Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05901/10

Secção:	CA-2ºJUÍZO


Data do Acordão:	04/22/2010

Relator:	FONSECA DA PAZ

Descritores:	ACÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA/ERRADA IDENTIFICAÇÃO DO R. APERFEIÇOAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.

Sumário:	I -A acção de responsabilidade civil extracontratual da Administração intentada nos termos do art. 37º, nº 2, al. f), do CPTA, deve ser proposta contra o Estado Português e não contra o Ministério a quem é imputado o facto, que não pode ser parte neste tipo de acções. II - Quando a única irregularidade que a petição inicial apresenta consiste numa errada identificação do R. que, de acordo com os factos nela alegados, deveria ser a pessoa colectiva Estado e não um dos seus órgãos, é de proferir despacho a convidar o A. a aperfeiçoar tal petição quanto à identificação do R.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. Ana ..................., residente na Rua D. .........., A............, Bloco E, 4º., em .........., inconformada com o despacho saneador que, na acção administrativa comum que intentara contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública, julgou procedente a excepção dilatória da falta de personalidade judiciária, absolvendo o R. da instância, dele recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. A personalidade judiciária é a susceptibilidade de ser parte processual;
2ª. O nº 2 do art. 10º. do CPTA atribui personalidade judiciária ao Ministério a quem é imputado o comportamento;
3ª. Por conseguinte, o Ministério das Finanças e da Administração Pública tem personalidade judiciária;
4ª. O Ilustre Prof. Vieira de Andrade alerta nos seus ensinamentos para “(…) a circunstância específica de ser ter atribuída personalidade judiciária aos Ministérios (art. 10º., nº 2 do CPTA) (…)” In a Justiça Administrativa, 5ª. Ed. Almedina, p. 265;
5ª. Não deve ser levada a efeito qualquer interpretação restritiva da norma constante do art. 10º., nº 2, do C.P.T.A., por forma a retirar a acção administrativa comum do seu âmbito de aplicação;
6ª. O texto da lei não contém um mínimo de correspondência com a interpretação proposta pelo Tribunal, daí que resulte violada a norma constante do art. 9º., nº 2, do C. Civil;
7ª. Nos termos do art. 9º., nº 2, do C.C.: “Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”;
8ª. Tendo a presente acção por objecto uma ilicitude imputada aos serviços da administração, integrados no Ministério das Finanças e da Administração Pública, o art. 10º., nº 2, do C.P.T.A., atribui ao Ministério das Finanças e da Administração Pública personalidade judiciária para se apresentar como parte;
9ª. A existência de regras especiais de legitimidade passiva, resultantes da não aplicação do art. 10º, nº 2, do CPTA, às acções administrativas comuns (como foi entendido), reclamaria do legislador uma expressa advertência que não existe;
10ª. Destarte, entendemos que o Tribunal “a quo” fez uma incorrecta interpretação do art. 10º., nº 2, do CPTA;
11ª. Acresce que mesmo que se entenda que o Ministério das Finanças e da Administração Pública não tem personalidade judiciária, que se cita em admitir, nos termos do art. 10º., nº 4, do CPTA, dever-se-ia considerar regularmente citado, “ope legis”, o Estado por aquele ser um órgão deste;
12ª. Mais, conforme foi decidido no douto Acórdão proferido em 8/5/2008, pelo TCA Sul no proc. 01509/06:
“III A excepção da ilegitimidade passiva singular no contencioso administrativo é uma excepção suprível art. 89º., nos 1 e 2, do CPTA.
IV Tendo sido demandado numa acção sobre responsabilidade o Ministério em vez do Estado, tendo em conta o princípio da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, não deve ter lugar a absolvição da instância mas antes deve o autor ser convidado a suprir a excepção de ilegitimidade passiva que se verifica neste caso arts. 7º., 11º., nº 2, e 88º., nº 2, do CPTA”.
13ª. A primeira opção deve ser a do convite ao aperfeiçoamento, de acordo com o princípio da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma (art. 7º. do CPTA);
14ª. O princípio do favorecimento do processo consagrado no art. 7º. do CPTA é uma concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça, que no caso em apreço foi negado, violando por isso o disposto no art. 20º., nº 1, da C.R.P.;
15ª. Pelo que tendo a A. recorrido ao disposto no art. 10º., nº 2, do CPTA, que tem em vista combater o fenómeno do excesso de formalismos na jurisdição administrativa, para apurar a legitimidade passiva do R. e tendo a decisão do Tribunal “a quo” sido contrária ao espírito do legislador que pretendeu exactamente diminuir o excesso de formalismos, afigura-se-nos que a decisão em recurso está em contradição com o disposto nos arts. 7º. e 10º. nº 2 do CPTA;
16ª. Só haverá absolvição da instância se não for aceite o convite ao aperfeiçoamento ou a excepção for insuprível;
17ª. O CPTA admite que seja suprida a ilegitimidade passiva singular (arts. 88º., nº. 2 e 89º., nº 1, al. d);
18ª. Conforme defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha: “Em todos os outros casos, em que a correcção oficiosa não seja possível, o nº 2 prevê que o juiz profira um despacho de aperfeiçoamento, que poderá ter duas finalidades: a) providenciar pelo suprimento de excepções dilatórias; (…)” in Comentário ao CPTA, 2ª. Ed., Almedina, p. 528;
19ª. A ilegitimidade do demandado é uma excepção dilatória;
20ª. Mais prosseguem os autores citados: “Outras situações passíveis de suprimento ou correcção serão as identificadas nas als. d) (ilegitimidade do demandado) (…)” obra citada, pág. 529;
21ª. Nem se diga que o Ministério das Finanças e da Administração Pública não tem personalidade judiciária, porque, como já se afirmou anteriormente, o art. 10º., nº 2, do CPTA, atribui-lhe expressamente personalidade judiciária;
22ª. A decisão de absolvição da instância não deveria, portanto, ter tido lugar, antes e apenas a decisão de convite ao aperfeiçoamento;
23ª. Não tendo assim actuado, o Tribunal “a quo” violou o disposto nos arts. 7º.,10º., nº 1, nº 2, 88º., nº 2, e 89º., nº 1, al. d), do CPTA e 20º., nº 1, da C.R.P.”.
O recorrido contraalegou, concluindo pela improcedência do recurso.
A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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2. A ora recorrente intentou, no TAC de Lisboa, contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública, acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe a indemnização de €uros 41.951,86, acrescida dos juros de mora contados desde a data da citação.
A decisão objecto do presente recurso jurisdicional, considerando que a acção deveria ter sido intentada contra o Estado e não contra o referido Ministério, que não possuía personalidade judiciária para esse tipo de acções, absolveu o R. da instância, com fundamento na verificação da excepção dilatória de falta de personalidade judiciária.
Contra este entendimento, a recorrente alega que resulta do art. 10º., nº. 2, do CPTA, que os Ministérios têm personalidade judiciária e que, mesmo que assim se não considerasse, dever-se-ia considerar, ao abrigo do nº 4 desse art. 10º., “regularmente citado, ope legis, o Estado por aquele ser um órgão deste”. Invoca ainda que, dado o princípio da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma e porque os arts. 88º., nº 2 e 89º., nº 1, al. d), do CPTA, admitem que seja suprida a ilegitimidade singular passiva, deveria ter sido proferido despacho de aperfeiçoamento, só se justificando a absolvição da instância se esse convite não fosse cumprido.
Analisemos esta argumentação.
A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte (art. 5º., do C.P. Civil), ou seja, “na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei” (cfr. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora in “Manual de Processo Civil”, 2ª. ed., 1985, pág. 108).
O nº 2 do art. 10º. do CPTA introduziu uma inovação em matéria de legitimidade passiva, ao permitir identificar como entidade demandada “a pessoa colectiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Porém como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (in “Comentário ao CPTA”, 2005, págs. 72 e 73) , esta norma deve ser “objecto de uma interpretação restritiva mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos arts. 50º e segs. e 72º.) e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação na prática de acto devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas (arts. 66º. e 77º.), bem como as acções de reconhecimento de direitos e as acções de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo (art. 37º., nº 2, als. a), b), c), d) e e). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum. Nesse sentido aponta, desde logo, a letra da lei, que se reporta a processos que tenham por objecto “a acção ou omissão de uma entidade pública”, determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado (no caso do Estado) deverá ser efectuada por referência aos órgãos a que “seja imputável o acto jurídico impugnado” ou sobre os quais “recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” isto, em contraponto com a cláusula geral do nº 1 do art. 10º., que confere legitimidade passiva à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades (como seria o caso dos ministérios) que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excepcional (cfr. art. 5º. do CPC). No mesmo sentido concorre também o disposto no art. 11º. nº 2 que, de harmonia com o art. 20º. do CPC, no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade da representação do Estado (e não dos ministérios) pelo M.P., nos processos que tenham por objecto relações contratuais ou de responsabilidade”.
Assim, tal como entendeu a decisão recorrida, a acção de responsabilidade civil extracontratual da Administração intentada nos termos do art. 37º., nº 2, al. f), do C.P.T.A., deveria ter sido proposta contra o Estado Português, representado pelo M.P., e não contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública que não pode ser parte nesse tipo de acções.
A falta de personalidade judiciária, fora do caso regulado pelo art. 8º. do C.P. Civil, tal como a ilegitimidade singular, activa ou passiva, constituem excepções dilatórias insupríveis (cfr. António Abrantes Geraldes in “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol I, 2ª. ed., 1998, pág. 258).
Porém, como nota este autor (ob. cit., Vol. II, pág. 66, nota 104 e pág. 67), das situações de verdadeira falta de personalidade judiciária devem distinguir-se aquelas em que a falta desse pressuposto é aparente, como sucede nos casos de errada identificação dos sujeitos processuais, onde se mostra “inteiramente apropriada a prolação de um despacho de convite ao aperfeiçoamento, com base na irregularidade da petição inicial, no que respeita a um dos seus requisitos legais correspondente à identificação (correcta) das partes, nos termos do art. 508º., nº 2, conjugado com o art. 467º., nº 1, al. a)”, ambos do C.P. Civil.
Efectivamente, seria excessivamente formalista e contrário ao princípio “pro actione”, consagrado no art. 7º. do CPTA de acordo com o qual o Tribunal deve interpretar as normas processuais num sentido que favoreça a emissão de uma pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas , proferir uma decisão de absolvição da instância quando a falha da petição inicial se traduz unicamente na errada identificação do sujeito processual.
Ora, no caso em apreço, a única irregularidade que a petição inicial apresenta consiste numa errada identificação do R., o qual, de acordo com os factos nela alegados, deveria ser a pessoa colectiva Estado e não um dos seus órgãos.
Assim sendo, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, com a consequente baixa dos autos ao TAC, a fim de aí ser proferido despacho a convidar a ora recorrente a aperfeiçoar a sua petição inicial no que concerne à identificação do R.
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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAC para o fim que ficou referido.
Sem custas.
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Lisboa, 22 de Abril de 2010
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
António de Almeida Coelho da Cunha