| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
G.., R… e B…, devidamente identificados como Autores nos autos de acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, instaurada contra o Estado Português, Ministério da Educação, J…, C…, A…, M… E…, respectivamente, Director do Agrupamento de Escolas Leal da Câmara e professores da Escola EB 2,3 Padre Alberto Neto, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional do despacho proferido em 21.12.2021, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou procedente a inidoneidade do meio processual e determinou a sua notificação para os efeitos do disposto no artigo 110º-A, nº 1 do CPTA, com a cominação da absolvição da instância em caso de incumprimento do presente despacho.
Nas respectivas alegações, os Recorrentes formularam as conclusões que seguidamente se reproduzem: «1.º Os ora recorrentes vieram interpor uma acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, assim como destinada à apreciação dos demais pedidos, com ela conexionados, deduzidos na conclusão, entre os quais se contam os indicados no artigo 15.º da petição inicial e o da efectivação da responsabilidade civil de pessoa colectiva, de titular de seu órgão e de outros agentes administrativos.2.º Com tal acção visa-se, nomeadamente, a condenação da Administração na adopção, de uma forma não meramente provisória mas sim definitiva, de uma conduta negativa, como forma indispensável de assegurar o exercício de vários direitos, liberdades e garantias da autora B…, a saber: direito à integridade física e psíquica; direito à educação e ao ensino, direito à liberdade, direito à identidade pessoal, direito ao livre desenvolvimento da personalidade; direito à saúde; isto entre outros.3.º A conduta negativa cuja imposição por este meio se veio requerer, traduzir-se-á na abstenção, por parte de órgão integrado no Ministério da Educação, bem como por parte de quaisquer funcionários ou agentes administrativos, docentes ou não docentes, do mesmo ministério, e portanto abrangendo tanto o Agrupamento de Escolas Leal da Câmara, e seu director, órgãos ou funcionários, como outro qualquer, de impedir a autora B…, pelo simples facto de esta não usar máscara nem viseira, de entrar e permanecer seja em que escola for, e pois na Escola EB 2,3 Padre Alberto Neto ou em quaisquer outras escolas do dito agrupamento ou doutro qualquer, assim como de impedir tal aluna de frequentar as aulas ou quaisquer outras actividades de natureza lectiva ou curricular. Conduta negativa esta que se estende, naturalmente, à abstenção de proceder, ou mandar proceder, à expulsão ou evicção da dita aluna, pelo mesmo motivo, das referidas instalações e actividades.4.º Sucedendo que, em consequência da conduta do réu director escolar, secundada pelos restantes réus agentes administrativos, traduzida na interdição de a aluna aceder às instalações escolares e às salas de aula e na proibição de a mesma frequentar as actividades lectivas e curriculares, situação que, de resto se verifica desde o início do ano lectivo e ainda hoje persiste, tanto ela como os seus pais, e portanto todos os autores da presente acção, têm sofrido graves danos, tanto de índole não patrimonial como de natureza patrimonial.5.º A obrigação de indemnização pela lesão dos mencionados bens jurídicos em causa impende, de forma solidária, sobre o Estado e sobre os agentes administrativos ora réus, mormente sobre o director de agrupamento escolar.6.º Através da presente acção pretende-se pois, e concomitantemente com o pedido principal, exigir a dita responsabilidade civil, de uma forma igualmente definitiva.7.º A presente acção não visa apenas, pois, condenar a Administração a abster-se da prática de certas condutas, embora esse seja, naturalmente, o pedido principal, mas também, e nomeadamente, exigir a responsabilidade civil emergente de tais actos.8.º Mas a presente acção não se fica por aqui. Com efeito, dela constam outros pertinentes, cruciais e relevantíssimos pedidos, bem fundados na causa de pedir, e de cuja procedência, de resto, depende a realização, defesa, protecção e reconhecimento de importantes direitos da autora aluna, alguns deles de natureza fundamental, bem como o próprio futuro, desde logo social e profissional, da mesma!9.º Assim, e para além dos já referidos, são ainda deduzidos, na presente acção, e designadamente, os
seguintes pedidos:
a) De anulação de todos os actos administrativos subsequentes ao dia 23 de Setembro de 2021;
b) De condenação do director de agrupamento na prolação de decisão a anular todos os actos administrativos subsequentes ao dia 23 de Setembro de 2021;
c) De declaração de inexistência de qualquer acto administrativo a imputar ou assacar faltas à ora autora aluna, justificadas ou não;
d) De declaração de nulidade ou de anulação do putativo acto administrativo através do qual se imputariam ou assacariam faltas à ora autora aluna, justificadas ou não;
e) De reconhecimento de duas situações jurídicas subjectivas:
1. A de que a autora aluna não deu, até à data e no decurso do presente ano lectivo, quaisquer faltas, justificadas ou não, e de que continuará a nelas não incorrer enquanto, persistindo no cumprimento do que lhe é devido, isto é, apresentando-se diariamente na escola em observância rigorosa do seu horário lectivo, subsistir o actual impedimento, que lhe é imposto pelo director de agrupamento e acólitos, de aceder à escola e salas de aula, de aí permanecer e de frequentar as suas actividades lectivas e curriculares;
2. A de que, não tendo a autora aluna dado ainda qualquer falta, justificada ou não, não se verificam os pressupostos dos quais dependeria a possibilidade de adopção, relativamente a si, de medidas de recuperação ou de integração, razão pela qual não deve a mesma ser delas objecto;
f) De declaração de várias inconstitucionalidades, orgânicas e materiais;
g) De declaração, no contexto normativo do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13-03, de inexistência de outra sanção que não seja a aplicação de coima.10.º Para que não restem dúvidas sobre isto, dá-se aqui por reproduzida a conclusão da petição inicial.11.º Embora para que o recurso à mesma fosse legítimo e o idóneo tal, obviamente, bastasse, a presente acção não se destina portanto, meramente, a intimar a Administração e seus agentes a abster-se de certas condutas, antes visando, igualmente, a satisfação de toda uma panóplia de pretensões de índole diversa, embora todas conexionadas com o pedido principal.12.º Todas estas pretensões buscam, declarada e ostensivamente, decisões de mérito, uma apreciação definitiva das questões submetidas à apreciação do tribunal, pronúncias taxativas e derradeiras sobre os direitos invocados, e não soluções transitórias, que se contentem com uma mera aparência dos direitos, ou que tenham como escopo o seu provisório acautelar.13.º Atendendo à forma como os autores configuram a relação material controvertida, e alicerçam na mesma os diversos pedidos formulados, jamais poderiam estes, de resto, ser compagináveis com uma sua satisfação transitória, temporária.14.º Com a relativa excepção do que contende com os ditos pedidos de indemnização, o que verdadeiramente está em causa na presente acção são puras questões de direito, e é sobre elas que há efectiva divergência, entre as partes. Para se chegar a uma conclusão, definitiva e concludente, sobre se os direitos invocados pelos autores existem, e portanto para que as pretensões destinadas realizá-los e reconhecê-los obtenham provimento, quase nada há que indagar, a nível factual, salva a excepção supra referida.15.º Trata-se, no essencial, de uma pura aplicação da lei, tanto constitucional como ordinária. E a lei, essa, os tribunais conhecem-na, e antecipadamente.16.º Curiosamente, aliás, a razão que assiste aos autores é de tal forma evidente e esmagadora, mais a mais perante a já referida ausência de divergência quanto às questões de facto primaciais, que bastaria o reconhecimento de um ou dois dos muitos fundamentos jurídicos em que se alicerça a acção, para que a mesma obtivesse provimento quanto à esmagadora maioria dos pedidos, mormente do principal.17.º Mesmo em sede de direito processual administrativo, não existe qualquer obrigação, a impender sobre o cidadão em demanda de justiça, de opção por uma providência cautelar em detrimento de uma acção principal, mesmo quando essa acção principal se traduz, com é aqui o caso, numa intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.18.º O que a lei, e muito bem, não permite, é uma contradição entre o meio processual utilizado e os fins que o cidadão tem em vista, fins esses consubstanciados numa dada causa de pedir e traduzidos em concretos pedidos formulados! Mas isto é assim sempre!19.º Se, porventura, me socorrer, com objectivos de regulação transitória de uma situação, e em que é suficiente uma mera aparência do direito, de uma acção principal, que exige uma prova concludente do direito e visa sempre uma regulação final e definitiva das relações jurídicas, então o tribunal, ai sim, vai absolver o réu da instância, por inidoneidade do meio processual utilizado.20.º O que distingue uma acção principal de uma providência cautelar é o tipo de regulação das relações jurídicas que se almeja: quanto à acção principal, essa regulação há-de ser definitiva e de mérito; no que concerne à providência cautelar, tal regulação é transitória e consubstanciada numa aparência do direito, bem como numa perspectiva utilitarista da sua salvaguarda, face à hipótese de ele efectivamente existir.21.º Assim sendo, e no caso sub judice, o meio processual usado (intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias), está em perfeita consonância com os fins pretendidos, uma vez que, conforme se disse, e é por demais óbvio, tanto face à forma como se configura a relação material controvertida como em função dos pedidos concretamente formulados, o que se visa com tal acção são decisões de mérito, o julgamento e regulação peremptórios e definitivos de situações jurídicas, pronúncias terminais sobre as questões em apreciação, e não soluções apenas provisórias, temporárias ou transitórias, que se bastem, dado o pragmático desiderato de acautelar a sua realização, com uma mera aparência dos direitos.22.º No caso em apreço não nos encontramos, pois, no domínio da tutela cautelar, visto que a tutela que proporciona o presente pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias se insere num processo de fundo que visa a obtenção, em tempo útil e por isso com carácter de urgência, de uma pronúncia definitiva sobre a relação jurídico-administrativa em questão.23.º Todas as pretensões deduzidas na presente acção são de carácter peremptório, final, concludente. E nem poderiam deixar de o ser! Isto pelo seguinte:24.º O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias visa a emissão célere, e com carácter definitivo, de uma decisão de mérito que imponha à Administração (ou a particulares) a adopção de uma conduta, positiva ou negativa, que seja necessária para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.25.º No caso sub judice, não só todas as pretensões deduzidas versam sobre o mérito da causa e são de carácter peremptório e concludente, como a acção visa, clara, frontal e assumidamente, a obtenção de resultados definitivos, pretendendo-se com a mesma a resolução imediata das questões de fundo!26.º E nem poderia ser de outra maneira, até porque se trata, basicamente, e conforme se viu supra, da mera apreciação do direito aplicável.27.º Se, por exemplo, e como, de resto, é evidente, a autora aluna tem o direito de frequentar as aulas, não podendo ser disso impedida pelo simples facto de não usar máscara ou viseira, tal deriva directamente nas normas e princípios jurídicos aplicáveis ao caso, não estando em questão qualquer indagação, muito menos sumária, de natureza factual, tanto assim que ninguém coloca em causa a verificação de tal impedimento, ou o motivo que tem sido apresentado para tal!28.º O mesmo se diga, também, da problemática relativa às pretensas faltas. Ninguém coloca em causa que a autora aluna não tem ido às aulas, e que tal se deve, precisamente, ao impedimento que lhe tem sido colocado. Mais uma vez a questão, aqui, é meramente de direito; trata-se, unicamente, de aplicar a lei e a C.R.P., não há nada de factual a provar ou sobre que possa haver divergência; a aluna comparece todos os dias úteis, e dentro do seu horário, às aulas, só não as frequentando por que é disso impedida pelos réus em causa, com o motivo já sobejamente conhecido, pelo que se trata, tão somente, de aplicar ao caso as invocadas normas e princípios jurídicos.29.º O direito aplicável é um só; é o que está plasmado no nosso ordenamento jurídico, pelo que, nas palavras de M…, o decretamento provisório de pedidos como os de condenação dos réus a absterem-se de impedir a aluna de frequentar a escola ou os relativos à não marcação à mesma de faltas, justificadas ou não, sempre consumiriam o objecto do processo principal, tornando-se definitivo! As razões para tais decretamentos provisórios seriam sempre, exclusivamente, de direito...30.º Por outro lado, em casos como o dos autos, não faria qualquer sentido procurar-se uma solução meramente transitória, que não resolvesse as questões de fundo! Jamais seria admissível colocar-se a autora aluna numa espécie de limbo, à espera que uma acção administrativa comum, a qual é sempre morosa, ainda por cima quando até questões de constitucionalidade são levantadas (a abrir caminho para recursos até ao Supremo Tribunal Administrativo e daí para o Tribunal Constitucional), viesse, passado não sei quanto tempo, resolver, finalmente, e de forma definitiva, as questões suscitadas!31.º E isto quer a providência cautelar, entretanto proferida, fosse procedente quer não! Com efeito, se a dita providência cautelar obtivesse provimento e a autora viesse a decair na acção principal correr-se-ia o risco de vir a ser atribuída eficácia retroactiva à decisão final, com as catastróficas consequências que uma tal solução acarretaria para a autora. Se, ao invés, fosse indeferida a providência cautelar para mais tarde vir a acção principal a obter procedência, dificilmente todos os danos entretanto decorridos seriam susceptíveis de reparação adequada, até porque a maioria deles são de índole não patrimonial.32.º Como se viu, não é apenas em relação ao pedido principal, ou seja, o de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias directamente fundado no impedimento em causa, que se pretende, com a presente acção, a prolação de uma decisão de mérito, que regule e fixe, de maneira peremptória e definitiva, uma dada relação jurídica.33.º Com efeito, todas as demais pretensões deduzidas pelos autores, de resto todas elas intimamente conexionadas com o dito pedido principal, visam, declarada e ostensivamente, a obtenção de decisões de mérito, resultados definitivos, pronúncias categóricas e concludentes sobre os direitos invocados, e não soluções meramente provisórias ou transitórias! E em todas elas, valha a verdade, está em causa a protecção de direitos, liberdades e garantias, conforme, inequivocamente, resulta da relação material controvertida, configurada pelos autores.34.º Acresce que, para uma efectiva protecção dos direitos, liberdades e garantias invocados na acção, é indispensável a procedência de praticamente todos os pedidos deduzidos, com única e óbvia excepção dos que são formulados de forma alternativa aos primordiais.35.º Com efeito, para que tais direitos, de que os autores se arrogam, e cuja violação é flagrantemente inconstitucional e ilegal, encontrem realização bastante e efectiva, não basta, por exemplo, proceder-se à condenação dos réus no pedido principal, isto é, a absterem-se das condutas traduzidas no impedimento à entrada e permanência da autora aluna em instalações escolares e à frequência pela mesma das aulas e demais actividades lectivas ou curriculares.36.º Destarte, será igualmente necessário, premente e crucial, por exemplo, que os pedidos relativos à putativa ou real imputação de faltas à autora aluna, justificadas ou não, obtenham também provimento.37.º O mesmo se diga relativamente aos pedidos de reconhecimento das duas situações jurídicas subjectivas invocadas, ou seja:
a) A de que a autora aluna não deu, até à data e no decurso do presente ano lectivo, quaisquer faltas, justificadas ou não, e de que continuará a nelas não incorrer enquanto, persistindo no cumprimento do que lhe é devido, isto é, apresentando-se diariamente na escola em observância rigorosa do seu horário lectivo, subsistir o actual impedimento, que lhe é imposto pelo director de agrupamento e acólitos, de aceder à escola e salas de aula, de aí permanecer e de frequentar as suas actividades lectivas e curriculares;
b) A de que, não tendo a autora aluna dado ainda qualquer falta, justificada ou não, não se verificam os pressupostos dos quais dependeria a possibilidade de adopção, relativamente a si, de medidas de recuperação ou de integração, razão pela qual não deve a mesma ser delas objecto.38.º A própria satisfação dos pedidos de indemnização formulados é indispensável à cabal e efectiva realização de vários dos direitos invocados na presente acção, pelos motivos indicados na alegação.39.º A acuidade das lesões infligidas e a premência do reconhecimento, protecção e realização de todos os sobreditos direitos, torna absolutamente imperiosa a emissão, com carácter de urgência, de decisões definitivas e de mérito!40.º Sendo que é a intenção ou necessidade de obtenção, em tempo útil, e com carácter de urgência, de uma pronúncia definitiva sobre a relação ou relações jurídico-administrativas em causa, que faz com que se esteja, de forma, aliás, inexorável, no domínio da tutela proporcionada pela acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (cfr. Mário Aroso de Almeida, ob. cit., págs. 274 e 275, e João Caupers, ob. cit., págs. 347 a 349).41.º O recurso às providências cautelares legitima-se, volvendo-se estas até no meio processual idóneo de reacção, apenas e só quando, ante uma situação de urgência, aquilo que se pretende é a obtenção de decisões sumárias, perfunctórias, interlocutórias, instrumentais e provisórias, que visem acautelar o efeito útil de uma acção principal.42.º Quando, ao invés, e tal como, manifestamente, sucede no caso sub judice, o que se almeja, com a acção, e igualmente perante uma situação de urgência, é uma regulação final, concludente, definitiva, da relação jurídica, ou seja, quando as pretensões deduzidas, os escopos ou fins prosseguidos com o impulso processual, sejam de mérito e de carácter categórico, peremptório, terminal, então o meio processual idóneo é, naturalmente, o dos processos urgentes, e, especificamente, o de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias sempre que, como ora acontece, se trate de assegurar a respectiva realização ou reconhecimento.43.º E nem outra interpretação seria consentânea com as garantias de acesso ao direito, de justa e célere composição do litígio e de efectiva tutela jurisdicional. Daí que se prescreva, no artigo 7.º do C.P.T.A., precisamente sobre a epígrafe “Promoção do acesso à justiça”, e de uma forma absolutamente lapidar, que «Para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas.». Consagra-se aqui o chamado princípio da primazia do julgamento de mérito.44.º Apesar do referido, a verdade é que, nos termos da lei, bastaria que um dos pedidos, conducentes à realização ou protecção de direitos, liberdades e garantias, visasse a obtenção, com carácter de urgência, de uma decisão de mérito, que regulasse e fixasse, de forma peremptória e definitiva, uma dada relação jurídica, para que o meio processual idóneo, a utilizar, fosse o da aludida acção de intimação.45. A protecção, quando urgente, de direitos, liberdades e garantias, assume, na óptica do legislador ordinário, uma preponderância e prevalência tão grandes que basta que um dos pedidos formulados se destine a assegurar tal defesa para que os com ele possam ser cumulados devam, ipso facto, ser como que arrastados para a acção de intimação.46.º Com efeito, estipula-se, no n.º 3 do artigo 4.º do C.P.T.A. o seguinte:
«A cumulação de pedidos é possível mesmo quando, nos termos deste Código, a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da acção administrativa urgente, que deve ser, nesse caso, observada com as adaptações que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do processo cingir-se ao estritamente indispensável.».
Ora, nos termos do disposto no artigo 36.º, n.º 1, alínea e), do C.P.T.A., uma das formas da acção administrativa urgente é, precisamente, aquela que regula os processos relativos à intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.47.º Verifica-se, aliás, face ao estipulado nos artigos 4.º, n.ºs 3 e 4, e 110.º, n.º 2, ambos do C.P.T.A., e de forma absolutamente indubitável, que a acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias tem um carácter extremamente elástico, adaptável e flexível! E tem-no precisamente devido à primazia e prioridade que, no nosso ordenamento jurídico, e para situações de urgência, é concedida à regulação, definitiva, das questões relativas a direitos, liberdades e garantias.48.º Face ao exposto, dúvidas não restam pois de que, atendendo às circunstâncias do caso, assim como tendo em conta a natureza, sentido e alcance dos pedidos formulados pelos autores, e em função ainda da concreta relação material controvertida, submetida à apreciação do tribunal, cuja resolução, com se viu, se pretende seja de mérito e definitiva, o meio processual escolhido pelos ora recorrentes, não só é o idóneo e o consentâneo com os fins pretendidos com a acção, como é, na verdade, o único de que os mesmos se poderiam valer.49.º Apesar de tudo quanto se expôs, veio o tribunal a quo, numa decisão absolutamente surpreendente, peregrina, intempestiva, arbitrária e ilegal, declarar o meio processual utilizado pelos autores, ou seja, a presente acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, como inidóneo. É esta, com efeito, a opinião, aliás não fundamentada, que se encontra plasmada no despacho recorrido, e que acabámos de rebater.50.º Acresce porém que, para além das ilegalidades já apontadas, a decisão recorrida enferma de dois vícios, ambos a determinar a sua anulação: o da falta absoluta de fundamentação e o da sua flagrante e grosseira intempestividade e inoportunidade.51.º De acordo com o disposto no artigo 110.º, n.º 1, do C.P.T.A., e sob a epígrafe “Despacho liminar e tramitação subsequente“, «Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo a petição admitida, é ordenada a citação da outra parte para responder no prazo de sete dias.».52.º Ora, a presente acção deu entrada a 9 de Novembro de 2021, tendo o respectivo despacho liminar sido proferido no dia seguinte.53.º No artigo 110.º-A, n.º 1, do C.P.T.A, e sob a epígrafe “Substituição da petição e decretamento provisório de providência cautelar”, estatui-se, por sua vez, o seguinte:
«Quando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adopção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adopção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar.54.º Portanto a lei é absolutamente clara: é logo em sede do despacho liminar, e não depois, que o juiz, desde que, naturalmente, estejam verificados os respectivos pressupostos (o que, de resto, e conforme se viu supra, está longe de suceder no caso sub judice), pode fixar ao autor prazo para substituir a petição, transmudando-a em requerimento de adopção de providência cautelar.55.º E nem de outro modo poderia ser, visto estar-se perante um processo de natureza urgente, e em que, por definição, está em causa a protecção de direitos, liberdades e garantias. Com efeito, e até por razões de economia processual (aliás de particular acuidade e relevância em quaisquer processos de natureza urgente, e sobretudo nestes em que, conforme se disse, se visa assegurar o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias), não faria o mínimo sentido que o juiz pudesse deixar correr o marfim, digamos assim, ao ponto de aguardar até ao termo dos articulados, para só então proferir decisão a fixar prazo para se proceder àquilo que, diga-se em abono da verdade, redunda numa autêntica transfiguração processual.56.º Mas foi isto mesmo que o tribunal a quo fez, por incrível que pareça. Efectivamente, só a 21 de Dezembro de 2021, e portanto 41 dias após a prolação do despacho liminar é que o tribunal a quo se dignou proferir o despacho ora recorrido! Ou seja, fê-lo, não só muitíssimo depois do despacho liminar, e não em sua sede, como teria de ser, como numa altura em que, inclusivamente, tinham já decorrido 12 dias sobre a apresentação das réplicas!57.º O despacho ora recorrido é pois nulo, em virtude da absoluta intempestividade e extemporaneidade da sua prolação, nulidade esta que expressamente se invoca, com os devidos e legais efeitos.58.º O tribunal a quo, uma vez proferido despacho preliminar, jamais poderia pronunciar-se sobre a questão da pretensa inidoneidade do meio processual escolhido, pelo que a nulidade em causa é insuprível.59.º De acordo com o estabelecido no artigo 195.º, n.º 1, do C.P.C., a prática de um acto que a lei não admita é motivo de nulidade, desde que, como é aqui manifestamente o caso, a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa. Nos termos, por seu turno, do artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável aos despachos ex vi artigo 613.º do mesmo diploma legal, «É nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento».60.º A actuação do tribunal traduz-se, quanto a este ponto, numa autêntica denegação de justiça, num expediente dilatório, obstacularizante do acesso à mesma. Trata-se de uma não promoção, contra direito, dos termos normais do processo, um obrigar a voltar à estaca zero, que é tanto mais grave quanto é manifestamente evidente (e dependente, no essencial, de mera apreciação jurídica, de resto de notória indubitabilidade, face ao carácter categórico das normas e princípios trazidos à colação) a razão que assiste aos autores, assim como a natureza particularmente urgente da situação.61.º Está-se, pois, e na prática, perante um adiar da decisão de mérito para as calendas gregas, tal qual como se fosse porventura inconveniente ou constrangedora a regulação célere e definitiva da situação jurídica; e isto até porque, conforme resulta do acórdão recorrido, o entendimento do tribunal a quo é no sentido de que a relação jurídica sub judice só deveria vir a obter resolução final em sede de uma acção administrativa comum!62.º E isto quando as pedras de toque do actual processo administrativo são, precisamente, a celeridade brevidade e eficácia na justa composição do litígio e a preferência por decisões de mérito, as quais têm sempre prioridade, prevalência e primazia. Tudo isto conforme se constata, por exemplo, do preceituado nos artigos 7.º-A, n.º 1, 8.º, n.º 1, e 7.º, todos do C.P.T.A.63.º Por anedótico ou desconcertante que pareça, a verdade é que o conteúdo decisório do despacho recorrido resume-se ao seguinte, e passa-se a transcrever: «Constata-se que os AA. vêm deduzir pedidos inidóneos para o presente meio processual, já que os AA. podem e têm acesso a tutela dos seus direitos mediante recurso a providência cautelar, com decretamento de providência correspondente a regulação provisória da situação integrável em sede de tutela cautelar (...)».64.º Para que melhor se perceba o insólito e surreal desta situação, seria como se agora, ao elaborarmos o presente recurso, no qual, obviamente, teríamos que fundamentar as nossas convicções, isto é, reunir e explicitar premissas e extrair das mesmas conclusões, através de válidos nexos lógicos, nos cingíssemos a declarar: «Constata-se que o despacho recorrido é ilegal, extemporâneo e inidóneo, já que o tribunal a quo podia e devia ter decidido de outro modo e noutra altura, e tinha acesso a outros meios processuais, mediante recurso a sentença, com decretamento das pretensões deduzidas pelos autores.».65.º Com o devido respeito, é caso para perguntar: seria levado a sério um recurso assim? Seria aceite? Seria tido por fundamentado? Seria, ao menos, considerado inteligível?66.º Por aqui se vê que no despacho recorrido não é fornecida qualquer razão, de facto ou de direito, para a decisão; é puramente árido e dogmático, completamente desprovido de substrato lógico-racional e de motivos justificativos.67.º Assim, tem forçosamente de concluir-se não ter o tribunal a quo motivado, por qualquer forma, a sua decisão de considerar inidónea a presente acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, e adequado e próprio o recurso a providência cautelar, tendo-se limitado a produzir uma declaração insondável e de carácter puramente genérico e dogmático, à laia de acto de fé.68.º Efectivamente, a decisão em causa mais não é do que uma fórmula ou receita que aniquila e chuta para a bancada toda e qualquer acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, independentemente das circunstâncias concretas do caso, da específica relação material controvertida e forma como se mostra configurada, das pretensões deduzidas e sua natureza, âmbito, alcance e sentido, das questões suscitadas e respectivos fundamentos, dos fins em vista com a acção, etc. 69.º Um despacho deste tipo não é, em bom rigor, propriamente uma decisão; é uma forma de o tribunal a quo se vacinar contra quaisquer intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias; o único senão ou problema aqui é que olvidou as variantes, e uma delas é o presente recurso.70.º Ora, o artigo 154.º, n.º 1, do C.P.C., estatui que «As decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas.».71.º Por sua vez, de acordo com o disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea b), do C.P.C. (aplicável aos despachos ex vi artigo 613.º, n.º 3, do mesmo diploma legal), «É nula a sentença quando não especifique
os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.».72.º Dúvidas não restam pois de que o despacho impugnado é nulo por ausência total de fundamentação da decisão que o integra.
Normas jurídicas violadas: o despacho recorrido violou, entre outros, os seguintes preceitos: artigo 20.º, n.ºs 4 e 5, da C.R.P.; artigos 4.º, n.ºs 3 e 4, 7.º, 7.º-A, n.º 1, 8.º, n.º 1, 109.º, n.º 1, 110.º, n.ºs 1 a 3, 110.º-A, n.º 1, e 111.º, n.º 1, todos do C.P.T.A; artigos 154.º, n.º 1, 195.º, n.º 1, 613.º, n.º 3, e 615.º, n.º 1, alíneas b) e d), todos do C.P.C.
Termos em que, dando-se provimento à presente apelação:
1. Deve o despacho recorrido ser revogado e, em conformidade com o supra alegado, ordenar-se que a presente acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias prossiga os seus termos, sem mais delongas, dando-se cumprimento ao disposto no artigo 111.º, n.º 1, do C.P.T.A.
2. Se assim se não entender, hipótese que só por cautela de patrocínio se coloca, deve o despacho recorrido ser declarado nulo, por flagrante intempestividade e extemporaneidade, nulidade esta que, ao dever ser considerada como insuprível, pelas razões expostas, determinará que, em consequência, se deva ordenar que a presente acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias prossiga os seus termos, sem mais delongas, dando-se cumprimento ao disposto no artigo 111.º, n.º 1, do C.P.T.A.
3. Se ainda assim se não entender, deve o despacho recorrido ser declarado nulo, por ausência absoluta de fundamentação, tanto fáctica como de direito, ordenando-se que um novo seja proferido em que se especifiquem os fundamentos de facto e de direito que justifiquem a decisão nele contida.».
O Recorrido Ministério da Educação contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«A) No caso vertente não assiste qualquer razão e/ou fundamento aos Recorrentes, tendo andado bem o douto Tribunal a quo ao decidir, como o fez, na douta decisão/despacho proferido e que ora se dá aqui por integralmente reproduzido.
B) Quanto à posição da Recorrente face à “pretensa inidoneidade do meio processual em questão (ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias)”, sempre se dirá que já havia sido levantada essa questão nos autos, tendo a mesma sido devidamente apreciada pelo douto Tribunal a quo, e transcrevendo-se a decisão da MM.ª Juiz de Direito - “(…) Donde que, conjugado com o supra referido, legitima a procedência da arguida inidoneidade do meio processual, (negrito nosso) e com fundamento no supra exposto, determina-se a notificação dos AA. para os efeitos do disposto no artº.110º-A/1/CPTA, com a cominação da absolvição da instância em caso de incumprimento do presente despacho”.
C) O douto Tribunal a quo tendo em linha de conta a matéria de facto descrita nos autos, a posição assumida pelas partes nos seus articulados, a apreciação crítica e conjugada, à luz das regras da experiência comum e os documentos carreados para os autos, julgou legítima a procedência da arguida exceção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual, por não verificados os seus pressupostos legais, nem tão pouco o exigido no art.º 111.º, n.º 1 do CPTA, uma situação especial e de extrema urgência.
D) Posição secundada pela nossa jurisprudência, para a qual aqui se remete e se dá por integralmente reproduzida.
E) Já quanto à alegada nulidade do despacho recorrido, por “grosseira intempestividade e extemporaneidade” e “nulidade do despacho recorrido por ausência absoluta de fundamentação, tanto fáctica como de direito”, também aqui estamos em crer que não lhes assiste razão em virtude de este ser o momento processual e temporal em que deveria ser proferido o douto despacho recorrido, e não outro.
F) Até porque, a questão que leva à decisão da MM.ª Juíza a quo, apenas e tão só foi levada ao conhecimento do douto Tribunal a quo aquando da apresentação dos correspondentes Requerimentos de Resposta pelos visados com a arguição da exceção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual.
G) Pelo que não assiste qualquer razão e/ou fundamento para o recurso interposto pelos Recorrentes, mas antes sim assiste toda a razão à MM.ª Juíza a quo para concluir como o fez.
H) Pelo que, se pugna pela improcedência do recurso interposto pelos Recorrentes, por não provado, mantendo-se na íntegra o conteúdo da douta decisão/despacho proferido nos autos em 21/12/2021, despacho este que não merece qualquer censura por se encontrar conforme o direito aplicável, tudo com as legais consequências.».
O Recorrido Estado, representado pelo Ministério Público, contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«1. Através de conhecimento oficioso, efetivamente o momento para o juiz poder fixar ao autor prazo para substituir a petição, convolando-a em requerimento de adoção de providência cautelar, é o despacho liminar previsto no art.º 110º, nº 1 do CPTA.
2. Esse despacho constitui, pois, caso julgado formal quando conclua que não há obstáculo a que o processo seja tramitado como intimação.
3. Sucede, porém, que no despacho liminar o tribunal a quo limitou-se a determinar a citação das entidades demandadas, tendo tal questão sido suscitada por estas, como exceção, em sede de resposta à petição de intimação.
4. Com efeito, foi o R. Ministério da Educação quem apresentou expressamente defesa com tal exceção dilatória de falta de idoneidade do meio processual, face à não verificação dos pressupostos previstos no artigo 109.º CPTA.
5. E, tendo um dos demandados apresentado a sua defesa invocando tal exceção dilatória, não poderia o tribunal a quo deixar de a apreciar no momento em que o fez, ou seja, não no despacho liminar (em que as entidades demandadas ainda não haviam sido sequer citadas e, muito menos, haviam apresentado as suas respostas à intimação), mas após a apresentação das respostas das entidades demandadas, assim se garantindo o cabal cumprimento do princípio do contraditório.
6. Em conclusão, quando, não tendo sido oficiosamente conhecida no despacho liminar, tal questão for suscitada pelas partes como exceção dilatória em sede de resposta à intimação, só poderá – e deverá – a mesma ser conhecida, obviamente, após a apresentação da mesma.
7. Do despacho recorrido resulta claro e manifesto que o mesmo traduz, como aí se refere expressamente, uma decisão relativamente a exceção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual suscitada pelo R. Ministério da Educação.
8. Não se verifica, assim, a nulidade invocada pelos AA., ora recorrentes, de intempestividade e extemporaneidade da sua prolação, nos termos do art.º 195º, n.º 1 do CPC, bem como do art.º 615º, n.º 1, al. d) do CPC, ex vi art.º 613º do mesmo diploma legal, nem qualquer violação de caso julgado formal.
9. Com o devido respeito, os AA. parecem confundir falta de fundamentação, que in casu não se verifica, com discordância com essa fundamentação.
10. Para que a sentença ou despacho careça de fundamentação não basta que esta seja deficiente, incompleta ou não convincente: é necessário que haja falta absoluta de fundamentação.
11. A motivação incompleta, deficiente ou errada não produz nulidade, enfraquecendo somente o valor doutrinal da decisão e sujeitando-a, consequentemente, ao risco de ser revogada ou alterada quando apreciada em recurso.
12. Assim, para a verificação da nulidade é necessário estarmos perante total ausência de motivação, não sendo possível descortinar as razões que conduziram à decisão proferida.
13. Ora, do despacho recorrido resulta claro e manifesto que o tribunal a quo apresentou o enquadramento factual e jurídico para sua decisão, deixando absolutamente inteligíveis os fundamentos da decisão, conforme resulta, aliás, das alegações de recurso posteriormente apresentadas.
14. Se bons ou se maus foram esses fundamentos, se houve ou não desacerto na decisão, isso é outra questão – relacionada com a existência de eventual erro de julgamento, que se analisará infra – que nada tem a ver com nulidade por falta de fundamentação, e que nesta sede não tem qualquer relevância.
15. Não se verifica, assim, a nulidade de falta de fundamentação prevista no art.º 615º, n.º 1, al. b) do Código de Processo Civil, ex vi art.º 613º, n.º 3 do mesmo diploma legal, invocada pelos AA., ora recorrentes, nem qualquer falta de fundamentação do despacho recorrido.
16. Apenas podemos concordar com a conclusão dos recorrentes de que não se justificava a convolação da intimação em providência cautelar, se encararmos tal questão somente na perspetiva da inutilidade da mesma.
17. Com efeito, tal convolação (ou convite a substituição da petição inicial com vista à convolação) não pode operar se for manifestamente improcedente ou inviável o processo para o qual se convolaria, seja por falta de pressupostos processuais, seja, como sucede in casu, porque a pretensão é manifestamente improcedente.
18. Sem conceder, se não encararmos esta questão nesta perspetiva de inutilidade absoluta de tal convolação, então bem andou o tribunal a quo ao proferir o despacho recorrido.
19. Com efeito, conforme resulta da lei e é pacifico na doutrina e jurisprudência dominante, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é uma tutela subsidiária, configurada para ser acionada quando os restantes meios processuais não se mostram suficientes para acautelar a situação concreta, exigindo-se cumulativamente, para o uso desta forma processual:
a. a urgente emissão de uma decisão de mérito visando a proteção de um direito, liberdade ou garantia, ou um direito fundamental de natureza análoga, nos termos do art.º 17.º da CRP;
b. que não seja suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar ou o recurso a qualquer meio cautelar.
20. A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias carateriza-se, assim, nos termos do art.º 109º do CPTA, por dois vetores:
a. a indispensabilidade, na perspetiva de ser necessário a prolação urgente de uma decisão de mérito;
b. a subsidiariedade, na perspetiva que só pode ser utilizado se não for possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar.
21. Cumpre, assim, ter em atenção que o meio normal de tutela dos direitos fundamentais consiste no recurso às ações administrativas, com a possibilidade, caso se verifique a necessidade de salvaguarda dos efeitos da ação principal, à tutela cautelar, e, caso a urgência da situação o justifique, ao respetivo decretamento provisório, nos termos do artigo 131.º do CPTA.
22. A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só pode ser utilizada, assim, quando for seguro concluir que a propositura de uma ação administrativa cumulada com um pedido de tutela cautelar é incapaz de proporcionar a efetiva tutela do direito, liberdade ou garantia cuja ameaça se invoque.
23. Ora, in casu, cumpre desde logo ter em consideração que foi sempre garantido o acesso à Educação a A. aluna, desde que cumprisse as normas legais em vigor no que respeita à prevenção da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, o que desde logo permite afastar a verificação de uma grave ameaça a um direito, liberdade ou garantia.
24. Para além disso, cumpre ainda anotar, conforme bem decidiu o tribunal a quo, que as pretensões relativamente às quais os AA., ora recorrentes, invocam urgência, podem perfeitamente ser decididas provisoriamente através de providência cautelar – caso estejam reunidos os respetivos pressupostos – não se vislumbrando a imprescindibilidade de uma decisão urgente de mérito relativamente às mesmas.
25. Ou seja, não resulta da factualidade alegada a imprescindibilidade de uma tutela material definitiva imediata, mostrando-se possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia invocado, a utilização de ação administrativa e de uma medida cautelar.
26. Face ao exposto, improcedem as alegações dos recorrentes, não sendo o douto despacho recorrido merecedor da censura invocada.».
Os Recorridos J…, C…, A…, M… e E… contra-alegaram, formulando conclusões idênticas às do Recorrido Ministério da Educação.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), o processo vem à Conferência para julgamento.
As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, no essencial, em saber se o despacho recorrido padece de erros de julgamento por o meio processual ser idóneo e incorre em nulidade processual por intempestividade e extemporaneidade da sua prolação, em nulidades por excesso de pronúncia e absoluta falta de fundamentação, nos termos, respectivamente, das alínea d) e b) do nº 1 do artigo 615º do CPC.
Com interesse para a decisão a proferir é de atender ao seguinte circunstancialismo processual evidenciado nos autos no SITAF e do teor do despacho recorrido:
1. Em 9.11.2021, via electrónica, foi remetida ao TAF de Sintra petição inicial [doravante apenas p.i.] da presente acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, instaurada pelos AA. contra os Demandados, identificados supra, e na qual foi peticionado que a mesma seja julgada procedente, devendo, em consequência:
«1. Condenar-se os réus, bem como quaisquer outros directores escolares, funcionários e agentes públicos, docentes ou não docentes, ao serviço do Ministério da Educação, a abster-se, relativamente à autora B…, com base no simples facto de a mesma não usar máscara nem viseira, e com respeito a qualquer escola em que esteja matriculada, do seguinte: de impedirem a sua entrada e permanência na Escola EB 2,3 Padre Alberto Neto, ou em quaisquer outras escolas do Agrupamento de Escolas Leal da Câmara ou doutro agrupamento; de a impedirem de frequentar aulas ou demais actividades lectivas ou curriculares, que decorram na dita escola ou noutra qualquer, do mencionado agrupamento ou de qualquer outro; de procederem ou mandarem proceder à expulsão ou evicção da dita aluna das aludidas escolas ou actividades.
2. Anular-se todos os actos administrativos, relativos ao caso sub judice e da autoria dos réus, subsequentes ao dia 23 de Setembro de 2021.
3. Subsidiariamente ao pedido deduzido no ponto n.º 2, condenar-se o director de agrupamento na prolação de decisão a anular todos os actos administrativos, relativos ao caso sub judice, e da autoria dos réus, subsequentes ao dia 23 de Setembro de 2021.
4. Declarar-se a inexistência de qualquer acto administrativo a imputar ou assacar faltas à ora autora aluna, justificadas ou não.
5. Subsidiariamente ao pedido formulado no ponto n.º 4, declarar-se a nulidade do putativo acto administrativo através do qual se teriam imputado ou assacado faltas à ora autora aluna, justificadas ou não.
6. Subsidiariamente ao pedido deduzido no ponto n.º 5, anular-se o putativo acto administrativo por intermédio do qual se teriam imputado ou assacado faltas à autora aluna, justificadas ou não.
7. Reconhecer-se as seguintes duas situações jurídicas subjectivas:
a) A de que a autora aluna não deu, até à data e no decurso do presente ano lectivo, quaisquer faltas, justificadas ou não, e de que continuará a nelas não incorrer enquanto, persistindo no cumprimento do que lhe é devido, isto é, apresentando-se diariamente na escola em observância rigorosa do seu horário lectivo, subsistir o actual impedimento, que lhe é imposto pelo director de agrupamento e acólitos, de aceder à escola e salas de aula, de aí permanecer e de frequentar as suas actividades lectivas e curriculares;
b) A de que, não tendo a autora aluna dado ainda qualquer falta, justificada ou não, não se verificam os pressupostos dos quais dependeria a possibilidade de adopção, relativamente a si, de medidas de recuperação ou de integração, razão pela qual não deve a mesma ser delas objecto.
8. Declarar-se a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13-03, e do respectivo artigo 13.º-B, introduzido pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 01-05, tal como, e por idênticas razões, desta última disposição legal e do próprio diploma em que se insere.
9. Declarar-se a inconstitucionalidade orgânica da Lei n.º 1-A/2020, de 19-03, assim como, e pelo menos, dos seus artigos 1.º, 2.º e 10.º.
10. Declarar-se a inconstitucionalidade material da referida Lei n.º 1-A/2020, de 19-03, assim como, e pelo menos, dos seus artigos 1.º, 2.º e 10.º.
11. Declarar-se a inconstitucionalidade, tanto orgânica como material, de todos os trinta e um diplomas que foram alterando o dito Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13-03 (nomeadamente quanto ao respectivo artigo 13.º-B), bem como de todas as normas que os constituem.
12. Declarar-se a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26-06, bem como, e pelo menos, dos seus artigos 1.º a 7.º.
13. Declarar-se a inconstitucionalidade orgânica do artigo 62.º da Lei n.º 27/2006, de 03-07.
14. Declarar-se a inconstitucionalidade material do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13-03, em especial do respectivo artigo 13.º-B, nas suas diversas redacções.
15. Reconhecer-se ou declarar-se, nem que seja apenas com efeitos circunscritos ao caso da autora aluna, não existir, no contexto normativo do artigo 13.º-B do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13-03, outra sanção que não seja a aplicação de coima.
16. Condenar-se os réus, solidariamente, a pagar à autora aluna, a título de indemnização por danos não patrimoniais, a quantia de 35 000,00 € (trinta e cinco mil euros).
17. Condenar-se os réus, solidariamente, a pagar à dita autora, a título de indemnização pelos alegados danos patrimoniais e não patrimoniais futuros, a importância pecuniária que vier a ser liquidada no competente incidente, fixando-se, desde já, em 50,00 € (cinquenta euros), por cada dia útil (e de aulas), o valor da compensação a atribuir pela aludida perda de tempo em viagens.
18. Condenar-se os réus, solidariamente, a pagar aos autores pais, a título de indemnização por danos patrimoniais, o montante de 952,51 € (novecentos e cinquenta e dois euros e cinquenta e um cêntimos).
19. Condenar-se os réus, solidariamente, a pagar aos autores pais, a título de indemnização pelos alegados danos patrimoniais futuros, o valor que vier a ser liquidado em sede do competente incidente.
20. Ser as já liquidadas quantias, em função das taxas de inflação, objecto de actualização, a operar entre o momento da prática dos factos ilícitos e a data do encerramento da discussão em primeira instância.
21. Condenar-se os réus, solidariamente, a pagar aos autores juros de mora, à taxa legal e a contar a partir da citação, sobre todas as importâncias em dívida.» - cfr. de fls. 1 a 111 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
2. Para prova os AA. arrolaram 7 testemunhas e juntam 39 documentos – idem;
3. Em 10.11.2012 foi proferido despacho determinando a citação das entidades demandadas para querendo deduzir resposta, no prazo de sete dias (cfr. art.º 110º/1/CPTA) - cfr. de fls. 278 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
4. O Estado Português, representado pelo Ministério Público, apresentou resposta, defendendo-se por excepção, invocando a sua ilegitimidade passiva e a ilegalidade da acumulação de pretensões, e por impugnação, pugnando pela sua absolvição da instância ou pela improcedência da acção - cfr. de fls. 292 a 303 do SITAF, idem;
5. O Ministério da Educação apresentou resposta, defendendo-se por excepção, invocando a impropriedade do meio processual, e por impugnação, pugnando pela sua absolvição da instância ou pela improcedência da acção - cfr. de fls. 320 a 334 do SITAF, idem;
6. J…, C…, A…, M… e E… apresentaram resposta, defendendo-se por excepção, invocando a sua ilegitimidade passiva, e por impugnação, pugnando pela sua absolvição da instância ou pela improcedência da acção - cfr. de fls. 339 a 356 do SITAF, idem;
7. Os AA. replicaram, pronunciando-se pela improcedência das excepções invocadas nas respostas, concluindo da mesma forma que na petição inicial - cfr. de fls. 591 a 597 do SITAF, idem;
8. Por despacho de 21.12.2021, o juiz a quo considerou procedente a inidoneidade do meio processual e determinou a notificação dos AA. para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo 110º-A do CPTA, nos seguintes termos:
«Os AA. vieram interpor a presente acção de intimação para garantia e protecção de direitos e liberdades, na qual peticiona o pedido de condenação dos RR. nos seguintes pedidos:
(…)
Os RR. citados vieram deduzir resposta. E foi arguida a excepção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual, por não verificados os seus pressupostos legais, nem tão-pouco o exigido no artº.111º/1/CPTA, uma especial situação especial e de extrema urgência.
Os AA. notificados do teor das repostas vieram pronunciar-se quanto à supra identificada excepção dilatória, pugnando pela sua improcedência.
Cumpre apreciar e decidir.
Constata-se que os AA. vêm deduzir pedidos inidóneos para o presente meio processual, já que os AA. podem e têm acesso a tutela dos seus direitos mediante recurso a providência cautelar, com decretamento de providência correspondente a regulação provisória da situação integrável em sede de tutela cautelar, providência que se decretada manter-se-á até à decisão da acção principal, traduzida em decretamento das seguintes providências cautelares:
a) Abstenção de conduta;
b) Regulação provisória de situação e de pagamento de quantias se for esse o caso;
c) Suspensão de normas;
E, quanto aos demais tais como os pedidos de anulação de actos, reconhecimento de situação, e pedidos indemnizatórios, devem os AA. socorrer-se do meio idóneo de acção administrativa (cfr. artº. 37º/1/a)/g)/k)/CPTA). Devem os AA. recorrer à tutela cautelar e formular pedidos de decretamento de providências, enquadráveis no âmbito e limites da tutela cautelar.
A inidoneidade do presente meio, quando subsiste o recurso à tutela cautelar, é matéria já amplamente abordada e dirimida na jurisprudência, e entre outros, citamos acórdão, de cujo sumário, transcreve-se:
“I)- Os requisitos de que depende a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias reconduzem-se aos seguintes critérios práticos (i) o juiz do processo (não urgente) principal não chegaria a tempo de ditar a justiça para a situação, isto é, para protecção de um direito, liberdade ou garantia e (ii) o juiz da causa cautelar se ditasse a justiça para a situação teria antecipado ilegitimamente a decisão de mérito.
II) - Não se verifica o pressuposto enunciado sem segundo lugar - impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa -, dado que é possível e é suficiente o decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa.
“…”
VII) – Por isso que o da Autora não tem de considerar-se um caso de “especial urgência” dos previstos no artº 111º do CPTA visto que a petição não permite reconhecer a possibilidade de lesão iminente e irreversível dos direitos, liberdades e garantias invocados.
VIII) - É, pois, inelutável que se verifica a excepção dilatória de falta de idoneidade do meio processual, o que invalida a instância já que, tendo o Mº Juiz apreciado as questões que prioritariamente se impunham e se ligavam a pressupostos processuais cuja verificação impedia o conhecimento de quaisquer outras questões.
IX) - Uma vez que o Tribunal a quo conheceu de uma excepção dilatória, consistente na falta de idoneidade do meio processual utilizado, isso impõe a prejudicialidade do conhecimento das restantes questões não cabendo conhecer da falta/errada/insuficiente fundamentação de facto, pois, tendo em conta que o conhecimento da excepção dilatória prejudica o conhecimento dos restantes pedidos, nada mais se logrou provar com relevância para a decisão da arguida excepção de falta de idoneidade do meio processual.
X) - Significa que em via da procedência da ajuizada excepção não poderia, nem deveria, o Tribunal a quo conhecer dos demais factos ou reconhecer o défice instrutório da sentença, não merecendo a conduta do julgador qualquer censura também nesse plano.
XI) – Tanto assim que, tendo a Autora sido convidada a substituir a petição inicial, com o fundamento que a situação em causa nos presentes autos não é de molde a justificar o decretamento de uma intimação, em virtude da factualidade alegada não permitir concluir que estamos perante uma situação em que seja necessária a "célere emissão de uma decisão de mérito", "por não ser possível ou suficiente, (...) o decretamento de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.°", do CPTA, ao invés, é possível e suficiente o decretamento de uma providência cautelar para acautelar a situação da Autora, enquanto não for decidida a acção principal (acção administrativa) e não tendo a Autora acedido ao convite, vindo alegar factos que em nada alteram a situação, como se referiu, impõe-se indeferir liminarmente a petição inicial - cfr. artigos 109.°, n.°1 e 110.°- A, n.°1 do CPTA.”
Donde que, conjugado com o supra referido, legitima a procedência da arguida inidoneidade do meio processual, e com fundamento no supra exposto, determina-se a notificação dos AA. para os efeitos do disposto no artº.110º-A/1/CPTA, com a cominação da absolvição da instância em caso de incumprimento do presente despacho.
Prazo: 5 ( cinco) dias.
Notifique-se os RR. do supra determinado.» - cfr. de fls. 663 a 666 do SITAF, idem;
9. Em 21.12.2021, via electrónica, os AA. foram notificados do despacho que antecede - cfr. de fls. 668 do SITAF, idem;
10. Em 5.1.2022 foi proferido despacho de cujo teor se extrai: “1. Os AA. notificados nos termos e efeitos do disposto no artº.110º-A/1/CPTA, nada veio dizer ou requerer aos autos, tendo interposto providencia cautelar que corre termos nos autos sob o nº.1044/21.4BESNT, o que torna inútil a convolação dos presentes autos em autos de providência cautelar. // (…)” cfr. de fls. 672 do SITAF, idem.
De acordo com o disposto no nº 2 do artigo 663º do CPC, ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, o acórdão principia pelo relatório, em que se enunciam sucintamente as questões a decidir no recurso, expõe de seguida os fundamentos e conclui pela decisão, observando-se, na parte aplicável, o preceituado nos artigos 607º a 612º, a saber, nas normas que regulam a elaboração da sentença.
Estatui o artigo 608º que:
«1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 278.º, a sentença conhece, em primeiro lugar, das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância, segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica.
2 - O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
Assim, na elaboração da sentença o juiz, obrigado a conhecer de todas as questões que sejam suscitadas pelas partes e das que são de conhecimento oficioso, deve, por razões de economia e celeridade processual, começar por conhecer das que determinem a absolvição da instância, de acordo com a ordem imposta pela sua procedência lógica, dado que, a verificarem-se, poderá ficar prejudicada a apreciação das restantes questões invocadas.
O que, aplicado ao presente recurso, implica começar a respectiva análise pela alegadas nulidades do despacho que, a procederem, poderá obstar ao conhecimento dos alegados vícios do julgamento de direito quanto à idoneidade do meio processual.
Alegam os Recorrentes que de acordo com o disposto nº 1 do artigo 110º-A do CPTA era no despacho liminar que podia ter sido determinada a substituição da p.i. por requerimento cautelar, e não depois, pelo que o despacho recorrido é nulo por intempestividade e extemporaneidade na sua prolação, por, nos termos do nº 1 do artigo 195º do CPC, consistir na prática de um acto que a lei não admite e que pode influir no exame da causa, pois se o juiz mandou citar no despacho liminar, jamais poderia pronunciar-se sobre a questão da pretensa inidoneidade do meio processual escolhido, pelo que a nulidade em causa é insuprível. Por outro lado, ocorre nulidade do despacho por excesso de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC, por ter conhecido de questões de que não podia tomar conhecimento.
Dispõe o nº 1 do artigo 109º do CPTA que: “1 - A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”.
O artigo 110º disciplina o despacho liminar, nos seguintes termos:
“1 - Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo a petição admitida, é ordenada a citação da outra parte para responder no prazo de sete dias.
2 - Quando a complexidade da matéria o justifique, pode o juiz determinar que o processo siga a tramitação estabelecida no capítulo III do título II, sendo, nesse caso, os prazos reduzidos a metade.
3 - Em situações de especial urgência, em que a petição permita reconhecer a possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia, o juiz pode optar, no despacho liminar, por:
a) Reduzir o prazo previsto no n.º 1 para a resposta do requerido;
b) Promover a audição do requerido através de qualquer meio de comunicação que se revele adequado;
c) Promover a realização, no prazo de 48 horas, de uma audiência oral, no termo da qual a decisão é tomada de imediato.
O artigo 110º-A prevê, no nº 1, que “[q]uando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar.”.
O nº 1 do artigo 111º estipula: “Sem prejuízo do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 110.º, o juiz decide o processo no prazo necessário para assegurar o efeito útil da decisão, o qual não pode ser superior a cinco dias após a realização das diligências que se mostrem necessárias à tomada da decisão.”.
Do exposto resulta que, no referido despacho liminar, o juiz verifica se é de admitir a petição inicial ou não - por ser manifesta a sua improcedência ou, ocorrer de forma evidente excepções dilatórias insupríveis de que deva conhecer, nos termos do nº 1 do artigo 690º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA.
Se o juiz considerar que o alegado e pedido na p.i estão em conformidade com o exigido no artigo 109º do CPTA ou, não tendo a certeza que assim se verifica, entenda não ser evidente que deva ser indeferida liminarmente, deve [com ou sem adopção de uma das medidas de gestão processual cominadas nos nºs 2 e 3 do artigo 110º], mandar citar a/o/s demandada/o/s para responder, significando que a acção irá ser tramitada como de intimação, nos termos previstos nos artigos 109º, 110º e 111º do CPTA.
Contudo, se o juiz verificar que a pretensão deduzida é merecedora de tutela jurisdicional, mas não justifica o uso da acção de intimação - meio processual principal excepcional e de especial urgência -, bastando-se com a adopção de uma providência cautelar [e o seu decretamento provisório, se verificados os respectivos pressupostos legais], não profere despacho de citação para responder, mas antes fixa prazo para o autor, querendo, substituir a p.i. por requerimento cautelar, o que a verificar-se determinará, com a apresentação deste, mormente, a liquidação da taxa de justiça devida, a alteração da espécie em que foi instaurada e distribuída a acção, na 6ª, para a 8ª - outros processos cautelares, tramitando nos termos e condições previstos nos artigos 112º a 134º do CPTA, com aproveitamento da data em que foi apresentada a p.i. substituída.
Donde, o momento processual próprio para determinar a substituição da acção de intimação prevista no artigo 109º do CPTA por processo cautelar é o despacho liminar.
Determinada a citação dos demandados para responder, como aconteceu nos presentes autos, o despacho liminar constitui caso julgado formal no processo, significando que o que foi decidido - no caso, prosseguir com os autos como acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias - não pode em momento posterior, em despacho que já não é o liminar, ser decidido diversamente, no sentido da substituição da p.i. ou da convolação da acção em processo cautelar.
Entendimento que é defendido por Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2018, p. 903, “Esse despacho [o despacho liminar] constitui, pois, caso julgado formal quando conclua que não há obstáculo a que o processo seja tramitado como intimação. E, nesse sentido, já não será possível, na fase de decisão, rejeitar a petição ou promover a sua substituição por um pedido de adoção de providência cautelar, cabendo ao juiz unicamente proferir a decisão de mérito”.
No mesmo sentido v. o acórdão do STA, de 10.9.2020, no processo nº 01798/18.5BELSB, que sumaria: “I – O despacho liminar em que não se questiona a tramitação do processo como intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias e se ordena a citação da parte contrária constitui caso julgado formal e, assim sendo, já só restará ao juiz proferir decisão de mérito.” [in www.dgsi.pt].
E também no acórdão de 23.4.2020, no processo nº 0740/19.0BEPRT, de cujo sumário se extrai: “(…) // IV - A «inadequação» do uso deste meio processual não implica o fim da instância, mas antes o convite ao autor para substituir a petição inicial por pertinente requerimento cautelar, tendo tal convite por momento processual adequado o da apreciação liminar.” [idem].
Ainda que neste acórdão se tenha começado por admitir o “convite à convolação” da intimação em processo cautelar após a fase dos articulados com a seguinte fundamentação: «(…), o convite ao autor para substituir a petição inicial por pertinente requerimento cautelar, te[m] (…) por momento processual adequado o da apreciação liminar [artigo 110º-A, nº1, do CPTA]. // No presente caso, não foi assim que aconteceu, porque a questão da «inadequação do meio processual» foi conhecida no momento do saneador-sentença, e como «excepção invocada na resposta da ON. // A imposição legal daquele convite, aliada à situação concreta deste processo, legitima-nos a extrair duas conclusões: que não deveremos recorrer ao instituto da convolação, uma vez que é a própria lei a prever a substituição da petição inicial; e que não é justo que o ora recorrente seja prejudicado pela falta daquele convite à substituição, porque o mesmo, se correspondido, fá-lo-ia beneficiar da data de entrada da primitiva petição inicial em juízo [26.03.2019]. // Assim, o pedido subsidiário do autor, que vai claramente no sentido de tirar proveito do meio processual que intentou, deverá, atentas as circunstâncias do caso, ser entendido como possibilidade de substituir - embora fora do momento processual adequado - o seu articulado inicial.».
Convite que viria, no entanto, a ser considerado inútil por o acto impugnado ser confirmativo e por isso inimpugnável, pelo que a “(…) substituição da petição inicial por um requerimento cautelar que não teria qualquer futuro.”
No caso em apreciação não só os AA. não formularam pedido subsidiário de convolação do presente meio processual principal em cautelar, como na resposta à invocada excepção da inidoneidade do meio se pronunciaram pela sua improcedência, e na sequência do despacho recorrido e antes da interposição do presente recurso, instauraram providência cautelar, tramitada no TAF de Sintra sob o nº 1044/21.4BESNT, levando o juiz a quo, no despacho de 5.1.2022, a considerar que a mesma “torna inútil a convolação dos presentes autos em providência cautelar” [v. factos 1., 5., 7. a 10.].
O mesmo é dizer que não alegaram nem na acção ou no recurso terem qualquer interesse na referida substituição/convolação, muito pelo contrário.
Voltando à tramitação da acção de intimação, em referência nos autos, após a fase dos articulados, serão realizadas as diligências que se mostrem necessárias e, se promovida, a audiência oral a que se refere a alínea c) do nº 3 do artigo 110º, mas, em regra, a tramitação compreende apenas as fases dos articulados e da decisão (saneador-sentença ou sentença).
Significando que se forem suscitadas excepções dilatórias ou peremptórias na/s resposta/s dos demandados, as mesmas são conhecidas no saneador-sentença.
Assim, o despacho recorrido contrariou a tramitação processual no que concerne quer ao momento do conhecimento da excepção do erro na forma do processo quer no do convite à substituição/convolação em processo cautelar, fazendo este assentar naquele.
Por outro lado, ao decidir convidar/determinar a alteração da acção principal para processo cautelar, a procedência da excepção acaba por ser a decisão da intimação [porque a cominada absolvição da instância reporta-se à falta de cumprimento da determinada convolação], pelo que a nulidade processual de prática de actos que a lei não admite, comunica-se às decisões contidas no despacho, proferidas fora do momento próprio, numa altura em que estava vedado ao juiz delas conhecer, configurando decisões surpresa.
Dito de outro modo, estando em causa mais do que meras irregularidades processuais, invocáveis nos termos do artigo 195º do CPC, consideramos verificada a nulidade do despacho, por excesso de pronúncia.
Procede, assim, este fundamento do recurso.
Concluindo que o despacho recorrido não devia ter sido proferido, damos por prejudicado o conhecimento das demais questões alegadas, de nulidade por falta de fundamentação e dos erros de julgamento de direito.
Como na p.i. os AA. arrolam testemunhas e nas respostas dos Recorridos são suscitadas outras excepções que não constituem objecto do recurso, não é possível decidir em substituição, ao abrigo do disposto no nº 3 do artigo 149º do CPTA, pelo que deve ser determinada a baixa dos autos para prosseguirem os respectivos termos, com realização de diligências, se necessárias, ou prolação de decisão que conheça das excepções suscitadas e/ou do mérito da causa, se a tal nada obstar.
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, anular o despacho recorrido, por excesso de pronúncia, e ordenar a baixa dos autos ao TAF de Sintra para que a acção de intimação prossiga os seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar.
Sem custas.
Registe e Notifique.
Lisboa, 5 de Maio de 2022.
(Lina Costa – relatora)
(Catarina Vasconcelos)
(Rui Pereira) |
