| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
C.... e Outros, melhor identificados nos autos, intentaram Ação Administrativa Especial contra o Ministério da Defesa Nacional e Ministério das Finanças e da Administração Pública, tendente, em síntese, à declaração de ilegalidade dos seguintes atos:
“O Despacho Conjunto A-220/86-X, de 16 de Setembro de 1986, dos Ministérios das Finanças e dos Negócios Estrangeiros”;
“O Despacho A-244/86-A de 17.11.86, e o Despacho Conjunto A-19/87-X, de 18 FEV dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças”;
“Ser considerada ilegal a aplicação ao A., (e Outros), do Despacho Conjunto de 11 de Maio de 1982, Despacho Conjunto do Estado Maior General das Forças Armadas e Ministério das Finanças publicado no DR II Série nº 150 de 2-7-1982”;
“Ser considerado ilegal o nº 3 do Despacho Conjunto n.º 27676/2007, de S. Ex.ª o MEF e de S. Ex.ª o MDN, por inovar legislativamente e não se conter na norma superior do nº 1 do artigo 8º do DL 56/81, quando em confronto com a norma do 9. do Despacho Conjunto sem número e sem data do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Ministério das Finanças, dado a conhecer às embaixadas pela circular DRH nº 3/95 Pº 210.10.01.”
Pedem ainda que “deve ser considerado ilegal o pagamento efetuado das remunerações adicionais à taxa de conversão de 1USD =0,78333 ou outra que não tenha sido a de 0,9016 dólares dos EUA para 1€”, bem como, “Devem ser considerados ilegais os atos administrativos de pagamento de remunerações adicionais por se encontrarem determinados e concretizados com base em despachos ilegais não estabelecidos com base no mesmo critério para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.”
Em consequência do pedido de declaração de ilegalidade dos despachos suprarreferidos, peticionam a condenação dos Réus à prática de um despacho conjunto devido, o qual deve “estabelecer a equivalência entre o posto do Autor (e dos Outros) e as funções militares desempenhadas, com o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros”, devendo este “retroagir à data de cada um dos desempenhos de funções dos Autores (…)”.
Por fim, requerem o pagamento de “juros moratórios à taxa legal entre a data do desempenho de funções em que deveriam ter sido pagas as quantias, ainda que parcelares agora em dívida e aquela em que efetivamente será paga.”.
Inconformados com o Acórdão proferido em 26 de junho de 2013, através do qual foi julgada improcedente a ação, C.... e Outros vieram interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada.
Formulam os aqui Recorrentes nas suas alegações de recurso, apresentadas em 16 de setembro de 2013, as seguintes conclusões:
“1ª O Acórdão Recorrido, ao julgar a ação improcedente e que os AA deveriam ter impugnado os atos administrativos que definem as remunerações adicionais que lhes foram pagas, aponta um caminho que pelos argumentos no acórdão invocados conduziria, de igual modo, à improcedência dos pedidos, porquanto inexistiriam o ou os despachos conjuntos que efetuam as equivalências entre os postos e categorias dos AA dos autos e o pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ao tempo da prestação de serviço que, segundo o Acórdão, o juiz não poderia definir e a administração também não, com efeitos retroativos.
2ª. Os Recorrentes não foram validamente notificados dos atos administrativos que definem as remunerações adicionais a que se refere o artigo 8º do DL 56/81, com indicação do autor do ato, do sentido, da data de decisão e explicitação dos conteúdos com uma definição inovatória e voluntária por parte da administração e demais elementos que definem o ato administrativo, pelo que se tornava, na prática, impossível a impugnação de tais atos.
3ª. A não invocação pelos RR de que os AA deviam ter impugnado os atos administrativos de remunerações adicionais, abonos por ida e regresso de missão e outros abonos, constitui indício que não existem, devidamente notificados, tais atos administrativos que, impugnados, possam ou pudessem conduzir à procedência da pretensão dos AA.
4ª O Acórdão Recorrido na parte em que rejeita a ação com fundamento na impossibilidade de aplicação ao caso do artigo 73º, nº 2 do CPTA e afirma que os AA deveriam ter impugnado os atos administrativos que definem os abonos pretendidos viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva a que se referem os artigos nº 268º nº 4, e 20º, n.ºs 1 e 4, ambos da CRP, e ainda o artigo 2º e 7º,do CPTA, pelos fundamentos constantes nas duas Conclusões que antecedem.
5ª Ao escolher a declaração de ilegalidade por omissão como a via preconizada pelos então AA no processo, de que resultou o não provimento da ação quando é certo que estes efetuaram um “pedido de condenação à prática de ato devido nos termos do 66º e ss. do CPTA” deve entender-se que no Acórdão Recorrido as normas processuais aplicáveis não foram interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas no pedido, de que resultou a violação do princípio de promoção do acesso à justiça a que se refere o artigo 7º do CPTA, enquanto corolário do princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva.
6ª Contrariamente ao afirmado no Acórdão Recorrido, os Recorrentes entendem que os para efeito de aplicação do artigo 73º, nº2, do CPTA, os efeitos dos despachos conjuntos impugnados de 11 de Maio de 1982, A-220/86-X, A-244/86-X e A-19/87-X, produzem-se imediatamente, sem necessidade ou dependência de atos administrativos ou jurisdicionais de aplicação, porquanto são reptícios da publicação em Diário da República, da sua colocação a prestar serviço na missão militar.
7ª. Constando da alínea e) do pedido que “Devem ser considerados ilegais os atos administrativos de pagamento de remunerações adicionais por se encontrarem determinados e concretizados com base em despachos ilegais não estabelecidos com base no mesmo critério para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro” deve entender-se que os AA pretendiam que tais atos sejam considerados ilegais, donde existe uma impugnação dos mesmos, a qual não se encontra concretizada relativamente a cada um dos atos, porquanto os mesmos ou não existiram ou não foram devidamente notificados ou não constituíram uma definição concreta da situação de cada militar relativamente a cada um dos abonos.
8ª Atenta a conclusão que antecede deve considerar-se que existe erro de julgamento e errada interpretação do artigo 73º, nº 2, e 66º, nº 2, ambos do CPTA na parte em que no Acórdão Recorrido se refere que os AA deviam ter impugnado os atos administrativos que definem remunerações adicionais.
9ª. Contrariamente ao afirmado no Acórdão Recorrido, o tribunal poderia ordenar ou substituir-se à administração, atento o disposto nos artigos 3º, 71º e 168º, nº 2, todos do CPTA, para que para que fosse praticado ato conjunto que com efeito às datas em que os AA prestaram serviço explicitadas nos autos, fizesse equivaler os postos/funções militares dos AA com as categorias/funções militares do pessoal equiparável do MNE.
10ª A conclusão anterior constitui jurisprudência uniforme e consolidada dos tribunais superiores, nomeadamente dos Acórdãos de 05-05-1992, do Pleno da Secção do CA, no recurso 024117, Relator M…, Ac. da 1º Secção do STA de 5 de Novembro de 1992, e Ac. STA de 10.7.2013 (rec.1176/12), referidos nos autos.
11ª. Sendo certo que o Acórdão Recorrido se louva no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 2012-05-31, proc. Nº 04716/09, que revogou o acórdão em sede de execução proferido no proc. Nº 741/04.3BEALM-A do Coletivo do TAF de Almada, tendo sido interposto recurso de revista daquela decisão de 2012-05-31 de 2ª instância, veio o Supremo Tribunal Administrativo a proferir o Acórdão de 10.7.2013, com o nº de recurso de 1176/12 que “revoga o Acórdão Recorrido e confirma a sentença do tribunal de 1ª instância” do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, com o sentido de que o tribunal pode pronunciar-se relativamente à retroação dos efeitos do Despacho 27676/2008 à data de 1995 de entrada em vigor do e despacho sem número e sem data dos Ministros das Finanças e do MNE, dado a conhecer às embaixadas pela circular DRH nº 3/95 Pº 210.10.01.
12ª. Contrariamente ao decidido no Acórdão Recorrido, a existência do Despacho Conjunto nº 27676/2007 não impede a prolação do despacho requerido pelos AA relativamente ao tempo em que prestaram serviço, porquanto se reportam a situações diferenciadas no tempo e o próprio legislador nos artigos 3º e 71º do CPTA estabeleceu a possibilidade de em certos casos, o tribunal substituir-se à administração.
13ª. Sendo certo que as remunerações adicionais, abonos de instalação por ida e regresso de missão e outros abonos submetidos à disciplina do artigo 8º do DL 56/81 foram pagos com fundamento em despachos ilegais e num valor inferior, conforme invocado quer nos requerimentos às autoridades administrativas, quer na petição inicial, quer nas alegações, haveria que declarar ilegais esses despachos e essas quantias recebidas, por não conformidade com a norma a que devem obediência do artigo 8º do DL 56/81.
14ª. O Acórdão Recorrido não tem em atenção que o decreto-lei nº 56/81, especialmente o seu artigo 8º, impõem que as remunerações adicionais, abonos militares e outros abonos aqui previstos devem ser qualitativamente e quantitativamente iguais às recebidas pelo pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro
15ª Ao não se debruçar sobre as questões constantes das alíneas a), b), c) d), e), g), i) j), k) do pedido, ocorre nulidade da sentença por omissão de pronúncia estabelecida no artigo 668º nº 1, 1 ª parte, alínea d) do CPC, relacionada com o comando do nº 2 do artigo 660º do mesmo diploma, a que correspondem os artigos 615º, nº 1, alínea d) e 608º, nº 2 do “Novo” CPC, porquanto o juiz não conheceu, contrariamente ao que devia, de questões essenciais para dirimir o litigio que os AA submeteram à sua apreciação, questões essas traduzidas no binómio “ pedido / causa de pedir”, sendo que o seu conhecimento não estava prejudicado pela decisão dada à questão de ilegalidade por omissão invocada no acórdão.
16ª. No Acórdão ao eleger-se um pedido charneira (o da alínea h) do pedido) com omissão dos restantes, e julgando a ação como ação declaração de ilegalidade por omissão, viola-se o princípio da vinculação ao pedido, dispositivo e da estabilidade de instância
17ª Figurando o Acórdão Recorrido que existe um pedido e uma causa de pedir assentes em suposta impugnação de normas administrativas por omissão (que os AA não formularam), e tendo o mesmo tribunal recorrido tomado uma pronúncia de mérito assente nesse equívoco, existe objetiva e flagrante, violação do princípio processual do dispositivo a que se referem os artigos 264º e n.º 1 do artigo 3º do CPC.
18ª Apesar da referência efetuada na P.I. aos artigos 72º, nº 1 e 73º, nº 2 do CPTA, atenta a pretensão formulada às autoridades administrativas, ao pedido, à causa de pedir, aos fundamentos da ação expostos na P.I. e as alegações efetuadas, os AA não pretendiam que fosse seguida a forma processual de ação de declaração de ilegalidade por omissão, mas sim uma ação administrativa especial para a prática de ato administrativo devido, pelo que o tribunal podia retroagir os efeitos do despacho conjunto a proferir ao tempo em que os autores desempenharam funções e a estes, atento o disposto nos artigos 3º, 66º, 71º e 168º do CPTA
19ª - A equiparação/equivalência pessoal militar a prestar serviço nas missões militares de Portugal no estrangeiro e o pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, é bem patente face à linguagem clara e escorreita do legislador no artigo 8.º, do Decreto-lei 56/81, no que concerne a remunerações adicionais e quantitativos respeitantes a abonos, quando manda estabelecer as remunerações adicionais “com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro” (n.º 1) ou manda “atender aos quantitativos em uso” para o mesmo pessoal, no que toca aos quantitativos dos demais abonos (n.º2), com identificação destes abonos.
20ª As expressões “ mesmo critério em uso” ou “quantitativos em uso”, constantes do artigo 8º, do DL 56/81, quando se referem a par o pessoal das missões militares e o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, um e outro em serviço no estrangeiro, são expressões unívocas quanto ao seu significado, o de não poderem existir diferenças na fixação dos quantitativos que são devidos ou no momento dessa fixação;
21ª O novo despacho conjunto a proferir, na sequência da ilegalidade dos Despachos Conjuntos A-220/86-X, de 16 de Setembro, A-220/86-X, de 17 de Novembro, e A- 19/87-X, de 18 de Fevereiro e Despacho Conjunto de 11 de Maio de 1982, aplicados na determinação do valor das remunerações adicionais e outros abonos pagos aos AA, por violação dos nº s 1 e 2 do artigo 8º do DL 56/81, é um despacho plural e não um regulamento genérico e abstrato.
22ª Questão nuclear não ponderada no Acórdão Recorrido ou julgada com erro de julgamento prende-se com o comando constante do artigo 8º no sentido de que as remunerações adicionais, abonos por ida e regresso de missão e outros abonos ali previstos devem ser qualitativamente e quantitativamente iguais às percebidas pelo pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.
23ª Não sendo o artigo 8º do DL 56/81 norma auto-exequível, e sendo inviável a aplicação do diploma no que se refere a remunerações adicionais sem a disciplina do ato administrativo conjunto para onde remete o nº 1 do citado artigo 8º, a administração está vinculada a aprovar o ato normativo secundário sob pena de, com ofensa do princípio da legalidade na sua dimensão de prevalência da lei, dispor de um poder fáctico de veto sobre a produção de efeitos da decisão legislativa.
24ª. Os Recorrentes dão aqui por reproduzidas, para todos os efeitos legais as "CONCLUSÕES" da CONSULTA transcritas em 75. da presente alegação, cujo texto e fundamentação completa, foi junto em 1ª instância.
Termos em que, atentos os fundamentos expostos e respetivas conclusões, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o Acórdão Recorrido e decidindo-se por forma a que, dando continuidade à jurisprudência fixada pelo Acórdão do STA de 5 de Maio de 1992 confirmada pelo Acórdãos do STA de 5 de Novembro de 1992, e de 10.7.2013, os Recorrentes sejam satisfeitos nos pedidos efetuados em 1ª instância, conforme é de justiça, de receberem as remunerações adicionais a que têm direito nos termos do artigo 8º do DL 56/81, com base no mesmo critério em uso, pelo pessoal equiparável do Ministério do Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.”
Os Recorridos Ministério da Defesa Nacional e Ministério das Finanças e da Administração Pública, notificados a 24 de setembro de 2013, não apresentaram contra-alegações de Recurso.
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 24 de setembro de 2013.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 9 de dezembro de 2013, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, a “nulidade da sentença por omissão de pronúncia”, a “violação do princípio processual do dispositivo” ou a “errada interpretação do artigo 73º, nº 2, e 66º, nº 2, ambos do CPTA (…)”.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade, entendendo-se a mesma como adequada e suficiente:
“A - O 1o A - C.... é capitão-de-mar-e-guerra da Marinha, cfr. Doc. 1, fIs. 55.
B - Em 2006-09-27 foi publicada no Diário da República, II série, n° 187, a Portaria n° 1336/2006, de 31 de Agosto de 2006, do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 1o A – Carlos Nelson Lopes da Costa foi nomeado para o cargo de adido de defesa junto da Embaixada de Portugal em Washington, Estados Unidos da América, desde 1 de Setembro de 2006, cfr. Doc.1, fls. 55 e 56.
C - O 1º A - Carlos Nelson Lopes da Costa exerceu funções até 3 de Setembro de 2009, cfr. doc.1, fls. 377.
D - O 2o A - Henrique Ferreira Lopes é tenente-coronel da Força Aérea Portuguesa, cfr. Doc. 2, fls. 69.
E - Em 2005-07-20 foi publicada no Diário da República, II série, r° 138, a Portaria n° 765/2005, de 4 de Julho de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 2o A - Henrique Ferreira Lopes foi nomeado para o cargo de OSC TEX 0140 - Aerospace Operations, no Quartel-General do Comando Supremo das Forças Aliadas na Europa /SHAPE), em Mons, Reino da Bélgica, desde 18 de Setembro de 2005, cfr. Doc. 2, fls. 69 e fls. 379.
F - O 2o A - Henrique Ferreira Lopes exerceu funções até 18 de Setembro de 2008, cfr. fls. 378 e 379.
G - O 3o A - José Augusto dos Santos Rodrigues é Tenente-Coronel do Exército, cfr. Doc. 3, fls. 74.
H - Em 2006-09-06 foi publicada no Diário da República, II série, n° 172, a Portaria n° 1279/2006, de 27 de Julho de 2006 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 3o A - José Augusto dos Santos Rodrigues foi nomeado para o cargo de adjunto do representante militar nacional junto do Quartel-General do Comando Supremo das Forças Aliadas na Europa /SHAPE, em Mons, Reino da Bélgica, desde 4 de Setembro de 2006, cfr. Doc. 3, fls. 74
I - O 3o A - José Augusto dos Santos Rodrigues exerceu funções até 4 de Setembro de 2010, cfr. fls. 378 e 379.
J - O 4o A - Vítor César Soares Vieira é Tenente-Coronel da Força Aérea Portuguesa, cfr. Doc. 4, fls. 79 e 80.
K - Em 2006-09-05 foi publicada no Diário da República, II série, n° 171, a Portaria n° 1266/2006, de 27 de Julho de 2006 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 4o A - Vítor César Soares Vieira foi nomeado para o cargo de adjunto do representante militar nacional junto do Quartel-General do Comando Supremo das Forças Aliadas na Europa /SHAPE, em Mons, Reino da Bélgica, desde 4 de Setembro de 2006, cfr. Doc. 4, fls. 79 e 80.
L - O 4o A - Vítor César Soares Vieira exerceu funções até 4 de Setembro de 2009, cfr. fls. 381.
M - O 5o A - Américo António da Silva Chaves é major da Força Aérea, cfr. Doc, 5, fls. 85.
N - Em 2005-08-16, foi publicada no Diário da República, II série, n° 156, a Portaria n° 799/2005, de 21 de Junho de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual o 5o A - Américo António da Silva Chaves, foi nomeado para o cargo de ”AAD PST 0040 - Sénior Air operations specialist, software functional testing pool, System and software engineering poli”, na NATO Programming Centre (NPC), em Glons, Reino da Bélgica, desde 1 de Novembro de 2005, cfr. PA.
O - O 5o A - Américo António da Silva Chaves exerceu funções até 1 de Novembro de 2008, cfr. fls. 382.
P - O 6o A - Fernando Lourenço Nisa é sargento-ajudante do Exército, cfr. Doc.6, fls. 96.
Q - Em 2006-09-27, foi publicada no Diário da República, II série, n° 187, a Portaria nº 1321/2006, de 31 de Agosto de 2006 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 6o A - Fernando Lourenço Nisa foi nomeado para o cargo de amanuense arquivista do Gabinete Conjunto do Adido de Defesa junto da Embaixada de Portugal em Washington, desde 1 de Setembro de 2006, cfr. Doc. 6, fls. 96.
R - O 6o A - Fernando Lourenço Nisa exerceu funções até 1 de Setembro de 2009, cfr. fls. 383.
S - O 7º A - Jorge Manuel Cabrita Alão Correia da Silva é coronel do Exército, cfr. Doc. 7, fls.101.
T - Em 2006-09-27, foi publicada no Diário da República, II série, nº 187, a Portaria nº 1327/2006, de 31 de Agosto de 2006 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 7o A - Jorge Manuel Cabrita Alão Correia da Silva foi nomeado para o cargo de ‘Team Leader - INT 278" no IMS, em Bruxelas, desde 5 de Novembro de 2006, cfr. Doc.7, fls. 101.
U - O 7o A - Jorge Manuel Cabrita Alão Correia da Silva exerceu funções até 5 de Novembro de 2009, cfr. fls. 384,
V - O 8o A - Rui Fernando Baptista Moura, é coronel do Exército, cfr. Doc. 9, fls. 106.
W - Em 2005-10-13, foi publicada no Diário da República, II série, n° 197, a Portaria n° 1003/2005, de 13 de Outubro de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 8o A - Rui Fernando Baptista Moura foi nomeado para o cargo de “OSC OOX 0010 - Branch Head (Joint Operations Support)” no Quartel General do Comando Supremo das Forças Aliadas na Europa ISHAPE), em Mons. Reino da Bélgica, desde 19 de Setembro de 2005, cfr. Doc. 9, fls. 106.
X - O 8o A - Rui Fernando Baptista Moura exerceu funções até 19 de Setembro de 2008, cfr. fls. 385.
Y - O 9o A - António Joaquim Oliveira Fuzeta, é capitão-de-mar-e-guerra da Marinha Portuguesa, cfr. Doc. 9, fls. 111.
Z - Em 2005-07-20, foi publicada no Diário da República, II série, n° 138, a Portaria nº 762/2005, de 20 de Julho de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 9o A - António Joaquim Oliveira Fuzeta foi nomeado para o cargo de representante nacional na NATO Seasparrow Consortium (NSC) em Washington, Estados Unidos da América, desde 12de Setembro de 2005, cfr. Doc. 9, fls. 111.
AA - O 9o A - António Joaquim Oliveira Fuzeta exerceu funções até 12 de Setembro de 2008, cfr. fls. 385.
AB - O 10º A - Manuel Pratas Freitas, é capitão-de-fragata da Marinha Portuguesa, cfr. fls. 116.
AC - Em 2006-10-06, foi publicada no Diário da República, II série, nº 193, a Portaria nº 1630/2006, de 6 de Outubro de 2006 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 10º A - Manuel Pratas Freitas foi nomeado para o cargo de C-0923 - Staff Officer Joint Education and Training no HQ ACT (ACTREPEUR), em Bruxelas, Reino da Bélgica, desde 25 de Setembro de 2006.
AD - O 10º A - Manuel Pratas Freitas exerceu funções até 1 de Janeiro de 2010, cfr. fls. 387.
AE - O 11º A - António Jorge Ribeiro Martinho, é sargento-ajudante da Marinha Portuguesa, cfr. Doc. 11, fls. 121.
AF - Em 2005-06-20, foi publicada no Diário da República, II série, nº 116, a Portaria nº 696/2005, de 30 de Maio de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 11º A - António Jorge Ribeiro Martinho foi nomeado para o cargo na Secção de Apoio n°1 do Sub-registo e Órgãos de Apoio Geral de Missão Militar OTAN e UE, em Bruxelas, Reino da Bélgica, desde 1 de Julho de 2005, cfr. PA e Doc. 11 fls. 121.
AG - O 11o A - António Jorge Ribeiro Martinho exerceu funções até 1 de Julho de 2008, cfr. fls. 388.
AH - O 12º A - João Paulo de Noronha da Silveira Alves Caetano, é tenente-coronel do Exército, cfr. Doc. 12, fls.126.
Al - Em 2005-07-20, foi publicada no Diário da República, II série, nº 138, a Portaria n° 755/2005, de 4 de Julho de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 12º A - João Paulo de Noronha da Silveira Alves Caetano foi nomeado para o cargo de Chefe de Repartição de Relações Públicas, no Estado- Maior da EUROFOR, em Florença, República Italiana, desde 1 de Agosto de 2005, cfr. Doc. 12 fls. 126 e PA.
AJ - O 12o A - João Paulo de Noronha da Silveira Alves Caetano exerceu funções até 1 de Agosto de 2008, cfr. fls. 389.
AK - O 13° A - António Manuel Ramos Nascimento, é sargento-chefe do Exército, cfr. Doc, 13, fls. 131.
AL - Em 2005-10-13, foi publicada no Diário da República, II série, n° 197r a Portaria n° 101/2005, de 28 de Setembro de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 13° A - António Manuel Ramos Nascimento foi nomeado para o cargo de Auxiliar da Secção Moral e Disciplina no Estado-Maior da EÜROFOR, em Florença, República Italiana, desde 20 de Setembro de 2005, cfr. Doc. 13, fls. 131.
AM - O 13° A - António Manuel Ramos Nascimento exerceu funções até 20 de Setembro de 2008, cfr. fls. 390.
AN - O 14° A - Ulisses Joaquim Carvalho Nunes de Oliveira é coronel do Exército, Doc. 14-A, fls. 137.
AO - Em 2005-07-04, foi publicada no Diário da República, II série, n° 126, a Portaria n° 726/2005, de 21 de Junho de 2005 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro da Defesa Nacional, através da qual, o 14° A - Ulisses Joaquim de Carvalho Nunes de Oliveira foi nomeado para o cargo de "Adido de Defesa” junto da Embaixada de Portugal em Madrid, Reino de Espanha, acumulando com idênticas funções em Atenas, República Helénica e Cairo, República Árabe do Egipto, desde 1 de Junho de 2005, cfr. Doc. 14, fls. 136 e PA.
AP - O 14° A - Ulisses Joaquim de Carvalho Nunes de Oliveira exerceu funções até 1 de Agosto de 2008, cfr. fls. 391.
AQ - Os AA. durante o ano de 2008 foram abonados como dispõe o Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 10 de Dezembro do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional.
AR - Em 2008-05-30, os 1o, 2o, 3o, 4o e o 14° Autores e, em 2008-06-27, os 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10º, 11o, 12º e o 13º Autores requereram ao Ministro de Estado e das Finanças e ao Ministro da Defesa Nacional que fosse proferido despacho conjunto semelhante ao projeto anteriormente assinado em 1998-12-29 pelo Ministro da Defesa Nacional e ao que foi proferido e entrou em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2008, para atualização das remunerações e outros abonos, com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro de modo a que lhes fossem abonadas as diferenças remuneratórias, cfr. Doc. 1B, 1C, 1D, 1E, fls. 63 a 66; Doc. 2A, fls. 70 a 73; Doc. 3-A, fls. 75 a 78; Doc. 4-A, fls. 81 a 84; Doc. 5B, 5C, 5D e 5E, fls. 87 a 95; Doc. 6A, fls. 97 a 100; Doc. 7-A, fls. 102 a 105; Doc. 8-A, fls. 107 a 110; Doc.9-A, fls. 112 a 115; Doc. 10A, fls. 117 a 120; Doc.11A, fls, 122 a 125; Doc. 12-A, fls. 127 a 130; Doc. 13-A, fls. 132 a 135; Doc. 14-A, fls. 137 a 140.
AS - Os AA. não receberam resposta aos requerimentos supra.
AT - O Despacho conjunto do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministério das Finanças e do Plano, de 11 de Maio de 1982 consta como Doc. 19, fls. 168.
AU - O Despacho conjunto n°A-220/86-X, de 16 de Setembro de 1986, do Ministro das Finanças e do Ministros dos Negócios Estrangeiros, consta como Doc. 16, fls. 161 a 164 dos autos.
AV - O Despacho conjunto A-244/86-X, de 17 de Novembro de 1986 do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Dezembro de 1986, consta como Doc. 18, fls. 166.
AW - O Despacho conjunto A-19/87-X, de 18 de Fevereiro de 1987 do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, II Série, de 25 de Fevereiro de 1987, consta como Doc. 17, fls. 165.
AX - A Circular DRH n° 3/95 de 16 de Setembro do Ministério dos Negócios Estrangeiros deu a conhecer às Embaixadas e Missões, o Despacho conjunto do Ministério das Finanças e dos Negócios Estrangeiros que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, do qual consta que revogou o Despacho Conjunto n° A-220/86-X, em versão anterior à publicação, e as tabelas de índice de preços, por país, referentes a Junho de 1994, cfr. Doc. 15, de fls. 141 a 158.
AY - O despacho conjunto do Ministro dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, com efeitos a 1 de Janeiro de 1998 e que regulamenta o ponto 3.7. do despacho que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, consta a fls. 159 e 160 dos autos.
AZ - O projeto de despacho conjunto, com data de 29 de Dezembro de 1998, para atualização do regime de abonos dos militares em serviço em missões militares no estrangeiro, de acordo com o regime jurídico do pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, com efeitos desde 1 de Janeiro de 1995, encontra-se assinado pelo Ministro da Defesa Nacional, mas não pelo Ministro das Finanças, cfr, Doc. 22, fls. 174 a 176.
BA - Em 2001-08-16, foi dirigido ao Coordenador da Provedoria de Justiça, ofício sob o assunto: “Remunerações Adicionais relativas ao artigo 8o do D.L N° 56/81, de 31 de Março" que transcreveu e deu a conhecer o despacho do Ministro da Defesa Nacional com o seguinte teor:
“Considerando as restrições orçamentais, não foi possível incluir este ajustamento no orçamento de 2002
Aguardaremos a preparação do orçamento de 2003, tendo em conta os reajustamentos a levar a cabo em 2001 na organização do MDN, 14.08.01
Ass) Rui Pena", cfr, fls. 38, Doc. 23. fls. 177.
BB - Em 2001-12-12, o Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e o Ministro das Finanças assinaram o despacho que determinou o pagamento dos montantes referidos a subsídios e abonos, em Euros, com efeitos a 1 de Janeiro de 2002, cfr. Doc. 21, fls. 171 e 172.
BC - Em 2001-12-14, o câmbio era de 0,9016 dólares dos EUA para 1 Euro, cfr. Doc. 22, fls. 173.
BD - Em 2007-12-10, foi publicado no Diário da República, o Despacho n° 27676/2007, cfr. Doc 1-F, fls. 67 e Doc. 20, fls. 169 e 170.
BE - Os AA. foram abonados, durante o ano de 2008, nos termos do Despacho Conjunto n° 27676/2007, de 10 de Dezembro do Ministro do Estado e das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional (acordo).
BF - O Ministério dos Negócios Estrangeiros juntou quadro designado por "Pessoal diplomático e equiparado Atualizações sobre os montantes fixados pelo despacho de 1986", cfr. fls. 262 a 264.
BG - Em 2009-09-15 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada a presente ação administrativa especial, cfr. fs. 2 dos autos.”
IV – Do Direito
No que aqui releva, infra se transcreve o essencial do discurso fundamentador da decisão recorrida:
“(…) Os AA., na presente ação, formulam um pedido que se decompõe em catorze alíneas, sequenciais, de cujo encadeamento depende a concretização do efeito jurídico pretendido:
- O pagamento aos AA., militares deslocados em missões no estrangeiro, no período de 1 de Janeiro de 1995 a 1 de Janeiro de 2008, dos adicionais remuneratórios devidos, pelos mesmos critérios e parâmetros de pagamento utilizados no Ministério dos Negócios Estrangeiros.
-E, para assegurar o pagamento, com base nos mesmos critérios em uso no Ministério dos Negócios Estrangeiros, mais deve ser declarada a ilegalidade do n°3 do Despacho Conjunto n° 27676/2007, do Ministro das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional.
Assim, as três primeiras alíneas, a) a c), visam a declaração de ilegalidade dos Despacho Conjunto A-22G/86-X, de 16 de Setembro de 1986, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros; do Despacho A-244/86-A de 17 de Novembro de 1986, do Despacho Conjunto n° 19/87-X, de 18 de Fevereiro de 1987 dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças e do Despacho Conjunto do Estado Maior General das Forças Armadas e do Ministério das Finanças de 11 de Maio de 1982, publicado no Diário da República, II Série, n° 150 de 2 de Julho de 1982, por contrariarem o n°1 do artigo 8o do Decreto-Lei n° 56/81, de 31 de Março, o n° 1 do artigo 5o do Decreto-Lei n° 55/81, de 31 de Março e o artigo 7.° do Decreto-Lei n° 233/81, de 1 de Agosto.
Pelas duas alíneas seguintes, a d) e a e), vem pedido que se considerem ilegais os pagamentos efetuados com base nos despachos alegadamente ilegais.
Na alínea f), vem pedido que seja proferido Despacho Conjunto do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, que permita refazer os cálculos das remunerações já pagas, desde 1 de Julho de 2005 e o presente, concretamente aplicável ao A., António Jorge Ribeiro Martinho e a outros AA. que ainda se encontram no desempenho de funções.
Pela alínea g), vem pedido que seja considerado ilegal o n°3 do Despacho Conjunto n° 27676/2007, do Ministro das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional.
Na alínea h), vem pedida a condenação dos RR. à prática do despacho conjunto devido, aplicável ao A. e outros, como consequência necessária da ilegalidade dos Despachos Conjuntos A-220/86-X, A-244/86-A e A-19/87-X e n°3 do Despacho Conjunto n° 27676/2007, com o conteúdo das alíneas i) a I}, designadamente, com efeitos de 1 de Janeiro de 1995 a 1 de Janeiro de 2008, no que respeita aos três primeiros despachos.
Na alínea m), vêm pedidos juros, desde a data em que deveriam ter sido pagas as quantias parcelares, em dívida, por força da procedência dos pedidos antecedentes. Vejamos então.
O Decreto-Lei n° 56/81, de 31 de Março reformula a estrutura do quadro das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro.
O artigo 8º nº1 dispõe que:
"1 “(...) terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Piano, as quais devem ser estabelecidas com base ao mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.
2 - (...) Serão também fixados a este pessoal, por despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Piano, os quantitativos respeitantes a abonos para despesas de instalação individual, transporte, seguro e embalagem de móveis e bagagens (...). Estes quantitativos deverão, também atender aos quantitativos em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.”
O Decreto-Lei nº 56/81, de 31 de Março estabelece a base jurídica reguladora do regime de remuneração do pessoal militar investido em cargos internacionais.
O artigo 5º nº1 dispõe que:
“1 - Aos militares em comissão normal que constituem encargo financeiro para Portugal é aplicável, em matéria de remunerações e abonos, o estatuído em legislação específica, consoante a equiparação que lhes for atribuída.”
O Decreto-Lei nº 233/81, de 1 de Agosto reformula a estrutura e a legislação das missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN).
O artigo 7º nº1 dispõe que:
“1 (...) tem direito às remunerações adicionais e outras regalias que estiverem estabelecidas através do artigo 8o do Decreto-Lei n° 56/81, de 31 de Março, e demais legislação complementar.”
O Despacho conjunto nº A-220/86-X, de 16 de Setembro de 1986, do Ministro das Finanças e do Ministro dos Negócios Estrangeiros, definiu os abonos de representação aplicáveis ao pessoal do MNE no estrangeiro, cfr. AU, fls. 161 a 164.
Os três diplomas legais, acima referidos, foram regulamentados pelos:
- Despacho conjunto do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministério das Finanças e do Plano, de 11 de Maio de 1982 que determinou o quantitativo de abonos para encargos de instalação e que a “metodologia de aplicação deste abono segue a filosofia definida para o pessoal diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros pelo Decreto-Lei n° 97/82, de 3 de Abril cfr. AT, fls. 168.
- Despacho conjunto A-244/86-X, de 17 de Novembro de 1986 do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Dezembro de 1986, que estabeleceu a tabela de equiparação do pessoal militar e diplomático, cfr. AV, fls. 166.
- Despacho conjunto A-19/87-X, de 18 de Fevereiro de 1987 do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, II Série, de 25 de Fevereiro de 1987, que determinou que “o pessoal militar em serviço nas missões militares no estrangeiro passe a ser abonado, a partir de 1-10-86, pelo regime remuneratório estabelecido pelo Desp. Conj. A-20/86-X, de 16-09-86 cfr. AW, fls. 165.
Acontece que, em 1992, foi aprovado o novo Estatuto da Carreira Diplomática pelo Decreto-Lei n° 79/92, de 6 de Maio tendo sido regulamentado pelo Despacho conjunto assinado pelos Ministérios das Finanças e dos Negócios Estrangeiros que, em versão não publicada, foi distribuído às Embaixadas pela Circular DRH n° 3/95, aplicável, a partir de 1 de Janeiro de 1995 e destinado a revogar o Despacho Conjunto n° A-220/86-X, cfr. AX, fls. 141 a 158.
No Ministério da Defesa Nacional, a atualização do regime de abonos dos militares providos em cargos internacionais, foi efetuada, posteriormente, através do Despacho conjunto nº 27676/2007, de 8 de Novembro, dos Ministérios das Finanças e da Administração Pública e da Defesa Nacional, publicado no DR. II Série, n° 237 de 10 de Dezembro de 2007, que revogou os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de Novembro e A-19/87-X, de 18 de Fevereiro, e os Despachos Conjuntos do CEMGFA e do Ministro das Finanças e do Plano de 11 de Maio de 1983 e de 12 de Novembro de 1982, aplicável, a partir de 1 de Janeiro de 2008, cfr. BD, fls. 169 e 170.
É neste enquadramento legal que, os AA. alegam que os despachos impugnados são ilegais, por contrariarem o n°1 do artigo 8º do Decreto-Lei n° 56/81, de 31 de Março, o nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei n° 55/81, de 31 de Março e o artigo 7.° do Decreto-Lei n° 233/81, de 1 de Agosto e isto, porque, tendo sido alterado o Estatuto do Pessoal Diplomático e tendo, em consequência, sido atualizados os adicionais de remuneração pagos ao pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros, desde 1 de Janeiro de 1995, através do Despacho Conjunto sem número e sem data do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Ministério das Finanças, dado a conhecer às embaixadas pela Circular DRH n° 3/95 P° 210.10.01, o anterior Despacho Conjunto n° A-220/86-X, deixou de se aplicar ao pessoal do MNE, continuando, ilegalmente, a ser o referencial de aplicação dos Despachos Conjuntos n°s A-244/86-A e A-19/87-X do Ministro das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional (cfr. AX, AU, AV e AW).
Ou seja, os AA. entendem que a atualização do regime legal pelo Ministério da Defesa Nacional deve ser concomitante da data da atualização efetuada pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, razão pela qual os despachos nomeados nas alíneas a) a c) do petitório, bem como a utilização de taxa de câmbio distinta, na conversão de dólares em euros, nos pagamentos efetuados pelos dois Ministérios (Ministério da Defesa Nacional e Ministério dos Negócios Estrangeiros), nomeada na alínea d) do petitório, são ilegais.
Nesta conformidade, o pedido constante da alínea h), constitui o pedido charneira que na alegação dos AA., permitirá o pagamento dos adicionais e que aqui se relembra:
“h) Devendo os Réus ser condenados à prática de despacho conjunto devido aplicável ao A. e Outros como consequência necessária da ilegalidade dos Despachos Conjuntos A- 220/86-X, A-244/86-A de 17.11.86, e A-19/87-X, de 18 FEV dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças e 3 do Despacho Conjunto n°. 27676/2007, de S. Ex.a o MEF e, de S. Ex.a o MDN, acima referidos.”
Porém tal pedido não reúne os pressupostos legais para que possa proceder.
Decorre do artigo 72º do CPTA que “a impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objeto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação”’.
E, o artigo 73° nº 2 do CPTA invocado pelos AA., apenas permite a desaplicação de uma norma mediante a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, “guando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação.”.
Acontece que, no caso dos autos, é manifesto que os despachos em causa foram aplicados por atos administrativos que definiram a situação concreta de cada um dos AA., pela aplicação da tabela de equiparações, concretização dos abonos devidos a cada um, o estabelecimento do período a que se referiram, aplicação da taxa de câmbio e efetuação do cálculo dos montantes a pagar, atos concretos e individualizáveis que assim definiram a situação concreta de cada um dos Autores e que titularam os pagamentos efetuados.
E esses atos administrativos, referidos ao período entre 1 de Janeiro de 1995 e 1 de Janeiro de 2008, que os AA. não identificam, poderiam ter sido oportunamente impugnados, invocando a alegada ilegalidade dos regulamentos, ao abrigo dos quais foram praticados.
Para melhor esclarecimento, leia-se a nota ao artigo 73º nº 2 do CPTA:
“Trata-se, neste art. 73.º/2 do CPTA, da legitimidade para o pedido de declaração da ilegalidade (não com força obrigatória geral - desse cuida o n.° 1, mas) com efeitos circunscritos ao caso concreto, quando estejam em causa normas administrativas imediatamente exequíveis ou operativas, cujos efeitos se incrustam ou projetam diretamente sobre a esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão (quando elas ou os seus direitos e pertences se colocam na situação prevista na norma) sem necessidade de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, da respetiva estatuição. (...)’' In ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário e ESTEVES DE OLIVEIRA, Rodrigo, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, Almedina, pág. 445.
Deste modo, é notório que a pretensão dos AA. não pode proceder, ao abrigo do artigo 73° n°2 do CPTA.
Prevê ainda o CPTA, a possibilidade de "declaração de ilegalidade por omissão”.
Porém, no caso dos autos, após a publicação do Despacho Conjunto n°. 27676/2007, com efeitos a 1 de Janeiro de 2008, deixou de ser possível a declaração de ilegalidade por omissão, em ação administrativa especial interposta em 15 de Setembro de 2009, porque, a essa data, não se verifica o pressuposto da omissão da prolação de despacho pela Administração.
E ainda que, estivéssemos perante uma situação concreta de omissão de regulamentação, o que como viemos de referir, não acontece, não poderia o Tribunal conformar a pretensão dos AA. como vem pedido nas alíneas i) a n).
Na verdade, em conformidade, com o disposto no artigo 77º nº2 do CPTA, "quando o tribunal verifique a existência de uma situação de ilegalidade por omissão, nos termos do número anterior, disso dará conhecimento à entidade competente, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.”
Sendo assim, também não se verifica a omissão de regulamentação suscetível de fundamentar a pretensão dos AA., tal como foi configurada na presente ação, porquanto, em sede de ação administrativa especial, no que à impugnação de normas respeita, não existe o mecanismo de “condenação à prática do regulamento legalmente devido”, não tendo o pedido formulado na alínea h) suporte legal que sustente a sua procedência.
Posição que tem respaldo no douto acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Sul de 2013-05-31, proc. n° 04716/09, que revogou o acórdão recorrido em sede de execução do proc. n° 741/04.3BEÀLM, no proc. n° 741/04.3BEALM-A do Coletivo deste Tribunal que a signatária integra, e à qual se adere com a devida vénia, que se sintetiza no facto de, em execução de ação por omissão ilegal de norma administrativa, o Tribunal não se pronunciar sobre a data de início da vigência do citado despacho, na medida em que tal configura ir além do dever de dar integral execução ao julgado, cfr. www.dgsi.pt
Veja-se em anotação ao artigo art°. 77° do CPTA sobre a ilegalidade por omissão:
“Ilegalidade, essa, que há-de fundar-se ou na falta de cumprimento (tempestivo, se houver aí algum prazo) de uma imposição expressa de regulamentação, que seja formulada na própria lei exequenda ou, então, no facto de esta não poder ser pura e simplesmente executada sem um regulamento que densifique o seu comando, que o concretize, desenvolva ou pormenorize.
Se, porém, a própria lei exequenda deixar ao critério da Administração (por qualquer maneira) a escolha do momento adequado para se pôr em execução o comando nela contido, a sua omissão (do regulamento) não pode ser considerada ilegal - como sucederá, por exemplo, quando é necessário afetar a essa execução meios que ainda não existem, e tem de ser a Administração a decidir quando e como podem ser angariados." In ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário e ESTEVES DE OLIVEIRA, Rodrigo, "Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, Almedina, pág. 455 e 456.
Os AA. pedem que as entidades demandadas sejam condenadas à prática do ato administrativo legalmente devido.
Acontece porém que, como viemos de referir, a pretensão dos AA. não respeita à prática de um ato administrativo, no sentido do artigo 120° do CPA, mas à prática de um ato, no âmbito do poder regulamentar da Administração, ainda que com efeitos circunscritos aos AA., o que não altera a sua natureza jurídica.
Ora, o Tribunal não pode substituir-se à Administração, na conformação do poder regulamentar, ordenando a construção retroativa de um quadro normativo específico, restrito aos AA., em contradição com o quadro regulamentar ao tempo vigente, para todos os que a ele se encontrassem submetidos, para sustentar a consequente prática de atos administrativos que determinem o pagamento de adicionais remuneratórios, reportados ao período de 1995 a 2008.
Não releva, por isso, o facto de os AA. terem solicitado, em 2008-05-30 e, nalguns casos, em 2008-06-27 que fosse proferido despacho conjunto semelhante ao projeto anteriormente assinado (em 29 de Dezembro de 1998) pelo Sr. Ministro da Defesa Nacional, e ao que foi proferido e entrou em vigor, a partir de 1 de Janeiro de 2008, que atualize as remunerações e outros abonos, com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, e de modo a que lhe fossem abonadas as diferenças remuneratórias relativas às remunerações adicionais, outros abonos e despesas de ida e regresso por fim de missão, a que teriam direito, por idêntico critério, às percebidas pelo pessoal deste Ministério, nos termos do nº1 e nº2 do art. 8o do Decreto-Lei nº 56/81.
O CPTA permite ainda a fiscalização incidental de normas mediante a apreciação da legalidade de norma, no âmbito de uma ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos praticados ao seu abrigo, pedindo a sua desaplicação no caso concreto.
No caso dos autos, porém, não vindo impugnados atos administrativos, devidamente identificados e datados, não há que conhecer da desaplicação de norma ao caso concreto, quer por referência aos despachos revogados, quer por referência ao n°3 do Despacho Conjunto n°. 27676/2007.
Em conclusão e prejudicadas demais considerações a ação apenas pode ser julgada improcedente por não provada.”
Vejamos a matéria o Recorrida:
Quanto às referidas alegações de omissão de pronuncia, sublinha-se que o tribunal a quo declarou intencionalmente que ficaram “prejudicadas as demais considerações”, o que significa que a omissão invocada inexiste, antes o tribunal entendeu que a sua análise se mostrava prejudicada, o que é diverso, e que potencialmente poderia determinar a verificação de erro de julgamento, mas já não de omissão de pronuncia.
Efetivamente, Invoca a Recorrente a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, sendo que, visto o teor da alegação, a mesma se reconduziria a eventuais erros de julgamento, nenhum deles configurando qualquer das nulidades a que alude o mencionado artigo 615º, nº 1.
A nulidade da decisão por omissão de pronúncia verificar-se-á quando exista (apenas quando exista) uma omissão dos deveres de cognição do tribunal, o que sucederá quando o juiz não tenha resolvido todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja decisão não esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Este vício relaciona-se com o comando ínsito na 1ª parte do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, segundo o qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, e não todos e cada um dos argumentos/fundamentos apresentados pelas partes, e excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras - cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, vol. V, Coimbra 1984 (reimpressão) e os Acórdãos do STA de 03/07/2007, proc. 043/07, de 11/9/2007, proc. 059/07, de 10/09/2008, proc. 0812/07, de 28/10/2009, proc. 098/09 e de 17/03/2010, proc. 0964/09, entre tantos outros.
Questões, para este efeito, são, pois, as pretensões processuais formuladas pelas partes no processo que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer ato (processual), quando realmente debatidos entre as partes - v. Antunes Varela in RLJ, Ano 122.º, pág. 112 e Teixeira de Sousa in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220/221.
Não se reconhece pois a verificação da imputada omissão de pronuncia. * * * Assenta em boa medida o acórdão recorrido, no decidido no Acórdão de 2013.05.31, proc. Nº 04716/09 do TCA Sul, o qual, no entanto, veio a ser revogado pelo Acórdão de 10.7.2013, Processo 1176/12, do STA, o que não foi atendido pelo Tribunal a quo.
Assim, vejamos o recursivamente suscitado:
A situação controvertida, atenta a complexidade que denota e a sucessão de Despachos Conjuntos proferidos, que ao longo do tempo se vão derrogando e revogando, careceria de uma clarificação legal e regulamentar.
Efetivamente, o despacho conjunto do MDN e do MF nº A-19/87-X que determina que "o pessoal militar em serviço nas missões militares no estrangeiro passe a ser abonado a partir de 1-10-86 pelo regime remuneratório estabelecido pelo despacho conjunto A- 220/86-X", de 16-9-86, o despacho conjunto nº A-244/86-X, de 17.11.86, do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças que estabelece as equivalências entre categorias/funções do pessoal militar e o pessoal equiparável do MNE em serviço nas embaixadas de Portugal no estrangeiro, e o despacho conjunto de 11 de Maio de 1982 que estabelece para o pessoal militar, por referência ao pessoal equiparável do MNE, os abonos de instalação por ida e regresso de missão, mostram-se de difícil interpretação, compatibilização e aplicação sucessiva.
Com efeito, inexistindo despacho que estabeleça as relações entre os postos/categorias dos militares e os postos/categorias do pessoal do MNE alterados na sequência da entrada em vigor do DL 79/92 e prolação do Despacho Conjunto sem número e sem data do MNE e do MF, dado a conhecer às embaixadas pela circular DRH nº 3/95 Pº 210.10.01 de 01JAN95, introduzem no regime uma nebulosa, tornando todo o regime praticamente impercetível e inaplicável.
O Acórdão Recorrido, ao rejeitar a ação com fundamento na impossibilidade de aplicação ao caso do artigo 73º, nº 2 do CPTA, mais afirmando que deveriam antes ter sido impugnados os atos administrativos que definem os abonos pretendidos, acaba por contornar a questão controvertida, não a resolvendo.
Independentemente da sugestão do tribunal a quo no sentido de que deveriam antes ter sido antes impugnados os atos administrativos, “invocando a alegada ilegalidade dos regulamentos, ao abrigo dos quais foram praticados”, colide, desde logo, com a circunstância de estar por provar que os Autores tenham sido validamente notificados dos referidos atos.
Com efeito, a generalidade dos Autores/Recorrentes, encontravam-se no estrangeiros, sendo que, como é genericamente aceite, “cada ato de processamento de vencimentos e abonos só constitui um verdadeiro ato administrativo e não mera operação material se traduzir uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento "em determinado sentido e com determinado conteúdo" (Vg. Ac. TCAN nº 01484/16.0BEPRT, de 18-12-2020)
Acresce a tudo quanto vem esgrimido, que o teor dos Despachos Conjuntos e a sua aplicabilidade aos Recorrentes era, em regra, imediata, não carecendo da prática ulterior de qualquer ato administrativo.
Resulta pois dos autos, que a generalidade dos Despachos Conjuntos aqui em causa eram imediatamente operativos, sem necessidade de despacho posterior, ou seja, colocado o militar a prestar serviço na missão militar e publicado no Diário da República a sua publicação, passam a ficar estabelecidos os correspondentes abonos, em função das equiparações e postos, carecendo apenas da correspondente operação material.
Relativamente a questão próxima, referem Mário de Almeida e Carlos Cadilha em comentário ao Artº 73º, in Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, pag., 380 que “exemplos de normas imediatamente operativas são as normas proibitivas dirigidas aos cidadãos que se encontrem em determinadas condições ou que modifiquem o estatuto jurídico de determinados funcionários (…)”, sendo que a colocação dos Autores em missões militares no estrangeiro, modifica, por natureza, e redefine o seu estatuto jurídico.
Como se aludiu já, o tribunal a quo assentou muito do decidido em acórdão do TCAS (de 2012-05-31, proc. nº 04716/09), que revogou o acórdão em sede de execução proferido no proc. nº 741/04.3BEALM-A, o qual, no entanto, viria a ser revogado por Acórdão do STA (de 10.7.2013, com o nº 1176/12), “repristinando”, o acórdão de 1ª Instância.
Por outro lado, o Tribunal a quo, perante e multiplicidade de atos objeto da Ação e ao escolher “um pedido charneira” (alínea h) do pedido), em detrimento de todos os outros, e elegendo a ação como declaração de ilegalidade por omissão, incumpriu o princípio da vinculação ao pedido, e da estabilidade de instância.
A violação ao princípio da vinculação ao pedido e do dispositivo - artigos 264º e n.º 1 do artigo 3º do CPC - é assim notória.
Como se discorreu no processo a que os recorrentes aludem, (Procº nº 741/04.3 BEALM), o que está singelamente em causa é saber se “têm os AA direito receber as remunerações adicionais nos mesmos precisos termos em que são os funcionários do MNE”.
Na referida Ação se decidiu, nos termos do artigo 8º do DL 56/81, que deveria ser proferido Despacho Conjunto “de modo a que fosse estabelecida a equivalência integral entre os postos e funções militares com base no mesmo critério atualmente em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.
Em bom rigor, o pedido “charneira” dos Autores - alínea h) do pedido – não constitui uma mera ação de declaração de legalidade por omissão, como é afirmado no Acórdão Recorrido.
Efetivamente, não resulta dos Autos que os Autores, aqui Recorrentes, tenham pretendido que fosse singelamente declarada a ilegalidade por omissão, antes pugnando pela prática do ato devido em função das suas pretensões.
Na petição inicial determinante dos presentes Autos, intentou-se objetivamente uma “ação administrativa especial, nos termos dos art.ºs 46.º, n.º 2, alíneas b), e 66º e ss. do CPTA, com impugnação de normas, nos termos dos artigos 72º, nº 1 e 73º, nº 2 do CPTA e pedido de condenação à prática de ato devido, nos termos do 66º e ss. do CPTA”.
Não obstante o referido, entendeu o tribunal a quo que “No caso dos autos porém, não vindo impugnados atos administrativos, devidamente identificados e datados, não há que conhecer da desaplicação de norma ao caso concreto, quer por referência aos despachos revogados, quer por referência ao nº3 do Despacho Conjunto nº 27676/2007.”
Mais afirmou o tribunal recorrido que “após a publicação do Despacho Conjunto nº. 27676/2007, com efeitos a 1 de Janeiro de 2008, deixou de ser possível a declaração de ilegalidade por omissão, em ação administrativa especial interposta em 15 de Setembro de 2009, porque, a essa data, não se verifica o pressuposto da omissão da prolação de despacho pela Administração.
E ainda que, estivéssemos perante uma situação concreta de omissão de regulamentação, o que como viemos de referir, não acontece, não poderia o Tribunal conformar a pretensão dos AA. como vem pedido nas alíneas i) a n).
Na verdade, em conformidade, com o disposto no artigo 77° nº 2 do CPTA, "quando o tribunal verifique a existência de uma situação de ilegalidade por omissão, nos termos do número anterior, disso dará conhecimento à entidade competente. fixando prazo não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.
Sendo assim, também não se verifica a omissão de regulamentação suscetível de fundamentar a pretensão dos AA., tal como foi configurada na presente ação, porquanto, em sede de ação administrativa especial, no que à impugnação de normas respeita, não existe o mecanismo de "condenação à prática do regulamento legalmente devido", não tendo o pedido formulado na alínea h) suporte legal que sustente a sua procedência, posição que tem respaldo no douto acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Sul de 2013-05-31, proc. Nº 04716/09, que revogou o Acórdão Recorrido em sede de execução do proc. nº 741/04.3 BEALM, no proc. nº 741/04.3 BEALM-A do Coletivo deste Tribunal que a signatária integra, e à qual se adere com a devida vénia, que se sintetiza no facto de, em execução de ação por omissão ilegal de norma administrativa, o Tribunal não se pronunciar sobre a data de início da vigência do citado despacho, na medida em que tal configura ir além do dever de dar integral execução ao julgado”.
Como transparece do já afirmado, entende-se que não está vedado ao tribunal pronunciar-se sobre a data de início da vigência do Despacho Conjunto nº. 27676/2007 ou de outros despachos que venham a regular a equivalência entre postos militares e categorias/funções de pessoal do MNE.
Com efeito, reportando-se o peticionado ao pagamento das quantias passadas, mal se compreendia que ao tribunal estivesse vedada essa apreciação, atento até o disposto nos artigos 66º e 71º, do CPTA, como decidido pelo STA no já referenciado acórdão n.º 1176/12, onde expressamente se afirmou que, “se, para eles, de acordo com o pedido, o ganho se reportava ao passado, ao tempo durante o qual desempenharam cargos em missões internacionais e o que reclamaram foram as diferenças correspondentes à equiparação que era devida desde o momento em que as remunerações foram modificadas para o pessoal do MNE, então a condenação não pode deixar de conter, com aqueles marcos temporais, projeção retroativa, de molde a responder à concreta pretensão de todos e cada um dos autores.
Não é razoável - seria incompreensível, contraditória e raiaria o absurdo - a leitura de que tendo os autores pedido a condenação dos réus ao pagamento de remunerações passadas e que o tendo o tribunal julgado inteiramente procedentes as pretensões, reconhecendo os seus direitos sem qualquer limitação, ainda assim, esse mesmo tribunal teria decidido deixar aos réus, a possibilidade de, querendo, reduzir a zero o ganho dos autores nesta causa, pagando só para o futuro e, porventura, apenas a outrem”.
Mais se refere no referido Acórdão do STA que, “Entendemos, pois, divergindo do Acórdão Recorrido, que de acordo com a fórmula utilizada pela decisão do processo declarativo, os réus foram condenados a praticar um despacho conjunto, com aplicação retroativa à concreta situação passada de cada um dos autores, estabelecendo a equivalência integral entre os postos e funções militares com base no critério usado para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.
Diga-se que se não vislumbram razões impeditivas da aplicação do referido entendimento à questão aqui controvertida, tanto mais que o Artº 8º do decreto-lei nº 56/81, impõe que as remunerações adicionais, abonos militares e outros abonos devem ser qualitativamente e quantitativamente iguais às recebidas pelo pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.
Ao não ter assim entendido, o tribunal a quo incorreu em violação e errada interpretação do artigo 8º, nº1 e 2, do DL 56/81, de 31 de Março.
Para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, refere-se no referido normativo:
"Art. 8.º - 1 - Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efetividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidos com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro".
Mais se refere no nº 2 do artigo 8º do mesmo diploma que por despacho conjunto serão fixados ao mesmo pessoal “os quantitativos respeitantes a abonos para despesas de representação individual, transporte, seguro, e embalagem de móveis e bagagens despesas eventuais bem assim como quaisquer outros abonos estabelecidos quando chamados a Portugal ou mandados chamar em serviço extraordinário ou dentro do país em que estão acreditados ou fora dele os quais devem também atender aos quantitativos em uso para o pessoal equiparável do Ministério do Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.
Não obstante o referido, o Despacho Conjunto do MEF e do MDN n.º 27676/2007, publicado no Diário da República II Série, nº 237 de 10 de Dezembro de 2007, pg. 35396, com produção de efeitos a 1 de Janeiro de 2008, levou o Acórdão Recorrido a considerar “não ser possível a declaração de ilegalidade por omissão em ação especial interposta em 15 de Setembro”, uma vez que “só estabelece equivalência entre o pessoal militar e o pessoal equiparável do MNE a partir de 1 de Janeiro de 2008 e, mesmo a partir desta data não estabelece a total equivalência, conforme pedido constante da alínea g) da P.I.
Antes da data de 1 de Janeiro de 2008, a equivalência encontrava-se estabelecida pelo Despacho Conjunto A-220/86-X, de 16 de Setembro de 1986, dos Ministérios das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, pelo Despacho Conjunto de 11 de Maio de 1982, e pelos despachos conjuntos A-244/86-X, e A-19/87-X. Eram estes os despachos que estabeleciam o critério e o valor pelo que eram pagas as remunerações dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares das missões e que foram aplicados aos AA enquanto no desempenho das suas missões internacionais.”
Importa concluir que o Despacho Conjunto do MEF e do MDN n.º 27676/2007, publicado no Diário da República II Série, nº 237 de 10 de Dezembro de 2007, pg. 35396, cuja data de início de produção de efeitos remete para 1 de Janeiro de 2008, ao estabelecer as remunerações adicionais do pessoal das missões militares pelo critério em uso pelo pessoal equiparável do MNE, não estabelece tais remunerações com fundamento nos critério em uso para o pessoal equiparável no período que decorre o desempenho de funções do Autores ou seja entre junho de 2005 e dezembro de 2007, e não pode constituir o ato devido pretendido pelos AA na presente ação.
O despacho conjunto terá assim de produzir efeitos desde a data de início de funções por força do Despacho Conjunto sem número e sem data dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros difundido pela circular DRH nº 3/95 Pº 210.10.01 que regulava as remunerações adicionais do pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Foi pois neste sentido que apontou já o longínquo Acórdão do Pleno da Secção Administrativa do STA de 5 de Maio de 1992, ao estabelecer relativamente às remunerações adicionais devidas aos militares integrando missões militares, que os efeitos do despacho a proferir devem retroagir à data de efeitos das alterações verificadas no pessoal equiparável.
Objetivando:
O referido Acórdão de 5 de Maio de 1992, do Pleno, da 1º Secção do STA, tinha a incumbência de decidir sobre a legalidade ou ilegalidade “das normas contidas no Despacho A-85/86-X, de 29 de Abril de 1986, dos Ministros das Finanças e da Defesa Nacional" … publicado no Diário da Republica II Série, nº 111, de 15 de Maio de 1986, pg. 4619 … " que fixou em 1 de Janeiro de 1986 a data de produção dos seus efeitos".
Impunha-se já então "saber se o artigo 8º, nº 1 do Decreto 56/81, de 31 de Março, impõe que as remunerações adicionais aí referidas a fixar por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, têm o mesmo âmbito temporal das que são devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, concretamente saber se, atualizadas tais remunerações por este ministério a partir de certa data, a atualização daquele despacho terá de reportar-se necessariamente à mesma data", com retroatividade.
O Acórdão aqui recorrido entendeu que o tribunal não pode conformar o ato conjunto devido a praticar pela administração, de modo a abranger no tempo o desempenho dos ora recorrentes.
Em qualquer caso, e como se sumariou no Acórdão do STA nº 0459/05.0BESNT 0251/18 – de 10.09.2020, “As remunerações adicionais” do pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, fixadas pelo despacho conjunto a que se refere o nº1 do artigo 8º do DL nº 56/81, de 31/3, devem corresponder, quantitativa e temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros”-
É assim na situação aqui em análise de propender igualmente no sentido de que a decisão a adotar deverá assegurar que os despachos conjuntos a proferir, deverão assegurar que as remunerações adicionais dos aqui Recorrentes deverão corresponder quantitativa e temporalmente às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiras em serviço na representação diplomática de que faz parte a missão militar, em conformidade com o estatuído no nº 1 e nº 2 do artigo 8º do DL 56/81, de 31 de Março.
Com efeito, a lei, na parte em que afirma que "Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efetividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General dos Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidos com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro", estabelece um critério a ser adotado nos despachos conjuntos ou proferidos em sua execução.
Na realidade e incontornavelmente, a prolação do DL 56/81 teve como objetivo, nos termos do seu próprio preâmbulo, “a necessidade de reformular a estrutura do quadro das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro com vista à sua equilibrada definição" ... " a conveniência de uniformizar a administração das atuais missões militares" ... e…. " a vantagem de consignar num único diploma legal toda a dispersa legislação existente sobre aquelas missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro".
O Acórdão aqui Recorrido, no que concerne ao despacho conjunto referido no artigo 8º, nº 1, do referido DL 56/81, não atendeu a que nos termos da letra do mesmo, “o pessoal militar em serviço nas missões militares junto das embaixadas de Portugal"… no estrangeiro…. "terá direito às remunerações adicionais" ..... "com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros", quando conjugado com a parte do mesmo em que refere que a fixação de tais remunerações será feita "em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano”.
À luz do referido nº 1 do artigo 8º, do DL nº 56/81, as remunerações adicionais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, pois que “devem corresponder à norma aplicável nesse Ministério, tanto em termos de substância, como de temporalidade, por forma a que pessoal com estatuto idêntico ao de outro não sofra diferenciação relativamente a este".
Sublinha-se que, quer o Pleno do STA, no Acórdão de 5 de Maio de 1992, quer o Ac. da 1º Secção do STA de 5 de Novembro de 1992 afirmaram insofismavelmente a inexistência de qualquer discricionariedade relativamente aos montantes das remunerações adicionais devidas aos militares.
Como aí se afirmou "As remunerações fixadas pelo Despacho a que se refere o nº 1 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 56/81, de 31 de Março, ao pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, devem corresponder, quantitativa e temporalmente às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios estrangeiros em serviço na representação diplomática de que faz parte a missão militar".
Mais se explicita no acórdão do Pleno de 5 de Maio de 1992, a final, a ilegalidade do Despacho A-85/86-X de 24 de Abril de 1986 na medida em que não retroage à data dos efeitos das alterações das remunerações adicionais do pessoal equiparável, pois que conforme no mesmo se pondera, "fixadas novas remunerações ao pessoal das representações diplomáticas no estrangeiro, a partir de 1 de Junho de 1985, o invocado artigo 8º, nº 1, do Decreto-lei 56/81 impunha, conforme se demonstrou, que as equivalentes remunerações do pessoal das missões militares correspondentes fossem atualizadas também a partir daquela data, de 1 de Junho de 1985 e não apenas conforme ficou consignado, desde 1 de Janeiro de 1986".
Mais se afirma elucidativamente no identificado Acórdão do Pleno do STA, que “da conjugação de todos estes preceitos decorre com suficiente clareza que o pensamento legislativo do Decreto-Lei 56/81 foi o de tratar o pessoal, militar e civil das missões militares integradas nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, no âmbito do seu estatuto remuneratório em pé de igualdade com o pessoal equiparável destas outras missões, por forma a que esse pessoal receba, nas mesmas condições as remunerações acessórias e os abonos a que aquele tenha direito, assim respeitando o carácter unitário da missão diplomática em que presta serviço.
É, aliás muito significativo a este respeito o nº 3 do artigo 8º, quando manda aplicar ao pessoal, civil as disposições do Regulamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
E também o é a diferença de redação do n.ºs 1 e 2 do mesmo preceito, quando se referem, o primeiro, ao «critério em uso» e o segundo aos «quantitativos em uso» no mesmo ministério: é que, neste caso, fixando-se no preceito o tempo do abonos, -que é aquele que ocorram os factos que os determinam apenas houve que cuidar do respetivo montante, enquanto que naquele, em que o tempo não está previamente determinado, se tornou necessário usar expressão mais abrangente - «critérios em uso» - suscetível de englobar o facto tempo. E parece não poder duvidar-se que, sendo o critério que preside a qualquer procedimento o conjunto de princípios e regras que o devam determinar, o tempo da respetiva conduta é também uma dessas regras a que se deve fazer apelo".
Conclui o referido Acórdão do Pleno da Secção Administrativa do STA que "fixadas novas remunerações ao pessoal das representações diplomáticas no estrangeiro a partir de 1 de Junho de 1985, o invocado artigo 8º, nº 1 do Decreto-Lei 56/81 impunha, como se demonstrou que as equivalentes remunerações do pessoal das missões militares correspondentes fossem também atualizadas a partir daquela data de 1 de Junho de 1985 e não apenas, como ficou consignado a partir de 1 de Janeiro de 1986".
Aqui chegados, resulta que o Acórdão Recorrido do TAF interpreta o artigo 8º, nº 1, do DL 56/81 de forma restritiva e redutora, violando, nomeadamente, o princípio da igualdade, pois não demonstra em termos de razoabilidade a razão pela qual dá cobertura à diferenciação das remunerações adicionais entre os aqui Recorridos e o pessoal equiparável do MNE.
Se é verdade que o nº 1 e 2 do artigo 8º, fazem depender os direitos patrimoniais nele previstos de atos da administração, nos termos dos critérios pré-definidos pela lei, tais atos não se encontram na livre disponibilidade das referidas entidades, antes se devendo conformar com o direito aplicável.
Por forma a tornar operativo o comando legal estabelecido, a Administração está vinculada a fixar as remunerações adicionais e demais abonos para o pessoal diplomático equiparável do MNE, em serviço nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, proferindo o necessário ato secundário,
Em conclusão, de tudo quanto se discorreu, entende-se, ao invés do decidido no Tribunal Recorrido, que o pessoal das missões militares não poderá ficar em situação desvantajosa relativamente aos funcionários diplomáticos e aos funcionários do quadro administrativo colocados no estrangeiro, não lhes sendo aplicável o controvertido "despacho conjunto".
Omitiram assim as Entidades Demandadas a obrigação que sobre si impendia, de praticar os correspondentes atos secundários a que estavam obrigados, no respeito pelo estabelecido pelo artigo 8.º, n.ºs 1 e 2 do DL nº 56/81, o que gerou uma situação irregular, violadora dos princípios da justiça e da igualdade, face ao pessoal das missões militares junto das representações de Portugal no estrangeiro e no segmento das remunerações adicionais e demais abonos.
Para concluir, atente-se que peticionaram recursivamente os então Autores que “(…) deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o Acórdão Recorrido e decidindo-se (…) que aos Recorrentes sejam satisfeitos os pedidos (…) de receberem as remunerações adicionais a que têm direito nos termos do artigo 8º do DL 56/81, com base no mesmo critério em uso, pelo pessoal equiparável do Ministério do Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.”
V – Decisão:
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, conceder provimento ao recurso, revogando-se o Acórdão Recorrido e decidindo-se, em substituição, deverem os Recorrentes receber as remunerações adicionais peticionadas, com base no mesmo critério em uso em cada momento para o pessoal equiparável do Ministério do Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, acrescidas dos juros moratórios peticionados.
Custas pelos Recorridos
Lisboa, 6 de outubro de 2022
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
