ, de 4/12/79, BMJ, 292, 313 ss. e o Ac. RP, de 18/6/79, CJ 3º, 989 ss.).
Nesse sentido, veja-se o Ac. STJ, de 12/1/94, BMJ 433, 467 e ss., em que se expende:
«Os documentos destinados a fazer prova dos fundamentos da acção ou da defesa devem ser juntos ao processo com os articulados em que se aleguem os factos correspondentes.
Não o sendo, a parte pode juntá-los até ao encerramento da discussão em 1ª instância mas será condenada em multa a não ser que prove que não pode oferecê-los com o articulado (art. 523º do CPC).
Após o encerramento da discussão na 1ª instância são admitidos, conforme dispõe o nº 1 do art. 524º do mesmo diploma, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.
O nº 2 daquele artigo permite que os documentos destinados a provar os factos posteriores aos articulados, ou cuja apresentação se tenha tornado necessária por virtude de ocorrência posterior, podem ser oferecidos em qualquer estado do processo.
Mas, a frase «em qualquer estado do processo» significa, conforme diz José Alberto dos Reis, que os documentos em referência podem ser juntos mesmo depois de encerrada a discussão em 1ª instância, mas, como é evidente, na 1ª instância (vide Código de Processo Civil Anotado, Vol. IV, pag. 18).
No que diz respeito ao recurso de apelação, o artigo 706º do Código de Processo Civil prescreve no seu nº 1 que «as partes podem juntar documentos às alegações, nos casos excepcionais a que se refere o artigo 524º ou no caso de a junção apenas se tornar necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância».
Relativamente à primeira parte daquele número, é necessário, para que a junção seja lícita, que a parte demonstre que não lhe foi possível juntar os documentos até ao encerramento da discussão na 1ª instância.
Relativamente à última parte do mesmo número, a lei não abrange, conforme dizem Antunes Varela. J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, a hipótese de a parte se afirmar surpreendida com o desfecho da acção (ter perdido, quando esperava obter ganho de causa) e pretender, com tal fundamento, juntar à alegação documento que já poderia e deveria ter apresentado na 1ª instância.
O legislador quis manifestamente cingir-se aos casos em que, pela fundamentação da sentença ou pelo objecto da condenação, se tornou necessário provar factos com cuja relevância a parte não podia razoavelmente contar antes de a decisão ser preterida (vide Manual de Processo Civil. 2ª ed., págs. 533 e 534).
O advérbio «apenas», usado na disposição legal significa que a junção só é possível se a necessidade do documento era imprevisível antes de proferida a decisão na 1ª instância.
Assim a junção de documentos às alegações da apelação só poderá ter lugar se a decisão da 1ª instância criar pela primeira vez a necessidade de junção de determinado documento quer quando se baseie em meio probatório não oferecido pelas partes, quer quando se funde em regra de direito com cuja aplicação ou interpretação os litigantes não contavam (vide Antunes Varela, RLJ, ano 115º, pág. 95)».
Ora, no caso dos autos, atenta a data a que se reportam os factos documentados vê-se que se trata de documento referente a factos que são supervenientes e que não podiam ter sido juntos com a p.i..
Poderia, por isso, concluir-se que a recorrente fundamenta o recurso em documentos novos e que não poderia ter apresentado na p.i., mas que juntou por entender necessário em face do julgamento na 1ª instância, pelo que, por esse prisma não seria de ordena o respectivo desentranhamento dos autos.
Mas, a eventual discrepância verificada entre o que consta do probatório da decisão recorrida e o que consta dos citados documentos, já se antecipou que nenhuma relevância assume em termos de a alegada discordância, por parte do recorrente, impor a alteração do decidido.
Isso não quer dizer que não exista superveniência objectiva, pois factos na realidade e logicamente aconteceram depois daquela, nem, tão pouco, superveniência subjectiva.
Sucede é que todo esse apport não constitui qualquer reforço da convicção sobre a intangível relevância e utilidade para a apreciação e conscienciosa decisão do presente pleito da junção de tais elementos, antes pelo contrário, como infra se justificará.
Na conceptualização dada pelo Prof. Castro Mendes, Direito Processual Civil, 1980, III-152, são factos supervenientes para o efeito de dedução de articulados supervenientes os que ocorram posteriormente ao oferecimento dos articulados normais (factos objectivamente supervenientes), bem como os anteriores, mas de que a parte só teve conhecimento depois de findarem aqueles articulados, devendo, para tanto, produzir prova (factos subjectivamente supervenientes).
Como se doutrinou no acórdão do STJ de 1.02.2011, proc. nº133/04.4TBCBT: “a junção de documentos na fase de recurso só colhe justificação – só não é impertinente e desnecessária – quando os mesmos visem a modificação da fundamentação de facto da decisão recorrida ou quando o objecto da decisão coloque ‘ex novo’ a necessidade de fazer a prova de factos com cuja utilização pelo julgador a parte não podia anteriormente contar”.
Significa, em reforço do já antes dito, que a regra é a de que depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância (v.g. quando a decisão proferida não era de todo expectável, tendo-se ancorado em regra de direito cuja aplicação ou interpretação as partes, justificadamente, não contavam). E, como já se demonstrou, é neste segundo segmento normativo que se funda a requerida junção de documentos.
Mas tal, apesar de alegado, não é o que sucede na presente situação, uma vez que a ora Recorrente não se viu confrontada com uma decisão inopinadamente proferida e sem que tivesse tido oportunidade adjectiva de discutir a questão. Em boa verdade, a própria Recorrente demonstra tê-lo feito, por referência à prova testemunhal produzida e cujos excertos, por si considerados, mais relevantes transcreveu.
Pelo exposto, decidindo, porque a sua junção é inadmissível no âmbito do recurso interposto em face da decisão recorrida, acorda-se em não admitir os documentos juntos com as alegações no recurso, devendo estes ser desentranhados dos autos e devolvidos ao apresentante (o que se determinará no lugar próprio).
* B)- Do Recurso do despacho de 10.05.2006, através do qual a Autora/recorrente foi notificada para proceder ao pagamento da multa a que alude a 2ª parte do nº6 do artº145º do CPC, devida pela apresentação de recurso no 3º dia útil posterior ao termo do prazo.
O presente recurso tem por objecto o despacho de 10.05.2006 (proferido após a decisão final) a fls. 1097 e segs. (processo digital) que considerou inaplicável ao processo o art°698, n°6 e 743°, n°1 in fine do CPC e determinou a liquidação de multa a que se alude no artigo 145°, n°6 do CPC.
Ora, dúvidas não restam de que assiste razão à recorrente pois á patente nas alegações do recurso interposta a fls...: (i) o Recorrente cumpriu o ónus previsto no artigo 690°-A, n°1 al. a) do CPC, ou seja, indicou "quais os concretos ponto de facto que considera incorrectamente julgados"; (ii) o Recorrente cumpriu o ónus previsto no artigo 690°-A, n°1, al. b) e n°4 do CPC, ou seja, indicou os concretos meios probatórios" constantes da "gravação nele (processo) realizada", bem como, os "depoimentos em que se funda, por referência ao assinalado na acta".
Concordando com a recorrente, adversamente ao entendimento perfilhado no despacho recorrido, segundo o qual da interpretação conjugada dos artigos 648°, n°6 e 743°, n°1 do CPC e 140° do CPTA resultaria a conclusão que o Recorrente, quando impugnasse matéria de facto e pretende-se a reapreciação da prova gravada, não teria mais dez dias, além do prazo normal, para apresentar o seu recurso e respectivas alegações, também se nos afigura que tal interpretação é contrária a uma interpretação literal e sistemática da norma, ao princípio da promoção do acesso à justiça e à jurisprudência reiterada dos nossos tribunais superiores.
Também para nós é pacífico que o artigo 144°, n°1 CPTA, consagra apenas o prazo geral de recurso em matéria de direito derrogando os prazos gerais também estes consagrados nos arts.685° e 743º, n°1, primeira parte do CPC, mas não estabelece qualquer prazo ou formalidades a adoptar no recurso para as situações onde haja reapreciação da prova gravada que seja contrapartida pelo cumprimento do ónus vertidos no artigo 690°-A, n°1, als. a) e b) e n°4 do CPC.
Subscrevemos igualmente a afirmação da recorrente de que o recurso que tenha por objecto a reapreciação da prova gravada não é regulado, quanto à forma ou quanto ao prazo, nos artigos 141° e 156° do CPTA, nada de diferente é disposto nos artigos 141° e 156° do CPTA, nos termos do citado artigo 140° do CPTA, não havendo razões para a eliminação de tal prazo no contencioso administrativo. Na verdade, o prazo de 8 dias previsto no artigo 7°, n°2 do Decreto-Lei n°39/95, de 15 de Fevereiro, é igual para todos os citados ramos de direito e mesmo assim o legislador não deixou de acrescer, sempre e em todos os casos, um prazo de dez dias sempre que haja reapreciação da prova gravada.
Resulta do princípio da promoção do acesso à justiça, pro actione, anti-formalista ou favor do processo consagrado no artigo 7º do CPTA, que as normas processuais devem ser interpretadas (e também aplicadas) no sentido da validade ou da eficácia dos actos processuais praticados pelo tribunal ou pelas partes (de ambas, demandante e demandado), dos quais dependa o conhecimento do mérito do pedido.
Pelo que, sempre na esteira da recorrente, ainda que existissem dúvidas quanto ao sentido da remissão operada pelo artigo 140° do CPTA, e esta fosse de qualquer modo ambígua, por aplicação do princípio da promoção do acesso à justiça, o sentido a adoptar sempre seria aquele que permitisse concluir pela aplicação do referido prazo.
Assim sendo, assiste razão à recorrente quando afirma que o Tribunal a quo, ao adoptar uma interpretação do art.140° do CPTA no sentido mais desfavorável ao Recorrente, eliminando o prazo previsto no art.698°, n°6 e 743°, n°1 do CPC, violou os arts.690°-A, n°1, als. b) e n°2, 698°, n°6 e 712°, n°1, al. a) e 743°, n° 1 in fine do CPC, aplicável ex vi do arts.1° e 140° do CPTA, o princípio da promoção do acesso à justiça consagrado no artigo 7° do CPTA e o art.9° do Código Civil.
Ademais, o requerimento para passagem de guias foi remetido pelo mandatário do Recorrente no dia 06.05.2006, pelo que, ainda que se considere improcedente o alegado nas conclusões anteriores nunca existiria lugar à liquidação de guias de multa nos termos do artigo 145°, n°5 do CPC, mas sempre nos termos do artigo 145°, n°4 do CPC.
Termos em que procede o recurso interposto com a consequente devolução da quantia pago a título de multa.
*
C) - Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:
b.1.- Recurso da decisão final:
b.1.1. – Erro de julgamento sobre a matéria de facto:
Em primeiro lugar, trata-se de saber se a sentença recorrida errou quanto ao julgamento de facto por falta de exame crítico da prova.
Ora, accionando os princípios da tutela jurisdicional efectiva, do proactione ou anti-formalista que encontra consagração constitucional e legal (artº 20º da CRP e 7º do CPTA), mediante a leitura atenta do corpo alegatório e das conclusões que o condensam, concluímos que não procede essa questão em face do fundamentado e decido no acórdão recorrido mormente quanto à pretensão impugnatória.
E somente em relação a este segmento da decisão pois, em consonância com o ponto de vista expresso no voto de vencido, não se consegue alcançar de que forma o Tribunal a quo chegou à conclusão a que chegou depois de, tendo julgado improcedente a acção quanto aos vícios assacados ao acto impugnado na p.i., veio a entender que havia lugar à prolação de condenação da recorrida à prática de acto devido, sem que se perceba bem como o Tribunal a quo seguiu esse entendimento quando, atento o disposto no art. 71°, 2, do CPTA - "explicitação das vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido", designadamente, a fixação de prazo à Administração - uma vez que a emissão do acto pretendido pela A. envolveria a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permitiria identificar apenas uma solução como legalmente possível.
Ora, no que tange à decisão fáctica e no que às causas de pedir invocadas na p.i. (vícios do acto) na vertente impugnatória, concorda-se inteiramente com a fundamentação fáctico-jurídica do acórdão.
Isso porque se considera que foi levada ao probatório toda a matéria de facto relevante para a decisão da causa, de acordo com as plausíveis soluções de direito e quanto à fundamentação, a decisão recorrida ter atendido a todo o alegado pelas partes e demonstrado as premissas em que assentou a decisão da causa, de forma articulada, lógica e coerente, sem ofensa ao art. 659°,3, do CPC por o Tribunal a quo ter procedido ao necessário e bastante exame crítico das provas.
Assim, a escrutinada decisão fixou a factualidade com interesse para a decisão, e, como se expende no Ac. STJ de 6.1.77, in BMJ 263º-187, «O que é necessário para a perfeição meramente formal da sentença ou acórdão, é que se decida e se diga porquê».
Destarte, não assiste razão ao recorrente porquanto no probatório da sentença se vê que o tribunal «a quo» julgou com base nos autos e a sentença judicial não pode reduzir-se a um puro silogismo lógico, não pode nem deve representar uma aplicação por assim dizer maquinal da lei geral e abstracta aos factos da causa (vd. Acórdão da RL de 12/10/93, CJ, Ano XVIII, T. IV), antes devendo o juiz fazer uma apreciação crítica das provas (artº 659º, nº 2, do CPC), o que equivale a dizer que terá necessariamente de valorar e interpretar os factos apurados no julgamento à luz dos interesses e finalidades que o legislador quis defender, presentes nas normas jurídicas aplicáveis a cada hipótese.
Como se vê, essa indagação foi feita pelo tribunal «a quo» mediante a apreciação crítica da prova com base nas normas que regulam nesta jurisdição o direito probatório material pelo que, não procede a alegação de a sentença não ter procedido ao exame crítico das provas, estando sustentada a decisão na base de Doutrina e Jurisprudência e invocação das normas legais aplicáveis.
Ademais, na decisão recorrida havia apenas obrigação de conhecer dessas questões suscitadas pela Autora e já não de escalpelizar todos os argumentos aduzidos em favor da tese por ela expendida, nem conhecer de todos os factos alegados e que ela reputava relevantes.
Acentue-se, mais uma vez, que mesmo que se considere que a alegação da Recorrente é no sentido de que na decisão não foi apreciada a questão de saber se dados factos –provados e não provados -de que partiu correspondem à realidade e imporiam a procedência da acção, sempre haverá que ter em conta que, em relação às questões suscitadas pela Autora, só havia obrigação de conhecer daquelas cuja apreciação não tenha ficado prejudicada pela resposta dada a outras (cfr. art. 660.º, n.º 2, do CPC).
É que a questão dos meios probatórios é uma questão processual, prévia e instrumental em relação à decisão final, pelo que a omissão na sentença do deferimento ou indeferimento de um meio probatório e/ou a sua insuficiente fundamentação, não constitui imperiosamente uma erro de julgamento ou um vício próprio da sentença, nomeadamente os apontados nas als. c) e d) do n° 1 do art° 668 do C.P.C..
Aquela regra comporta a excepção prevista no nº 2 do artº 660º do CPC que estipula que «O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras». E as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir -pedido. A ser assim e de acordo com a opinião do Prof. J.A.Reis, Anotado, Coimbra, 1984, Vol. V, pág. 58, haverá tantas questões a resolver quantas as causas de pedir indicadas pelo recorrente no requerimento e que fundamentam o pedido de anulação e/ou declaração de nulidade do acto impugnado.
Da análise da sentença recorrida resulta que o tribunal «a quo» se pronunciou especifica e fundamentadamente de forma clara, rigorosa e explícita sobre as causas de pedir invocadas pela Autora para justificar a improcedência de tais fundamentos, ainda que não aluda a todos e cada um dos argumentos aduzidos por aquela pois, como ainda ensina aquele ilustre Prof., Anotado, 1981, V, pág. 143, «Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que eles se apoiam para sustentar a sua pretensão».
Donde que, saber se determinados factos deviam ou não ter sido objecto de apreciação na sentença, por serem relevantes para o enquadramento jurídico das questões a apreciar e decidir, é matéria que se coloca já no âmbito da validade substancial da sentença, que não no da sua validade formal, ou seja, o facto de na sentença não ter sido considerada aquela factualidade referida pelo Recorrente poderá constituir erro de julgamento, mas já não nulidade da sentença por omissão de pronúncia ou deficiente fundamentação.
Termos em que improcede o fundamento de recurso sob análise, também e fundamentalmente pelo que a seguir se dirá sobre a solução jurídica encontrada no acórdão quanto à pretensão impugnatória.
*
b.1.2. - Erro de julgamento de direito quanto à pretensão impugnatória
Vejamos então se o Tribunal a quo errou na valoração/subsunção que efectuou e que vem espelhado no discurso fundamentador constante do acórdão recorrido no que tange aos vícios assacados ao acto impugnado, o qual aqui transcrevemos:
“(…)
III.I - DO PEDIDO IMPUGNATÓRIO
III.II. DA ALEGADA FALTA DE ATRIBUIÇÕES E USURPAÇÃO DE PODERES DA ENTIDADE DEMANDADA AO DECIDIR ACERCA DA VALIDADE E EFICÁCIA DE UM PARECER DA COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL
Alega a A. que a entidade demandada, ao considerar, no acto impugnado, que o parecer emitido pela Câmara Municipal de Loures (CML), no sentido de viabilizar, por 3 anos, renováveis, a instalação da estação de triagem de resíduos sólidos urbanos, não cumpre o disposto no n.°1 do art.° 11 do Dec. Lei n.º 237/97, de 9 de Setembro, está a pronunciar-se acerca da validade e eficácia de um acto da competência de uma autarquia local, sem respeitar a sua autonomia e sem possuir atribuições para tal. Esta circunstância faz inquinar o acto impugnado de vício de usurpação de poderes e de vício de incompetência absoluta, geradores de nulidade.
Vejamos, então.
A primeira parte do n.°1 do art.° 11 do Dec. Lei n.º 237/97 prevê que:
"Os projectos de operações de gestão de resíduos devem ser acompanhados de parecer da Câmara Municipal competente que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território "
O n.º 3 do mesmo preceito legal dispõe que "são nulas e de nenhum efeito as autorizações concedidas em desrespeito do disposto nos números anteriores".
Por seu lado, o requerimento de autorização relativo a operações de gestão de resíduos deve ser instruído com "certidão de aprovação da localização passada pela Câmara Municipal, que ateste a compatibilidade da localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território", cfr. al. a ) do n.°1 do n° 3 da Portaria n° 961/98, de 10 de Novembro.
Do cotejo das normas referidas resulta, desde logo, que só os actos de não aprovação da localização pelas câmaras municipais, também designados por pareceres de compatibilidade, que sejam desfavoráveis, são vinculativos para a entidade da Administração Central competente para autorizar a operação de gestão de resíduos, neste caso, a entidade demandada. Veja-se, neste sentido, entre outros, o Ac. do STA (2ª Subsecção), de 19.10.2004, conclusão II do sumário, in www.dgsi.pt.
Assim sendo, as considerações feitas pela entidade demandada acerca do conteúdo do parecer emitido, neste caso, inserem-se no uso da sua competência de verificação da bondade dos elementos que instruíram o requerimento de autorização apresentado pelo A..
Do confronto do teor do parecer emitido pela CML, com a exigência legal de um acto de aprovação da localização da estação de triagem que a A. pretendia instalar, ressalta desde logo o elemento da sua provisoriedade, expresso na indicação de que seria por três anos renováveis.
Ora o acto da competência camarária exigido por lei, aprova ou não aprova/declara ou não compatível com o PDM em vigor, a localização pretendida, não havendo qualquer justificação, no contexto de uma autorização de operação de gestão de resíduos, fixar-se um prazo de 3 anos.
Assim, andou bem a entidade demandada, ao não prosseguir na apreciação do pedido formulado pela A., face ao não esclarecimento acerca da compatibilidade do local com o PDM.
Em face do que antecede, os vícios invocados, de usurpação de poderes e de vício de incompetência absoluta, serão de improceder por não provados.”
(…)
III.I.III DA ALEGADA ERRADA INTERPRETAÇÃO DO DESPACHO DO SENHOR PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LOURES PRATICADO EM 1.12.2002
Alega a A. que a entidade demandada fez errada interpretação do despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Loures de 14.12.2002, (querendo, por certo, referir-se ao despacho de 14.12.2001, do Sr. Vereador …………………….., cfr. factos I assentes pois que outro, designadamente da data e autoria indicadas, não consta dos autos) ao não considerar que o mesmo contém duas decisões administrativas distintas, uma através da qual emite parecer favorável à localização, sem limite temporal algum e outra que licencia as instalações enquadrando a situação no disposto no Dec.-Lei n.° 343/75, de 3 de Julho, tendo o prazo de três anos fundamento no n.° 3 do art.° 4.° do último diploma legal citado.
Vejamos, pois, se lhe assiste razão.
Como resulta do facto provado n° 5, a A. no dia 17.4.2001, apresentou na CML, um requerimento singelo, sem a indicação do local ou as definições mínimas da instalação pretendida, dirigido ao Senhor Presidente da CML, pedindo que fosse emitida a certidão de aprovação da localização para o Centro de Triagem, na Quinta dos A............., em Sacavém, tendo indicado que a mesma seria para efeitos de obtenção da autorização nos termos do Dec. Lei n.°237/97 e Portaria n°961/98 (cfr. original junto a fls 209 dos autos).
Porém, nessa mesma data, a A. apresentou na mesma Edilidade um requerimento, designado por "Memorandum" (cfr. fls 396 e 397 dos autos) onde explicita e desenvolve o pedido anterior, referindo-se, designadamente, a diligências anteriores, efectuadas ao longo de quatro anos, junto do Município, no sentido de regularizar a situação do armazém onde labora, desde 1999.
Denota, aí, conhecer que no PDM, o local em causa se encontra sujeito ao "estatuto de manutenção temporária".
Alega que os equipamentos a instalar são de características muito simples, ..."pelo que bastaria à I............... uma autorização provisória e temporária para uso do armazém existente,...até ser encontrada uma solução alternativa para o Centro de Triagem...".
Pede que "pelo menos e para cumprimento do disposto no Decreto-Lei n°239/97, de 9 de Setembro e Portaria n° 961/98, de 10 de Novembro, nos seja emitida uma certidão para o simples armazenamento temporário (inferior a 24 horas) de contentores contendo materiais recicláveis, de forma a permitir-nos efectuar as operações logísticas de transferência para o Centro de Triagem do Barreiro..."(fls 397 dos autos).
Ora do cotejo da proposta constante da informação técnica, transcrita no facto H assente, com o despacho de concordância com a mesma, exarado pelo Sr. Vereador Dantas Ferreira, transcrito em I assentes, é possível apurar que foram, de facto, proferidas duas decisões – na verdade até são três porque também é, nesse despacho, autorizada a realização dos trabalhos de cobertura do armazém, pois que a laboração se fazia inicialmente a céu aberto, tendo a cobertura do telhado sido efectuada numa parte, em Fevereiro de 2001 (fls 675 dos autos) e noutra, em Novembro de 2002 (fls 652 dos autos).
Não se acompanha a A. quando defende que, apenas a autorização de utilização do armazém, foi emitida a título precário.
Na verdade, da leitura da proposta contida na informação da autoria do Técnico Arqt.° Francisco ………., facilmente se extrai que aí se faz referência expressa, num primeiro momento, ao prazo de três anos, para emitir parecer favorável à localização, em consequência do enquadramento da situação no regime definido no Dec.-Lei n.° 343/75, dizendo-se mais à frente, "Julgo ainda, com base na mesma legislação e nas mesmas condições acima referidas, de autorizar a utilização do armazém existente e em funcionamento em condições precárias, para os fins descritos...", não restando assim quaisquer dúvidas de que ambas as decisões foram proferidas para vigorar no período assinalado.
Ora foi com base na referida decisão do Senhor Vereador, de concordância com a mencionada informação técnica, que foi emitida a certidão camarária n° 66/03 (cfr. facto provado n° 16), junta pela A., ao processo administrativo, em 9.6.2003 (cfr. facto provado n.°15).
Não houve, assim, qualquer erro de interpretação por parte da entidade demandada, quando considerou que o parecer favorável foi emitido por três anos renováveis e o apreciou tendo isso em conta.”
Subscrevemos inteiramente e sem reserva a solução jurídica propugnada no acórdão recorrido que, no segmento impugnatório, mereceu a unanimidade do colectivo.
Para uma melhor explicitação não há como rever a matéria de facto em que se seteia a fundamentação. Assim:
-Da informação n°169, proc. 39539, de 12.12.2001, elaborada pelo Técnico Francisco S......., Chefe da DZOR - Divisão Zona Oriental, do Município de Loures, destinada ao Senhor Vereador Rui ………………., consta o seguinte:
"A propriedade em causa é atravessada por uma linha de água e contém vários zonamentos de acordo com o PDM - Espaços Não Urbanizáveis de Protecção e Enquadramento e de Exclusivo Uso Agrícola; Espaços Urbanizáveis de Verde Urbano de Protecção e Enquadramento; e Espaços Urbanos Sujeitos à Atribuição do Estatuto de Manutenção Temporária. Das construções actualmente existentes e a ser utilizadas, verifica-se serem alguns anteriores a 1951, outras licenciadas ou passíveis de ultimar o licenciamento e ainda outras ilegais e não passíveis de licenciamento definitivo, face ao estipulado no PDM. Em visita ao local, e atenta a informação da DAE a folhas 20 e 21, verificou-se que a sede da empresa também está sediada no local, aliás junto do armazém onde já actualmente funciona precariamente o centro de triagem e armazenamento de papel e plásticos e paletes de madeira, o que atesta não ser a actividade aí desenvolvida fonte de poluição ambiental ao nível de ruído e cheiros. O restante espaço da propriedade, com excepção da encosta zonada como de protecção e enquadramento e de exclusivo uso agrícola, que aliás se encontram arborizadas, está a ser utilizado como área de circulação, de parqueamento de viaturas e contentores vazios, com os respectivos serviços de manutenção e áreas verdes arborizadas, sendo de realçar que a linha de água se encontra limpa e razoavelmente mantida. É ainda de frisar que, em reunião com os serviços, mostrou a empresa interesse em, face à situação actual do PDM, procurar em colaboração com a Câmara, nomeadamente com a DAE, terrenos que lhe permitissem manter-se no Concelho de Loures numa situação perfeitamente legalizada e passível até de expansão.
3. Proposta:
Assim face ao acima exposto, ao parecer da DAE, onde claramente é assumido o interesse de manter a sede da empresa no Concelho, ao esforço que a empresa está a desenvolver, na procura de outra solução para se instalar no concelho a que na realidade os edifícios existentes estão a ser utilizados, encontrando-se para todos os efeitos a empresa em plena laboração, a que a actual ocupação não veio agravar a situação anteriormente existente com a ocupação pela Q………….., podendo então dizer-se que a mesma foi desagravada, a que as actuais ocupações incidem basicamente sobre áreas zonadas como espaços urbanos ou urbanizáveis, referidos no ponto anterior, e a que se julga poder enquadrar a presente situação no disposto no Dec-Lei n°343/75 de 3 de Julho, proponho, a título precário e por 3 anos renováveis de acordo com o constante na legislação referida, desde que não exista agravamento com novas construções e ocupações, seja mantida limpa e desimpedida a linha de água, não sejam criadas condições que venham a degradar a zona, sob ponto de vista ambiental, tendo em vista a progressiva implementação do estipulado no PDM e a que seja verificada a continuação de um efectivo esforço da empresa na procura de nova solução para a sua manutenção no concelho, prestar parecer favorável à localização para a instalação de um Centro de Triagem de resíduos recicláveis, a fim de não criar uma situação de rotura da empresa. Julgo ainda, com base na mesma legislação e nas mesmas condições acima referidas, de autorizar a utilização do armazém existente e em funcionamento em condições precárias, para os fins descritos no ponto anterior, permitindo a sua cobertura com material aligeirado, de modo a melhorar as condições de laboração para o pessoal que aí exerce actividade, hoje em dia sujeito às condições atmosféricas, devendo para tal ser apresentado um projecto devidamente subscrito por técnico idóneo, que ateste também das condições de segurança e estabilidade de todo o armazém para o fim em causa." (alínea H dos factos assentes);
-Consta do documento intitulado "Proposta de decisão" contida na mencionada informação n°169, de 12-12-2001, o seguinte:
"DESPACHO DO VEREADOR
Concordo, nos termos propostos pelo Serviços.
O Vereador, com competência delegada por despacho do Sr. Presidente proferido a 99/06/17 no uso das competências que lhe foram delegadas por deliberação da C. M. da mesma data. Assinatura. 14. 12. 2001. Rui ………………….." (alínea I dos factos assentes);
-Através do ofício n°5351, ref.ª 485/DSMA, de 22.4.2002, a DRAOT-LVT respondeu ao ofício n°12745, ref.ª 87/SMPC/02, de 4.4.2002, da Câmara Municipal de Loures, solicitando "a indicação de qual o seguimento que estes pedidos de Certidão de Localização tiveram ou irão ter, relativamente à compatibilidade da localização destas unidades com o Plano Municipal de Ordenamento do Território e consequente emissão ou não da respectiva Certidão de localização. Esta informação considera-se de todo essencial para que esta DRAOT possa nos termos previstos na lei, e tal como solicitado por V.Ex.ª, proceder em conformidade." (alínea N dos factos assentes);
-Através do ofício n° 3006, de 30.9.2003, refª 828/DSMA, GR/24/2001, da DRAOTLVT, foi comunicado à A. o seguinte:
"O Dec.-Lei n°239/97, de 9 de Setembro estipula no seu art. 8, n°1 que as operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos estão sujeitas a autorização prévia, dispondo no seu art°11, n°1, que os projectos de operações de resíduos devem ser acompanhados de parecer da Câmara Municipal (CM) que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território. Por seu turno a Portaria n°961/98 de 10 de Novembro estipula no seu art°3, n°1 que tal documento tem de revestir a natureza de certidão de localização.
Analisada a certidão emitida pela CM Loures verifica-se que se trata desde logo de documento emitido pelo prazo de três anos, renovável e condicionado.
Trata-se pois de documento emitido a título precário pelo que se considera que não reveste a natureza exigida nos diplomas supracitados.
Face ao exposto, o vosso processo de autorização prévia para a unidade de triagem situada em Sacavém -Loures, não se encontra em condições de prosseguir a tramitação prevista no art.4 da Portaria n°961/98 de 11 de Novembro", assinado pelo Sr. Director de Serviços de Monitorização Ambiental (alínea S dos factos assentes);
-A A. interpôs recurso hierárquico necessário do despacho de 30.9.2003 do Sr. Director de Serviços de Monitorização Ambiental, alegando que:
-o parecer emitido pela Câmara Municipal de Loures lhe é favorável e o mesmo despacho do Senhor Vereador contém duas decisões já que se pronuncia também quanto ao licenciamento da actividade ao abrigo do Dec.-Lei n°343/75, de 3 de Julho, sendo este o acto emitido a título precário e não o parecer quanto à localização;
-ainda que o parecer fosse tido como precário, tal era possível em face do artº121 do CPA;
-mesmo que o despacho do Sr. Vereador fosse ilegal produziria os seus efeitos jurídicos normais até ser revogado ou ser declarada a sua anulação pelos tribunais, pelo que o acto impugnado viola também o disposto nos art.°s 127 n°2 e 134, n°1 ambos do CPA; e
-não pode a DRAOTLVT apreciar a legalidade de decisões camarárias sob pena de nulidade por usurpação de poderes e falta de atribuições (alínea T dos factos assentes);
-Através da informação n°69/AJ/2004, Processo n°8/AJ/2004, de 1 de Março, foi apreciado o recurso hierárquico da I..............., considerando-se aí que a A.:
-demonstrou conhecer muito bem os diplomas legais em que devia assentar e baseou a formulação do requerido;
-tais diplomas impõem a apresentação do parecer da Câmara e o parecer junto não foi emitido de acordo com os mesmos em virtude do seu carácter precário e condicionado; e
-o parecer não é um acto administrativo mas mero acto de trâmite pelo que se não lhe aplica o art°121 do CPA. (alínea U dos factos assentes);
-O Senhor Secretário de Estado do Ambiente exarou no rosto da informação mencionada no ponto anterior o seguinte despacho:
"Indefiro o presente recurso hierárquico, concordando com a argumentação exposta na informação e respectiva proposta. Notifique-se." 15.3.2004. (alínea V dos factos assentes).
Ora, já se disse e acentuou acima, que o Tribunal a quo não incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto, pois consignou a factualidade que era a relevante para a decisão da causa.
E isso resulta ainda mais claro e inequívoco do discurso jurídico supra transcrito de cuja análise concluímos que o Tribunal a quo também não incorreu em erro de julgamento de direito sobre os vícios (causas de pedir) invocados, julgando-os improcedentes.
E a melhor demonstração de que o tribunal não errou na subsunção efectuada, encontramo-la no acórdão do STA referido no acórdão sob censura.
Em boa verdade, a questão central do dissídio, assenta na natureza e no relevo do aludido parecer no procedimento tendente à pretendida autorização.
O procedimento de obtenção dessa autorização está regulado nos artigos 10º e 11º do Dec. Lei 239/97, de 9/9, nos seguintes termos: Artigo 10.º
Processo de autorização 1 - O requerimento da autorização a que se refere o artigo 8.º é dirigido à autoridade competente para a decisão final, acompanhado dos elementos exigidos:
a) Nas disposições legais e regulamentares que regem a instrução dos processos de avaliação do impacte ambiental, quando seja o caso;
b) Por portaria do Ministro do Ambiente, no caso de resíduos industriais, resíduos sólidos urbanos ou outros tipos de resíduos.
2 - Nos casos em que a decisão final compete ao Ministro do Ambiente, incumbe ao Instituto dos Resíduos instruir o processo de autorização.
3 - Os processos de autorização relativos à instalação e funcionamento de unidades ou equipamentos de valorização e eliminação de resíduos perigosos hospitalares independentes ou integrados em unidades de saúde, regem-se pelo disposto em portaria conjunta dos Ministros da Saúde e do Ambiente.
Artigo 11.º
Localização
1 - Os projectos de operações de gestão de resíduos devem ser acompanhados de parecer da Câmara Municipal competente que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território, bem como de parecer favorável à localização, quanto à afectação de recursos hídricos, a emitir pela direcção regional do ambiente e dos recursos naturais competente.
2 - Na falta de plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, o parecer referido no número anterior compete à respectiva comissão de coordenação regional.
3 - São nulas e de nenhum efeito as autorizações concedidas em desrespeito do disposto nos números anteriores.”.
Tal como bem demonstrado no acórdão recorrido e na senda do Acórdão do STA de 19-10-2004, tirado no Recurso nº 01896/03, é inquestionável que in casu, o único acto de licenciamento que carecia de autorização do Ministro do Ambiente (art. 6º, n.º 4 do Dec. Lei 366/97, de 20/12) e que o parecer da Câmara Municipal que ateste a compatibilidade da localização dos projectos com os planos municipais de ordenamento do território, vincula a decisão final sempre que seja negativos, isto é, sempre que não atestem essa compatibilidade. O parecer favorável da Câmara Municipal não é assim uma condição suficiente, mas é uma condição necessária. Nesta medida, podemos concluir com toda a certeza, um parecer negativo é vinculativo.
Essa é a doutrina plasmada no douto aresto do STA citado, em cujo sumário e sob o descritor PARECER VINCULATIVO se exarou:
“I - Os projectos de operações de gestão de resíduos devem ser acompanhados de um parecer da Câmara Municipal competente que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano directos municipal (art. 11º do Dec. Lei 239/97, de 9/9), sendo nulas e de nenhum efeito as autorizações concedidas, caso não seja atestada a referida compatibilidade (art. 11º, n.º 3 do referido diploma legal).
II - O parecer da Câmara Municipal, referido em I, quando negativo é um parecer vinculativo, pois impede, sob pena de nulidade, a autorização dos projectos de operações de gestão de resíduos.”
No caso vertente, foi emitido um parecer favorável para um prazo de três anos, renovável e condicionado, daí a sua natureza precária que não reveste a natureza exigida nos diplomas supracitados.
Este acto tem, neste contexto, a natureza e consequências jurídicas de um parecer negativo, e, nessa medida, por força do disposto no art. 11º, n.º 3 do Dec. Lei 239/97, de 9/9, implicaria a nulidade das autorizações concedidas pela entidade competente (Ministro do Ambiente)
Posição que acompanhamos.
Em suma, contrariamente à tese da Recorrente, resulta que o acto impugnado obedeceu às regras procedimentais e legais pelo que, concluiu com acerto a decisão recorrida, sendo por isso de se manter na ordem jurídica, no seu entendimento de que era válido.
Razões estas que determinam a improcedência do recurso.
*
No entanto, caberá agora tomar posição sobre se a decisão incorreu em erro ao conhecer do pedido de condenação do Ministério Recorrido na prática do acto administrativo.
No ponto, sufraga-se a fundamentação e o sentido do voto de vencido formulado pela Srª adjunta, Drª Dora Lucas Neto, sobre a impossibilidade, mais do que desnecessidade, de conhecer do pedido de condenação à prática do acto devido (autorização necessária à instalação e funcionamento da unidade de triagem de resíduos).
É do seguinte teor o voto d vencido exarado:
“Votei vencida na parte em que se conheceu do pedido de condenação (à prática do acto de deferimento da autorização necessária à instalação e funcionamento da unidade de triagem de resíduos), na medida em que, acompanhando a decisão de se julgar improcedente o pedido de anulação do acto impugnado e justificado o facto de o Réu não ter prosseguido na apreciação do pedido de autorização formulado pela A. face aos termos da "certidão de compatibilidade com o PDM" que foi emitida pelo Município de Loures (cfr. n° 16 da matéria de facto considerada provada e pontos III.1.1 do Acórdão), considerei não caber no âmbito de apreciação dos presentes autos verificar se existe essa compatibilidade, não sendo o Município de Loures parte, nem a A. ter impugnado a certidão supra identificada.”
Ora no presente caso apreciada que foi a legalidade de uma autorização, pela positiva, não se impunha, por prejudicialidade manifesta, conhecer da questão da pretensa omissão da prática de um acto legalmente devido tendo sobretudo em conta o princípio da decisão.
Se não, vejamos.
Como referem Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira no seu CPTA anotado são pressupostos desta espécie de acção (Acção Administrativa Especial de Condenação à Prática do Acto Devido):
a)-Existência de um requerimento dirigido à autoridade administrativa competente e que tenha o dever de decidir sobre a pretensão constante do mesmo;
b) Que a mesma não tenha proferido, no prazo legal, qualquer decisão de deferimento ou indeferimento sobre a mesma pretensão;
c) Que o silêncio da Administração não constitua um deferimento tácito da pretensão formulada.
Ora nenhum destes pressupostos se verificam no presente caso para que se pudesse pedir a condenação do Réu Ministério na prática de qualquer acto.
Estamos no âmbito de uma acção administrativa especial e. ao tempo em que foi interposta, regiam os artºs. 46º e ss e 191º do CPTA, quanto ao recurso contencioso, hoje, acção administrativa especial cujo objecto são as pretensões emergentes da prática ou omissão de actos administrativos.
Atenta a relação controvertida tal como é configurada pelo A ., a questão decidenda também se prendia com a problemática do “pedido de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido” e a sua adequação ao uso dos meios graciosos, maxime, o recurso hierárquico.
Porém, a condenação para a prática de acto devido é um instituto consagrado no Código de Processo dos Tribunais Administrativos que, visando assegurar a protecção jurídica ao particular que tem um direito ou um interesse legalmente protegido à emissão de um acto administrativo, quando a Administração Pública manifesta a esse particular uma recusa expressa ou o silêncio, comportamentos contrários à actuação pretendida pela lei.
Ora, é a necessidade de controlo judicial que justifica esse instituto que se apresenta como a garantia mais segura e eficaz da realização dos direitos e interesse legalmente protegido, ao mesmo tempo que contribui para o melhoramento da administração, funcionando como incentivo a uma reflexão cuidada e exigente na ponderação dos interesses a que a administração tem de proceder no exercício da sua actividade.
E isso porque o legislador entendeu que a tutela judicial dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, não se efectivava com a mera anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência de actos administrativos porquanto, na prática, após a anulação a administração permanecia, amiúde, na inércia, sem satisfazer os direitos dos particulares lesados por tais actos. Na verdade, ao permitir-se condenar a Administração Pública à emissão de um acto administrativo devido, garante-se a efectividade dos direitos dos particulares mediante o estabelecimento expresso de que a entidade pública fica obrigada a agir e a determinação concreta do conteúdo dessa actuação.
Como salienta Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares”, pág. 47, a acentuação dos aspectos garantísticos dos particulares passa por apelar à “crescente noção de direitos fundamentais, como forma de melhorar a tutela jurídica das situações individuais”, e, ainda, alterar “ o modo de entender a posição do particular no processo administrativo como um verdadeiro sujeito processual e não como um funcionário da Administração”, contribuindo, outrossim, para aperfeiçoar “os institutos do contencioso administrativo”.
Com este novo instituto cria-se uma nova visão do contencioso administrativo que fica centrado nos direitos dos particulares e não no acto administrativo, o que se concretiza pela acentuação do princípio da tutela judicial efectiva de que a condenação da administração é a forma privilegiada da sua realização.
Na senda de Barbosa de Melo, Parâmetros Constitucionais da Justiça Administrativa - Reforma do Contencioso Administrativo, Trabalhos Preparatórios, O Debate Universitário, Vol. I, págs. 303 e 304,as consequências normativas do princípio da efectividade da tutela judicial analisa-se quer na possibilidade de “recorrer aos tribunais agindo pro domo sua e não só a favor do interesse geral, tendo a certeza de que a decisão jurisdicional também fará caso julgado em relação aos seus direitos e interesses subjectivos”, quer na exigência de que a solução final ecluda em prazo razoável. A par disso, porém, ocorre também a exigência de que a organização e o desenrolar do processo se façam de modo justo e equitativo, garantindo ao particular “o direito de argumentar e contra – argumentar, de carrear por si para o processo provas dos factos em disputa, isto é, em geral, que disponha das mesmas armas processuais de que dispõe a autoridade administrativa demandada”.
A par dessas grandes consequências que se colocam ao nível da tutela declarativa, os Professores Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, pág. 49, referem as específicas da tutela cautelar, que são as consagradas sempre que for necessário para assegurar os direitos e interesses envolvidos, além da certeza de que o sistema de execução judicial funcionará e terá a “plena consistência prática subsequente ao direito dito em sede e forma jurisdicional, nomeadamente quando as sentenças forem contrárias à posição da Administração”.
Acresce que a nova justiça administrativa de que é tributária a condenação para a prática de acto devido, conta também com a mudança de paradigma ou figura nuclear do Direito Administrativo substantivo em que o acto administrativo (paradigma clássico) é substituído pela relação administrativa que não é redutoramente conformada pelo acto administrativo. E isso acarreta não só a recusa do recurso contencioso de anulação como único elemento do sistema, e da secundarização da acção para reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, mas também a ampliação dos meios de acesso à justiça administrativa que de modo efectivo permita a defesa da posição jurídica do particular.
Essa é a ideia expressa na Exposição de Motivos do próprio Código de Processo dos Tribunais Administrativos: “...está contida, em muitos dos seus preceitos, uma assumida intenção pedagógica, que, se porventura injustificada noutro estádio evolutivo do nosso contencioso administrativo, se afigurou útil utilizar neste contexto específico”.
É também nessa perspectiva que se pronuncia Luís Filipe Colaço Antunes, A Reforma do contencioso Administrativo: o Último Ano em Marienbad in Reforma do Contencioso Administrativo, Trabalhos Preparatórios, O Debate Universitário, Volume I, pág. 231: “ A justiça administrativa deve servir dois senhores: naturalmente a tutela das posições jurídicas substantivas dos particulares, mas também a garantia de juridicidade do agir administrativo na prossecução do interesse público – que não é só um dever fundamental, mas também um direito fundamental da Administração, aliás, imprescritível e irrenunciável. Afastemos, pois, visões popperianas do contencioso administrativo”.
Porque assim, neste tipo de acção, o objecto é a pretensão do particular de condenação da Administração à prática de acto administrativo devido, nos casos de recusa ou do silêncio por parte da Administração, havendo, no primeiro caso, a necessidade de prévio procedimento administrativo reivindicativo do direito.
E, mais uma vez de acordo com a Exposição de Motivos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, tal visa proporcionar uma efectiva tutela a todos os particulares que vissem ofendidos os seu direitos ou interesses legalmente protegidos com salvaguarda de um justo equilíbrio entre as dimensões subjectiva e objectiva imposto pelo princípio da legalidade, por isso se tratando "de uma reforma absolutamente indispensável à plena instituição, no nosso país, do Estado de Direito que a Constituição da República Portuguesa veio consagrar", elegendo como trave mestra a condenação judicial da prática de actos devidos, instituída para o "caso de a Administração indeferir expressamente uma pretensão dirigida à emissão de um acto administrativo, [sendo que] o tribunal não deve limitar-se a verificar se a recusa foi ilegal mas deve pronunciar-se sobre o bem fundado da pretensão do interessado, na exacta medida em que tal seja possível sem invadir o espaço próprio da discricionariedade administrativa."
É certo que o legislador ordinário consagrou uma dualidade de meios processuais principais denominadas acções administrativas comum e especial, cuja delimitação é marcada pela existência de elementos comuns aos pedidos da acção administrativa especial: actos ou normas administrativas, ou, dito de outro modo, elementos concretos que envolvem a relação jurídica entre os particulares e o ente público, como decorre do artigo 46.°, n.°1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos ao dispor que:
"l- Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo II do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo."
Assim, na condenação à prática de acto administrativo devido é manifesta a existência de um acto administrativo que é necessário para a concretização do direito ou interesse legalmente protegido do particular, logo, ficando para a acção administrativa comum todas as outras condenações da Administração que não envolvam a prática de um acto jurídico, como, por exemplo, o exercício de uma determinada tarefa (cfr. o artigo 37.°, n.° 2, alíneas c), d), e), g) do Código de Processo dos Tribunais Administrativos:
Artigo 37.° Objecto [....] 2-[...]
c) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;
d)- Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico - administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
[...]
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
[...]".
Da concatenação do artigo 66.°, n.°1 do CPTA e do artigo 46.°, n° 2, alínea b) do CPTA, vê-se que o acto administrativo é o elemento nuclear do objecto do pedido de condenação à prática de acto devido:
"1 - A acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado."
Sobre a identificação do objecto do processo determina o n.° 2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (com sublinhado nosso) que:
“2 - Ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória."
Desta normação podem retirar-se as seguintes consequências relevantes para o caso em análise:
1ª- O objecto do processo é a pretensão do interessado, o que pressupõe a existência de um direito ou interesse legalmente protegido, pelo que o objecto do pedido de condenação é o reconhecimento de direitos ou interesses que se dirigem à emissão de acto administrativo;
2ª.- Há uma clara autonomia funcional do pedido de condenação à prática de acto devido e do pedido de impugnação de actos administrativos:- o velho recurso de anulação, que corresponde ao hodierno pedido de impugnação de actos administrativos ( cfr. Artigo 50.°: Objecto e efeitos da impugnação:- l - A impugnação de um acto administrativo tem por objecto a anulação ou declaração de nulidade ou inexistência desse acto...]", apresenta(va)-se como um meio para o particular recorrer de actos administrativos que inquinados por vícios de ilegalidade; e, no novo contencioso administrativo português consagrado no CPTA, é essa a sua limitada função, i. é, através da impugnação apenas se alcançará a anulação, declaração de nulidade ou inexistência do acto, o que vale por dizer que é o meio de defesa contra a intervenção ilegal.
Mas, no caso – como é o presente – em que estamos perante uma actuação administrativa que ofende os seus direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, cuja reparação não se basta com a mera anulação carecendo da prática de um outro acto para que a sua posição jurídica seja salvaguardada e regulada, será adequado à tutela efectiva o pedido de condenação para a prática de acto devido, quer a actuação da Administração seja a recusa expressa ou a omissão.
Estando no caso vertente perante uma situação em que é manifesto um acto de recusa por parte da Administração, a sua "eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória" feita pelo Tribunal.
Quer isto dizer que se o requerimento da A .à Administração fosse expressamente recusado, não tinha aquela de pedir a anulação do acto de indeferimento, pois o Tribunal, ao pronunciar-se pela existência de um direito ou interesse a certo acto administrativo e ao condenar a Administração a praticá-lo, implicitamente elimina o acto de recusa da ordem jurídica. Como ensina o Prof. Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, página 171 "confrontado com um acto de indeferimento, o titular de uma posição subjectiva de conteúdo pretensivo deixa de ter de impugnar esse acto - na verdade, ele deixa mesmo de poder impugná-lo -, deduzindo contra ele um pedido de anulação ou de declaração de nulidade, para passar a poder - e dever — fazer valer a sua própria posição substantiva, em todas as dimensões em que ela se desdobra, no âmbito de um processo de condenação da Administração à prática do acto ilegalmente recusado."
Todavia, «in casu», apesar de a Administração ter praticado determinado acto em resposta ao requerimento do particular, o conteúdo desse acto não satisfaz, total ou parcialmente, a pretensão deste mas a mera anulação do acto praticado não tem a possibilidade de satisfazer a pretensão do particular que só ficará satisfeita com a prática do acto com o conteúdo desejado. Sendo assim, como é, no caso concreto não se deve utilizar a impugnação, mas, apenas e só, o pedido de condenação à prática de acto devido.
É que a pronúncia condenatória elimina da ordem jurídica o acto de indeferimento expresso:- a pronúncia condenatória reveste um duplo sentido já que, por um lado, profere uma injunção à Administração para que esta pratique o acto devido por lei e, por outro, ao proferir essa injunção faz desaparecer da ordem jurídica o acto de recusa.
Isto mesmo resulta do teor literal do preceito do artigo 66.°, n.° 2, in fine (2 - ... o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória), e, também, da Exposição de Motivos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos em que pode ler-se:
"A condenação proferida tem, só por si, o alcance de eliminar na ordem jurídica o indeferimento porventura proferido.
Com este conjunto de precisões, não se pretende fazer doutrina nem resolver questões doutrinais. Num sistema em que são tradicionalmente impugnados indeferimentos expressos e até indeferimentos deduzidos do próprio silêncio da Administração e em que é, portanto, pedida e proferida a anulação de tais indeferimentos, sendo a esse quadro conceptual que estão habituados todos os que lidam com o contencioso administrativo, não parece restar ao legislador outra alternativa do que partir desse quadro para nele introduzir as modificações necessárias. Daí o ter sido julgado conveniente esclarecer que se pretende acabar com a anulação de indeferimentos e que a condenação à prática do acto devido substitui a pronúncia anulatória - pelo que, uma vez proferida a sentença de condenação, não se pode sustentar que o indeferimento ainda subsiste na ordem jurídica, por não ter sido devidamente anulado."
Acresce a possibilidade de cumulação do pedido de condenação à prática de acto legalmente devido com o pedido de condenação da Administração à reparação dos danos resultantes da actuação ou omissão administrativa ilegal (artigo 47.°, n.°1 do CPTA).
A essa luz a A. cumulou justamente o pedido de condenação do Réu seja a num prazo não superior a 15 dias úteis, à prática de acto administrativo que deferira o pedido de autorização prévia necessária à instalação e funcionamento de uma unidade de triagem de resíduos na Quinta dos A............., em Sacavém, e que em idêntico prazo, seja também condenado, a reconstituir a situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado.
Assim, o particular, além de ver satisfeito o seu direito ou interesse à emissão do acto administrativo devido, pode exigir a reconstituição da situação ante, e que existiria se não fosse a actuação da entidade pública, o que se induz um qualitativo aumento da tutela dos direitos dos cidadãos, pois se permite desde logo, condenar duplamente a Administração, responsabilizando-a pela sua atitude ilegal, indevida e reprovável.
Ora, isso só se tornou possível através da existência de relação material de conexão, de "relação de prejudicialidade ou dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material", como determina o artigo 4.°, n.° l, alínea a) do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e também o dispõe o artigo 47.°, n.° l.
Importa, por isso, aquilatar sobre se a situação sub judicibus suscita a utilização da figura, no que há dissensão entre as partes, o que passa pela análise dos pressupostos processuais específicos fixados no artigo 67° do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, que textua:
1.- A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
a)-Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
b)- Tenha sido recusada a prática do acto devido;
c)- Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.
2.-Para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, a falta de resposta a requerimento dirigido a delegante ou subdelegante é imputada ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este não tenha sido remetido o requerimento.
3.-Para os mesmos efeitos, quando, tendo sido o requerimento dirigido a órgão incompetente, este não o tenha remetido oficiosamente ao órgão competente nem o tenha devolvido ao requerente, a inércia daquele primeiro órgão é imputada ao segundo.
Tendo em conta a relação material controvertida tal como a configura o autor, a situação dos autos cabe na previsão normativa estatuída na al. b) do nº 1, ou seja, o A. apresentou requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, tendo sido recusada a prática do acto devido.
Analisemos, em primeiro lugar, se à Administração incumbia um dever de agir resultante de uma "jurisdificação" da sua obrigação genérica de actuar prevista no artigo 9.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), a qual emerge da existência concreta de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão de um acto administrativo.
Por força do artigo 9.°, n.°1 do CPTA, existe um dever de pronúncia, por parte da Administração, sobre todos os assuntos apresentados pelos particulares abrangidos pelo âmbito da sua competência: é o princípio da decisão chamado o qual não dá qualquer direito ou interesse específico ao particular, unicamente cria um dever genérico para a Administração actuar que deve ser encarado como base no pedido de condenação.
Isso é consequência, como demonstra Paulo Otero in O poder de Substituição em Direito Administrativo, pág. 105, do surgimento de um Estado e de uma Administração Prestacionais que, perante a crescente faceta interventiva, exige aumentada actuação administrativa para que a disponibilidade e o exercício dos direitos dos particulares se concretizem, se realizem porque, "num Estado assente em modelos de bem-estar, e de prestações tendentes à satisfação de direitos sociais, a resposta da Administração tem de ser pronta, continua e eficaz."
É que, as funções como remover obstáculos, facilitar actividades e até mesmo defender o interesse público são funções que implicam a existência de actividade, sendo que o próprio conceito de eficiência, tão conectado com a função administrativa, está "ligado à ideia de acção, para produzir resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descanso, a negligência, a omissão” – cfr. Rita Calçada Pires, O Pedido De Condenação À Prática de Acto Legalmente Devido, pág. 69 e ss citando Odete Medauar, Direito e Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno que, por seu turno, é citada por Rogério Lima, O Direito Administrativo e o Poder Judiciário, pág. 158.
Mas o dever de agir da Administração praticando um acto administrativo depende, em primeiro lugar, do reconhecimento expresso da ordem jurídica de um dever administrativo de actuar ou de uma faculdade representada por um poder funcional por decorrência da lei ou do princípio da auto vinculação da Administração em cumprimento do princípio da igualdade; e, em segundo lugar, do conteúdo da esfera jurídica do particular em que terá de existir um direito subjectivo ou um interesse legalmente devido.
No capítulo da existência de um direito ou interesse legalmente protegido à emissão de um acto administrativo, o legislador parece bastar-se com a existência de meros indícios, resultantes da norma, que demonstrem a hipótese de sindicabilidade pelo particular, o que se traduz na maximização da efectividade da tutela judicial e na prevalência, em quaisquer circunstâncias, da decisão de mérito em detrimento dos formalismos. Com efeito, a lei dá primazia à efectividade da tutela do direito do particular ao acto administrativo devido, relativamente a questões formais, como os casos, de "dúvida", ou de erro, quanto à competência e dever legal de decidir dos órgãos administrativos, como se vê do n.º 2, do artigo 67.°, do Código de Processo Administrativo, ao estabelecer que «a falta de resposta a requerimento dirigido a delegante ou subdelegante é imputada ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este não tenha sido remetido o requerimento». E o n.º 3, do mesmo artigo na concretização do princípio pro actione, manda que «quando, tendo sido o requerimento remetido ao órgão incompetente, este não o tenha remetido oficiosamente ao órgão competente nem o tenha devolvido ao requerente, a inércia daquele primeiro órgão é imputada ao segundo».
Pode então concluir-se, na senda do expendido por Rita Calçada Pires, ob. Cit. Pág. 72:“Do exposto sobressai que o núcleo dos actos que recairão na alçada protectora do pedido de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido será integrado pelos actos administrativos decorrentes da Administração Constitutiva enquanto símbolo da Administração Prestadora. Porém, atendendo à função e à ratio do pedido de condenação, há que alargar o âmbito de admissão para os casos de actos administrativos símbolo da Administração Agressiva, quando seja essencial para contrariar a incerteza e a insegurança jurídicas, dado o cidadão não poder esperar eternamente pela decisão da Administração, mesmo que a resposta seja negativa.”
Ora, o A , sujeito do direito ou interesse legalmente protegido apresentou o requerimento com o conteúdo que decorre dos autos, à Administração exigindo desta a prática do acto que lhe é devido por lei para que o seu direito ou interesse protegido seja concretizado.
E, como é manifesto, a Administração presenteou o particular com uma recusa expressa importando agora determinar se é fundamento válido da acção administrativa especial interposta visando a sua condenação à prática de acto devido.
Mas, em face de todo o exposto, resulta claro que não tem razão a Autora e que o acto impugnado não padece de qualquer ilegalidade e deverá manter-se na ordem jurídica, importando essa decisão do pedido impugnatório a prejudicialidade da cognição do pedido de condenatório, como bem se demonstra no voto de vencido formulado no acórdão recorrido.
Considerando o acabado de concluir, na improcedência do recurso no atinente ao segmento impugnatório do acto, e mantendo-se a decisão recorrida, fica prejudicado o conhecimento dos outros fundamentos, dado o âmbito do objecto do recurso, a saber: (i) da ilegitimidade passiva (conclusões 6ª a 9ª); (ii) da identificação do acto impugnado (conclusões 10ª a 14ª); (iii) da incompatibilidade da localização (conclusões 15ª a 19ª); (iv) da consulta às entidades exteriores (conclusões 20ª a 21ª).
* 4. Decisão
Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:
a) - Não admitir a junção aos autos dos documentos apresentados Recorrente no âmbito do recurso da decisão final; devendo proceder-se à sua devolução, o que se determina;
b) – Conceder provimento ao recurso interposto da decisão que condenou a Recorrente no pagamento da multa a que alude a 2ª parte do nº6 do artº145º do CPC, devida pela apresentação de recurso no 3º dia útil posterior ao termo do prazo, com a consequente devolução da quantia pago a título de multa.
c) - Negar provimento ao recurso e manter o acórdão recorrido, embora por fundamentação algo distinta.
d)- Condenar a Recorrente nas custas processuais quanto ao recurso referido em c), incluindo as incidentais pelo desentranhamento dos documentos juntos.*
Lisboa, 20 de Abril de 2017
José Gomes Correia
António Vasconcelos
Pedro Marchão Marques |
