Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:833/11.2BEALM
Secção:CA
Data do Acordão:07/15/2026
Relator:ANA CRISTINA LAMEIRA
Descritores:PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO;
OPERAÇÃO (ILEGAL) DE LOTEAMENTO;
NULIDADE/RJUE
DEMOLIÇÃO
Sumário:
Votação:UNANIMIDADE
Indicações Eventuais:Subsecção Administrativa Comum
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:
I. RELATÓRIO

H…e J…, casados entre si;
J…e M…, casados entre si;
A… e M…, casados entre si;
A… e J…, casados entre si;
J… e M…., casados entre si,
I…., LDA.,
M… e H…., casados entre si, e …., LDA. (Autores),
intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada contra o Município de Palmela (Entidade Demandada), a presente acção administrativa especial de impugnação do acto administrativo que ordenou a demolição das construções existentes no prédio rústico descrito em livro sob o n.º 17302, livro n.º 53 e ficha 9446/20090401, do concelho e freguesia de Palmela, e inscrito na matriz rústica sob o artigo 70, secção H, com a área total de 60.000m2.
Posteriormente, foi admitida pelo Tribunal a quo a intervenção principal espontânea de R…, casada com J…. e de C…, casado com C…, aderindo à petição inicial já apresentada nos presentes autos.

Por sentença de 21 de Novembro de 2017, o Tribunal a quo julgou a acção totalmente improcedente.
Inconformados apenas os co-Autores, H…, casada com J…, e J…, casado com M…, vieram interpor o presente recurso jurisdicional formulando nas suas Alegações as conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“Conforme se alcança do registo predial do prédio rústico objeto dos autos todas as partes, com excepção de uma, foram adquiridas até ao ano de 2002;
2. A acção na foi proferida a douta sentença de que se recorre no processo que teve início com a petição inicial apresentada em 27/10/2011.
3. O ato administrativo de que se recorre foi notificado, por Edital, setembro de 2011, sendo desse ano a emissão do referido ato administrativo.
4. À data da notificação e já de alguns anos atrás que no prédio rústico apenas existiam abandonados alguns contentores, redes plásticas e outros restos de ocupação.
5. Apenas existiam/em quatro edificações onde habitavam e habitam quatro famílias de comproprietários que não têm nem posses nem outro local para habitar.
6. Esta ocupação apenas totaliza 1.030 m2, segundo se alcança da douta sentença ora impugnada, sendo área total do prédio de 60.000 m2, resultando que a ocupação é de apenas 1,8% do total do prédio.
7. Trata-se de construções que podem ser qualificadas como acessórias e admitidas pelo art.º 17.º, n.º 3, a) do CIMI, face à sua natureza acessória.
8. A invocada planta de loteamento não é mais do que documento que no ato das primeiras aquisições foi fornecido pelo vendedor como possível futura utilização.
9. Feitas nos anos de 2002 diligências juntos da Autarquia local com vista ao fraccionamento do prédio, foi a ideia abandonada por se ter constatado, por informação da referida Autarquia, não ser possível o loteamento.
10. À data do ato administrativo que determina a demolição das construções e da notificação por edital já não existia qualquer sinal de que o prédio estaria a ser loteado pelo que as operação de loteamento, inexistentes, não podem constituir fundamento de facto para ordenar a demolição das construções ali existentes, pois não visam o loteamento/parcelamento do prédio.
11. Acresce que a realidade constante das informações técnicas em que se fundamenta o ato administrativo, sendo a última informação do ano de 2008, era inexistente à data da prolação e notificação do ato que determina a demolição.
12. Tendo conhecido de mérito após as alegações, prescindindo do julgamento e ao arrepio do contraditório que daí resultaria, proferiu o tribunal uma decisão cujo suporte factual já era inexistente à data do ato administrativo impugnado e, igualmente, à data da douta sentença.
13. Assim, mostra-se violado o direito ao contraditório com o que se promana sentença fundamentada em factos já não existem quer à data do ato quer à data da sentença.
Termos em que e nos demais de direito sempre com o mui douto suprimento de V.£x. deve o presente recurso merecer provimento e em consequência, revogar-se a douta sentença do Tribunal a quo por violação do contraditório

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A Entidade Demandada, ora Recorrida, nas suas Contra-Alegações formulou as seguintes conclusões que se reproduzem na íntegra:
“1. Versando o presente recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar as normas jurídicas violadas e o sentido com que as normas deviam ter sido interpretadas e a plicada;
2. Os recorrentes, nas conclusões do seu recurso, não referem, minimamente, quais as normas jurídicas que, em seu entender, a douta sentença violou ao decidir no sentido da improcedência do pedido;
3. Os recorrentes não invocam qualquer erro na determinação da norma jurídica aplicável, não indicam qual o sentido da aplicação do direito que, no seu entendimento, deveria ter si do adotado nem qual a norma que devia ter sido aplicada e que não o tenha sido;
4. Da análise das conclusões das alegações dos recorrentes não é possível apontar, com clareza, as questões integrantes do thema decidenduum;
5. Não havendo alegação sob o ponto de vista de direito, o recurso não pode ser admitido;
6. As construções, vedações e caminhos levadas a cabo no prédio dos recorrentes são ilegais, por visarem, inequivocamente, o fracionamento do prédio;
7. As construções e vedações detetadas no terreno dos Recorrentes, não foram objeto de qualquer licenciamento, autorização ou comunicação prévia, sendo, por tal, patentemente ilegais;
8. As operações, quer de divisão, quer de construção, quer de modificação do uso do terreno, levadas a cabo pelos Recorrentes, necessitavam de licença administrativa;
9. Tais construções e vedações não são passíveis de legalização, pelo que o seu destino não poderia ser diferente daquele que lhe foi assinalado pela decisão impugnada, ou seja, o destino da sua completa demolição, por força e aplicação do disposto no art.º 106.º do RJUE;
10. As construções e divisões levadas a cabo pelos Recorrentes e demais comproprietários, são, patentemente ilegais, motivo pelo qual o despacho aqui impugnado não merece qualquer censura.
Nestes termos,
Deve ser julgado improcedente o presente recurso e confirmada a douta sentença recorrida”.

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O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) [na versão precedente à que foi dada pelo Dec.-Lei nº 214-G/2015, de 02.10], não emitiu pronúncia.

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Dispensados os vistos, mas com envio prévio do projecto de acórdão, vem o processo submetido à Conferência para decisão.

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I.1. DA DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR

Das Conclusões dos Recorrentes, as questões a resolver incidem sobre a alegada violação do princípio do contraditório e do invocado erro de julgamento de direito.
Há ainda que resolver a questão prévia suscitada pelo Recorrido nas suas contra-alegações (conclusões 1ª a 5ª), da rejeição do recurso.

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II. Fundamentação
II. 1. De facto

O Tribunal a quo considerou provada a seguinte factualidade:

A) Os Autores são donos e legítimos possuidores do prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 9…, da freguesia e concelho de Palmela e inscrito na matriz predial rústica, sob o artigo XX, secção H, com a área total de 60.000m2, sito em L… (cfr. fls. 23 a 35 dos autos);
B) O referido prédio rústico foi vendido aos Autores em avos (cfr. fls. 16 a 32 do volume I do PA);
C) O prédio rústico encontra-se dividido por parcelas, identificadas num mapa e listagem por lotes (cfr. fls. 778 a 780);
D) Em 25/02/2008, os serviços da Entidade Demandada elaboraram uma INFORMAÇÃO TÉCNICA, de cujo teor se extrai o seguinte:
«(…) Em 25/02/08 pelas 10.20horas, a fiscalização em deslocação ao local de Rua da E... (prédio inscrito na matriz sob o art.º 70 secção H), tendo verificado que a Sra. S…, com residência habitual em Rua do O… e outros, executavam o fracionamento da propriedade acima descrita consubstanciando uma operação de loteamento, alterando a função do prédio rústico com o propósito de constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou posteriormente à edificação urbana, sem alvará de licença de para o efeito emitido por este município, para o prédio sito em Rua da E..., freguesia do Palmela, concelho de Palmela.
(…) Enquadramento legal: Tais factos constituem violação ao disposto no artigo 4º alínea a) e c) do n.º 2 do 555/99 de 16/12 com redação dada pelo 177/01 de 04/06, adiante designado RJUE (…) e alínea a) do n.º 5 do artigo 64º da Lei 169/99 de 18/09, na redação da Lei 5-A/2002 de 11/01, adiante designada LAL, consubstanciando ilícito contra-ordenacional, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 98º, do citado RJUE, pelo que como forma de sancionar o citado ilícito se levantou o respetivo auto. (…)» (cfr. fls. 48 e 49 do PA);
E) Em 27/02/2008, no prédio rústico melhor identificado na alínea A) supra existiam as seguintes construções:
i. 1 edificado em género pré-fabricado com cerca de 80 metros quadrados e vedação tipo metálica e rede;
ii. 1 edificado em género pré-fabricado com cerca de 80 metros quadrados;
iii. 1 edificado em alvenaria com cerca de 125 metros quadrados e vedação em alvenaria e grades, além de alpendre em madeira e chapa ondulada com cerca de 25 metros quadrados;
iv. 1 edificado em alvenaria com cerca de 65 metros em perfil metálico e chapa ondulada;
v. 1 edificado em género abarracado em madeira e alvenaria com cerca de 30 metros quadrados;
vi. 1 edificado em alvenaria com cerca de 70 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede; vii. 1 edificado em madeira com cerca de 25 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede;
viii. 1 edificado em madeira e alvenaria com cerca de 90 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede;
ix. 1 contentor com cerca de 15 metros quadrados;
x. 1 edificado em alvenaria com cerca de 45 metros quadrados;
xi. 1 edificado em alvenaria com cerca de 25 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede;
xii. 1 edificado em madeira com cerca de 25 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede;
xiii. 1 edificado em madeira com cerca de 35 metros quadrados;
xiv. 1 edificado em alvenaria com cerca de 35 metros quadrados, outros com cerca de 1,5 metros quadrados e vedação em prumos metálicos incorporados em murete de blocos e rede;
xv. 1 edificado em perfil metálico inacabado com cerca de 125 metros quadrados;
xvi. 1 edificado em madeira com cerca de 20 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede;
xvii. 1 edificado em alvenaria com cerca de 45 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede;
xviii. 1 edificado em alvenaria com cerca de 40 metros quadrados e vedação em prumos de madeira e rede;
xix. 1 edificado em alvenaria com cerca de 30 metros quadrados, outro em chapa com cerca de 9 metros quadrados e vedação em prumos metálicos e rede (cfr. fls. 52 a 63 do PA);

F) Em 26/02/2008, por despacho do Vereador do pelouro, lavrado sob a informação técnica de 25/02/2008, foi determinado o embargo das obras de fracionamento na localidade de Lau, R… (cfr. fls. 48 e 49 do PA);
G) Em 27/02/2008, foi levantado o auto de embargo (cfr. fls. 96 a 98 do PA);
H) O embargo referido na alínea anterior foi comunicado aos titulares de direitos sobre o prédio em apreço por ofícios datados de 06/03/2008 e 07/03/2008 (cfr. fls. 100 a 283 do PA);
I) Em 04/04/2008, o Autor J… apresentou junto dos serviços da Divisão de Fiscalização da Câmara Municipal de Palmela um requerimento no qual solicita a retificação do auto de embargo e auto de notícia, dado que na respetiva parcela de terreno encontra-se um contentor pré-fabricado móvel que serve de apoio à horta e não um edifício em alvenaria (cfr. fls. 304 e 305 do PA);
J) Em 10/04/2008, os serviços da Entidade Demandada elaboraram uma informação técnica, na sequência de deslocação ao prédio rústico, da qual resulta que na parcela do Autor J… existe «um contentor pré-fabricado com cerca de 12 metros quadrados com uma cobertura em telha tipo lusa suportada por estrutura de madeira de cerca de 35 metros quadrados, além de um passeio a servir a envolvente do edificado com cerca de 1 metro de largura em betão. // Possui também uma edificação destinada a churrasqueira e arrumos em alvenaria de tijolo e betão com cobertura em telha lusa com cerca de 9 metros quadrados. // Para além destes edificados executou à sua volta uma fundação em betão que suporta em todo o seu perímetro uma vedação em perfil metálico e rede com a entrada a ser composta por alvenaria de tijolo e portão metálico» (cfr. fls. 320 do PA)
K) Em 05/04/2008, a Divisão de Loteamentos da Entidade Demandada informou que o prédio em causa está inserido em Espaço A…., tendo como condicionante uma linha de água, influenciando eventualmente leitos de cheia e que, localizando-se fora de perímetros urbanos, a ocupação proposta não é admissível, não sendo a sua legalização viável (cfr. fls. 344 a 350 do PA);
L) Em 15/05/2008, os serviços da Entidade Demandada elaboraram uma Informação Técnica na qual propõem:
«(…) Face ao exposto e em obediência ao princípio da legalidade, conforme o disposto no art.º 3.º do CPA (Código de Procedimento Administrativo), proponho:
1. Não sendo viável a legalização das obras de operação de loteamento (com divisão material de frações, edificação de construções clandestinas, arruamentos e vedações executadas) por violação dos Instrumentos de Planeamento, encetar procedimento com vista à reposição da legalidade nos termos do n.º 1 do artº 106º do Dec. Lei 555/99. De 16 de Dezembro, na redação introduzida pela Lei 60/2007 de 4 de Setembro.
2. Comunicar a intenção da Câmara Municipal de Palmela ordenar a remoção/demolição, concedendo-se o prazo de 30 dias para o efeito, a partir da receção da notificação a comunicar a ordem de remoção/demolição.
3. Caso a remoção não seja voluntariamente cumprida, deverá ser encetado procedimento com vista à reposição da legalidade, atuando por conta do infrator, removendo e demolindo as construções, sendo as despesas cobradas coercivamente, através do processo de execução fiscal (artigos 107º e 108º do diploma atrás referido), constituindo incumprimento com crime de desobediência, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 100º do RJUE e artº 348º do Código Penal.
4. Assim, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 106º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, propõe-se a concessão de 15 dias úteis, a contar da data de receção da notificação a comunicar a intenção de remoção/demolição, para que o infrator se pronuncie por escrito, sobre o sentido da decisão – intenção de remoção/demolição da sobras de operação de loteamento com divisão material de frações e edificação de construções clandestinas, vedações e arruamentos, executadas sem prévio licenciamento» (cfr. fls. 366 e 367 do PA);
M) Em 02/12/2008, o Vereador do pelouro lavrou despacho de concordância com o teor da informação técnica constante da alínea que antecede (Cfr. fls. 366-verso do PA);
N) Em 03/12/2008 e 12/12/2008, foram emitidos ofícios de notificação dirigidos aos proprietários das parcelas indivisas, onde se incluem os ora Autores, para se pronunciarem por escrito, em sede de audiência prévia, sobre o despacho melhor identificado na alínea anterior (cfr. fls. 465 a 482 do PA);
O) Em 14/01/2009, J…, ora Autor, apresentou pronúncia escrita, na qual alegou pretender efetuar na respetiva parcela a cultura duma horta biológica, mas que, considerando os problemas de saúde de que padece, bem como a sua mulher, construiu uma habitação em madeira para aí poder permanecer (cfr. fls. 358 e 359 dos autos);
P) Em 20/01/2009, foi afixado o Edital n.º 44/DAF-DF/2008, pelo qual se faz público a ordem de embargo das obras de fracionamento de propriedade rústica e construção e implantação de edificações de natureza variada levada a efeito no lugar de L…, artigo XX (cfr. fls. 714 a 716 do PA);
Q) Na mesma data, foi afixado o edital 45/DAF-DF/2008, no qual se comunica aos comproprietários e demais titulares dos direitos reais do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Palmela sob o n.º 09446/141200 e inscrito na matriz rústica sob o artº XXº secção ………………, freguesia de Palmela o prazo de 15 dias para se pronunciarem, por escrito, sobre a intenção de demolição/remoção voluntária das edificações e vedações (cfr. fls. 720 e 721 do PA);
R) Em 04/02/2009, a sociedade I... – Instalações Elétricas, Lda., ora Autora, apresentou pronúncia escrita, na qual alegou ter conhecimento «de que se tratava de um loteamento ilegal» e, ainda, que a construção por si erigida tem caráter provisório (cfr. fls. 572 e 573 dos autos);
S) Em 12/05/2009, J… apresentou junto dos serviços da Entidade Demandada um requerimento, do qual consta, nomeadamente, o seguinte:
«Em resposta à vossa carta de 18/2/2009, informo que não me assiste qualquer responsabilidade no que diz respeito às construções ilegais no loteamento a que V. Excia. se refere (prédio misto rústico 70H e urbano 534. Embora as escrituras estejam feitas em avos, cada sócio sabe a parte que lhe pertence definido por lotes tal como indica o mapa e a listagem que envio em anexo. Penso que a culpa da compra não é apenas nossa, uma vez que o loteador abriu ruas, distribui água abrindo valas, faz normalmente escrituras e a fiscalização camarária não deu por isso. Eu só comprei porque tinha acabado de receber um fardo dos meus pais e eu queria oferecer aos netos. Também fui enganado pelo loteador, com a promessa que seria ele próprio a tratar da urbanização (…)» (cfr. fls. 778 a 780 do PA);
T) Em 04/12/2009, J… e M…., na qualidade de Primeiros outorgantes, e J…, casado com M…, na qualidade de Segundo Outorgante, celebraram a escritura pública de “Compra e Venda”, tendo por objeto mil barra sessenta mil avos indivisos do prédio identificado na alínea A) supra (cfr. fls. não numeradas do PA – pasta IV);
U) Em 30/06/2011, o Gabinete de Desenvolvimento Estratégico da Entidade Demandada elaborou informação técnica da qual resulta que «esta situação e outras análogas, de tentativa de fracionamento ilegal de propriedades rústicas, já mereceram em diversas oportunidades, uma clara definição de política, por parte da Câmara Municipal: a sua inadmissibilidade» (cfr. fls. 809 do PA);
V) Em 08/08/2011, os serviços da Divisão de Fiscalização da Entidade Demandada elaboraram uma informação técnica, da qual se extrai o seguinte: «Enquadramento Legal
1. De acordo com a alínea i) do art.º 2º do Dec.Lei 555/99, de 16 de dezembro, designado Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), na redação introduzida pela Lei 60/2007 de 4 de setembro, à data da verificação do ilícito, entendia-se por “Operação de Loteamento: as ações que tenham por objeto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, e que resulte da divisão de um ou vários prédios…”, sendo que, para reposição da legalidade, em obediência às regras da aplicação da lei no tempo, de acordo com o mesmo articulado do RJUE, na redação dada pelo Decreto-Lei 26/2010 de 30 de março, mantém-se o entendimento supra referido.
2. Considera-se assim que a subdivisão da parcela, através das vedações nele implantadas, bem como das construções erigidas, denuncia a constituição de mais do que um lote, e que o facto de existir construção urbana, traduz uma alteração da natural vocação do prédio rústico e o disposto no Regulamento do Plano Diretor Municipal (PDM) de Palmela, nomeadamente no seu artigo 19º.
3. Por outro lado, o artigo 41º do RJUE, refere que “As operações de loteamento só podem realizar.se nas áreas situadas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal de ordenamento do território”- o que, de facto não acontece nesta situação, uma vez que a parcela se insere fora do aglomerado urbano, não sendo assim possível qualquer operação de loteamento.
4. Neste contexto o fracionamento de um prédio rústico (ainda que com recurso a vedações precárias), fora do perímetro urbano, do qual resulte a autonomização de parcelas afetas à construção urbana, integra o conceito de loteamento e como tal, está sujeito à disciplina de licenciamento prevista à data da verificação do ilícito, nas alíneas a) do n.º 2 do artigo 4º do RJUE, na redação introduzida pela Lei 60/2007 de 4 de setembro, sendo que, para reposição da legalidade, em obediência às regras da aplicação da lei no tempo, tal fracionamento fica ainda sujeito ao mesmo articulado do RJUE, na redação dada pelo Decreto-Lei 26/2010 de 30 de março, sendo obrigatório o licenciamento prévio.
5. De acordo com o n.º 6 do artigo 19º do Regulamento do PDM de Palmela, a possibilidade de criação de novos núcleos urbanos, bem como a possibilidade de aumento dos indicadores ocupação definidos no número anterior, ficam sujeitos à elaboração de Planos de Pormenor, a submeter a ratificação superior.
6. O abastecimento de água e drenagem de esgotos serão resolvidos através de sistemas autónomos, previamente aprovados, sendo os custos da extensão das respetivas redes públicas, suportados pelos particulares/interessados (n.º 5 do mesmo art.º).
As razões acima enumeradas impedem assim a legalização da intervenção efetuada.
Os factos acima referidos, constituem violação, à data da verificação do ilícito, ao disposto no n.º 1 e alíneas a) e c), ambas do n.º 2 do art.º 4º (constituindo contraordenação, conforme o disposto na alínea a) do n.º 1 do artº 98º, artºs 74º e 80º, todos do RJUE, na redação introduzida pela Lei 60/2007, de 4 de setembro, sendo que, para reposição da legalidade, em obediência às regras da lei no tempo, constitui ainda violação ao mesmo articulado do RJUE, na redação dada pelo Decreto-Lei 26/2010 de 30 de Março.
Violou, ainda, a alínea a) do nº 5 do artº 64º da Lei 169/99 de 18/09 (…) por inexistência de licenciamento.
Violou, também, o artº 41º do RJUE, por se tratar de uma intervenção fora do perímetro urbano, e o artº 19º do Regulamento do PDM de Palmela.
Mais se refere que caso a CMP viesse a viabilizar a pretensão o ato seria nulo e de nenhum efeito, nos termos do artº 103º do Decreto-Lei 380/99 de 22 de setembro, alínea a) do artº 68º do RJUE e artºs 133º e 134º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), por violação dos instrumentos de planeamento.
Proposta
Após as pronúncias dos infratores e não havendo alteração ao circunstancialismo de facto e de direito em que se fundamentou o sentido da decisão da CMP, da intenção de ordenar a demolição/remoção das edificações e vedações e atendendo ainda que o GDE informou que não é admissível a legalização deste tipo de operação urbanística, em face da revisão do PDM de Palmela em obediência ao Princípio da Legalidade, conforme o disposto no artº 3º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), proponho - que os infratores proprietários do prédio indiviso, sejam notificados, para proceder à demolição/remoção das edificações e vedações, conforme o disposto no n.º 1 do artº 106º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data de receção da notificação. - Em caso de incumprimento da demolição voluntária, deverá ser efetuada participação criminal, por prática de crime de desobediência, nos termos e para os efeitos do disposto no artº 100º do RJUE, conjugado com o artº 348º do Código Penal, encetando a Câmara Municipal de Palmela procedimento com vista à reposição da legalidade (…)» (cfr. fls. 813 e 814 do PA);
W) Em 27/08/2011, o vereador Luís Manuel Calha proferiu despacho de concordância com o teor da informação identificada na alínea anterior (cfr. fls. 813-verso do PA);
X) Em 08/09/2011, a Entidade Demandada emitiu os ofícios com as referências n.º 1578, 1579, 1581, 1584, 1586, com o assunto «CONSTRUÇÕES ILEGAIS EM LAU (DECISÃO FINAL)», de cujo teor se extrai o seguinte:
«Venho pela presente informar, de acordo com o despacho do Sr. Vereador Luis Miguel Calha de 27/08/2011 (no uso da competência delegada pela Sr.ª Presidente, através do despacho n.º 22/2009, de 23 de novembro, Edital 168/DAF-DAG/2009, de 27 de novembro), praticado nos termos e pelos fundamentos de facto e de direito, constantes na informação técnica que se anexa e conforme com o disposto no n.º 1 do art.º 106º do Decreto-Lei 555/99, de 16 de dezembro, designado Regulamento Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), na redação dada pelo Decreto-Lei 26/2010 de 30 de março, que deve V. ª Ex.ª proceder à demolição das edificações e vedações, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data de receção da presente notificação. Em caso de incumprimento da ordem de demolição no prazo estipulado, conduzirá a Câmara Municipal de Palmela a encetar procedimentos com vista à reposição da legalidade, conforme o disposto no n.º 4 do art.º 106º do RJUE, tomando Posse Administrativa para a Demolição Coerciva, ao abrigo do artº 107º do RJUE, decorrendo as despesas por conta de V.ª Ex.ª (…)» (cfr. 815 a fls. 924 do PA);
Y) Em 03/10/2011, foi afixado o Edital n.º 37/DAF-DF/2011, no qual se fez pública a decisão final de determinação da reposição da legalidade através da demolição (cfr. fls. não numeradas do PA);
Z) Em 28/10/2011, deu entrada a petição inicial da presente ação (cfr. fls. 1 dos autos).

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II.2 - De Direito

Conforme delimitado supra cumpre conhecer:
- da questão prévia (rejeição do recurso);
- da questão processual (violação do princípio do contraditório);
- do erro de julgamento de direito.


Ø Da (não) rejeição do Recurso

Nas suas Contra-alegações veio o Recorrido invocar que o presente recurso deveria ser rejeitado em virtude de os Recorrentes nas conclusões do seu recurso, não referem, minimamente, quais as normas jurídicas que, em seu entender, a douta sentença violou ao decidir no sentido da improcedência do pedido; (…), nem “invocam qualquer erro na determinação da norma jurídica aplicável, não indicam qual o sentido da aplicação do direito que, no seu entendimento, deveria ter si do adotado nem qual a norma que devia ter sido aplicada e que não o tenha sido” (conclusões 1ª a 5ª).
Nesta matéria, dispõe o artigo 639.º, n.º1, do Código de Processo Civil que “O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão”, explicitando o n.º 2 do mesmo preceito legal como tal dever deve ser cumprido.
Compulsadas as conclusões recursivas verificamos que os Recorrentes, além de suscitarem a “nulidade por violação do contraditório”, assacam à sentença recorrida erro de direito derivado essencialmente de, na sua perspectiva, os factos determinantes para a sentença recorrida “não existirem nem à data da prática do acto como da sentença”, mas também que incorre em erro no regime legal aplicável.
Cumprem, pois, o ónus que sob si impende nos termos do artigo 639º, nºs 1 e 2 do CPC. Mas sem razão, como veremos infra.
Pelo que se indefere a suscitada questão prévia.

Ø Da violação do contraditório


Alegam os Recorrentes estarmos perante uma decisão surpresa, que desrespeita o princípio do contraditório, se bem compreendemos os argumentos, em virtude de ter sido proferida sentença, sem realização de audiência de discussão e julgamento, baseando-se em factos que “já não existem quer à data do ato quer à data da sentença”. Suscitando, assim, uma nulidade processual, por preterição de um acto que, segundo os Recorrentes, a lei impõe.
Relativamente às nulidades processuais, se bem que não se confundam com a nulidade da sentença, tem sido admitido pela jurisprudência, v.g, o acórdão proferido pelo STA no Rec. nº 1311/13 de 29/01/2015: “... que o meio adequado de reagir contra nulidade processual não sanada, e que se encontre a coberto de decisão judicial, é o recurso jurisdicional dessa decisão [ver, entre outros, AC STA/Pleno de 02.10.2001, Rº42385; AC STA de 09.10.2002, Rº48236; AC STA de 19.10.2004, Rº01751/03; AC STA de 27.09.2005, Rº0148/05], sendo que este entendimento encontra suporte na doutrina [ver, entre outros, J. Alberto dos Reis, «Comentário ao Código de Processo Civil», II, páginas 507/508; Manuel de Andrade, «Noções Elementares de Processo Civil», 1976, página 182/183; Antunes Varela, «Manual de Processo Civil», 1985, página 393].
Sucede que, no caso em apreço, Tribunal a quo dispensou a produção de outra prova para além da constante nos autos, conforme despacho de 05.03.2013, justificando:
“Na respectiva petição inicial, os Autores arrolaram uma testemunha (cfr. fls. 9 dos autos), tendo os intervenientes arrolado três testemunhas (cfr. fls. 86 dos autos). Considerando a matéria objecto do presente processo e, bem assim, os elementos carreados para os autos pelas partes, incluindo o processo administrativo apenso, o qual é composto por quatro volumes, afiguram-se os mesmos suficientes e adequados para a prolação da decisão sobre o mérito da causa (de acordo com as várias soluções plausíveis de direito). Termos em que se julga desnecessária a produção de prova testemunhal e, como tal, a abertura da instrução (artigo 90.º, n.º 2 do CPTA)”.
Tal despacho não foi impugnado à data nem no presente recurso.
Tendo as partes sido notificadas do mesmo e para apresentarem alegações nos termos do artigo 91º, nº 4 e 5 do CPTA, o que fizeram, como foi o caso dos Autores, em 21.03.2013.
Donde, na presente acção foi adoptada pelo Tribunal a quo a tramitação processual prevista nos artigos 90.º e 91.º do CPTA, inserindo-se a não realização de prova requerida pelas partes no âmbito dos poderes de gestão processual do juiz, em conformidade com o disposto no artigo 90.º, n.º 2 do CPTA, como ocorreu no caso em apreço.
O que sucede é que os Recorrentes se entendiam que a matéria de facto provada ou não provada padecia de erro de julgamento deveriam ter impugnado nos termos do artigo 640º do CPC, nomeadamente identificando os factos erroneamente julgado, qual a prova que os sustenta, entre outros argumentos.
O que não sucedeu.
Pelo que falecem de razão.

Ø Do erro de julgamento de direito

Destacamos da sentença recorrida a seguinte fundamentação:
“O ato administrativo impugnado ordenou a demolição das edificações e vedações existentes no prédio rústico em apreço, com fundamento na existência de um fracionamento ilegal deste prédio, ou seja, de um loteamento sem o licenciamento prévio obrigatório. Nos termos previstos no artigo 2.º, alínea i) do RJUE, definia-se o conceito de “operações de loteamento” como «as operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que, neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água». E relativamente a estas operações decorre, com meridiana clareza, do artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), a sujeição obrigatória a licença administrativa. Acresce que «As operações de loteamento só podem realizar-se em áreas situadas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal de ordenamento do território» (artigo 41.º do RJUE).
Por seu turno, e com interesse, prevê, ainda, o artigo 19.º, n.º 6 do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Palmela, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/97, de 09/07, que «a possibilidade de criação de novos núcleos urbanos, bem como a possibilidade de aumento dos indicadores de ocupação (…) ficam sujeitos à elaboração de planos de pormenor».
Como o probatório elege e acima já se referiu, a Entidade Demandada ordenou a demolição das edificações e vedações erigidas no prédio rústico identificado na alínea A) supra por considerar que a subdivisão deste, através de vedações, denuncia a constituição de lotes, existindo construção urbana no mesmo. Destarte, não sendo tal loteamento suscetível de legalização, foi determinada a demolição ao abrigo do disposto no artigo 106.º do RJUE (alíneas V) e W) do probatório).
Os Autores defendem que não intentaram levar a cabo o fracionamento, por lotes, do prédio rústico, o qual se encontra indiviso e inculto na sua quase totalidade. Mais alegaram que, no referido prédio rústico, apenas existem alguns contentores destinados a guardar utensílios e ferramentas usadas na agricultura.
Sucede, porém, que tal asserção resulta infirmada pela matéria de facto provada nos presentes autos. Extrai-se do probatório que a divisão do prédio rústico por lotes resulta ilustrada em planta entregue aos comproprietários (alínea C) do probatório) e que, contrariamente ao propugnado pelos Autores, existem construções, algumas com caráter permanente, delimitadas por vedações (alínea E) do probatório). Sublinha-se, igualmente, a pronúncia escrita de JOAQUIM PEDRINHO DO NASCIMENTO, ora Autor, em sede de audiência prévia, que reconheceu ter construído uma habitação, ainda que de madeira, para aí permanecer com a sua mulher (alínea O) do probatório).
Também a Autora I... – INSTALAÇÕES ELÉTRICAS, LDA. alegou ter conhecimento da ilegalidade do loteamento existente no prédio rústico (alínea R) do probatório). Aliás, a sede indicada por esta sociedade na respetiva petição inicial corresponde, precisamente, à localização do prédio rústico ora objeto dos presentes autos. De modo lapidar, José Almeida de Ferreira, comproprietário, pronunciou-se no âmbito do processo administrativo, reconhecendo que aí se pretendia levar a efeito um loteamento e tendo junto a planta que ilustra a divisão por lotes e (alínea S) do probatório).
Pelo exposto, impõe-se concluir que o ato impugnado não padece do invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
A ordem de demolição, como referido, assume-se como um ato de ultima ratio, o que se coaduna com a previsão legal de que, caso seja suscetível de legalização, ainda que com alterações ou correções, a obra não deve ser demolida. Sopesados os argumentos dos Autores, os factos provados e o regime legal vigente a Entidade Demandada concluiu que tal legalização não era possível, pelo que nada mais lhe restava senão ordenar a demolição da obra ilegal.
Nestes termos, e sem necessidade de mais amplas considerações, o ato impugnado mostra-se legal, não padecendo do vício que lhe vem assacado pelos Autores, pelo que se impõe improceder a presente ação, o que se determina a final.

Nas Alegações e conclusões recursivas os Recorrentes não refutam directamente o assim decidido.
Desde logo, na Conclusão 5ª acabam por reconhecer que 4 famílias habitam naquele prédio, justificando que não têm posses nem outro local para habitar.
Trata-se de matéria nova que não foi alegada nem na p.i., nem nas alegações apresentadas ao abrigo do artigo 91.º, n.º 4 do CPTA.
Como também é inovatório, o argumento invocado para justificar a legalidade do existente, ou seja, o Código do Imposto Municipal sobre os Imóveis (CIMI), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12.11, cujo o artigo 17º, à data da prática do acto (2011), o sob a epígrafe valor patrimonial fiduciário, dispunha que “o valor patrimonial tributário dos prédios rústicos corresponde ao seu rendimento fundiário pelo factor 20, arredondado para a dezena de euros imediatamente superior”.
Donde, além de não dispor de vários números, tal normativo, inserido no capítulo V, relativo ao valor patrimonial tributário dos prédios rúticos respeita à relação tributária, que diz respeito ao apuramento de impostos e que nada tem a ver com o regime da urbanização e da edificação (RJUE) ao abrigo do qual foi proferida a decisão administrativa impugnada e que regula, nomeadamente a realização das operações urbanísticas por parte dos particulares e as formas de reposição da legalidade em caso de violação daquele regime.
Em todo o caso, mais uma vez, é um novo vício suscitado apenas no presente recurso jurisdicional.
Na verdade, não cabe a este Tribunal de apelação conhecer de matéria não submetida pelas partes à apreciação da 1.ª instância, nem sindicada pelo Tribunal a quo.
Sendo assim, a este TCAS também não pode, somente em sede de recurso, exigir-se o seu exame, porquanto, por princípio, o recurso não é “ocasião para julgar questões novas”, pois visa “a reapreciação da decisão proferida dentro dos mesmos condicionalismos em que se encontrava o tribunal recorrido no momento do seu proferimento” TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos cit., p. 395” (conforme anotação ao artigo 651.º do CPC, “in” Código de Processo Civil Anotado, volume 3.º, 3.ª Edição, Almedina, de José Lebre de Freitas, Armindo Ribeiro Mendes e Isabel Alexandre).
Em todo o caso, como vimos, estas novas questões seriam inócuas para contaminar a sentença recorrida, servindo apenas para confirmar o supra decidido.
Com efeito, os Recorrentes acabam por reconhecer que:
- existiam/em quatro edificações onde habitavam e habitam quatro famílias de comproprietários que não têm nem posses nem outro local para habitar (conclusão 5ª)
- Esta ocupação apenas totaliza 1.030 m2, segundo se alcança da douta sentença ora impugnada, sendo área total do prédio de 60.000 m2, resultando que a ocupação é de apenas 1,8% do total do prédio (conclusão 6.º);
- A invocada planta de loteamento não é mais do que documento que no ato das primeiras aquisições foi fornecido pelo vendedor como possível futura utilização (conclusão 8.ª)
- contactada a Autarquia o loteamento não era possível (conclusão 9.º).

Logo, tal como decidiu o Tribunal a quo não ficou demonstrado que no referido prédio rústico, apenas existem alguns contentores destinados a guardar utensílios e ferramentas usadas na agricultura ou restos de ocupação. Juízo que não foi impugnado pelos Recorrentes.
O que corrobora o supra decidido no sentido da legalidade da ordem de demolição determinada ao abrigo do disposto no artigo 106.º do RJUE (alíneas V) e W) do probatório), das edificações e vedações erigidas no prédio rústico identificado na alínea A) supra por se considerar que a subdivisão deste, através de vedações, denuncia a constituição de lotes, existindo construção urbana no mesmo.
Na definição do artigo 2º, alínea i) do RJUE (na versão à data), dispunha:
a) «Edificação» a actividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência;
b) «Obras de construção» as obras de criação de novas edificações;
(…)
i) «Operações de loteamento» as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento;
Perante a prova produzida outra não poderia ser a asserção de que no prédio rústico descrito na alínea A) do probatório, foi dividido em lotes (alínea C) do probatório), que se encontram ocupados com edificações, algumas destinadas a habitação, como assumem os recorrentes, pelo menos 4 lotes, outros sede de empresas, etc.
Sendo que o loteamento de facto era insusceptível de legalização, face ao disposto no artigo 19º., n.º 6 Regulamento do PDM de Palmela de que «a possibilidade de criação de novos núcleos urbanos, bem como a possibilidade de aumento dos indicadores de ocupação (…) ficam sujeitos à elaboração de planos de pormenor». O que não sucedeu.

De todo o exposto, soçobram os argumentos dos Recorrentes, e, em consequência, será de negar provimento ao presente recurso, confirmando-se a sentença recorrida, como se decidirá a final.

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Das Custas:
As custas serão suportadas pelos Recorrentes – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais

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III. Decisão

Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo dos Recorrentes.
Registe e notifique
Lisboa, 15 de Julho de 2026

Ana Cristina Lameira (relatora)
Ricardo Leite
Alda Nunes