| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO I- Relatório
O Município do Funchal, o Município de Machico e o Município de Santa Cruz intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal ação administrativa especial de impugnação de normas contra a Região Autónoma da Madeira, indicando como contrainteressada a A……………. – Águas …………………., S.A., e na qual formulam o seguinte peditório:
“a) Sejam desaplicadas aos AA. por ilegais, as Resoluções n.º 870/2005, de 22 de junho, 1405/2006, de 19 de outubro e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da Madeira, com as legais consequências.
b) Ser a entidade demandada condenada ao pagamento de 30.074.491,27€ (trinta milhões, setenta e quatro mil, quatrocentos e noventa e um euros e vinte e sete cêntimos) respeitante aos valores já liquidados pelos AA., desde a entrada em vigor da Resolução n.º 870/2005, de 22 de junho, até à declaração de inconstitucionalidade da mesma, nos termos do art.º15.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, por responsabilidade do Estado-legislador por emanação de lei inconstitucional.
c) Ser a entidade demandada condenada ao pagamento de 5.691.855,87€ (cinco milhões, seiscentos e noventa e um mil, oitocentos e cinquenta e cinco euros e oitenta e sete cêntimos) a título de juros indemnizatórios, até integral pagamento da quantia referida na alínea anterior.”
E, para o caso de assim se não entender pedem que “ (…) a presente ação se[ja] convolada em ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo (de atos administrativos), declarando-se nulas as Resoluções n.º 870/2005, de 22 de junho, 1405/2006, de 19 de outubro e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da
Madeira, citando-se in casu as demais contrainteressadas devidamente identificadas, com as legais consequências”
Pedindo, ainda, a título incidental, que seja “apreciada a (in)constitucionalidade orgânica e formal das Resoluções n.º 870/2005, 1405/2006, e 130/2014, por violação do art. 103./2 e 3 da al. i) do n.º 1 do art. 165.º ambos da CRP e arts. 56.º e 57.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas”
Por saneador-sentença, proferido a fls. 1427 e ss. do sitaf, datado de 27/03/2023, o referido Tribunal julgou verificada a excepção dilatória de falta de pressupostos da acção de impugnação de normas, suscitada em sede da contestação apresentada, conjuntamente, pela Entidade Demandada e pela contrainteressada e, em consequência, absolveu-as da instância.
O Município do Funchal, o Município de Machico e o Município de Santa Cruz, não se conformaram com o assim decidido, interpondo recurso jurisdicional. Na alegação que apresentam, incorporada a fls. 1441 e ss. sitaf, formulam o seguinte quadro conclusivo:“
A. Vem o presente Recurso interposto da Sentença proferida pelo TAF do Funchal, no âmbito do processo n.º 63/15.4BEFUN, que julgou verificada a exceção dilatória de falta de pressupostos da ação de impugnação de normas e, em consequência, absolveu da instância a Entidade Demandada e a Contrainteressada;
B. Concluindo assim pela verificação da falta de pressupostos da ação de impugnação de normas.
C. A decisão enferma de erros de julgamento, que impõem a sua revogação:
D. Na ótica da sentença, só após a declaração de ilegalidade em três casos concretos é que seria possível aos AA. formular o pedido que deduziram na petição inicial.
E. Sucede que esta visão das coisas é errada, quer numa perspetiva de direito, quer numa perspetiva factual.
F. Na verdade, decorre do regime plasmado nos artigos 72.º e ss. do CPTA a possibilidade de ser obtida declaração judicial de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou por vícios derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação. O referido regime consagra duas vias que permitem atingir esse desiderato, consoante esteja em causa a impugnação de uma norma imediatamente operativa ou de uma norma que careça de um ato administrativo de aplicação (cfr. artigo 73.º do CPTA).
G. Quem se sinta diretamente prejudicado ou que, previsivelmente, possa vir a sê-lo em resultado da sua aplicação, pode obter a declaração judicial de ilegalidade desde que invoque qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição. Ao contrário do que se defende na sentença, não é verdade que os interessados só possam arguir a ilegalidade da norma depois desta ter sido declarada em três casos concretos.
H. Era evidente, pela leitura da Petição Inicial – que os AA. pretendem discutir a ilegalidade/inconstitucionalidade das normas numa das perspetivas que o regime dos artigos 72.º e ss. do CPTA autoriza, isto é, na perspetiva de quem, sentindo-se diretamente prejudicado ou, podendo sê-lo, previsivelmente, em resultado da sua aplicação!
I. E para isso, ou seja, para obter a declaração judicial de ilegalidade, não deixaram de invocar fundamentos de ilegalidade previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição.
Em segundo lugar,
J. Dando de barato que não se trata de um caso subsumível ao disposto no artigo 72.º e ss. do CPTA, o que se admite à cautela e por mero dever de patrocínio, então não seria proferível a sentença nos termos em que o foi por a tal se oporem os princípios anti-formalista e pro actione.
K. Bastaria percorrer os artigos da Petição Inicial para se concluir que foi alegada a aplicação concreta das normas em causa, pelo que – ainda que que se entenda que essa alegação era escassa ou insuficiente – nunca poderia ser proferida sentença extintiva da instância sem que antes não se desse oportunidade às AA., ora recorrentes, para concretizarem a factualidade pertinente.
L. Já não são aceitáveis decisões meramente formais, que visando apenas o alívio imediato e subjetivo da carga judicial, impedem a busca e obtenção da justiça material.
M. Hoje é inquestionável que as leis processuais – sejam elas de direito civil e ou administrativo – têm como desiderato essencial e único a tutela jurisdicional efetiva, que de resto os princípios acima aludidos já pressupunham mesmo no domínio da vetusta LPTA, como sempre os tribunais administrativos – mormente os TCA e o STA – sempre acentuaram e afirmaram.
Pugna pela procedência do recurso, pela revogação da sentença e, em consequência, pela prossecução dos autos.X As recorridas finalizam as contra-alegações, incorporadas a fls. 196 e ss. -sitaf, pugnando pelo improvimento do recurso sem, no entanto, formular conclusões.X A Digna Magistrada do M. P. junto deste Tribunal notificada nos termos e para efeitos do disposto no art.146º, nº1 do CPTA, nada disse.X Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.X II- Fundamentação
2.1. De Facto.
No saneador-sentença consignou-se, para além do mais e para o que ora importa, o seguinte:”
«i) Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral // Os Autores pretendem uma tutela judicial definitiva sobre as três Resoluções: “desaplicação, por ilegais, das Resoluções (…).” // (…) [A]s normas contidas nas Resoluções, pelo seu próprio conteúdo, não se apresentam imediatamente lesivas para os seus destinatários. // Nos termos das disposições do art. 73.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida com força obrigatória geral, sendo que tal depende da demonstração de que a aplicação da norma já foi recusada (com fundamento na sua ilegalidade), por qualquer Tribunal, em três casos concretos. // E os Autores não lograram demonstrar ou sequer alegar a verificação deste pressuposto, tal como legalmente exigido pelo art. 73.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. // Finalmente é de referir que apenas ao Ministério Público é legalmente permitido formular o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem necessidade de verificação da recusa de aplicação da (s) norma (s) em três casos concretos. Cf. art. 73.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que a presente acção carece de um pressuposto legal do qual depende. // ii) Declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. // Refira-se ainda que, face ao disposto no art. 73.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e à natureza de normas mediatamente operativas contidas nas Resoluções, não é legalmente viável o pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, o que, de todo o modo, os Autores não formulam. (…)».X Com vista a resolver a questão solvenda, e com base nos elementos constantes dos autos, mostram-se provados os factos seguintes:
a) Em 23/12/2004, foi celebrado entre a Região Autónoma da Madeira e a Valor Ambiente, SA, contrato de concessão, pelo prazo de 25 anos, tendo por objecto a exploração e a gestão do sistema de transferência, triagem, valorização e tratamento dos Resíduos Sólidos Urbanos da Região Autónoma da Madeira, bem como a concepção e construção das infra-estruturas e equipamentos necessários à sua plena implementação e conclusão, em regime de serviço público e de exclusivo – Base I da concessão de exploração e gestão do sistema de tratamento de resíduos sólidos da Região Autónoma da Madeira, publicada em anexo ao Decreto Legislativo Regional n.º 28/2004/M, publicado no D.R., I Série-A, n.º 169, de 24/08/2004.
b) Em 29/06/2005, foi publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, II Série, n.º 76, a Resolução n.º 870/2005, por meio da qual a Presidência do Governo Regional da Madeira aprovou o tarifário a aplicar aos Municípios da Região pela utilização do sistema de tratamento de resíduos sólidos.
c) O sistema de tarifas aprovado entrou em vigor em 1 de Julho de 2005 (n.º 5 da Resolução).
d) Em 03/10/2005, a “V………………– Gestão ……………………., SA” e o Município do Funchal celebraram contrato tendo por objecto a entrega por parte do município utilizador e a recepção por parte da Valor Ambiente dos resíduos sólidos produzidos no território desse município com vista à sua valorização, tratamento e destino final – Artigo 1.º do contrato de entrega e recepção de resíduos sólidos para valorização, tratamento e destino final – doc. 4 junto com a p.i.
e) Através da Resolução n.º 1405/2006, de 3 de Novembro, da Presidência do Governo Regional da Madeira, foi aprovado novo sistema de tarifas a aplicar aos Municípios da Região pela utilização do sistema de tratamento de resíduos sólidos.
f) O novo sistema de tarifas entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007 (v. teor da Resolução).
g) Em 26/02/2007, a “V ………………. – Gestão e ………………., SA” e o Município de Santa Cruz celebraram contrato tendo por objecto a entrega por parte do município utilizador e a recepção por parte da Valor Ambiente dos resíduos sólidos produzidos no território desse município com vista à sua valorização, tratamento e destino final – Artigo 1.º do contrato de entrega e recepção de resíduos sólidos para valorização, tratamento e destino final – doc. 4 junto com a p.i.
h) Em 04/03/2011, o Município do Machico celebrou com a “A………… – Águas …………….., SA” contrato de adesão ao sistema multimunicipal de recolha de resíduos da Região Autónoma da Madeira – doc. 5 junto com a p.i.
i) Através da Resolução n.º 130/2014, de 14 de Março, a Presidência do Governo Regional da Madeira aprovou regras sobre a aplicação do sistema tarifário a aplicar aos Municípios da Região pela utilização do sistema de tratamento de resíduos sólidos.
j) Em 31/12/2014, foi registada a fusão por incorporação na “A……………– Águas ………………., SA,” das sociedades seguintes: “I…………………– Investimentos, ………………….., SA”, “IG……….. – ……………….., SA”, “IG …………………………….., SA”, e “V ……………. – Gestão e ………………….”. – cfr. certidão permanente.
k) Desde 01/07/2005 até 2015, a empresa concessionária do sistema de tratamento de resíduos sólidos urbanos tem cobrado aos municípios autores o valor das tarifas em causa, através da emissão de facturas, as quais têm sido pagas pelo destinatário, pelo menos em parte – acordo.X 2.2. De Direito.
2.2.1. A presente intenção recursória centra-se sobre os alegados vícios da sentença seguintes:
i) Erro de julgamento quanto ao enquadramento jurídico da causa, porquanto «os AA. pretendem discutir a ilegalidade/inconstitucionalidade das normas numa das perspetivas que o regime dos artigos 72.º e ss. do CPTA autoriza, isto é, na perspetiva de quem, sentindo-se diretamente prejudicado ou, podendo sê-lo, previsivelmente, em resultado da sua aplicação».
ii) Erro de julgamento quanto ao enquadramento jurídico da causa, porquanto «nunca poderia ser proferida sentença extintiva da instância sem que antes se desse oportunidade às AA., ora recorrentes, para concretizarem a factualidade pertinente».
Antes de entramos na apreciação do objecto do recurso, cumpre referir o seguinte.
Por meio de despacho de 10/04/2024, do relator, foi suscitada a excepção dilatória da incompetência absoluta deste TCAS para dirimir o presente litígio, por a competência pertencer aos tribunais administrativos. Na sequência de notificação para o efeito, ambas as partes se pronunciaram no sentido da improcedência da excepção em causa.
É de notar que por meio de decisão de 21/06/2016, do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, o tribunal administrativo foi julgado incompetente, tendo sido determinada a remessa dos autos ao tribunal tributário. Nos termos do artigo 87.º/2, do CPTA (1), (versão vigente) «[a]s questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas». A decisão sobre a competência absoluta do tribunal tributário para dirimir o litígio não foi objecto de recurso, pelo que transitou em julgado nos autos (artigo 100.º do CPC ex vi artigo 2.º/e), do CPPT).
Motivo porque se rejeita a presente invocação.
2.2.2. No que respeita ao fundamento do recurso referido em i), cumpre referir o seguinte.
A sentença absolveu as demandadas da instância, por falta de preenchimento do pressuposto processual relativo à legitimidade dos autores, seja porque as normas impugnadas necessitariam de acto de aplicação ao caso concreto dos autores (artigo 73.º/2, do CPTA (2)), o que não é alegado, seja porque não existem três decisões de recusa de aplicação da norma ao caso concreto (artigo 73.º/1, do CPTA(3)). O objecto do litígio que cabe a este Tribunal conhecer reside na alegada falta de interesse em agir dos autores e na alegada falta de legitimidade processual activa para deduzirem o pedido anulatório e ressarcitório em apreço, dado que não se comprova a existência de lesão na sua esfera jurídica, adveniente da mera publicação das normas contidas nas Resoluções que fixam o tarifário em causa, as quais necessitariam de aplicação ao seu caso concreto.
Através da presente acção, os autores visam censurar a determinação da tarifa fixa, a acrescer à tarifa variável que deve ser liquidada pelos mesmos junto da empresa “ARM – Águas e Resíduos da Madeira, SA”, como contrapartida pela prestação do serviço de recepção e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, por considerarem tal tarifa ilegal e inconstitucional.
As resoluções tarifárias em causa foram aprovadas pela Presidência do Governo Regional da Madeira, ao abrigo do disposto no artigo 18.º/2/c), do Decreto-Legislativo Regional n.º 28/2004/M, de 24/08/2004. A Base XIII do contrato de concessão do sistema de tratamento dos Resíduos Sólidos Urbanos da Região Autónoma da Madeira define os critérios e os parâmetros de fixação das tarifas em causa. Trata-se de tarifas a liquidar pelos municípios utilizadores como contrapartida pela utilização dos serviços de tratamento de resíduos em apreço (4).
Do probatório resulta, entre o mais, que os municípios utilizadores do sistema de tratamento de resíduos sólidos urbanos explorado pela “ARM – Águas e Resíduos da Madeira, SA”, celebraram com esta (5) «contrato de entrega por parte do município utilizador e de recepção por aquela dos resíduos sólidos produzidos no território desse município» (6) e que «[d]esde 01/07/2005 até 2015, a empresa concessionária do sistema de tratamento de resíduos sólidos urbanos tem cobrado aos municípios autores o valor das tarifas em causa, através da emissão de facturas, as quais têm sido pagas pelo destinatário, pelo menos em parte» (7).
O acesso à acção de impugnação das normas em causa com vista à sua desaplicação ao caso concreto dos autores depende da existência de prejuízos na respectiva esfera jurídica (artigos 73.º/1, do CPTA (8)). «Mais do que a lesão (que é o acto ou momento inicial da afectação), [o que releva] é o prejuízo (que é a consequência quantificável daquela), [ou seja] o dano, enquanto desvalor sofrido, pois que algo ficou diminuído, ou desvalorizado, sejam os bens de natureza patrimonial, sejam os bens imateriais, ou mesmo as legítimas expectativas» (9). «O dano é a perda in natura que o lesado sofreu, cm consequência de certo facto, nos interesses (materiais, espirituais ou morais) que o direito violado ou a norma infringida visa tutelar» (10).
No caso em exame, os municípios autores são utilizadores do sistema de tratamento de resíduos sólidos urbanos, explorado, em exclusivo, pela “A……… – Águas ………………., SA”, constituindo o referido tratamento e valorização uma atribuição dos próprios municípios (artigo 23.º/2/k) e n) da Lei n.º 75/2013, de 12.09 [Regime jurídico das autarquias locais - RJAL]. As tarifas em apreço correspondem à contrapartida pecuniária liquidada pelos utentes pela prestação do serviço mencionado. A fixação do tarifário correspondente, na medida em que se comprove a ocorrência das suas invocadas invalidades, pode constituir uma lesão da esfera jurídica dos autores, dado que os mesmos são utilizadores necessários do serviço público em referência.
Nesta medida, a denegação aos autores, objecto da medida de taxação em apreço, do acesso à via contenciosa, com vista a obter a desaplicação das normas que fixam as taxas fixas questionadas levaria a uma situação de verdadeira indefensão dos mesmos, que o ordenamento jurídico-constitucional português não permite (artigo 268.º/4, da CRP). A ideia de que as normas em presença não são imediatamente operativas não se comprova, porquanto havendo uma obrigação contatual e legal de uso remunerado do serviço de tratamento de resíduos sólidos por parte dos municípios utentes (11), a fixação unilateral do tarifário significa a mudança do seu estatuto jurídico no âmbito de tal relação contratual, desfavorável para os mesmos. Para além de que, desde 01/07/2005 até 2015, as facturas correspondentes já foram liquidadas e cobradas junto dos municípios autores, na qualidade de utentes do serviço de tratamento de resíduos em apreço, o que comprova que a aplicação dos tarifários questionados, no quadro da relação contratual em referência, não necessita de acto administrativo de aplicação, para ser acatada no âmbito da relação de utilização do serviço em presença.
Em face do exposto, impõe-se prover o recurso, revogar a sentença recorrida, julgar verificada a legitimidade processual activa dos municípios autores para pedirem a desaplicação da taxa fixa, inscrita em cada uma das resoluções da Presidência do Governo Regional da Madeira, discriminadas no probatório (12), à sua situação concreta e a repristinação da sua situação de facto anterior à ocorrência da invocada ilegalidade, com a consequente prossecução dos autos para prolacção de sentença que conheça do fundo da causa, se nada mais obstar.
Fica prejudicado o conhecimento das demais conclusões do recurso.
Termos em que se julgam procedentes as presentes conclusões de recurso.Dispositivo Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção do juízo comum da secção de contencioso tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em prover o recurso, revogar a sentença recorrida e julgar verificada a legitimidade processual activa dos municípios autores para pedirem a desaplicação da taxa fixa à sua situação concreta e a repristinação da sua situação de facto anterior à ocorrência da invocada ilegalidade, com a consequente prossecução dos autos para prolacção de sentença que conheça do fundo da causa, se nada mais obstar.
Custas pelas recorridas.
Registe.
Notifique.
(Jorge Cortês - Relator)
(1º Adjunto – Vital Lopes)
(2ª. Adjunta – Maria da Luz Cardoso) (1) Ex vi artigo 2.º/c), do CPPT.
(2) Versão vigente.
(3) Versão vigente.
(4) V., sobre a qualificação da prestação pecuniária em causa, Susana Tavares da Silva, “Ainda a distinção entre taxas e preços”, CEDIPRE, Janeiro de 2019.
(5) Ou com a sua antecessora.
(6) Alíneas d), g) e h).
(7) Alínea k).
(8) Versão vigente.
(9) Mário Jorge Lemos Pinto, Impugnação de normas e ilegalidade por omissão, Coimbra Editora, 2008, p. 321.
(10) Mário Jorge Lemos Pinto, Ibidem.
(11) V. artigo 23.º/2/k) e n) do RJAL e contrato de concessão da exploração do serviço de tratamento de resíduos sólidos urbanos, alínea a), do probatório.
(12) Alíneas b), e) e i), do probatório. |
