Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:02006/07
Secção:Contencioso Tributário
Data do Acordão:11/27/2007
Relator:Eugénio Sequeira
Descritores:IMPUGNAÇÃO JUDICIAL - . PRAZO. NULIDADE
Sumário:1. Sob pena de caducidade do direito à acção, a impugnação judicial tem de ser deduzida dentro dos prazos que a lei prevê actualmente na norma do art.º 102.º do CPPT;
2. Porém, se o impugnante invocar fundamento subsumível à nulidade ou à declaração de inexistência do acto de liquidação, pode a impugnação ser deduzida a todo o tempo;
3. A violação de norma constitucional por acto de liquidação ou de norma comunitária, não gera a nulidade deste acto, mas tão só a sua anulação, a menos que ofenda o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:


A. O Relatório.
1. G ...Lda, identificada nos autos, dizendo-se inconformada com a sentença proferida pelo M. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida, veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:


1ª O tributo exigido à ora recorrente assenta na pretensa e eventual realização de obras públicas e na criação ou ampliação de serviços públicos de carácter geral, não estando em causa qualquer prestação ou serviço concreto do Município de Lisboa, dirigido individual e especificamente à recorrente, em consequência do licenciamento da sua construção, pelo que a sua qualificação como contribuição especial é inquestionável (v. art. 4°/3 da LGT) - cfr. texto nºs. 1 e 2;
2ª As normas do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas do Município de Lisboa (RTMIEU), que prevêem a TRIU, são inconstitucionais e inaplicáveis in casu, pois criaram uma contribuição especial, que, nos termos do art. 4°/3 da LGT, tem a natureza de Imposto não previsto na lei (v. arts. 103°/2 e 165°l/1) da CRP) - cfr. texto nºs. 3 a 5.
3ª Os actos sub judice são nulos, pois os órgãos e agentes das autarquias locais não podem criar tributos que não se encontrem previstos na lei, traduzindo-se na criação de obrigações tributárias sem base legal (v. arts. 103° e 165°/l/1) da CRP; cfr. art. 88°/1/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março e art. 1°/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e art. 2°/4 da Lei 42/98, de 6 de Agosto) - cfr. texto nºs. 6 e 7;
4ª Os actos sub judice são nulos, pois violaram o princípio reforçado da legalidade tributária (v. art. 103° da CRP e art. 133°/1 e 2/d) do CPA) e o direito fundamental de propriedade privada (v. art. 62° da CRP) - cfr. texto nºs. 8 a 10;
5ª Os actos sub judice são ainda claramente nulos, por inextência de factos tributários, por falta de elementos essenciais e por falta de atribuições (v. art. 133°/1 e 2/b) do CPA) - cfr. texto nºs. 11 e 12;
6ª As normas do RTMIEU, bem como o art. 11°/a) e b) da Lei 1/87, de 6 de Janeiro (cfr. art. 19°/a) e b) da Lei 42/98, de 6 de Agosto), sempre seriam manifestamente inaplicáveis in casu, pois na douta sentença recorrida não
foram dados como provados quaisquer factos susceptíveis de permitir que se considerem verificados os pressupostos de que dependeria a exigência dos tributos cobrados à impugnante (v. art. 4°/2 da Lei Geral Trlbut6rla, aprovada pelo DL 398/98, de 17 de Dezembro), não existindo qualquer facto tributário que permitisse a sua liquidação e cobrança - cfr. texto nºs. 13 a 15;
7ª A presente impugnação é claramente tempestiva, pois está em causa a nulidade de actos de liquidação e cobrança de contribuições especiais não previstas na lei, que podem ser sindicadas a todo o tempo (v. arts. 103°/2, 112°, 165°/l/1), 239° e 266° da CRP; cfr. art. 28° da LPTA, art. 88°/1/a) e c) e 2 do DL 100/84, de 29 de Março e art. 134º do CPA) - cfr.
texto nºs. 16 e 17;
8ª No caso sub judice, não foi dada como provada a efectiva notificação à ora recorrente da autoria, data, sentido, fundamentação e objecto dos actos de liquidação e cobrança impugnados (v. alíneas c) a g) dos Factos Provados), pelo que a tempestividade da sua Impugnação sempre resultaria do disposto no art. 268º/3 da CRP e no art. 64°/1 do CPT (cfr. art. 68° do CPA, art. 36° do CPPT e art. 77º da LGT - cfr. texto n°. 18;
9ª Os actos sub judice sempre deverão ser anulados com fundamento em violação de lei, falta de audiência da ora recorrente, erros de facto e de direito, falta de fundamentação e violação de princípios constitucionais -
cfr. texto nºs. 19 e 20;
10ª Os arts. 7° do DL 154/91, de 23 de Abril, 89°/b) do CPCI e 8° e 9° do DR 92­C/84, de 28 de Dezembro, invocados na sentença recorrida, dispõem apenas sobre o prazo de pagamento e Impugnação de tributos anuláveis, não impondo qualquer prévia impugnação administrativa; - cfr. texto nºs. 21 e 22;
11ª O art. 30º/1 da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei 42/98, de 6 de Agosto, de natureza processual e aplicável ao presente processo de impugnação, iniciado em 2004.07.29, veio determinar expressamente que à reclamação graciosa ou Impugnação judicial da liquidação de receitas de natureza fiscal das autarquias locais são aplicáveis as normas do CPT, que não impõem qualquer reclamação graciosa necessária - cfr. texto nº 23;
12ª A exigência de meios graciosos prévios à impugnação judicial sempre constituiria uma restrição, sem qualquer fundamento, ao direito de acesso aos tribunais e à garantia do recurso contencioso constitucionalmente consagrados (v. art. 18°, 20º, 204° e 268°/4 e 5 da CRP; cfr. art. 4°/3 do ETAF) - cfr. texto nºs. 24 e 25.

NESTES TERMOS,
Deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, com as legais consequências.
SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ
CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA.


Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.


Também o recorrido, Município de Lisboa, veio a apresentar as suas alegações e nestas as respectivas conclusões, as quais igualmente na íntegra se reproduzem:


1.ª A TRIU reveste natureza de taxa, configurando-se como contrapartida pelas utilidades prestadas, ou a prestar aos particulares, em matéria de infra-estruturas urbanísticas primárias e/ou secundárias, cuja realização, remodelação ou reforço seja ou venha a ser consequência, directa ou indirectamente, de operações de loteamento e obras de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na sua forma de utilização, bem como de planeamento e ordenamento urbanístico, passíveis de envolver uma carga ou sobrecarga urbana, e não como contribuição especial;
2.ª O RTRIU não padece de qualquer ilegalidade, por aprovado de acordo com as atribuições e competências legais e com a lei habilitante para a matéria que o mesmo regula;
3.ª A tal natureza não é necessária qualquer prova das infra-estruturas realizadas, ou a realizar pela CML como contrapartida do pagamento da TRIU, uma vez que as utilidades que dão origem à mesma podem ser actuais ou futuras e directa ou indirectamente motivadas pela construção licenciada;
4.ª Os actos impugnados não padecem quaisquer vícios, por conformes com a lei e regulamentos respectivamente em vigor à data das liquidações, e por disporem de todos os elementos essenciais à perfeição dos mesmos;
5.ª Os vícios invocados não são geradores de nulidade, mas de anulabilidade, pelo que a Impugnação Judicial é extemporânea, devendo manter-se na integra a decisão recorrida;
6.ª Ainda que se considerassem ilegais ou inconstitucionais as normas do RTRIU nas quais as liquidações impugnadas colheram os seus fundamentos, tais invalidades, a
verificarem-se, nunca acarretariam a nulidade dos actos praticados com base nas mesmas, os quais sempre estariam submetidos ao regime regra da anulabilidade;
7.ª Os actos sindicados não violaram quaisquer direitos fundamentais, pelo que não padecem de nulidade nos termos do art. 133° do CPA, ex vi da alínea d) do art. 2° do C.P.P.T.;
8.ª A recorrente foi notificada da liquidação, como resultou provado na douta sentença recorrida, e ainda que assim não fosse, a falta de notificação da liquidação não acarretaria a tempestividade da Impugnação Judicial, mas a ineficácia dos actos notificados, a qual nunca se verificaria in casu, uma vez que a recorrente procedeu, pelo menos parcialmente, ao pagamento dos tributos impugnados;
9.ª A considerar insuficiente a notificação, sempre poderia a recorrente ter lançado mão do mecanismo previsto no art. 37° do Código de Procedimento e de Processo Tributário (e 22° do CPT), não o fazendo e impugnando os actos de liquidação nos termos em que o fez, demonstrou ter apreendido plenamente os seus fundamentos de facto e de direito;
10.ª No que concerne à liquidação efectuada no âmbito do proc. n.º 3274/08/91, sempre seria condição de impugnação contenciosa da mesma a prévia reclamação administrativa, pelo que além de intempestiva seria também por aí improcedente;
11.ª O art. 30ª da Lei n.º 42/98, não é norma de natureza processual, nem disciplina a interposição da Impugnação Judicial da liquidação referida na conclusão anterior, uma vez que não se encontrava em vigor à data da liquidação, não sendo aplicável in casu, por força do art. 12° do Ccivil, pelo que a falta de Reclamação Graciosa anterior sempre levaria à Improcedência da Impugnação Judicial, como se disse, e sem que tal condição de procedibilidade violasse, de qualquer modo, quaisquer princípios constitucionais;
12.ª Apesar de a referir na sua Conclusão 9.ª, a recorrente não apresenta quaisquer alegações relativas à sua falta de audiência, pelo que a mesma deve considerar-se fora do objecto do presente recurso;
13.ª Conclui-se, como na sentença recorrida, que a TRIU reveste natureza de taxa, e pela intempestividade e consequente improcedência da Impugnação Judicial, devendo de
igual modo improceder o presente recurso.

Nestes termos e nos demais de Direito, invocando o Douto Suprimento de V. Exas, se requer não seja concedido provimento ao presente recurso e, nessa medida, seja mantido a douta decisão recorrida, assim se fazendo a devida JUSTIÇA.


O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser negado provimento ao recurso, dizendo subscrever as contra-alegações apresentadas pelo Município de Lisboa.


Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.


B. A fundamentação.
2. A questão decidenda. A única questão a decidir consiste em saber se as taxas liquidadas à ora recorrente, se poderiam encontrar eivadas de algum vício conducente à declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica, com a sua impugnação judicial a puder ser deduzida a todo o tempo, não sendo de conhecer da outra questão, ao responder-se negativamente.


3. A matéria de facto.
Em sede de probatório o M. Juiz do Tribunal “a quo” fixou a seguinte factualidade, a qual igualmente na íntegra se reproduz:
1. Foi apresentado perante a Câmara Municipal de Lisboa, em 26/07/1991, por Clotilde da Conceição Marcelino, um pedido de licenciamento de uma obra de construção a levar a efeito num imóvel sito na Quinta das Palmeiras, em Benfica, Lisboa, o qual deu origem ao processo de licenciamento n.º 3274/0B/91, tendo sido aprovada a respectiva licença de construção - cfr. requerimento de fls. 66 e documentos de fls. 83 e 84 a 87 verso dos autos.
2. Após o licenciamento da referida obra de construção, foi liquidada, nos termos do artigo 4° do Regulamento do TRIU (Edital n.º 122/95, de 05/12/1995), a Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas (adiante TRIU), no valor de
16.696.102$00 (€ 83.279.81), por despacho de 12/02/1997, do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, proferido nos termos e com os fundamentos constantes na informação de fls. 85 a 87 verso.
3. Resulta do teor dos documentos n.ºs 11 e 12 juntos à contestação (cfr. fls. 88 e 89 dos autos) que a então requerente teve conhecimento da liquidação no período de entre 12/02/1997 e 13/03/1997.
4. Em 18/03/1997, a ora impugnante solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa a assumpção da posição anteriormente assumida pela requerente acima referida, por ter adquirido o direito de propriedade sobre o imóvel em causa, o que veio a ser deferido pelo despacho de 17/04/1997 - cfr. fls. 90 dos autos.
5. Em 24/09/1997 foi paga a primeira prestação da TRIU, liquidada no processo n.º 3274/0B/91, no valor de 5.565.367$00 (€27.759,93) - cfr. cópia da guia n.º 637 junta a fls. 15 e 93 dos autos.
6. A ora impugnante solicitou em 04/03/1998 a aprovação de alterações ao projecto de arquitectura deferido (cfr. fls. 94 e s.), o que deu origem ao processo de licenciamento n.º 442/0B/98, no qual foi efectuada a liquidação da TRIU a cobrar nesse processo, nos termos e com os fundamentos constantes da informação de 13/01/2000, constante de fls. 101 dos autos, o que aqui se dá por integralmente reproduzido.
7. Em 15/07/2002, foi emitido o documento de notificação da liquidação da TRIU, tendo em vista o seu pagamento no prazo de 30 dias após essa notificação (cfr. documento junto a fls. 108), tendo a impugnante sido notificada da mesma, tal como confessa no artigo 10° da p.i.
8. E em 16/07/2002 procedeu ao seu pagamento, através da guia n.º 72/G/2002, no valor de € 139.828,62, junta a fls. 17 dos autos.
9. Em 09/07/2004 foi deduzida a presente impugnação, conforme carimbo aposto a fls.3.

Inexistem factos não provados com interesse para a decisão a proferir.

A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais constantes dos autos.


4. Para julgar improcedente a impugnação judicial deduzida considerou o M. Juiz do Tribunal “a quo”, em síntese, que as taxas em causa, de realização de infra-estruturas urbanísticas pelo Município de Lisboa, mesmo que porventura pudessem ser ilegais, nunca a mesma ilegalidade se poderia reconduzir à sua nulidade, pelo que a impugnação judicial nunca poderia ser deduzida a todo o tempo, mas sim no prazo de 90 dias a contar da data do termo para o seu pagamento voluntário, prazo que manifestamente a mesma deixou transcorrer e com ele o direito respectivo, para além de que, quanto à última das taxas, sempre lhe faltaria uma condição de procedibilidade, por não deduzido a competente reclamação graciosa contra a mesma.

Para a recorrente de acordo com a matéria das conclusões das alegações do recurso e que delimitam o seu objecto, para além do mais, continua a insistir na inconstitucionalidade das normas do RTMIEU, que prevêm a TRIU, sendo tais taxas por isso nulas, donde poderia a impugnação judicial ser deduzida a todo o tempo.

Vejamos então.
Nos termos do disposto nos art.ºs 97.º e 123.º, ambos do CPT, então vigentes, quanto à TRIU de € 83.279,81, o prazo para a dedução da impugnação judicial bem como para a reclamação graciosa, não podiam ser contados a partir de outros factos senão os das alíneas a) a e), deste último artigo, a não ser que a lei expressamente o determine, como então, enfatizava Alfredo José de Sousa e José da Silva Paixão In Código de Processo Tributário, Comentado e Anotado, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra, pág. 284, nota 11..
E quanto à TRIU de € 139.828,62, o prazo para a sua impugnação ou reclamação graciosa, não podia ser contado a partir de outros factos que não os constantes das alíneas a) a f) do art.º 102.º do actual Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), a não ser que expressamente outro início para esse efeito a lei preveja, como determina esta mesma norma do art.º 102.º, n.º4 do mesmo Código.

E quanto àquela primeira taxa, o prazo para deduzir a reclamação graciosa ou a impugnação judicial, nem seria a contar da data do termo para o seu pagamento voluntário mas sim do dia imediato ao da respectiva cobrança, por de receita eventual se tratar, em que a então contribuinte foi notificada para pagar tal quantia sob pena de o licenciamento não ter lugar, como de resto a mesma articula na matéria do art.º 23.º da sua petição inicial de impugnação.
Regime que se encontrava de acordo com as normas dos art.ºs 19.º e 20.º do CPCI que prevêm tal regime de pagamento, bem como do Dec-Lei n.º 92.º-C/84, de 28 de Dezembro, nos seus art.ºs 8.º e 9.º Cfr. em sentido semelhante, A. José de Sousa e J. da Silva Paixão, Código de Processo Tributário, Comentado e Anotado, 4.ª Edição, pág. 18, nota 3 e pág. 287, nota 20, ao mencionar..."O prazo da impugnação judicial da liquidação da receitas fiscais autárquicas há-de iniciar-se no dia imediato ao da abertura do cofre da tesouraria municipal para a cobrança virtual ou ao da respectiva cobrança eventual". e que se manteve em vigor até 30.12.1998 (cfr. art.º 30.º n.º1 da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto).

Nos termos do disposto no art.º 102.º n.º3 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), tal como era entendido ao abrigo da vigência do CPT, quando o fundamento da impugnação for a nulidade, pode esta ser deduzida a todo o tempo, bem como quando se pretender obter a declaração de inexistência jurídica do acto de liquidação, nos termos do disposto nos art.ºs 133.º e 134.º n.º2 do CPA Cfr. neste sentido, Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado, 2.ª Edição revista e aumentada, 2000, pág. 480, nota 10. .

Actos nulos são aqueles a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, o que acontece nos actos viciados de usurpação de poder [alínea a)], os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental [alínea d)] e os actos que ofendam os casos julgados [alínea h)], entre outros.

No domínio do contencioso tributário, a nulidade ou mesmo a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta da liquidação, com o regime da alínea a) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação a acto que aplique norma inconstitucional, salvo se ofenderem o conteúdo essencial de um direito fundamental, o que não é o caso do princípio da legalidade ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como o TC vem acentuando.
As imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias – cfr. Ac. do Pleno do STA de 16.11.2005, recurso n.º 19/04-50, bem como os demais aí citados.

No caso, lendo e analisando os 45 artigos que a ora recorrente fez alinhar na sua petição inicial de impugnação judicial através dos quais pretendia obter a sua procedência, com a nulidade das taxas em causa, são por as mesmas não revestirem a feição de taxas (o que manifestamente improcederia, por tais imposições sempre serem de qualificar como de taxas), antes sendo de qualificar como contribuições especiais, por o Regulamento da Taxa de Infra-estruturas Urbanísticas aprovado pela deliberação de 11.7.1991, ser inconstitucional, por padecerem tais imposições de falta de fundamentação de facto e de direito e por não ter tido lugar o direito de audiência prévia da interessada antes da respectiva liquidação, ou sejam, todos os restantes fundamentos que, mesmo a serem julgados procedentes, não tinham como consequência a nulidade ou a declaração de inexistência das taxas liquidadas à ora recorrente e ora impugnadas, mas tão só a sua anulação, nulidade que, apesar de a ora recorrente aí, então, logo a ter invocado, a mesma não existe, pelo que a impugnação não pode ser deduzida a todo o tempo, como bem se decidiu na sentença recorrida e que assim é de manter, com a improcedência de todas as conclusões do recurso.


Improcedem assim, todas as conclusões do recurso, sendo de lhe negar provimento e de confirmar a sentença recorrida que no mesmo sentido decidiu.


C. DECISÃO.
Nestes termos, acorda-se, em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.


Custas pela recorrente.


Lisboa,27 de Novembro de 2007