| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. O Município do …………, inconformado com a sentença do TAF de Almada, que julgou improcedente a acção administrativa comum que havia intentado contra Honorina ……………., dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª.) Por despacho delegatório de 28/2/2002, a Presidente da Câmara do …….. delegou na Vereadora Honorina ……… aqui R. competências relativas ao Gabinete de Projectos do DAU, designando-a, igualmente, Vice-Presidente da Câmara, substituindo a Presidente nas suas ausências;
2ª.) A Vereadora Honorina encetou contactos com a empresa FN F……………. N……….., Lda., para a Construção ……………….;
3ª.) A sede do Rancho do ………… seria construída em terreno propriedade da Câmara Municipal do ………., no ………….;
4ª.) O acordo de construção do edifício entre a empresa e a R. (Vereadora) foi verbal;
5ª.) Os contactos com a empresa FN F……….. N………., Lda. para a construção da sede do Rancho Folclórico do ……… foram efectuados pela R.;
6ª.) As obras de construção da sede do Rancho do …………tiveram início no dia 1/7/2002;
7ª.) Em 14/8/2002, a Escola Sec. Poeta ………. remeteu, à Câmara Municipal do ………, ao cuidado da Vereadora Honorina, solicitando informação sobre a legalidade da obra;
8ª.) Só depois da Carta da Escola Secundária, de 14/8/2002, é que o assunto da construção da sede do Rancho foi discutido em sessão de Câmara;
9ª.) Foram publicadas, na imprensa escrita, notícias sobre a obra (cf. excertos de publicação a fls. 36 e 37 dos autos);
10ª.) Regressada de férias, a Presidente da Câmara solicitou uma averiguação ao que se passava …;
11ª.) … na sequência da averiguação veio a concluír-se que se tornava inviável construír a sede do Rancho Folclórico do …………. no local onde se tinham iniciado as referidas obras;
12ª.) A FN F……… N………., Lda. reclamou em 19/12/2002, apresentando o mapa de medições dos trabalhos realizados;
13ª.) Na sequência de negociações entre a empresa construtora e a Câmara veio esta a reconhecer que a empresa despendera a quantia de € 32.852,70;
14ª.) Por deliberação camarária de 28/4/2004, a Câmara do ……..deliberou deduzir a quantia de € 32.852,70 na compensação que a FN F……….. N………….., Lda. estava obrigada para com o Município;
15ª.) Não dispõe o art. 96º. da Lei 169/99, de 18/9, a exigência prévia de acção judicial que fixe o “quantum” indemnizatório pelo qual as autarquias tenham que responder civilmente perante terceiros;
16ª.) O facto de a Câmara do ……….. ter reconhecido a obrigação de indemnizar a empresa “FN F………… N……………, Lda.”, e de ter reconhecido o respectivo montante indemnizatório enquadra-se, claramente, na previsão do disposto no nº 1 do art. 96º. da Lei 119/99, de 18/9;
17ª.) A responsabilidade civil do Município do ……….. perante a empresa “FN F……….. N…………, Lda.”, reconhecida por acordo das partes e validada por deliberação camarária, implica o direito de regresso contra a Sra. Vereadora Honorina;
18ª.) No âmbito dos poderes de que estava imbuída, a Sra. Vereadora Honorina deveria ter submetido à aprovação camarária os procedimentos tendentes à construção da sede do Rancho do ……….;
19ª.) A Sra. Vereadora não poderia acordar verbalmente com a empresa “FN F……… N………, Lda” a construção da sede do Rancho do ……………;
20ª.) A Sra. Vereadora não poderia ignorar as normas decorrentes do Plano Director Municipal do ……. (PDM), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº. 15/97, de ½, nomeadamente a prevista na ficha B11 que obriga a que a construção da sede do Rancho tivesse que ter um afastamento mínimo de 12 metros em relação à Escola Secundária que já se encontrava implantada nas imediações do Terreno;
21ª.) A Sra. Vereadora não tinha competência para, por si, mandar iniciar as obras de construção da sede do Rancho, como o fez, no início de Julho de 2002;
22ª.) A Sra. Vereadora assumiu, directa e pessoalmente, as negociações com a empresa construtora e bem assim a construção (início) da sede do Rancho;
23ª.) A conduta da Sra. Vereadora no processo de construção da sede do Rancho do …………. caracterizou-se por uma manifesta falta de zelo e diligência, exorbitando dos poderes delegatórios e incorrendo, por isso, na previsão do disposto no nº 2 do art. 96º. da Lei 119/99;
24ª.) Deve ser revogada a douta decisão proferida, condenando-se, a final, a R. nos termos que vêm peticionados pelo A., ora recorrente”.
A recorrida não contra-alegou.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.
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2.2. O ora recorrente, para exercer o direito de regresso previsto no nº 2 do art. 96º. da Lei nº 169/99, de 18/9, intentou, no TAF, acção administrativa comum, onde pediu a condenação da ora recorrida a pagar-lhe a quantia de € 32.852,70, acrescida dos juros de mora contados à taxa legal desde a citação da R.
A sentença recorrida começou por considerar que a acção não podia ser enquadrada em sede de acção de regresso por a compensação de € 32.852,70 atribuída à empresa “FN F………. N……….., Lda” resultar de deliberação da Câmara Municipal do ………… “sem que tenha tido por pressuposto uma acção de responsabilidade pelo dano alegadamente sofrido pelo particular em consequência da actuação municipal” , mas sim como acção de responsabilidade civil por acto ilícito da R., enquanto titular de órgão público, por dano causado ao Município.
Passando a analisar os pressupostos da responsabilidade civil por acto ilícito, a sentença, quanto à ilicitude, referiu o seguinte:
“O facto em causa é o da paragem das obras de construção da sede do Rancho Folclórico do …………… no local em que haviam sido iniciadas em 1/7/2002. A sua ilicitude decorre do desrespeito do afastamento de 12 metros da obra em relação à Escola Poeta ………….., previsto na Ficha B11 do Regulamento do Plano Director Municipal do ……… aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº. 15/97, de ½. Na verdade, não se provou que outras eventuais ilicitudes procedimentais, como sejam o facto de o início da obra não ter sido levado a sessão da Câmara, ou o facto de não ter sido objecto de parecer da CCRLVT fossem susceptíveis de provocar o dano cujo pagamento vem peticionado. A R. era, ao tempo dos factos, a Vereadora a quem a Presidente havia atribuído o pelouro do Gabinete de Projectos do DAU. Na verdade, tendo sido iniciada uma obra em desconformidade com o PDMM obra esta que era acompanhada directamente pela R. deve tal situação ser-lhe imputada ao nível de verificação da ilicitude”.
E, quanto ao pressuposto da culpa, a sentença concluíu do seguinte modo:
“Nesta conformidade, e atentas as disposições legais que regem as competências das autarquias locais, consideramos que não obstante a R. ser o “rosto” do processo de construção do Rancho Folclórico do ……………., tendo alicerçado a sua actuação com base nas informações dos serviços (que nunca suscitaram qualquer desconformidade com o PDMM), nem, aquando da prática dos actos de autorização de despesa e de isenção de licenciamento, pela Presidente, foi a R. confrontada com o facto de o assunto não ter sido discutido em sessão da Câmara, afigura-se-nos que a ilicitude “in casu” que é a desconformidade do projecto da implantação da sede do Rancho Folclórico do ……………. com o PDMM, porquanto foi esta a causa que motivou a paragem das obras, e atentos os deveres consignados nos arts. 71º. e 72º. da Lei nº 169/99, não permitem a sua imputação à R., a título de culpa, em sede de responsabilidade civil por facto ilícito.
Deste modo a actuação da R. posterior à prática dos actos preparatórios praticados pelos serviços da Câmara Municipal do ………… que lhe asseguraram a conformidade do projecto com a lei, dos actos praticados pela Presidente da Câmara, para além de ser questão do domínio público tendo vários elementos do executivo e a própria Presidente participado em cerimónias públicas no ……………, nas quais, a construção da sede do Rancho Folclórico constituíu temas dessas visitas e foi publicitado pela imprensa local, são suficientes para afastar a falta de diligência normal no exercício das funções da R., enquanto Vereadora responsável pelo pelouro e gabinete de projectos do DAU e por isso, a sua culpa na acção em causa”.
O recorrente, no presente recurso jurisdicional, contesta o entendimento da sentença, invocando que a acção de regresso não depende de prévia acção judicial onde tenha sido fixada a indemnização devida, podendo esta ser reconhecida por acordo das partes e que a conduta da Vereadora R. demonstra uma manifesta falta de zelo e diligência, incorrendo, por isso, na previsão do nº 2 do art. 96º. da Lei nº. 169/99.
Vejamos se lhe assiste razão.
Conforme resulta do nº 1 do art. 96º. da Lei nº. 169/99, de 18/9, tratando-se de actos funcionais, ou seja, de actos praticados durante o exercício de funções do seu autor e por causa desse exercício, existe responsabilidade civil exclusiva das autarquias locais que respondem perante terceiros pelos danos causados por aqueles actos que sejam ilícitos e culposos.
Mas se perante o terceiro lesado a autarquia local é a única responsável que aquele poderá demandar para exigir a indemnização devida, admite-se que ela possa gozar do direito de regresso contra o titular do órgão ou agente administrativo que tenha praticado o facto ilícito.
Tal direito de regresso existe sempre que os titulares dos órgãos ou agentes culpados, autores do facto ilícito, houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo cfr. nº 2 do citado art. 96º..
As autarquias locais gozam, assim, de direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos e agentes, mas só se estes tiverem actuado com negligência grave.
Esse direito de regresso é uma espécie de direito à restituição ou de reintegração concedido por lei e que emerge de um facto ilícito gerador de responsabilidade civil.
No caso em apreço, o recorrente, com a acção que intentou, visava satisfazer um pretenso direito de regresso ao abrigo do referido art. 96º., nº 2, alegando que, devido à actuação da ora recorrida no processo de construção da sede do Rancho Folclórico do ………….., celebrou um Protocolo com a “FN F………… N………….., Lda”, nos termos do qual se acordou deduzir a quantia de 32.852,70 Euros correspondente ao que esta dispendeu com a aludida construção ao montante de 207.930,24 Euros que correspondia ao valor das obras a que esta Sociedade estava obrigada a realizar no âmbito do processo camarário de licenciamento nº 49/01.
A R. nessa acção não é contitular da relação material controvertida estabelecida entre o Município e a “FN”, mas sujeito passivo de uma relação conexa com aquela (relação jurídica de regresso que tem como titular activo o Município).
Sendo assim, e ao contrário do que entendeu a sentença, afigura-se-nos que a acção não poderia deixar de ser enquadrada como uma “acção de regresso”, apesar de a reintegração pretendida respeitar a uma quantia que não foi paga na sequência de condenação judicial, mas que foi resultado de um acordo extrajudicial. Relevante será, pois, apenas o facto de a acção se destinar ao exercício de um pretenso direito de regresso.
De qualquer modo, o entendimento da sentença não poderia fazer esquecer que a acção era intentada ao abrigo do aludido art. 96º., nº 2, pelo que nunca poderia ser enquadrada como uma “acção de responsabilidade civil normal”, pois a sua procedência estava dependente da demonstração que a Vereadora R. havia actuado com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que estava obrigada em razão do cargo.
Assim, independentemente da qualificação da acção, sempre a sua procedência está dependente da demonstração de que a R. agiu com negligência grave.
Ora, na situação em apreço, afigura-se-nos que os factos provados não permitem extraír essa conclusão.
Vejamos porquê.
A ora recorrida tomou posse do cargo de Vereadora da Câmara Municipal do …………… em 9/1/2002 e por despacho da Presidente desta Câmara de 28/2/2002 foi-lhe atribuído, entre outros, o pelouro da Divisão de Habitação do Departamento de Apoio Urbanístico (DAU) e do Gabinete de Projectos do DAU.
Em 30/7/2001, o arquitecto Paulo ………….. emitiu uma informação sobre o projecto de arquitectura respeitante à construção do Edifício Sede do Rancho Folclórico do ……………. em terrenos propriedade de Município, onde se concluía que ele estava em condições de ser aprovado pela Câmara por estar conforme as disposições do RGEU, dar cumprimento aos parâmetros urbanísticos estipulados no PDMM e estar elaborado de acordo com a legislação em vigor.
Em 20/8/2001, nas Festas Populares do ………….., onde esteve presente a Sra. Presidente da Câmara, foi celebrado o lançamento da 1ª. pedra da futura sede do Rancho Folclórico do ……………….
Em 17/4/2002, o arquitecto Paulo ………… elaborou nova informação sobre a apreciação técnica do projecto de arquitectura, onde propôs a sua aprovação por estar em conformidade com o RGEU e com o PDM ………….
Em 10/5/2002, a Presidente da Câmara Municipal do ……….. assinou uma declaração a referir que as obras da futura sede do Rancho Folclórico do ………. estavam isentas de licenciamento e o prazo previsto para a sua duração era de 9 meses.
Após acordo verbal celebrado com a ora recorrida, em 1/7/2002 a “FN Lda” iniciou as obras de construção da sede do referido Rancho.
Em 14/8/2002, a Escola Secundária Poeta ………… pediu à ora recorrida informação sobre a legalidade da obra de construção da aludida sede.
A Presidente da Câmara solicitou uma averiguação, na sequência da qual se concluíu que era inviável construír a sede do Rancho Folclórico do ………….. no local onde as obras se iniciaram.
Até 3/9/2002 não foi produzida qualquer informação técnica que desse conhecimento à ora recorrida da violação do PDM do …………..
A Câmara Municipal do ……..aprovou a celebração de um Protocolo entre o Município e a “FN Lda”, onde as partes acordaram deduzir a quantia de 32.852,70 Euros correspondente ao montante que a empresa dispendeu nos desenvolvimentos dos trabalhos de construção da sede do Rancho Folclórico do ……………, obra que foi interrompida por na sua localização não se ter ponderado a necessária salvaguarda dos afastamentos legais à Escola Poeta …………. ao montante de 207.930,24 Euros, correspondente ao valor das obras que esta Sociedade estava obrigada a realizar.
Resulta destes factos que o dano sofrido pelo recorrente foi consequência de a recorrida ter permitido que a “FN Lda” iniciasse as obras de construção da sede do Rancho Folclórico do ……… em local que não respeitava os afastamentos legalmente impostos relativamente à Escola Poeta …………….
Em face da matéria fáctica provada, desconhece-se qual o afastamento ou afastamentos que não foram respeitados, pelo que não pode o Tribunal concluír se a situação ilegal verificada era evidente ou manifesta ou se, pelo contrário, se estava perante uma situação complexa só susceptível de avaliação por quem dispusesse dos adequados conhecimentos Técnicos.
Resulta ainda dos factos que ficaram mencionados que a construção em causa estava isenta de licenciamento e que o respectivo projecto foi objecto de apreciação por parte do arquitecto da Câmara que, em duas informações (uma emitida em 30/7/2001 e outra em 17/4/2002) anteriores ao início das obras, concluíu que ele estava em condições de ser aprovado, por respeitar o R.G.E.U. e o PDM e estar elaborado de acordo com a legislação em vigor.
Assim, não estando provada qual a ilegalidade concreta que obrigou à cessação dos trabalhos de construção da sede do Rancho Folclórico do …………. e tendo o respectivo projecto de arquitectura sido apreciado (por mais que uma vez) por arquitecto da Câmara que considerou que ele estava em condições de ser aprovado por respeitar a legislação em vigor, entendemos não estar demonstrado que a ora recorrida actuou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que estava obrigada em razão do cargo que exercia.
Aliás, note-se, que nem sequer está provado que tenha existido um desrespeito por qualquer norma que imponha uma distância mínima relativamente à Escola Poeta …………. (o que está provado é que, na proposta apresentada à Câmara para a celebração do Protocolo, e neste, se afirma que a obra foi “interrompida devido ao facto da sua localização não ter ponderado a necessária salvaguarda dos afastamentos legais à escola Poeta ………………”), embora essa seja uma questão que não é objecto de presente recurso jurisdicional, atento a que a sentença não é impugnada na parte em que considerou ilícito o desrespeito do afastamento de 12 metros da obra em relação a tal escola.
Portanto, não pode proceder o presente recurso jurisdicional.
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3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida
Custas pelo recorrente.
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Lisboa, 3 de Março de 2011
as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
Maria Cristina Gallego dos Santos |
