Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07490/02

Secção:	CT- 1.º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	10/04/2005

Relator:	Casimiro Gonçalves

Descritores:	INCONSTITUCIONALIDADE DE REGULAMENTO MUNICIPAL ANULABILIDADE DO ACTO DE LIQUIDAÇÃO DE TAXA

Sumário:	1. A inconstitucionalidade de Regulamento Municipal ao abrigo do qual foi liquidada a taxa exequenda gera vício de anulabilidade, pois que não se trata de acto relativo a direitos, liberdades e garantias, caso em que estaria em causa vício de nulidade. 2. Não obstante ser apenas anulável o acto de liquidação de taxa, efectuado ao abrigo de lei inconstitucional, a inconstitucionalidade pode ser oficiosamente apreciada pelo tribunal, porque este, nos feitos submetidos ao seu julgamento, não pode aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

RELATÓRIO

1.1. A Câmara Municipal do Porto recorre da sentença que, proferida pelo Mmo. Juiz da então 2ª secção do 3º Juízo do TT de 1ª Instância do Porto, julgou procedente a oposição deduzida pela sociedade «C..., SA.» à execução fiscal que aquela Câmara Municipal instaurou contra a referida sociedade, para cobrança coerciva da quantia de 10.175.826$00 proveniente de taxas de ocupação, liquidadas pela mesma Câmara Municipal.

1.2. A recorrente, alegou o recurso e termina formulando as Conclusões seguintes:
1. A Oponente alega factos que respeitam à legalidade em concreto da dívida exequenda, que não constituem, nos termos da alínea h) do n° 1 do art. 204° do CPPT, fundamento de oposição, sendo certo que, no caso, a lei assegura meio judicial de impugnação que a Oponente deduziu com os mesmos fundamentos da presente oposição (Proc. 1/97, 2ª Secção, 3° Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto).
2. Como se decidiu no Ac. do STA de 2/05/1991, publicado no Apêndice do Diário da República de 30/09/1993, pág. 468, "Só a ilegalidade em abstracto é fundamento de oposição. Tendo uma taxa o seu fundamento legal num diploma, a eventual irregularidade na aprovação de um regulamento local não integra aquele fundamento."
3. Ora a douta Sentença declarou a inconstitucionalidade do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças publicada na II Série do Diário da República, n° 61, de 12 de Março de 1996, por falta de indicação de lei habilitante, julgando provada e procedente a oposição.
4. Porém, tal questão - a da ilegalidade do acto tributário por aplicação de norma inconstitucional - não foi suscitada pela impugnante nem no presente processo de oposição, nem no processo de impugnação judicial supra referido que deduziu.
5. Não respeitando a direitos, liberdades e garantias - art. 133°, n° 2, alínea d) do CPA -, e tratando-se de inconstitucionalidade meramente formal, susceptível de sanação, o vício de violação de lei em causa acarreta mera anulabilidade do acto de liquidação - cfr. Acórdão do STA de 30/11/1994 (R. 17357), publicado in Acs. Doutrinais do STA 400, 437; e na doutrina, J.J. Gomes Canotilho, in "Direito Constitucional e Teoria da Constituição", 5ª Edição, Almedina Coimbra, pág. 930 e 931;
6. Os vícios do acto tributário que conduzem à anulabilidade não são do conhecimento oficioso e como tal teria de ser aquele vício expressamente invocado pela impugnante nos termos da legislação reguladora do contencioso tributário, o que não foi o caso - arts. 99° e segts. do CPPT e n° 2 do art. 136° do CPA - cfr. J.J. Gomes Canotilho, obra supra citada, pág. 941 e Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, "Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado", 2ª edição, Almedina, pág. 661, anotação IV ao art. 136°).
7. Ao apreciar questão que não devia conhecer, a douta Sentença violou o princípio do contraditório e entre outros o art. 125°/1 do Código de Processo e Procedimento Tributário e, ex vi alínea e) do art. 2° do citado Código, os arts. 66O°/2 e 3°/1 e 3 do Código de Processo Civil, pelo que é nula.
8. A douta Sentença errou também na fundamentação de direito por remissão para o Acórdão do Tribunal Constitucional 1/94, o qual não se pronunciou sobre a questão da inconstitucionalidade formal do Regulamento da Câmara Municipal do Porto - art. 115° da CRP - Doc. 1.
Termina pedindo a revogação da sentença.

1.3. Contra-alegou a recorrida, sustentando o seguinte:
1 - Deve ser mantida e confirmada a douta sentença proferida pelo Sr. Juiz "a quo".
2 - Com efeito, o Regulamento em causa está ferido de inconstitucionalidade pelas razões doutamente deduzidas na decisão recorrida.
3 - Sendo certo que a inconstitucionalidade das normas jurídicas é do conhecimento oficioso dos Tribunais.
4 - Cabendo, outrossim, no âmbito do processo executivo a apreciação da legalidade da taxa em causa, o que fez o Merit°. Juiz "a quo".
5 - Por outro lado, a decisão recorrida não chega a pronunciar-se sobre os demais fundamentos da oposição, designadamente, não ter sido a oponente, ora recorrida, a possuidora, como ocupante, do terreno Municipal em causa.
6 - Pronunciando-se porém sobre a legalidade em abstracto da taxa aplicada, ao declarar, como declarou, a inconstitucionalidade do Regulamento Camarário onde estava prevista.
7 - De resto, o anteriormente referido constitui fundamento de oposição à execução nos termos das alíneas a) e b) n° 1 do art. 286° do CPT.
8 - Nesta conformidade, o recurso da Câmara Municipal do Porto não poderá ter por objecto matéria sobre a qual a decisão recorrida não se pronunciou, por virtude da questão prévia da inconstitucionalidade do regulamento que fundamentou a decisão em causa, ter postergado o conhecimento dos aludidos fundamentos.
9 - Por isso, nessa parte, isto é, a que diz respeito às conclusões das alegações da recorrente insertas em 1 e 2 não pode ser apreciado por este Tribunal de Recurso.
Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso e confirmada a decisão recorrida.

1.4. Entretanto, o MP junto do TT de 1ª Instância também interpusera (fls. 223) recurso da sentença para o Tribunal Constitucional, já que a mesma recusou a aplicação, por entender ocorrer a respectiva inconstitucionalidade formal, do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças subjacente à dívida exequenda, e, por essa razão, julgou a oposição procedente.
E, subidos os autos a esse alto Tribunal, foi ali proferida a decisão sumária de fls. 255, que negou provimento a tal recurso interposto pelo MP.

1.5. Notificadas do teor da decisão sumária do TConstitucional, a CM Porto requereu a remessa dos autos para o Tribunal Central Administrativo, alegando que o objecto do recurso de constitucionalidade foi restrito à matéria da recusa de aplicação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças aprovado pela Assembleia Municipal do Porto, que se encontra publicada na II Série do Diário da República n° 61, de 12 de Março de 1996, mas que, porém, já antes tinha interposto recurso para o TCA, que fora admitido, e já apresentara, mesmo, as respectivas alegações.
A recorrida C..., SA., notificada deste pedido de remessa dos autos para o TCA, veio sustentar que o recurso que tinha sido interposto pela CMPorto está prejudicado por virtude da declaração de inconstitucionalidade do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, conforme o Acórdão proferido pelo Tribunal Constitucional, transitada em julgado e, por isso, existe manifesta inutilidade superveniente daquele recurso, não devendo, assim, os autos remetidos para o TCA, antes se devendo ordenar o seu imediato arquivamento.

1.6. O Mmo. Juiz, proferiu, então, o despacho de fls. 269, do teor seguinte:
«A declaração de inutilidade superveniente do recurso face à posição que vem sendo assumida pela CMP na generalidade dos processos com idêntica questão, levará, com grande probabilidade à interposição de novo recurso o que fará com que este processo sofra mais um protelamento que será superior a um mês.
Nessa medida entendo que é mais útil a subida imediata dos autos ao TCA para que ali seja proferida decisão.
Notifique.
Subam os autos.
Notifique».

1.7. Neste TCA, o EMMP emite Parecer no sentido de que, não obstante o decidido pelo T. Constitucional, não ocorre a inutilidade superveniente da lide, pois de acordo com a reiterada doutrina e jurisprudência dos Tribunais superiores, os vícios de inconstitucionalidade (material ou formal) apenas determinam a mera anulabilidade do acto de liquidação, já que não estão em causa direitos, liberdades e garantias fundamentais (cfr. art. 133º do CPA).
A questão da inconstitucionalidade formal do Regulamento não era, pois, susceptível de ser conhecida a título oficioso pela sentença recorrida.
Assim, a sentença conheceu de questão que não lhe competia conhecer oficiosamente (cfr. art. 660º, nº 2 do CPC), o que determina a nulidade da mesma por excesso de pronúncia (art. 668º, nº 1 al. e) do CPC).
O MP conclui, assim, que, na procedência das Conclusões 3ª a 8ª do recurso, deve a sentença ser anulada e serem os autos remetidos à 1ª instância para aí se conhecer da oposição deduzida.

1.8. Corridos os Vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2.1. A sentença recorrida julgou provados os factos seguintes, ora submetidos a alíneas:
a) A impugnante procedeu à construção de um prédio urbano sito na Av.a Fernão de Magalhães, Campo 24 de Agosto e R. Santos Pousada, ao abrigo da licença de construção n° 90/91, renovada e aditada pelo alvará de licença n° 117;
b) Até Maio de 1994 a impugnante ocupou parcelas de domínio público municipal nas imediações da referida construção com tapumes que impediam o acesso do público à obra evitando que daí fossem retirados materiais e garantindo a segurança das pessoas que passavam junto à obra;
c) Essa ocupação não foi objecto de prévio licenciamento pelo que, constatada a ocupação pelos serviços de fiscalização da Câmara Municipal do Porto, foi liquidada a taxa de ocupação no valor global de 10.953.202$00, calculada pela forma indicada a fls. 191 destes autos, aqui dada como reproduzida;
d) As referidas taxas foram liquidadas em aplicação do Regulamento para liquidação e cobrança das taxas e licenças do Município e Tabela de Taxas e Licenças, com as alterações introduzidas pelos editais 9/94 e 8/93;
e) O Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças foi aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e encontra-se publicado na II série do Diário da República, n° 61, de 12 de Março de 1996;
f) A presente oposição foi instaurada em 17 de Janeiro de 1996.

2.2. E em sede de fundamentação da prova a sentença exarou que os factos provados resultam dos «documentos juntos aos autos, e depoimento das testemunhas oferecidas que demonstraram ter conhecimento pessoal e directo dos factos por si relatados e prestaram os seus depoimentos por forma a convencer o Tribunal no sentido que passará a indicar-se...».

3. Com base nesta factualidade a sentença, considerando que nos autos está em discussão a cobrança coerciva de taxa de ocupação de domínio público autárquico, cobrança coerciva essa que teve origem na emissão de certidão de dívida referente a liquidação que fez aplicação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças (aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e publicado na II série do DR n° 61, de 12/3/96), o qual, no momento da liquidação, não continha indicação expressa da lei habilitante, entendeu que, antes de poder averiguar-se da natureza jurídica desse agravamento da taxa, havia que conhecer de uma questão formal que impede que a liquidação se possa manter integralmente e que consiste na ausência de indicação expressa da lei habilitante do dito Regulamento.
E, assim, fundamentando-se em jurisprudência do Tribunal Constitucional, a sentença declarou, «nos presentes autos a inconstitucionalidade formal do referido regulamento, e, em consequência, a extinção da execução», dando também por «prejudicado o conhecimento das demais questões colocadas nestes autos».

4. É do assim decidido que a recorrente CMPorto discorda, alegando, como se viu, o seguinte:
- que a oponente invocou na oposição factos que respeitam à legalidade em concreto da dívida exequenda, que não constituem, nos termos da alínea h) do n° 1 do art. 204° do CPPT, fundamento de oposição, sendo certo que, no caso, a lei lhe assegura meio judicial de impugnação que, aliás, ela, oponente, deduziu com os mesmos fundamentos da presente oposição (Proc. 1/97, 2ª Secção, 3° Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto) - cfr. Conclusão 1ª.
- que a questão da ilegalidade do acto tributário por aplicação de norma inconstitucional não foi suscitada pela impugnante nem no presente processo de oposição, nem no processo de impugnação judicial supra referido que deduziu e, por isso, não respeitando a direitos, liberdades e garantias - art. 133°, n° 2, alínea d) do CPA -, e tratando-se de inconstitucionalidade meramente formal, susceptível de sanação, o vício de violação de lei em causa acarreta mera anulabilidade do acto de liquidação, sendo que estes vícios do acto tributário que conduzem à anulabilidade não são do conhecimento oficioso e como tal, a sentença, ao apreciar questão que não devia conhecer, violou o princípio do contraditório e entre outros o art. 125°/1 do CPPT e o art. 66O°/2 do CPC, pelo que é nula - cfr. Conclusões 2ª a 7ª.
- que a sentença enferma, ainda, de erro de julgamento de direito por remissão para o Ac. do TConstitucional 1/94, pois que este não se pronunciou sobre a questão da inconstitucionalidade formal do Regulamento da Câmara Municipal do Porto - art. 115° da CRP - cfr. Conclusão 8ª.

5.1. Vejamos, pois, desde já, esta invocada nulidade da sentença, por alegado excesso de pronúncia, que, a ocorrer, constituirá nulidade da sentença, por violação do disposto nos arts. 125°/1 do CPPT e 660º, nº 2 e 668°/1 do CPC.
Analisando a petição inicial de oposição à execução fiscal, não se vê que a recorrida tenha articulado quaisquer factos subsumíveis à ilegalidade abstracta (art. 286º nº 1 a) do CPT), embora nos arts. 39º a 42º fale em inexistência das taxas referidas, dada a entrada em vigor do Regulamento apenas em 28/8/94.
E só nas contra-alegações do presente recurso, a recorrida invoca a decidida inconstitucionalidade e o respectivo conhecimento oficioso.
Em suma, não articulou a ora recorrida, em tal peça processual, quaisquer factos subsumíveis à citada alínea a) e muito menos, que deles se quisesse aproveitar como uma sua causa de pedir, para obter a procedência da oposição.
A questão que, portanto, se coloca é a de saber se a sentença recorrida podia conhecer daquele fundamento.

5.2. A recorrente sustenta que a sentença não podia conhecer de tal questão. E o EMMP junto deste TCA, sustenta igualmente tal entendimento.
Mas, embora o MP invoque em seu apoio unidade jurisprudencial e doutrinal, o que é certo é que tal unanimidade não se verifica.
Vejam-se, por exemplo os acs. do STA, de 5/12/90, rec. 012547; de 3/2/93, Rec. 13621; de 25/10/95, Rec. 15287; de 17/6/98, Rec. N° 22421; de 13/12/2000, Rec. N° 24319; de 4/12/2002, Rec. 01476/02; e de 19/1/2005, rec. 11005/04 (a tal respeito é esclarecedor o sumário do referido ac. de 4/12/2002, que diz o seguinte: «O facto de o recorrente só nas conclusões das alegações de recurso jurisdicional interposto da decisão judicial que apreciou a impugnação em primeiro grau suscitar a questão da inconstitucionalidade de uma norma legal, na interpretação dada pela autoridade liquidadora e pelo tribunal recorrido, não exime o tribunal de recurso de apreciar a questão, por a tanto o obrigar o seu dever de ofício».)
E vejam-se os acs. deste TCA, de 8/4/2003, recurso nº 144/03; de 29/4/2003, recurso nº 146/03 (no qual, aliás, o presente relator interveio como adjunto e no, sendo também recorrente a CM do Porto e recorrida a C..., SA., se decidiu questão em tudo idêntica à colocada nos presentes autos); e de 18/5/2004, recurso nº 01205/03.
E, na doutrina, cite-se, por exemplo, a posição do Prof. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, pág. 441, Lisboa, que infra se transcreverá, bem como a posição do Cons. Jorge de Sousa (Código de Procedimento e de Processo Tributário - Anotado, Vislis, 2ª edição, págs.884/887).

5.3. Ora, socorrendo-nos, com a devida vénia, dos fundamentos constantes dos ditos acs. do TCA, cujo texto passaremos a seguir, diremos que se é certo que, como diz a recorrente e também é sustentado no Parecer do EMMP junto deste TCA, tem sido vasta e uniforme a jurisprudência dos Tribunais Superiores no sentido de que o vício de inconstitucionalidade de uma norma torna o acto praticado à sua sombra meramente anulável, também há uniformidade no sentido de que a mera anulabilidade desse acto não impede que o vício de inconstitucionalidade não possa ser de conhecimento oficioso.
«Na verdade, a Constituição proíbe os tribunais de, nos feitos submetidos ao seu julgamento, aplicarem normas que infrinjam o disposto na mesma Constituição ou mos princípios nela consignados - cfr. art. 204º da CRP de 1997 ou o art. 207º na redacção de 1992.
«Ora, como ensina o Prof. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, pág. 441, Lisboa, "O juiz, dado que não está sujeito a invocação da inconstitucionalidade por uma das partes, não tem de aplicar normas que repute inconstitucionais."».
Daí que, insofismavelmente, seja de conhecimento oficioso a inconstitucionalidade das normas como, entre muitos, afirmam os arestos acima referidos.
«Tendo em conta também o Acórdão do TC referido na fundamentação da sentença recorrida, deve, pois, assentar-se que o acto tributário que constitui a dívida exequenda, foi liquidado em aplicação de norma de direito ordinário inconstitucional, não violadora do conteúdo de direito fundamental mas apenas do princípio da legalidade tributária, estando ferido de vício de violação de lei que o torna meramente anulável.
«Por outro lado, na ordem de apreciação dos vícios invocados logra prioridade a inconstitucionalidade da lei em que se baseou o acto recorrido pois se trata de matéria de conhecimento oficioso, embora a intervenção do tribunal se tenha de circunscrever à fiscalização concreta da constitucionalidade pois a fiscalização abstracta incumbe em exclusivo ao Tribunal Constitucional (art. 281º da CRP).
«Vale isto por dizer que na sentença e/ou no recurso dela interposto para o TCA pode ser suscitada pelas partes ou conhecida ex oficio a inconstitucionalidade das normas que definem os elementos da tributação, ou como no caso, sejam integradores de um típico fundamento de oposição à execução fiscal, implicando a inexistência abstracta da taxa, independentemente das vicissitudes concretas dessa liquidação pois, (art. 286º nº 1 a) do CPT), mesmo que a questão não tenha, antes, sido suscitada, já que se trata de matéria que vem sendo entendida como de conhecimento oficioso, não integrando questão nova a alegação, em recurso jurisdicional, de inconstitucionalidade de normas aplicadas pela sentença ou ao abrigo das quais o acto administrativo foi praticado.
«A oficiosidade do conhecimento da inconstitucionalidade das normas resulta igualmente do nº 3, do art. 4º do ETAF ao dispor que "Os tribunais administrativos e fiscais devem recusar a aplicação de normas inconstitucionais ou que contrariem outras de hierarquia superior".
«Estamos aqui perante uma emanação do princípio do valor conformador dos preceitos constitucionais, que terão de prevalecer sobre outras normas legais, quando com elas se mostrem incompatíveis em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade das normas jurídicas, apreciando, por impugnação dos factos ou oficiosamente, a existência da inconstitucionalidade das normas aplicáveis ao caso concreto submetido a julgamento.»
Sendo assim, tendo a sentença recorrida declarado a inconstitucionalidade formal do regulamento em causa, e, em consequência, a anulação do acto de liquidação, tal como se considerou na mesma sentença e tal como o sustenta a recorrida nas contra-alegações, essa decisão deverá manter-se.
Improcedem, pois, as Conclusões do recurso e as restantes questões nele suscitadas (nas Conclusões 1ª e 8ª) pelo Município ora recorrente, que se têm por prejudicadas.

DECISÃO

Termos em que acordam, em conferência, os juizes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, atenta a qualidade da recorrente e a data em que este foi interposto.

Lisboa, 04/10/2005