| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa, que julgou verificada a excepção de impugnabilidade do acto de que se visava reagir, o projecto de lista de classificação final dos candidatos ao concurso aberto pelo Aviso n.º 8928/2010 publicado no DR II série, n.º 87, de 05.05.2010, destinado à admissão de 350 postos de trabalho para a categoria de inspector tributário nível 1, da carreira de inspecção tributária, grau 4, da carreira de pessoal da administração tributária e julgou inepta a PI quanto ao pedido indemnizatório, por carecer de causa de pedir, absolvendo o R. da instância.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: «1. Na petição inicial, o autor pediu a declaração de nulidade de lodo o procedimento concursal.
lI. Pede ainda a condenação do Ministério das Finanças e da Administração Pública e a Direcção Geral dos Impostos a repetir todo o procedimento concursal.
Ili. E, ainda, a condenação do Ministério das Finanças e da Administração Pública a pagar ao autor uma indemnização.
IV. O tribunal a quo proferiu despacho saneador, no qual absolveu o Ministério das Finanças e Administração Pública da instância, por considerar inimpugnável o projecto de lista de classificação final.
V. O pedido do A. pressupunha a declaração de nulidade de vários actos do procedimento, por violação de lei, nomeadamente:
VI. A adopção do critério de desempate após a realização da prova de avaliação de conhecimentos, em clara violação ao disposto no artigo 5° nº 1 e nº2 b) e c) e artigo 27° nº1 f) e nº2 a contrario do Decreto-Lei 204/98 e ao disposto nos artigos 3º, 5° e 6° do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que o critério de desempate só foi publicado após a realização da prova e baseava-se no grau de dificuldade das perguntas da prova, grau este determinado pelas perguntas com menos respostas certas.
VII. No âmbito de um procedimento administrativo, estando alguns dos actos (actos intermédios) viciados por violação de lei, os actos elaborados com base nesses são igualmente nulos.
VIII. No âmbito de um procedimento concursal, as provas de avaliação têm como objectivo a graduação dos candidatos, reflectindo a lista final de candidatos a aplicação dos critérios de avaliação.
IX. Os actos administrativos em causa eram impugnáveis, de acordo com o disposto no artigo 51° do CPTA, uma vez que tinham eficácia externa.
X. A impugnabilidade do acto está ligada á sua eficácia, não relevando a forma, tal como exposto do artigo 52° do CPTA, nem a sua colocação no âmbito do procedimento, como consta do artigo 51° nº3 do CPTA
XI. O projecto de lista final, que o tribunal a quo considerou inimpugnável, apenas se limita a definir uma situação que decorre de anteriores actos do procedimento, reflectindo a classificação dos concorrentes após aplicação dos critérios de correcção e desempate relativos á prova de avaliação de conhecimentos.
XII. .Trata-se de actos administrativos que visam definir a classificação geral dos concorrentes no concurso, ou seja, têm eficácia na sua esfera jurídica, uma vez que, os concorrentes, ao verem aplicados certos critérios de avaliação e desempate, em violação de lei, são afastados ou não do concurso.
XIII. A lista final é a declaração de eficácia externa dos actos administrativos que, em violação de lei, aplicaram questões e critérios dúbios e deram a conhecer aos participantes o critérios de desempate depois de realizada a prova de avaliação.
XIV. A lista final, ou até o projecto de lista apenas espelha a ilegalidade de que padecem de actos administrativos anteriores, uma vez que aquela é praticada com base nestes.
XV. Mais se acrescenta que, ao contrário do que refere o despacho saneador, existe uma lista de classificação final dos candidatos, publicada no sítio do Ministério das Finanças em 23/11/2011, sendo este facto de conhecimento oficioso do tribunal por se tratar de facto público e, portanto, notório.
XVI. O facto de não se poder determinar o alcance da lesão não significa que o pedido indemnizatório careça de causa de pedir.
XVII. A determinação da lesão pressupunha uma análise de mérito que não foi efectuada.
XVIII. Ainda que se considerasse que não existia causa de pedir quanto àquele pedido, isso significaria que o R. seria absolvido da instância relativamente àquele, e só àquele, pedido.
XIX. O juiz a quo baseia-se no artigo 193° nº1 e n°2 b} do CPC para justificar a ineptidão da petição inicial.
XX. Ora, no caso, o pedido não está em contradição com a causa de pedir.
XXI. Neste caso, a petição inicial não era inepta.
XXII. Assim, também não era nulo o processo, não havendo lugar à verificação de qualquer excepção dilatória que importe a absolvição do R. da instância
XXlll. O despacho saneador pronunciou-se pela inimpugnabilidade apenas do acto administrativo a que corresponde o projecto de lista final de classificação.
XXIV. Importa reiterar que na petição inicial apresentada, o A. pedia a declaração de nulidade de todo o procedimento, uma vez, que tal como vimos, sendo nulos alguns dos actos praticados, os actos seguintes, na dependência dos nulos, padecerão do mesmo vício.
XXV. Deste modo, não se pronunciando sobre a impugnabilidade dos restantes actos impugnados, nem conhecendo de mérito em relação a eles, o Meritíssimo juiz a quo omitiu pronúncia.»
O Recorrido nas contra alegações não formulou conclusões.
Os Contra interessados nas contra alegações não formularam conclusões.
O DMMP não apresentou a pronúncia.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Na 1º instância foi fixada a seguinte factualidade, que ora não vem impugnada:
1) Pelo Aviso n.º8928/2010 publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º87, de 5 de Maio de 2010 foi divulgada a abertura do concurso externo de admissão a período experimental, para a constituição de relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, tendo em vista a ocupação de 350 postos de trabalho, previstos e não ocupados, da categoria de inspector tributário, nível 1, da carreira de inspecção tributária, grau 4 do grupo de pessoal da administração tributária (GAT), do mapa de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos. Cfr. documento de folhas 29 e 30 dos autos.
2) ... concorreu àquele concurso e foi admitido. Cfr. documento de folhas 151 a 181 dos autos.
3) Por Aviso de 3 de Junho de 2011 fez-se público o projecto de lista de classificação final dos candidatos ao concurso, nos termos da qual ... constava como tendo tido classificação inferior a 9,5 valores.
4) Em 4 de Julho de 2011 ... exerceu o seu direito de audiência prévia sobre aquele projecto. Cfr. documento de folhas 370 a 379 dos autos.
5) Em 1 de Setembro de 2011 ... fez dar entrada da presente acção no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
6) Em 12 de Setembro de 2011 foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º175, a página 36718 aviso com o seguinte teor:
Cfr. documento de folhas 11 do processo administrativo.
7) Em 16 de Agosto de 2011 após apreciação das alegações produzidas por 126 candidatos, relativamente a todos os aspectos e questões da prova que consideraram pertinente questionar – conforme Acta n.º16, de 16/08/2011 – e por haver sido detectado um erro material na grelha de correcção em relação à questão n.º45 da versão A (40 da versão B; 35 da versão C; 46 da versão D), o júri deliberou proceder à sua rectificação, nos termos constas da Acta n.º16 e, em consequência face a esta rectificação, abrir novo prazo de 10 dias úteis, contados nos termos do artigo 44.º do citado Decreto-Lei n.º204/98, para os candidatos, querendo, exercerem o direito de participação. Cfr. documento de folhas 42 a 192 do processo administrativo.
8) De acordo com aquela lista rectificada ... passou a figurar em n.º754 (após desempate segundo critério definido nas actas n.ºs 1 e 12) com a classificação de 9,6.Cfr. documento de folhas 58 do processo administrativo.
Nos termos do artigo 712º, ns.º1 e 2 do CPC, acrescentam-se os seguintes factos provados:
9) Em 23.04.2010 reuniu o júri do concurso e deliberou nomeadamente «que em caso de igualdade de classificação, se utilizará como critério de desempate o “critério do grau de dificuldade da pergunta” através da análise de incidência de respostas certas», o que exarou na acta n.º1, constante de fls. 4 e 5 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
10) Em 12.04.2011 reuniu o júri do concurso e deliberou nomeadamente aprovar o enunciado da prova escrita de conhecimentos específicos, bem como a respectiva grelha de correcção e os dos critérios para a aplicação do critério de desempate, o que exarou na acta n.º12, constante de fls. 6 a 8 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
11) Em 28.05.2011 realizaram-se as provas de conhecimentos específicos e o ora Recorrente participou nas mesmas, tendo conhecimento dos enunciados da prova e das respectivas instruções (acordo; cf. documentos de fls. 380 a 402 dos autos, que aqui se dão por reproduzidas).
12) Em 03.06.2011 foi divulgada aos candidatos a grelha de correcção, constante de fls. 403 dos autos (acordo; cf. doc. de fls. 370 a 379 e de fls. 403).
13) Em 03.06.2011, através do aviso referido em 3) foi divulgado nomeadamente o seguinte: «Nota:
versões do enunciado»
(cf. doc. de fls. 182 a 242).
O Direito
Alega o Recorrente, que a decisão errou porque o pedido que formulou na PI pressupunha a declaração de nulidade ou a anulação de vários actos do procedimento anteriores ao projecto de lista final, que eram impugnáveis porque tinham eficácia externa.
Diz também o Recorrente, que ao contrário do afirmado na decisão recorrida, existe uma lista de classificação final, que foi publicada no sítio do Ministério das Finanças em 23.11.2011, e que por isso era um facto de conhecimento oficioso, de que o tribunal tinha de conhecer, porque público e notório.
Invoca ainda o Recorrente, erro na decisão, porque o pedido indemnizatório que formulou na PI não era inepto e não encerrava qualquer contradição com a causa de pedir.
Conforme deriva da PI, foi intentada pelo A. e ora Recorrente a presente acção, que vem indicada como sendo uma «acção administrativa especial e comum, cumulativamente», na qual, a final, se requer como pedidos cumulados, os seguintes: «Determinar-se a nulidade de todo o procedimento concursal», «condenar-se o Ministério das Finanças e da Administração Pública e a Direcção Geral dos Impostos a repetir todo o procedimento concursal» e a «pagar ao interessado uma indemnização, em montante a liquidar» «no valor de €39.990,00 relativa a prejuízos morais e não patrimoniais». Requer-se, ainda, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória.
Por despacho de fls. 459, foi oficiosamente corrigida a errada forma processual e determinado que a presente acção seguisse a forma de acção administrativa especial.
Identifica o A. e Recorrente no artigo 1º da PI, o «procedimento concursal» que quer ver declarado nulo e repetido desde o início, a saber, o concurso público aberto pelo Aviso n.º8928/2010 publicado no Diário da República, II Série, n.º87, de 5 de Maio de 2010, destinado à admissão de 350 postos de trabalho, previstos e não ocupados, da categoria de inspector tributário, nível 1, da carreira de inspecção tributária, grau 4, do grupo de pessoal da administração tributária (GAT) do mapa de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos.
Nos artigos 10º a 50º da PI, o A. identifica um acto do júri divulgado em 03.06.2011, por um aviso da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos, a indicar o critério de desempate e imputa a esse acto diversos vícios.
Nos artigos 7º, 8º e 51º a 155º da PI, vem o A. alegar que o enunciado do exame que se realizou em 28.05.2011, a respectiva grelha de correcção e as instruções fornecidas aos concorrentes, padeciam de diversos vícios ou irregularidades.
Nos artigos 159º a 165º da PI, vem o A. e Recorrente pedir uma indemnização no valor total de 39.990,00, por prejuízos morais e patrimoniais, e ainda, uma indemnização de €1.000,00 por mês pela totalidade dos meses em que se realizará «o estágio», que imputa a um «facto ilícito terceiro».
Ou seja, no petitório, o A. e Recorrente pede a nulidade de todo o procedimento concursal e a sua repetição, mas na causa de pedir apenas identifica especificamente os seguintes actos procedimentais: o relativo à decisão do júri divulgada em 03.06.2011, por um aviso da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos e o concernente à aprovação dos enunciados de exame, respectiva grelha de correcção e instruções.
Portanto, os actos de procedimento que aqui estão impugnados só podem ser aqueles, os únicos referidos na causa de pedir, e não quaisquer outros.
Ora, conforme decorre dos factos provados em 3, 9 e 13 e do documento de fls. 182 a 242 (o doc. 3 anexo à PI), o acto que o A. e Recorrente identifica como sendo o que decidiu em 03.06.2011 acerca do critério de desempate, é, afinal, o aviso de que fez público «o projecto e lista de classificação final dos candidatos» ao concurso e para que se proceda à audiência prévia, que indica que o A. está classificado com nota inferior a 9,5 valores e que vem acompanhado da «nota» acerca das deliberações do júri relativamente ao critério de desempate dos candidatos, havidas em 23.04.2010 e em 12.04.2011.
O conteúdo da «nota» corresponde ao teor das deliberações antes tomadas pelo júri do concurso, em 23.04.2010 e em 12.04.2011, exaradas nas actas n.º 1 e 12.
Em conclusão, com esta acção o A. e Recorrente terá pretendido reagir, imputando diversas ilegalidades, quer contra as deliberações do júri havidas em 23.04.2010 e em 12.04.2011, relativas à utilização de um critério e desempate e sua aplicação, quer contra o próprio projecto de lista, também divulgado por aquele aviso.
Na realidade, o indicado aviso encerra diferentes actos administrativos, que dá a conhecer aos candidatos. Dá-lhes a conhecer as deliberações de 23.04.2010 e de 12.04.2011, relativas aos critérios de desempate e da sua aplicação, e ainda, dá-lhes a conhecer o projecto de lista de classificação, onde se considerou os critérios antes definidos.
Da mesma foram, quando o A. e Recorrente diz querer reagir dos enunciados do exame que se realizou em 28.05.2011, da respectiva grelha de correcção e das instruções fornecidas aos concorrentes quanto àquele enunciado e modo de resposta, quererá reagir relativamente à deliberação do júri de 12.04.2011, que aprovou o enunciado da prova escrita de conhecimentos específicos, instruções e respectiva grelha de correcção (cf. facto 10, ora acrescentado).
Porém, nenhum destes actos é um acto externo, com uma lesividade própria. Todos os indicados actos inserem-se no procedimento do concurso e são actos preparatórios da decisão final, de avaliação, classificação e ordenação dos candidatos. Não têm os actos acima referidos relevância autónoma no indicado procedimento, nem se mostram aptos a produzir directa e imediatamente efeitos na esfera dos candidatos. Ou seja, estes actos não são directamente impugnáveis pela via judicial (cf. artigo 51º, n.º 1, do CPTA).
Na verdade, as deliberações que indicaram os critérios de desempate e a forma como serão aplicados a cada candidato, mediante a apreciação de cada prova, só terão relevo após a sua efectiva aplicação, o que pressupõe que as provas sejam feitas, corrigidas, que cada candidato seja classificado, que se afira das suas classificações e que se verifique se há algum empate, ao qual se tenham que aplicar tais regras. De seguida, só relevam aquelas decisões na medida em que se reflictam na ordenação do projecto de lista e depois na lista final. Por si só, as mencionadas deliberações não são aptas a produzir efeitos externos alguns (e aliás não os produzirão, se não houver situações de empate).
Tais deliberações configuram decisões inseridas num procedimento, definitivas, mas que não têm eficácia externa, não lesando directa e imediatamente os candidatos.
O mesmo se diga da deliberação que aprovou os enunciados das provas, seu número, instruções de preenchimento e grelhas de correcção. Trata-se de um acto definitivo, inserido no procedimento concursal, mas sem relevo autónomo, porque por si mesmo não está apto a produzir efeitos externos. Tais efeitos só serão produzidos quando os candidatos sejam definitivamente classificados e ordenados em função das provas que prestaram, com base nos enunciados, instruções e grelhas antes aprovados.
Quanto a esta última deliberação, nota-se, ainda, que só poderá ser do conhecimento dos candidatos na data, ou após a data da prestação das provas, logicamente.
Identicamente, o projecto de lista (que, aliás, incorpora a decisão do júri quanto ao critério de desempate, sua aplicação e a decisão de classificação dos candidatos com base nas provas feitas com o enunciado, as instruções e as correcções que foram distribuídas), também não é lesivo dos direitos e interesses do A., não tendo eficácia externa, o que só ocorrerá após a prolação da decisão definitiva do júri acerca daquela classificação e respectiva homologação (cf. artigo 51º, n.º 1, do CPTA).
Todas os indicados actos são meramente interlocutórios e nenhum está apto a produzir, por si só, efeitos externos.
Também tais actos não apresentam autonomia no procedimento concursal, nem definem em termos definitivos e autónomos qualquer questão parcelar, a tomar-se naquele concurso, que dele se deva destacar para efeitos de impugnabilidade judicial imediata.
Repare-se, que as primeiras deliberações vão reflectir-se no projecto de lista e na respectiva graduação, mas esta ainda é provisória, porque não foi submetida à audiência prévia e não se tornou definitiva (o que também exigiria a sua homologação).
Ou seja, nenhum dos actos procedimentais que o A. e Recorrente impugna é apto a justificar a possibilidade de uma impugnação directa e autónoma.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha «A solução adoptada no CPTA pretende atribuir uma maior relevância ao procedimento administrativo, admitindo que este possa ser controlado judicialmente, não apenas no momento da emissão do acto final, mas sempre que se produzam actuações procedimentais que o justifiquem
Acto contenciosamente impugnável não é, por conseguinte, apenas o acto conclusivo do procedimento administrativo ou de uma fase autónoma desse procedimento, mas também pode ser um acto propulsor do procedimento (como o acto de abertura de um concurso de provimento ou de um concurso para adjudicação de um contrato) ou uma decisão intermédia (como o acto de aprovação do projecto de arquitectura no âmbito do processo de licenciamento municipal).
Sem prejuízo da ressalva deixada na nota precedente, ponto é que, como resulta do preceito em análise, se trate de um acto administrativo com eficácia externa.
(…) Mas já poderão ser, em princípio, objecto de impugnação, por possuírem conteúdo decisório e serem, por isso, actos administrativos, os actos que, ao longo de procedimentos administrativos escalonados ou faseados, contenham verdadeiras pré-decisões, sejam elas decisões prévias (que decidem em termos definitivos questões prévias àquela que tem de ser decidida no termo do procedimento) ou decisões parcelares (que decidem em termos definitivos uma parte das questões a decidir no termo do procedimento)» (in Comentário ao Código de processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3º edição, Maio de 2010, págs. 341 e 342; cf. ainda as págs. 339 a 345).
Ora, nenhuma das deliberações em apreço nestes autos constituiu uma verdadeira pré-decisão, com lesevidade autónoma.
Em suma, há que confirmar a decisão sindicada quando entendeu que na presente acção procedia a excepção de inimpugnabilidade dos actos sindicados.
Quanto ao facto ilícito praticado por «terceiro», a partir do qual o Recorrente faz decorrer o seu pedido de indemnização (que na causa de pedir, nos artigos 159º a 165º, é correspondente a danos morais e patrimoniais, mas no petitório se diz ser apenas por danos morais), não está minimamente identificado. Da causa de pedir não se compreende qual o «facto ilícito terceiro», de que se faz decorrer o pedido indemnizatório.
No que se refere ao pedido indemnizatório, é sem dúvida inepta a PI nesse ponto. Da leitura da mesma não se compreende sequer a que concreto facto ilícito é imputado tal pedido. Dizer que o mesmo é devido por «facto ilícito terceiro», é algo indefinido e incompreensível.
Quanto aos danos morais - a frustração do sonho do A. de ingressar na carreira de inspector, de frequentar a formação dada a estes inspectores e a frustração na ascensão a uma situação de maior segurança ou o sentimento de frustração e desprestígio - vêm alegados conclusivamente, sem que se indiquem quaisquer outros factos que permitam estabelecer um nexo de causalidade entre tais danos e um qualquer ilícito. No que se refere a danos patrimoniais, não vêm especificados ou quantificados.
Também quanto a razões de direito para o pedido indemnizatório, nenhuma é alegada, sendo a PI totalmente omissa quanto a tais razões.
Em suma, no que diz respeito ao pedido indemnizatório, a PI é inepta, desde logo porque a partir da mesma nem sequer se compreende qual o «facto ilícito terceiro» de que se faz derivar danos e a partir dali uma indemnização.
Mas mesmo que se pudesse entender que o acto ilícito era o indicado projecto de lista, tratando-se o mesmo de um projecto, provisório, que não produzia efeitos externos nem se podia repercutir externamente na situação do ora A., dali também não se poderia fazer derivar qualquer dos danos invocados. Só uma decisão definitiva iria fazer com que, eventualmente, o A. visse frustrado o ingresso na carreira de inspector.
O mesmo se diga dos restantes actos que acima se identificou.
No que diz respeito à obrigação do tribunal se substituir às partes no seu ónus dispositivo, também claudica.
O processo administrativo é ainda um processo de partes e apenas a estas compete o ónus do dispositivo. O ónus de vir alegar que a lista de classificação final foi publicada é um ónus das partes, não um facto do conhecimento oficioso.
Não era tal publicação, também, um facto público e notório, porque do conhecimento generalizado de todas as pessoas, que não podiam deixar de saber de tal publicação. Não era tal facto, por isso, necessariamente do conhecimento do tribunal.
Quanto à lista definitiva de ordenação dos candidatos, junta-a apenas agora o Recorrente como doc. 1 ao recurso, a fls. 650 e 651, estando a mesma indicada como datada de 23.11.2011.
De nada vale a sua junção nesta fase.
Nota-se, ainda, que após o conhecimento daquela lista, o A. e Recorrente não fez uso da possibilidade prevista no artigo 86º, n.º 3, do CPTA, ou requereu qualquer ampliação da instância, mas antes a manteve impugnando apenas o projecto de decisão.
Em suma, falece o presente recurso.
Dispositivo
Pelo exposto, acordam em:
- em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, com a fundamentação ora indicada;
- custas pelo Recorrente.
Lisboa, 10/10/2013.(Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa) |
