| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul
1. Relatório
O Ministério Público intentou, no TAF de Loulé, ao abrigo do disposto nos artigos 51º do E.T.A.F. e 9º nº2, 46º nº1 e 55º nº1, alínea a) do C.P.T.A., em defesa da legalidade, do urbanismo e do ordenamento do território, acção administrativa especial contra o Município de Vila do .................. e os contra-interessados Anabela ........................ e marido Ernest .........., visando a impugnação do acto administrativo praticado no âmbito do Processo Camarário de Licenciamento de construção com o nº 62/2002 (despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vila do .................., de 14 de Abril de 2003).
A fls. 137 a Mmª Juiz do TAF de Loulé declarou extinta a instância quanto ao R. marido, por ter falecido, e notificou as partes para alegações escritas (artigo 91º nº4 do CPTA).
Por sentença de 12.08.2010, a Mmª Juiz do TAF de Loulé julgou a acção improcedente e absolveu a entidade demandada do pedido.
Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as conclusões seguintes:
“1.ª - Na presente acção foi formulado pedido de declaração de nulidade do Despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila do .................. de 14 de Abril de 2003, que deferiu à contra-interessada o pedido de licenciamento da construção de uma moradia unifamiliar num terreno situado em espaços não urbanizáveis, zonas preferenciais, florestais" e na "Reserva Agrícola Nacional (RAN), solos com potencial capacidade de uso agrícola";
2.a - Para obter esse licenciamento, a contra-interessada apresentou razões de carácter eminentemente pessoal ou subjectivo, sem nada terem a ver com actividades agrícolas ou florestais, as quais foram aceites come razões ponderosas para efeitos de aplicação das disposições excepcionais dos artigos 30° n°5 do Regulamento do PDM de Vila do .................., e do artigo 26.°nº2 do PROT-Algarve, que admitem, excepcionalmente, a edificação dispersa;
3.a - E na douta sentença na douta sentença também se considerou que as razões apresentadas pela contra-interessada tinham enquadramento legal nas referidas normas, em manifesto erro de julgamento em matéria de direito, por via do qual se considerou válido o acto administrativo impugnado e se julgou a acção improcedente;
4.ª - Com efeito, o artigo 26° n°1 do PROT-Algarve proíbe, fora das zonas de ocupação urbanística, a autorização de novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa;
5.ª - E o n°2 do mesmo artigo, cujo texto foi transposto para o n°5 do artigo 30 do Regulamento do PDM de Vila do .................., dispõe que "por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que não resultem derrogações do estabelecido no presente diploma";
6.a - A conexão relevante para efeitos do n°2 do artigo 26º deve, pois, traduzir uma relação funcional apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local;
7.ª- Por isso, as razões ponderosas susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo planificados -nomeadamente nas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental" -, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular;
8.a - E assim, não pode aceitar-se o argumento aduzido na douta sentença recorrida de que, nas normas em questão, o legislador ao consignar que as razões ponderosas poderiam ser, designadamente, as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, não transmite a ideia de imperatividade, mas tão só a de uma nomeação a título exemplificativo, sendo admissíveis razões de qualquer outra natureza;
9.a - Pelo contrário, conforme se concluiu no mencionado Parecer da Procuradoria-Geral da República, que a própria sentença também refere, as razões ponderosas susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular;
10.a - Também, não pode aceitar-se o argumento aduzido na douta sentença recorrida de que a política agrícola de solos não é importante e imperativa e que até foi completamente secundarizada, para dar lugar a uma política de fomento ao turismo;
11.a - Pelo contrário, tanto o PROT-Algarve, nas suas duas versões, como o Regime da RAN, são incisivos na proclamação de que o progresso e a modernização da agricultura, com a consequente melhoria das condições sócio-económicas das populações que a ela se dedicam constitui um dos grandes objectivos a prosseguir;
12.a - E, em conformidade, o PROT-Algarve revisto, considerando que é necessário valorizar os produtos agrícolas, e que a edificação dispersa promove a fragmentação da paisagem, compromete a estabilidade e as funções do território e a protecção civil, veio impor que os planos municipais de ordenamento do território proibissem a edificação dispersa, não permitindo regimes de excepção;
13.a - Por isso, a tese da secundarização da actividade agrícola não pode ter acolhimento nem servir de fundamento para uma interpretação, a nosso ver incorrecta, das normas que excepcionalmente admitem a construção em solo agrícola não urbanizável por razões ponderosas, no sentido de que podem ser razões de qualquer outra natureza, sem conexão funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados;
14.a - De igual modo não pode ter acolhimento o argumento da “política de fixação demográfica das populações" referido na douta sentença recorrida como presumivelmente determinante de no acto administrativo impugnado terem sido consideradas razões ponderosas e atendíveis as invocadas pela contra interessada de pretender fixar-se naquele local;
15.a - Com efeito, a política de fixação demográfica das populações não pode ser prosseguida à custa da edificação dispersa que os planos de ordenamento proíbem, mas sim através da criação e valorização dos aglomerados urbanos infra-estruturados preconizados pelos planas de ordenamento do território;
16.a - O Município de Vila do .................. ao aceitar razões de carácter eminentemente pessoal ou subjectivo, sem nada terem a ver com actividades agrícolas ou florestais, para autorizar a edificação através do acto administrativo impugnado, violou as normas dos artigos 30° n°5 do Regulamento do PDM de Vila do .................. e 26° n°2 do PROT-Algarve;
17.ª - A violação do Regulamento do PDM e do PROT-Algarve inquina de nulidade o acto administrativo impugnado, nos termos dos artigos 68.°, al. a) do RJUE aprovado pelo Decreto-Lei n.° 177/2001, de 4 de Junho, então vigente, e 133.° n.° 1 do CPA;
18.a - Na douta sentença recorrida incorreu-se em erro de julgamento na aplicação do direito, na medida em que se fez incorrecta interpretação das normas excepcionais dos artigos 30° n°5 do Regulamento do PDM de Via do .................., e do artigo 26° n°2 do PROT-Algarve;
19.a - Interpretaram-se essas normas no sentido de que razões de carácter eminentemente pessoal ou subjectivo, sem nada terem a ver com actividades agrícolas ou florestais, podem ser consideradas como razões ponderosas, para efeitos de subsunção nessas normas.
20.a - Mas deviam ter sido interpretadas, como entende o recorrente, no sentido de que razões ponderosas susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo planificados.”
Contra-alegou o Município de Vila do .................. concluindo como segue:
“A) Das disposições conjugadas do n°5 do art. 30° do regulamento do PDM de Vila do .................., resulta que a regra da proibição de novas operações urbanísticas que provoquem ou aumentem a edificação dispersa admite um conjunto de excepções, entre as quais se conta a autorização de edificações isoladas, nas condições aí previstas;
B) Tais condições consistem (i) na verificação de razões ponderosas, a demonstrar pelo interessado, e (ii) na não derrogação dos regimes estabelecidos nos diplomas citados;
C) O conceito de razões ponderosas é um conceito indeterminado que deve ser interpretado e aplicado pelo órgão municipal com competência para o licenciamento da operação urbanística em causa, em face da valoração das circunstâncias do caso concreto;
D) As normas citadas não estabelecem uma tipificação fechada do que se deva entender por razões ponderosas, sendo a organização de explorações agrícolas apresentada, um mero exemplo e não taxativo, de entre outras razões admissíveis;
E) Nada impede que tais razões possam revestir carácter pessoal ou subjectivo;
F) A densificação do conceito de razões ponderosas não implica necessariamente a verificação da existência de uma conexão funcionalmente relevante entre a edificação isolada e os usos do solo planificados;
G) O acto impugnado não implica qualquer derrogação dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis e, de facto, nenhuma específica derrogação é feita pelo Recorrente;
H) Pelas razões aduzidas o Despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila do .................., de 14 de Abril de 2003, proferido no Procedimento de Licenciamento n°62/2002 que deferiu a licença de construção de uma moradia unifamiliar, não viola as normas dos artigos 30°, n°5 do Regulamento do PDM de Vila do .................., pelo que não está ferido de nulidade.”
Contra-alegou, igualmente, a contra-interessada, concluindo como segue:
1°. A ora alegante fundamentou a sua pretensão de licenciar a construção de moradia em razões que o Município da Vila do .................. aceitou como sendo razões ponderosas;
2°. As razões ponderosas não têm, ao contrário do que invoca o Ministério Público, que ser forçosamente relacionadas com actividades agrícolas, porquanto resulta quer do referido art. 26º/2 do PROT-Algarve quer do art. 30º/5 do PDM da Vila do .................. a existência de um conjunto de excepções.
3°. Resulta da expressão "designadamente" utilizada no texto do art. 26/2 PROT e 30/5 PDM da Vila do .................. que as razões ponderosas não têm forçosamente que respeitar a explorações agrícolas, sendo como tal meramente exemplificativa e não taxativa.
4°. O conceito de "razões ponderosas" não está definido ou tipificado, cabendo à Câmara Municipal apreciar e decidir se as razões invocadas poderiam ser entendidas como tal, estando-lhe reservada liberdade na apreciação da relevância e adequação das razões invocadas à realização do interesse público tutelado pelas normas.
5°. O legislador quis precisamente conferir ao Órgão próprio a possibilidade de decidir, face às razões apresentadas, relevantes, que pudessem justificar a autorização de licenciamento, sem posições extremas ou estranguladoras que uma visão limitada (e que não tem corpo no texto da lei) da mera conexão à exploração agrícola não deixaria de causar.
6°. A Câmara Municipal da Vila do .................. entendeu que no caso concreto, dadas as razões invocadas e até no sentido de cumprir o objectivo de fixação das populações (para mais num concelho pobre e com pouca população jovem) se justificava atender às razões invocadas, tendo-as considerado como ponderosas.
7°. Não se tendo limitado a autorizar a construção, fazendo-o apenas após obtenção de parecer favorável por parte da CCDRAlgarve, tomado por deliberação de 17 de Julho de 2001 por esta entidade.
8°. Tal parecer comprovou que da autorização de edificação não resultaria qualquer prejuízo ambiental ou para a utilização dos solos (de outra forma a CCDR não teria emitido parecer favorável), pelo que a Câmara Municipal de Vila do .................. poderia dar seguimento ao licenciamento, atentas as razões ponderosas invocadas, sendo certo que lhe cabe a ela, em exclusivo apreciar tais razões, salvaguardadas, como o foram, as imposições legais.
9°. Não existindo, como tal, qualquer erro de julgamento na aplicação do direito, tendo-se feito a correcta interpretação das normas dos arts. 30° n°5 do Regulamento do PDM de Vila do .................. e do art.26°/2 do PROT-Algarve.
10°. De onde se conclui não ter existido qualquer ilegalidade, pelo que deve o Recurso formulado pelo Ministério Público ser julgado improcedente.”
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Fundamentação
2.1. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade:
“1. No dia 24 de Julho de 1997 a contra-interessada Anabela ............................... apresentou na Câmara Municipal de Vila do .................. um requerimento a pedir parecer quanto à viabilidade de construção de uma moradia unifamiliar no prédio rústico situado na ............., freguesia de R........, concelho de Vila do .................., inscrito na matriz rústica sob o artigo 138 — Secção C, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila do .................. sob o n°00755, de que era proprietária, que deu origem ao processo administrativo n°35/97 - motivação: docs. n°2,3 e 4 juntos com a p. i.
2. Esse prédio situa-se, de acordo com a Planta de Ordenamento e a Planta de Condicionantes do Plano Director Municipal (PDM) de Vila do .................., ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n°149/95, de 24 de Novembro (com as alterações ratificadas pelas RCM n°38/97, 12/03 e 163/97, 25/09) em "espaços não urbanizáveis, zonas preferenciais, florestais" e na "Reserva Agrícola Nacional (RAN), solos com potencial capacidade de uso agrícola" - motivação: docs. n° 5 e 6 juntos com a p.i.
3. Em 19 de Agosto de 1997 e 22 de Setembro de 1997 foram emitidas informações técnicas por arquitecto da Câmara Municipal de Vila do .................. (Homero .............), que das duas vezes se pronunciou no sentido de que a pretensão da contra-interessada não reunia condições de deferimento - motivação: docs. n° 5 e 6 juntos com a p.i.
4. Confrontada a contra-interessada com tais pareceres, apresentou, em 16 de Outubro de 1997, um requerimento na Câmara Municipal de Vila do .................. em que apresentava e solicitava que fossem consideradas ponderosas as razões que a seguir se transcrevem:
"Sou natural da Raposeira (nascida e criada) e aqui tenho vivido com a minha família (meu marido e dois-fílhos) meus pais tios e restante família todos praticamente residem neste concelho. Uma vez que eu e o meu marido comprámos um lote na zona industrial, construímos uma oficina e aqui trabalhamos solicito a V. Exa a colaboração no sentido de conseguirmos construir uma habitação própria para neste concelho residir, não faz sentido ir comprar casa em Lagos ou nos arredores. É neste Concelho que trabalhamos e é nele que queremos residir; não tenho habitação própria nem outro terreno para construir"- motivação: doc. n°7 junto com a p.i.
5. Na sequência desse requerimento, o mesmo arquitecto da Câmara Municipal de Vila do .................. elaborou nova informação, datada de 2 de Dezembro de 1997, que tem exactamente o mesmo teor da informação anterior, tendo acrescentado apenas o seguinte:
"A requerente juntou ao processo requerimento onde invoca razões ponderosas.
A Câmara Municipal decidirá como lhe aprouver como mais conveniente" - motivação: doc. n°8 junto com a p.i.
6. Por deliberação de 23 de Dezembro de 1997 a Câmara Municipal de Vila do .................. decidiu "Emitir parecer favorável, aceitando as razões ponderosas evocadas pelo requerente, devendo obter parecer da DRAA" - motivação: doc. n° 9 junto com a p.i.
7. Decisão que comunicou à contra-interessada por ofício de 29 de Dezembro de 1997 - motivação: doc. n°10 junto com a p.i.
8. No seguimento dessa informação prévia, a contra-interessada apresentou em 24 de Abril de 2002 um requerimento de licenciamento de obras para construção de uma moradia, com uma área de construção de 150,00m2, que deu origem ao Processo de Obras n°62/2002. - motivação: resulta dos autos
9. Por deliberação de 30 de Julho de 2002, Câmara Municipal de Vila do .................. decidiu aprovar o projecto de arquitectura, devendo a contra-interessada submeter à aprovação os projectos das especialidades necessários à execução da obra no prazo de 6 meses - motivação: doec. n°11 junto com a p.i.
10. Esses projectos foram tempestivamente apresentados, e por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vila do .................. de 14 de Abril de 2003 foi deferida a licença de construção - motivação: doc n°1 junto com a p.i.
11. Em 10 de Dezembro de 2003 a Câmara Municipal de Vila do .................. emitiu o respectivo alvará de licença de construção, com o n°231/2003 - motivação: doc n°1 junto com a p.i.
Adita-se a esta factualidade o nº12, com o seguinte teor:
12- A CCDR- Algarve emitiu parecer favorável à construção da moradia unifamiliar indicada no nº1, comprovativo de que da autorização da mesma não resultaria qualquer prejuízo ambiental ou relativo à utilização de solos (cfr. Doc. junto a gls.10 e artigo 14º da contestação da contra-interessada).
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2.2. De direito
A sentença recorrida é do seguinte teor, no tocante à fundamentação juridica:
“ (…) Atenta a data dos factos, releva o PDM de Vila do .................., aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n°149/95, publicada no DR I-B n°272, de 24/11/95 (Alterado (por adaptação ao Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve) pelo Regulamento n°392/2008, publicado no DR II n° 136 de 16/07), cujo n°5 do art°30° é do teor seguinte: Nos espaços não urbanizáveis, por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma.
Ora, o prédio da contra interessada Anabela ............ situa-se precisamente num espaço não urbanizável, pelo que, só pelo reconhecimento da existência de razões ponderosas, podia ter sido autorizada a sua construção, como foi.
A vexata questio é a de saber se, por "razões ponderosas", deve entender-se apenas as que se relacionam com o uso agrícola do solo, como pretende o Autor da presente acção (o DMMP), ou se, por " razões ponderosas" pode entender-se a situação subjectiva de um requerente que pretende construir a sua própria habitação, não possuindo qualquer outra no concelho, atribuindo-se, assim, ao conceito legal, um significado relacionado com a fixação das populações, mormente, dos naturais da terra, concedendo-se-lhe a excepcionalidade de poder construir uma edificação dispersa, independentemente da utilização agrícola do solo.
Vejamos:
Na aplicação do Direito para a resolução dos casos concretos, deve o Juiz interpretar a Lei reconstituindo a partir dos textos o pensamento legislativo, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art° 9° do Código Civil, n°1 e n°3, adaptados). Vale isto por dizer que, in casu, ao explicitar que as " razões ponderosas" poderiam ser, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, não se afigura que o legislador quisesse excluir quaisquer outras " razões ponderosas" (de qualquer outra natureza), mas apenas que a organização das explorações agrícolas poderia ser um exemplo de uma razão ponderosa a considerar - e daí o termo " designadamente", que não transmite a ideia de imperatividade, mas tão só a de uma nomeação a título exemplificativo.
De resto, se a política agrícola de solos fosse de tal modo importante e imperativa que as " razões ponderosas" para construir não admitissem qualquer outra excepção, tal resultaria do novo PDM de Vila do .................. (Regulamento n°392/2008, publicado no DR II, n°126 de 16 de Julho 2008), que alterou o PDM aprovado pela RCM n°149/95, de 24 de Novembro.
Porém, tal não aconteceu.
A política agrícola de solos foi completamente secundarizada (O que não admira, visto que há muito Portugal deixou de ser um país rural e atrasado para colocar ao lado dos seus congéneres europeus, como ressalta da política comunitária.), para dar lugar a uma política de fomento ao turismo.
Se não vejamos:
Ao citado art° 30° n°5 do PDM aplicável ao caso dos autos, corresponde, hoje, o art°30° n°5 do PDM aprovado pelo Regulamento n°392/2008, cujo n°5 do art°30°prescreve:" Nos espaços não urbanizáveis, a edificação, quando permitida, obedece ao disposto nos artigos 41º-A a 41°-E do presente regulamento.
Por sua vez, tais artigos admitem a excepção de proibição de edificação dispersa em solo rural quando se trate de " estabelecimentos hoteleiros isolados, edificações de apoio e recuperação e ampliação de construções existentes" (artigo 41°-A n°1 e 2), passando a ser prioridade a conservação, alteração e amplificação de construções existentes para fins de interesse público, " designadamente de instalações de museus, centros de exposições, centros de interpretação ou outros, para o desenvolvimento de Turismo em Espaço Rural (TER) ou turismo da natureza, para equipamentos sociais e culturais de uso colectivo, públicos ou privados, para estabelecimentos de restauração ou exercício de outras actividades compatíveis com o solo rural e, ainda, para fins habitacionais, independentemente do uso anterior".
Das normas enunciadas ressalta que a agricultura e o uso agrícola do solo deixou de ser prioritário na excepcionalidade da edificação dispersa, passando a considerar-se como prioridade os fins de turismo (sem descurar os habitacionais).
Ora, na data da prolação do acto ora impugnado, bem como nos anos anteriores em que foram proferidos actos preparatórios (cf. factos 4, 6, 7, 8, 9 e 10), foram consideradas razões ponderosas e atendíveis as invocadas pela contra interessada de pretender fixar-se naquele local, presumivelmente na sequência de uma política de fixação demográfica das populações.
Nada há, assim, a censurar à entidade administrativa que tal decidiu, incumbindo-lhe, na sua qualidade de órgão municipal competente, em exclusivo, apreciar as "razões ponderosas" que podem justificar a outorga da licença, " harmonizando-se tal asserção com a doutrina da limitação da sindicabilidade dos actos praticados no exercício de poderes discricionários ao caso de «desvio de poder, isto é, com fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pela lei» (...), sendo que a expressão designadamente se limita a exemplificar as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, sendo obviamente inviável tentar apreender numa fórmula mágica a essência dessa conexão, que só a avaliação dos casos concretos, nas suas colorações permitirá efectivamente sintetizar" (Parafraseamos extractos do Douto Parecer da PGR (P000011996, votado por unanimidade em 9/07/1997, época a que se reportam os factos dos autos) e de cujos fundamentos argumentativos não se extrai que as razões relacionadas com a utilização agrícola do solo sejam as únicas ponderosas a considerar em sede de excepcionalidade.).
O mesmo foi reconhecido no Douto Acórdão do STA de 9/04/2003, processo nº0116/03, Relator Vítor Gomes(in www.dgsi.pt/jsta.nsf), que passamos a citar: «Por "razões ponderosas" podem excepcionalmente ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem alterações significativas dos objectivos que estão subjacentes a cada classe de espaço nem tornem mais difícil ou onerosa a elaboração e execução dos planos que estruturem a área» (...) « Em geral, o intuitu personae não releva no direito urbanístico; mas já releva quando - por acto cuja legalidade não está aqui em apreciação - o afastamento de uma proibição objectiva de construir só tenha sida possível pela verificação de determinadas circunstâncias particulares estritamente; ligadas à pessoa do requerente». Tratava-se de um caso em que tinha sido concedida licença de construção, a título excepcional e por razões ponderosas a um emigrante que alegara pretender construir uma casa para habitação, mas que tinha, porém, alienado o terreno antes da construção.
Também neste caso a Administração considerara as mesmas razões ponderosas que a contra interessada dos autos, o que mostra à evidência que a entidade administrativa demandada nestes autos não era a única a prosseguir uma política de fixação demográfica das populações. (O caso concreto a que se reporta o citado Acórdão passou-se num outro Município, também no Algarve (Olhão)
Pelo exposto, Há que concluir pela improcedência da acção. (…)”.
Discordante do entendimento perfilhado pela sentença recorrida, o Ministério Público começa por salientar que o artigo 26º nº1 do PROT- Algarve proíbe, fora das zonas de ocupação urbanística, a autorização de novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa (conc.1ª a 4ª, sublinhado nosso).
Seguidamente, invoca o nº2 do mesmo artigo, cujo texto foi transportado para o nº5 do artigo 30º do Regulamento do PDM de Vila do .................., norma que prescreve o seguinte: “por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que não resultem derrogações do estabelecido no presente diploma” (conc.5ª).
Entende o Ministério Público que as razões ponderosas susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo (conc.7ª), não podendo aceitar-se que razões ponderosas sejam razões de outra natureza, conforme se concluiu no mencionado Parecer da Procuradoria Geral da República (conc. 8ª e 9ª).
Alega ainda o Ministério Público que não pode aceitar-se que a politica agrícola de solos não seja importante ou que tenha sido secundarizada para dar lugar a uma politica de fomento de turismo, Pelo contrário, tanto o PROT-Algarve nas suas duas versões como o regime da RAN apelam ao progresso e modernização da agricultura, com a consequente melhoria das condições socio-económicas das populações que a ela se dedicam, E nessa linha prossegue o PROT- Algarve revisto, pelo que não procede a tese da secundarização da agricultura (conc. 9ª a 13ª).
Igualmente, diz ainda o Ministério Público, não procede o argumento da politica de fixação demográfica das populações, que não pode ser prosseguida à custa da edificação dispersa que os planos de ordenamento proíbem, pelo que o Município de Vila do .................., ao aceitar razões de carácter eminentemente pessoal e subjectivo, violou as normas dos artigos 30º nº5 do Regulamento do PDM de Vila do .................. e 26º nº2 do PROT-Algarve (conc. 14ª a 16ª).
Ora, conclui o recorrente, a violação do Regulamento do PDM e do PROT-Algarve inquina de nulidade o acto administrativo impugnado, nos termos dos artigos 68º, alínea a) do RJUE, aprovado pelo Dec.-Lei nº177/2001, de 4 de Junho, e 133º nº1 do Cód. do Proc. Administrativo.
Assim, a douta sentença incorreu em erro de julgamento na aplicação do direito, na medida em que fez incorrecta interpretação das normas excepcionais dos artigos 30º nº5 do Regulamento do PDM de Vila do .................., e do artigo 26º nº2 do PROT-Algarve (conc. 17ª e 18ª).
É esta a questão a apreciar.
Analisemos primeiro o conceito de razões ponderosas, decorrente dos artigos 26º do PROT-Algarve e 30º nº5 do PDM de Vila do ...................
Embora destas regras resulta, em geral a proibição de novas operações urbanísticas, admite-se que nos espaços urbanizados, por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito a organizações agrícolas, possam excepcionalmente ser autorizadas edificações.
A expressão razões ponderosas constitui um conceito indeterminado, aberto à integração, caso a caso, pela entidade competente (órgão municipal), e a locução designadamente indica que a referência a razões que digam respeito a organizações agrícolas se deve entender como meramente exemplificativa, e não taxativa.
Acresce que o poder de autorizar edificações isoladas, ao abrigo do regime excepcional previsto nos artigos 30º nº5 do PDM de Vila do .................. e 26º nº2 do PROT-Algarve constitui em larga medida um poder discricionário do órgão municipal competente.
A tese do Ministério Público assenta numa interpretação meramente literal que exclui a admissibilidade de razões ponderosas de cariz pessoal ou subjectivo.
Todavia, como se escreveu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09.04.2003, P.0116/03 “ A interpretação defendida pela PGR baseia-se num argumento literal que não se nos afigura definitivo; o facto de o artigo 26º nº 2 do PROT-Algarve apenas referir, a título de exemplo “de razões ponderosas “ as que digam respeito a organizações agrícolas”. Ora, tal menção tem apenas, como se afirma, carácter meramente exemplificativo, o que não lhe confere a susceptibilidade de indicar uma necessária conexão funcional entre a edificação e dos usos a que o solo se encontra vinculado. Tal como é afirmado no Parecer da PGR, estamos num domínio onde a administração local goza de poderes discricionários, não sendo o espírito da lei suficientemente restrito para cercear o conteúdo das valorações feitas pelo decisor. Parece ser, efectivamente, em sede de classificação dos espaços que são feitas considerações de carácter estritamente funcional, que se prendem com as aptidões intrínsecas dos solos e que justificam a sua afectação a um fim dominante (…). O artigo 26º nº 2 do PROT-Algarve terá assim a natureza de norma habilitante para uma afectação excepcional de tais solos a outros fins que não aqueles que determinaram as restrições impostas, sendo neste contexto, “as razões ponderosas” que a lei impõe como condição de autorização de edificações autorizadas apontam já não para motivos de natureza funcional, mas sim subjectiva e pessoal”.
No mesmo sentido aponta o parecer do IGAT junto com a contestação (Doc.2, fls.20), no qual se observa que “o artigo 26º nº 2 do PROT-Algarve terá assim a natureza de norma legal habilitante para uma afectação excepcional de tais solos a outros fins que não aqueles que determinaram as restrições impostas, sendo que neste contexto as “razões ponderosas” que a lei impôs como condição de autorização de edificações autorizadas apontam já não para motivos de natureza funcional mas sim subjectivos e pessoais. Sendo embora certo que em geral o intuitu personae não releva no Direito do Urbanismo, já pode relevar quando se refira ao afastamento de uma proibição objectiva de construir, que contudo admite excepções e resulta da verificação de determinadas circunstâncias particulares estritamente ligadas à pessoa do requerente, neste caso a autorização de construção de uma moradia unifamiliar (cfr. ainda o citado acórdão do STA de 9.04.2003, P.0116/03, Relator Conselheiro Vítor Gomes.
Finalmente, refira-se que a Câmara Municipal de Vila do .................. agiu no sentido de cumprir o objectivo, sem dúvida ponderoso, de fixar as populações, num concelho pobre e de pouco população jovem, e não se limitou a autorizar a construção fazendo-o apenas após a obtenção de um parecer favorável do CCRAA, tomado por deliberação de 17 de Julho de 2001 por esta entidade. Tal parecer comprovou que da autorização da edificação não resultava qualquer prejuízo ambiental ou para a utilização de solos, ou seja, o licenciamento em causa não prejudica o uso dos solos ou o seu potencial aproveitamento.
Conclui-se, pois, que o despacho impugnado, do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Vila do .................., de 14 de Abril de 2003, proferido no Procedimento de Licenciamento nº 62/2002, que deferiu a licença de construção de uma moradia unifamiliar, não viola as normas dos artigos 30º nº5 do Regulamento do PDM de Vila do .................. e não padece de qualquer nulidade.
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3. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Sem custas em ambas as instâncias, por isenção do Ministério Público.
Lisboa, 19.04.012
António A. Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira |
