| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
Província Portuguesa da Companhia de Jesus intentou contra o Ministério da Educação a acção administrativa especial onde veio impugnar o despacho do Secretário de Estado Adjunto da Educação de 26 de Março de 2007, proferido no processo nº 468/DRL/05, que determinou que a Autora, entidade proprietária do Colégio S. João de Brito, reponha nos Cofres do Estado a quantia de €24.768,43, recebido ao abrigo do contrato de associação celebrado com o Réu, para o ano lectivo 1999/2000.
Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa), de 09 de Junho de 2016, foi julgada a acção procedente por ter ocorrido a prescrição.
Desta vem interposto o presente recurso pelo Recorrente/Entidade Demandada, terminando as alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“ A) Não ocorreu a prescrição do ato administrativo impugnado, que ordenou a reposição nos cofres do Estado da quantia de 24.768,43 € indevidamente recebida pela Autora, no âmbito do Contrato de Associação, baseada na informação incorreta prestada pela própria Autora ao Ministério da Educação.
B) O Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, não se aplica ao caso aqui em apreço, porquanto o referido diploma legal tem como âmbito de aplicação a reposição de dinheiros públicos recebidos indevidamente por trabalhadores, funcionários ou agentes da Administração Pública, nos termos dos artigos 36.º e 42.º do referido diploma.
C) A ratio legis do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho teve em vista a instituição de um novo regime da administração financeira do Estado, através da substituição de 31 diplomas relativos à contabilidade pública, cujas bases foram definidas pela Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, por conseguinte o âmbito da sua aplicação é alheio à reposição de dinheiros públicos determinada pelo despacho impugnado.
E) Sem prescindir, ainda que se admitisse que o Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, se aplicaria ao caso aqui em apreço, tese de que se discorda, atento ao disposto no n.º 2 do artigo 40.º do referido Decreto-Lei, conjugado com o disposto nos artigos 318.º e seguintes do CC, levaria a constatar-se que, em virtude de existirem causas interruptivas e suspensivas da prescrição, o direito de mandar repor nos cofres do Estado não se mostra prescrito:
D) A matéria em apreço na presente ação insere-se claramente no domínio dos contratos do Direito Civil, em que o prazo ordinário de prescrição é de 20 anos, nos termos do artigo 309.º do CC, sendo esse e não outro o prazo aplicável ao caso sub judice. No caso está também em causa a violação pela Autora do disposto no artigo 227.º do CC, que impõe às partes o dever de proceder, quer nos preliminares quer na vigência do contrato, segundo as regras da boa fé.
F) Com efeito, no caso dos autos, não só as contas não foram aprovadas, como também o Senhor SEAE só tomou conhecimento dos indícios de que a Autora havia recebido um montante superior ao devido, quando exarou o despacho de instauração de procedimento disciplinar;
G) Acresce que só após a conclusão do PD n.º 3884/DRL/2004 é que foi possível determinar com exatidão o montante recebido em excesso pela Autora, pelo que só posteriormente é que pôde ser ordenada a respetiva reposição nos cofres do Estado;
H) Há ainda a salientar que o próprio representante da Autora, J..............., aquando da sua audição no âmbito do PD n.º 3884/DRL/2004, fls. 468 e segs. (IV Volume), reconheceu ter havido discrepância entre o montante total do apoio financeiro recebido e o efetivamente aplicado pela Autora para os fins a que se destinava, tendo o mesmo esclarecido que a Autora havia gasto o excesso recebido “na aquisição de equipamento informático, mobiliário, na melhoria das instalações, na aquisição de material para a biblioteca e para o centro de recursos” (tudo despesas que não competia ao Estado pagar, como a Autora bem sabia e não tinha como igno-rar), o que constitui causa de interrupção da prescrição, nos termos do artigo 325.º do CC. “
Termina pedindo que seja concedido provimento ao Recurso e revogada a sentença recorrida.
A Recorrida / Autora apresentou contra-alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
“
A. A reposição da quantia de 24.768,43€ ordenada pelo Despacho impugnado está prescrita nos termos do Artigo 40.º, 1., do Decreto-Lei 155/92 de 28 de Julho.
B. O âmbito de aplicação do Decreto-Lei 155/92 de 28 de Julho não se reduz aos funcionários e agentes da Administração pública, mas aplica-se sempre que exista “A reposição de dinheiros públicos que devam de entrar nos cofres do Estado ...” (Artigo 36.º, 1.).
C. O regime da “Reposição de Dinheiros Públicos”, vertido nos Artigos 36.º e seguintes do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho é, no essencial, o mesmo que vinha já consagrado no Decreto-Lei 384/80 de 25 de Agosto que expressamente se destinava a funcionários e agentes da administração pública e credores do Estado.
D. Uma vez que o prazo aplicável à situação sub judice é o prazo especial do mencionado n.º 1 do Artigo 40.º, fica automaticamente afastado o prazo geral do Artigo 309.º do CC.
E. Também não é verdade que “a matéria em questão (se) insere claramente no domínio dos contratos, do Direito Civil, em que o prazo normal/ordinário de prescrição é de 20 anos.”
F. O contrato de Associação celebrado entre a entidade proprietária do Colégio de S. João de Brito e o Ministério da Educação é um contrato administrativo, uma vez que traduz um “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo” (cf. art.ºs 9º, nº 1 do ETAF e 178º, n.º 1 do CPA).
G. Não é verdade que o representante da A., J..............., tenha reconhecido haver discrepância entre o montante dos apoios financeiros recebidos pela Autora e o efectivamente aplicado, para efeitos do disposto no Artigo 325.ºdo CC (reconhecimento do direito).
H. O Colégio de S. João de Brito, cumpriu pontualmente todas as obrigações contratuais, pelo que não existe qualquer verba recebida em excesso e, por isso, nada tem a devolver ao Ministério da Educação.
I. Tendo a douta sentença recorrida feito a correcta interpretação das normas aplicáveis, designadamente o Artigo 40.º do Decreto-Lei 155/92 de 28 de Julho, declarando prescrita a eventual obrigação da Autora repor a quantia objecto do Despacho impugnado, deverá manter-se a decisão.
* Colhidos os vistos e fornecida cópia do projecto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para decisão.
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O Ministério Público notificado nos termos e para os efeitos do art. 146º do CPTA, nada disse.
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II – Fundamentação
II. 1 - De facto:
Na sentença recorrida foi fixada a matéria de facto não impugnada que se reproduz, aditando-se, nos termos do art. 662º, nº 1 do CPC o facto (7- A) e destaca-se do facto 8 a decisão porque relevantes para a decisão :
“1. Província Portuguesa da Companhia de Jesus (ora Autora) é proprietária do Colégio S. João de Brito a funcionar na Estrada da Torre, …….., em Lisboa (facto admitido por acordo).
2. A Autora presta serviços de ensino (facto admitido por acordo).
3. Em 29 de Novembro de 1999 entre o Ministério da Educação por um lado, e a Autora por outro, foi celebrado o contrato de associação (CA) que constitui documento nº 1 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, válido para o ano lectivo de 1999/2000, de 1 de Setembro de 1999 a 31 de Agosto de 2000, constando, nomeadamente, como obrigações do segundo outorgante:
(…).
a) Apresentar os elementos de carácter financeiro, nomeadamente balancetes trimestrais, balanço e contas anuais, conta de gestão ou outros que forem requeridos no decurso do ano;
b) Apresentar até trinta dias do início do ano escolar o orçamento de gestão para o ano lectivo seguinte;
c) Enviar, no início do ano lectivo, lista nominal dos alunos abrangidos pelo contrato e mapa de pessoal docente de que conste habilitações profissionais e académicas, tempo de serviço, distribuição de horários e encargos de acordo com os normativos legais e o Contrato Colectivo de Trabalho em vigor;
d) Solicitar autorização para, em casos pontuais, proceder a matrículas fora dos prazos legais;
e) Solicitar autorização para exceder a lotação respectiva;
f) Cumprir os programas e planos de estudos oficiais e/ou programas e planos de estudos a que se refere a alínea b) do artigo trigésimo quinto do Decreto-Lei nº 553/80 de vinte e um de Novembro.
4. O Estado pagou à Autora:
a) Em Novembro de 1999 o montante global de 86.338.000$00 (fls 71, do CA);
b) Em Junho de 2000 o Estado pagou à Autora com base na informação prestada pelo Colégio o montante de 160.602.459$00 (fls. 73, Volume I do PD);
5. Após auditoria levada a efeito pela Inspecção Geral da Educação em 19 de Fevereiro de 2003, do Secretário de Estado da Administração Educativa foi instaurado processo disciplinar à Autora;
6. Em 5 de Julho de 2004 foi a Autora notificada da “Nota de Culpa”, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais e onde consta, nomeadamente, no artº 2º a que Autora é acusada de: (…) do montante total do apoio financeiro recebido de 246.940.459$00, o montante de 27.652.053$00 destinava-se ao pagamento dos encargos sociais com os docentes para a caixa Geral de Aposentações e para o centro Regional de Segurança Social e que o montante remanescente de 4.965.62$00 (€24.768,43) não foi aplicado para o fim a que se destinava, a entidade arguida incorreu na infracção prevista da alínea g) do artº 3º da Portaria nº 207/98, de 28 de Março, a qual é punível, nos termos do mesmo artigo, com pena de multa (fls 15 a 21, dos autos);
7. Em 5 de Julho de 2005 foi elaborado o Relatório Final, junto ao Vol IV, do processo administrativo nº 3884/DRL/2004, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais;
7- A - Em 15.07.2005, a IGE elaborou o parecer n.º 257/IGE/2005, relativo a «PD instaurado à entidade proprietária do colégio de S. João de Brito (Lisboa) – contrato de associação», no qual se concluiu do seguinte modo: «7. Tudo visto e aduzido, propõe-se a aplicação ao arguido da pena de multa fixada no valor de 10 salários mínimos nacionais, num total de 3747€, com os fundamentos neste Parecer e nos presentes autos, em tudo o que não o contrarie. // 8. Instaurar procedimento tendente à reposição por parte do arguido da quantia de 24.768,43 (arts. 100.º e ss. do CPA). // 9. É competente para a decisão, S. E. o Secretário de Estado Adjunto e da Educação, os termos do art.º 1.º da Portaria n.º 207/98, e da delegação de poderes que lhe conferiu o ponto 1.1.-b) do Despacho n.º
11.530/2005 (2.ª série), de 23.05.2005» - cfr. doc. 3 junto à p.i, cujo teor se dá por integralmente por reproduzido.
8. Por despacho de 6 de Outubro de 2005, do Secretário de Estado Adjunto da Educação no âmbito do processo disciplinar a que foi atribuído o nº 3884/DRL/04, foi aplicada a pena de multa, pelas infracções cometidas no âmbito do processo disciplinar e mandado instaurar procedimento tendente á reposição da quantia de €24.768,43, com base no parecer jurídico nº 257/IGE/2005 (fls 26, dos autos), de que se reproduz:
«Concordo. Aplico à arguida, Província Portuguesa da Companhia de Jesus, entidade proprietária do Colégio de São João de Brito, a pena de multa graduada em dez salários mínimos nacionais, no valor de 3.747,00, €, nos termos e com os fundamentos propostos. // Instaure-se procedimento de audiência do interessado, nos termos do artigo 100.º do CPA, tendente à reposição da quantia de 24.768,43€, nos termos do proposto em 8. // Dê-se conhecimento aos Gabinetes da Sra. ME e do SEE» - cfr. Ibidem.
9. Pelo ofício de 16 de Maio de 2006 a Autora foi notificada para se pronunciar, em sede de audiência de interessados, sobre o sentido provável de decisão de ser mandada repor a quantia de €24.768,43, indevidamente recebida (doc nº 4 junto à petição).
10. Em 5 de Junho de 2006 a Autora pronunciou-se no sentido do referido processo, ser arquivado (doc nº 2 da petição).
11. Foi elaborado o Relatório final, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais constando da parte V e VI, como se segue (junto ao processo administrativo):
(…).
V
CONCLUSÕES
7. Terminado o procedimento de audiência da Entidade Proprietária do Colégio S. João de Brito, ao abrigo do Artº 100º e seguintes do CPA e face à análise da situação, conclui-se que:
7.1. Encontra-se apurada a quantia de 24.768,43 (…), indevidamente recebida pela entidade Proprietária do Colégio de S. João de Brito, em Lisboa, ao abrigo do contrato de associação celebrado com o Ministério da Educação para o ano lectivo de 1999/2000. Ao não ter aplicado o montante acima referido, para os fins a que o mesmo se destinava, aquela Entidade violou o disposto na al a) do ponto 3.1 e no ponto 3.2 do Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro.
7.2 O direito de ordenar a reposição das quantias recebidas não se encontra prescrito, nos termos do artº 309º do Código Civil.
VI. PROPOSTA
8. Assim, face ao exposto, propõe-se que:
8.1 Seja determinada que a Entidade Proprietária do Colégio S. João de Brito execute a reposição nos cofres do Estado da quantia de 24.768,43 euros (…) indevidamente recebida ao abrigo do contrato de associação celebrado com o Ministério da educação, para o ano lectivo 1999/2000,
com o que violou o previsto na al a) do ponto 3.1 e no ponto 3.2 do Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro.
(…).
12. O despacho de 26 de Março de 2007 do Secretário de Estado Adjunto da Educação, determinou, por parte da Autora, a reposição nos Cofres do Estado da quantia de €24.768,43 (doc nº 6 da petição).
13. A eficácia do despacho proferido pelo Secretário de Estado Adjunta da Educação foi suspensa por decisão de 14-12-2011.”
*
II.2 De Direito
Na fase de recurso o que importa é apreciar se a sentença proferida deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 639º nº 1 e 635º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, às que integram o objecto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas suas respetivas conclusões (sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso) e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal a quo (vide, neste sentido António Santos Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 5ª edição, págs. 119 e 156).
Assim, as questões a decidir por este Tribunal tal como vêm delimitadas pelas conclusões de recurso, são:
i) aferir do erro de julgamento de direito quanto ao prazo prescricional (se o constante do Decreto-Lei nº 155/92, de 28.07, quando deveria ter sido atendido o previsto no Código Civil (artigo 309º), assim como das causas interruptivas nos termos dos artigos 323º e 325º do mesmo Código.
ii) Caso proceda, conhecer em substituição dos vícios que ficaram prejudicados.
Apreciando;
Veio o Recorrente atacar a sentença recorrida do juízo que nela foi feito quanto a considerar prescrito o direito do Recorrente em exigir da Recorrida a restituição da quantia de €24.768,43, uma vez que, segundo o mesmo, o prazo prescricional é de 20 anos por via do artigo 309º do Código Civil, uma vez que trata de incumprimento obrigacional de um contrato civil.
Defende, por isso, que o Tribunal a quo laborou em erro ao remeter para o regime constante do Decreto-Lei nº 155/92.
Vejamos,
Não entende o Tribunal, com o devido respeito, a argumentação do Recorrente de que se trata de um contrato civil, pois se assim fosse esta jurisdição administrativa seria incompetente para resolver litígios entre as partes (vide artigos 1º, nº 1 art. 4º, al. f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais /2004, a contrario).
Mas sobretudo o contrato em causa foi celebrado no âmbito da transferência para os estabelecimentos de ensino privado no prosseguimento de competências cometidas ao Estado em sede do Sistema Educativo no desenvolvimento dos comandos constitucionais ínsitos nos artigos 73º, nº 2 e 74º da Lei Fundamental, ao abrigo do Decreto-Lei nº 553/80, de 21.11, designadamente do artigo 12º sob a epígrafe “ Dos contratos” dispõe:
“1 - O Estado celebrará contratos com escolas particulares que, integrando-se nos objectivos do sistema educativo, se localizem em áreas carecidas de escolas públicas.
2 - O Estado também celebrará contratos com estabelecimentos de ensino que, obedecendo ao requisito da primeira parte do número anterior, se localizem noutras áreas.
3 - O Estado pode ainda celebrar contratos com estabelecimentos de ensino em que, para além dos planos oficiais de ensino aos vários níveis, sejam ministradas outras matérias no quadro de experiências pedagógicas e, bem assim, com escolas que se proponham a criação de cursos com planos próprios.
4 - Nos contratos especificar-se-ão as obrigações assumidas pela escola, bem como os subsídios e benefícios especiais que lhe são concedidos.
5 - As escolas particulares que celebrarem contratos com o Estado ficam sujeitas às inspecções administrativas e financeiras dos serviços competentes do Ministério da Educação e Ciência”. (d/n).
Como já se aludiu o contrato de associação não tem natureza civilística, desde logo pelo seu objecto e finalidade, como foi densamente desenvolvido no Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 22-06-2006, Proc.º n.º 2054/02 ( consultável in www.dgsi.pt como os demais referidos neste Acórdão) decidiu nos seguintes termos :
“A Lei 9/79 de 19 de Março estabeleceu as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo e previu o respectivo desenvolvimento de modo que o n.º 5 do artigo 8.º incumbiu o Governo de estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização.
O DL 553/80, de 21.11, veio definir, em desenvolvimento daquela Lei um quadro orientador, auto-denominado Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, maleável, sem a preocupação de exaustividade prescritiva, que remete para legislação complementar toda a matéria susceptível de regulamentação especial (referências retiradas do texto do respectivo preâmbulo).
Este Decreto Lei tal como a Lei que regulamenta assentam no princípio da liberdade de aprender e ensinar compreendendo a liberdade dos pais de escolher e orientar o processo educativo dos filhos – art.º 2.º n.º 1.
Para assegurar estas liberdades e direitos o diploma reconhece o dever do Estado de apoiar a família nas despesas de educação dos filhos instituindo para o efeito subsídios.
Uma das formas de subsidiar a educação que foi adoptada por este diploma é o apoio financeiro às escolas particulares através de diversos tipos de contratos, entre eles o contrato de associação que tem por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.
Estes contratos concedem às escolas além dos benefícios fiscais e financeiros gerais um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente (art.º 15.º).
Em contrapartida, os contratos de associação obrigam as escolas nos termos do artigo 16.º a efectivar o ensino em termos de custos de acordo o orçamento anual de gestão a apresentar e para controle desta execução obriga à apresentação de balancetes trimestrais e o balanço e contas anuais ao Ministério da Educação (al. e) e f).
Além destas obrigações as escolas particulares estão adstritas ao dever de “responder pela correcta aplicação dos subsídios créditos e outros apoios concedidos – artigo 41.º n.º 1 al. d) .
E, nos termos do artigo 99.º n.º 1 :
“Às entidades proprietárias de escolas particulares que violem o disposto neste decreto lei podem ser aplicadas pelo Ministério da Educação ... as seguintes sanções, de acordo com a natureza e gravidade da violação:
a) Advertência
b) Multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais;
c) Encerramento definitivo.”
Como ainda no Acórdão do STA, de 29.03.2007 , Rec. 2004/02, e a jurisprudência aí citada onde se expedeu:
“O que está em causa é saber se o regime legal deste contrato de associação confere à parte pública a prerrogativa de declarar certas quantias indevidamente recebidas em função de não terem sido gastas conforme estava previsto no contrato de apoio financeiro e nos instrumentos para os quais aquele remetia, como o orçamento das despesas e, em consequência desta diferente forma de execução do contrato pela contraparte, se a parte pública pode modificar o conteúdo (montante) do preço pré-calculado.
No sentido de que nos contratos qualificados como administrativos pelo artigo 178.º n.º 2 a lei é fonte imediata dos poderes do artigo 180.º mesmo que o contrato nada estabeleça pronunciou-se o Acórdão do Pleno da Secção do C.A. de 19.02.2004 no Proc. 42938.
O acto que ordena a devolução de montantes financeiros adiantados para uma certa execução do serviço público de ensino através de escola privada, como os pagamentos a professores com certa qualificação e escalão de vencimentos, mas que foi afinal executado de forma diferente da orçamentada e por via dessa diferente execução com custos menores, é dotado de poder vinculativo por aplicação da al. a) do art.º 180.º do CPA, independentemente de o contrato ou outra norma disporem nesse sentido.
O acto unilateral em apreciação, fazendo uso de um poder vinculativo unilateral não se reconduz a simples opinião sobre os direitos e deveres das partes, antes constitui o exercício da competência para administrar os dinheiros públicos, efeito para o qual a lei dota determinados órgãos do poder de exigir a reposição do indevidamente pago através de acto de autoridade com efeitos vinculativos para os particulares, precisamente no domínio da execução de um contrato administrativo, como instrumento indispensável ao bom exercício daqueles poderes de administração e gestão que estão a seu cargo.
Não é demais acentuar que o acto administrativo não recai sobre a interpretação ou validade de cláusulas contratuais, pelo que não lhe é aplicável o regime do artigo 186.º n.º 1 do CPA, o que significa que não pode ser qualificado como acto opinativo.
Quanto a saber se o acto da Administração é dotado de poderes vinculativos autónomos e pode ser considerado de administração e não (invasão) de jurisdição, parece seguro que o artigo 180.º do CPA ao dispor que a Administração pode, salvo se da lei ou da natureza do contrato resultar coisa diferente, modificar unilateralmente o conteúdo das prestações, dirigir a execução das prestações e aplicar sanções previstas para a inexecução, está a conferir um instrumento de prossecução dos fins públicos inerentes aos contratos a que se aplica e não a conferir poderes de decidir litígios entre as partes.
No caso a ordem de devolução de quantias provisionais surge como consequência da utilização das importâncias adiantadas no pagamento de encargos de forma ou por montantes diferentes dos previstos no contrato e de uma estrutura de custos diferente dos orçamentados pela escola privada para obter o montante inicialmente orçado e entregue, pelo que as verbas não utilizadas conforme o previsto não eram devidas e foram, afinal, recebidas sem justificação.
O que pode ser questionado, é se a Administração tem de limitar-se a exigir perante os tribunais, como qualquer privado, o que foi recebido indevidamente ou se tem algum poder de autotutela para declarar essa transferência como indevida e ordenar, com poder vinculativo, a devolução, porque, tendo este poder, logo que consolidado o acto administrativo assim formado terá também eventualmente direito a uma especial tutela executiva, se os privados não repetirem as quantias em causa, mas não é este último aspecto que está em causa neste recurso.
O que vimos afirmando é que a lei, como forma de modificar o conteúdo da prestação pública, em função da diferente execução do contrato pelo particular, prevê na alínea a) do artigo 180.º do CPA, como poder da Administração relativo à execução dos contratos administrativos, uma ordem de reposição que corresponde à redução do pagamento público na medida em que o serviço não foi prestado nas condições inicialmente previstas, nisto consistindo a modificação unilateral do conteúdo das prestações que é próprio de um contrato de associação deste tipo para prestação de serviço de ensino e com pagamento das verbas previstas antes da realização e controlo da prestação a que a parte privada se acha vinculada.
(…
No caso presente a ordem de reposição contém em si apenas a definição das posições jurídicas das partes.
Da interpretação adoptada resulta necessariamente que os poderes do artigo 180.º têm de ser vistos sempre como poderes cuja fonte imediata é a lei, pelo que, mesmo quando o contrato os explicite em cláusulas próprias não serão poderes derivados do clausulado, mas concretização “in loco” do regime legal. E, as questões relativas à fase executiva das obrigações fixadas não estão em apreciação nestes autos, apenas se invocaram como auxiliares de interpretação do regime jurídico dos poderes de tutela declarativa da Administração no contrato administrativo.
O exposto permite concluir que é de manter a decisão recorrida quanto a este ponto.”
Esta posição jurisprudencial, que veio a ser sufragada nos acórdãos do Pleno de 22-06-2006 e de 23-01-2007, acima citados, merece a nossa inteira adesão (…).
No mesmo sentido vide o Ac. do STA de 06.06.2018, Pº 01614/15, quando aí se alude:
“Parece pois claro que no regime de administração financeira do Estado regulado pelo Decreto-Lei n.º 155/92 se prevê um prazo de prescrição de cinco anos quer para a obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos, quer para o direito de restituição de receitas, o que bem se compreende e a que não será, seguramente, alheia a ponderação de valores como a segurança e a certeza jurídicas.
Daí que se entenda que o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 40.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, constitui norma especial e derroga a norma geral do artigo 309.º do Código Civil (…) Importa, pois, proceder à contagem do prazo de prescrição de cinco anos tendo em conta que, como resulta inequivocamente do n.º 1 do referido artigo 40.º, a data do recebimento constitui o seu termo inicial. Sendo que tal prazo se interrompe nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (art.º 323.º, n.º 1, do CC)”.
Afastada, por isso, a aplicação do artigo 309º do Código Civil enquanto prazo prescriocional geral, de 20 anos, com fundamento em estarmos perante a outorga de contrato administrativo em que o ente público detém especiais prerrogativas. Tendo sido exactamente no âmbito dos poderes conferidos por lei à entidade pública outorgante que, em sede de auditoria às contas da Recorrida, constatou que parte das verbas concedidas no âmbito do contrato indicado em 1, não tinham sido usadas para tal fim.
Tendo dado origem ao processo disciplinar, e ainda ao procedimento de reposição das quantias indevidamente pagas pelo Recorrente à Recorrida (vide pontos 7 a 8 do probatório).
Defende o Recorrente que ainda que se considere o prazo de 5 anos previsto no Dec.-Lei nº 155/92, sempre ter-se-á de atentar nas causas interruptivas da prescrição nos termos dos artigos 323º e 325º do CC ex vi nº 2 do seu artigo 40º, face às condições em que decorreu o processo disciplinar.
Como se pode ler no Acórdão do TCA Norte de 14.12.2012, no Proc. nº 178/06, citado na sentença recorrida aí se alude:
“ 2. A prescrição da obrigação de reposição.
A decisão recorrida entendeu estar prescrita a dívida cuja reposição se ordena pelo acto impugnado, a favor do Ministério da Educação, pelo que logo por esse fundamento julgou procedente a presente acção, também nesta parte.
Sustentou o Tribunal a quo que o processo disciplinar “não tem como objectivo a cobrança de quantias”.
E acrescentou que “não resulta que no procedimento disciplinar haja sido manifestada a intenção de cobrar a alegada dívida, sendo certo que o procedimento foi arquivado e, concomitantemente, foi determinado que ‘A eventual responsabilidade financeira deverá ser efectivada pelo Tribunal de Contas’”.
(…)
Determina o artigo 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho:
“1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.”
Por seu turno o artigo 323º, do Código Civil, regulando a interrupção da prescrição, dispõe no seu n.º1, sob a epígrafe “Interrupção promovida pelo titular” (com sublinhado nosso):
“A prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente.”
Esta norma do Código Civil, destinada a regular relações jurídicas entre privados deve ser interpretada em termos adequados a uma relação jurídica administrativa em que uma das partes, a Autoridade Administrativa, aquela que determina a reposição de quantias indevidamente recebidas, tem prerrogativas de autoridade que lhe permitem, ao contrário do que sucede com os particulares, impor unilateralmente e com exequibilidade imediata, ou seja, sem necessidade de recurso aos tribunais, a reposição, e não em termos estritamente literais que seriam, no caso, inadequados.
Isto sendo certo que a Administração não recorre aos tribunais para obter a reposição de quantias que pagou, o particular é que tem de ir a Tribunal impugnar o acto que ordenou a reposição quer estejamos no domínio de um contrato, como melhor veremos adiante, quer não exista contrato.
Daí que, tendo em conta o disposto no n.º 1 do artigo 9º, do Código Civil, a norma em apreço deva ser interpretada no sentido de que interrompe a prescrição da obrigação de reposição de quantias indevidamente recebidas o conhecimento por parte do destinatário de qualquer acto da Administração que exprima directa ou indirectamente a intenção de obter a reposição.
Impõe-se aqui dar relevo a dois aspectos da norma em análise, resultantes das expressões sublinhadas:
1º - Qualquer acto é apto a interromper a prescrição. Não importa assim que seja um acto final ou intermédio de qualquer procedimento administrativo. Assim como não releva que tenha sido praticado pelo órgão competente ou não. Nem o tipo de procedimento em que o acto foi praticado.
2º - A expressão da intenção de obter a reposição pode ser directa ou indirecta.
Realçados estes aspectos da norma mostra-se mais clara, em nosso entender, a solução do caso concreto.
Desde logo, ao contrário do decidido, o procedimento disciplinar é a sede própria, além do apuramento da responsabilidade disciplinar, para determinar a reposição de quantias indevidamente recebidas ou utilizadas.
Como claramente resulta do disposto no n.º 1 do artigo 65.º do estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, vigente à data dos factos e aplicável ao caso por estarmos perante matéria do foro disciplinar (com sublinhado nosso):
“Finda a instrução do processo, o instrutor elaborará, no prazo de 5 dias, um relatório completo e conciso donde conste a existência material das faltas, sua qualificação e gravidade, importâncias que porventura haja a repor e seu destino, e bem assim a pena que entender justa ou a proposta para que os autos se arquivem por ser insubsistente a acusação.
Pode – e deve –, face a esta norma, ser manifestada no procedimento disciplinar a intenção de ordenar a reposição de importâncias pelos visados.”
Contudo no caso em apreço tal intenção ocorreu apenas após a Informação de 05.07.2005, que culminou com o Despacho do Secretário de Estado de 6.10.2005, que foi notificada à Recorrida em Maio de 2006 – vide pontos 8 e 9 do probatório.
Em lado algum o Instrutor do processo na nota de culpa ou Relatório Final no processo disciplinar refere que as importâncias que não terão sido aplicadas de acordo com os critérios que, no seu entender, deveriam ter presidido a essa aplicação deveriam ser repostas. Podendo-o ter feito face ao disposto no art. 65º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro,
Daí que como se alude na sentença recorrida;
“Resulta pois, que entre 31 de Agosto de 2000 e 16 de Maio de 2006 já tinha decorrido o prazo de 5 anos, previsto no artº 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
Não é suficientemente indiciador que a expressão “recebimento indevido de quantias” constantes tanto da Nota de Culpa como do Relatório Final no procedimento disciplinar sejam suficientes ainda que em termos presuntivos da “intenção da Administração” pretender a reposição da quantia que pretende ver reposta”
Donde, na data em que foi comunicado à Recorrida a intenção de devolução das quantias em causa, 16.05.2006, já havia expirado o prazo mais longo de 5 anos (considerando a última tranche de pagamento, em Junho de 2000 – vide ponto 4 do probatório).
Pelo que a menção na sentença recorrida de 31.08.2000 (será mero lapso), querendo referir 01.07.2000 (dia seguinte ao último recebimento).
Atento o teor do art. 40º, nº 1 do DL 155/92 e as regras de interpretação do art. 9º do CC temos que o termo dies a quo será a data em que foram pagos os apoios financeiros, recebidos pela recorrida, tendo o último sido em Junho de 2000 – vide ponto 4 do probatório.
Donde quando a Recorrida foi notificada em 2006 já havia expirado o prazo de 5 anos a que alude o art. 40º, nº 1 do Decreto-Lei nº 155/92.
Sendo que nesse período entre 01.07.2000 a 16.05.2006, não ocorreu qualquer causa interruptiva ou suspensiva nos termos do nº 2 do citado artigo 40º
Tal como resulta do disposto no n.º 1 do artigo 326º, do Código Civil, a “interrupção inutiliza para a prescrição todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do acto interruptivo”.
Pelo que não se pode dará por interrompido um prazo que já havia expirado.
Nem se diga que a prestação de declarações em processo disciplinar é susceptível de interromper a prescrição nos termos do art. 325º do CC, segundo o qual:
“ 1. A prescrição é ainda interrompida pelo reconhecimento do direito, efectuado perante o respectivo titular por aquele contra quem o direito pode ser exercido.
2. O reconhecimento tácito só é relevante quando resulte de factos que inequivocamente o exprimam.”
A este propósito refere o Recorrente (conclusão H):
“que o próprio representante da Autora, J..............., aquando da sua audição no âmbito do PD n.º 3884/DRL/2004, fls. 468 e segs. (IV Volume), reconheceu ter havido discrepância entre o montante total do apoio financeiro recebido e o efetivamente aplicado pela Autora para os fins a que se destinava, tendo o mesmo esclarecido que a Autora havia gasto o excesso recebido “na aquisição de equipamento informático, mobiliário, na melhoria das instalações, na aquisição de material para a biblioteca e para o centro de recursos”
Ao contrário do defendido pelo Recorrente daí não se extrai qualquer assunção de que a instituição (e não o declarante) se reconhecia devedora de quaisquer quantias perante o Recorrente.
O processo disciplinar à data, como se referiu, poderia ter sido já instruído no sentido de serem restituídas as importâncias a repor. Nem sendo certo que estivesse, à data, já apurado o valor em questão
Pelo que falta razão ao recorrente quanto à presente causa interruptiva.
Donde, tendo sido determinada a reposição de dinheiros públicos já após o prazo de prescrição de 5 anos previstos no art. 40º, nº 1 do Decreto-Lei nº 155/92, ter-se á de manter a sentença recorrida que assim decidiu improcedendo as conclusões recursivas.
Tudo sopesado será de confirmar a sentença recorrida, negando-se provimento ao recurso.
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III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo do Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, art. 6º do RCP, e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Registe e notifique.
Lisboa, 26 de Novembro de 2020
Ana Cristina Lameira, relatora
(A Relatora consigna e atesta, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, que os Juízes Desembargadores Catarina Vasconcelos e Paulo Gouveia, têm voto de conformidade com o presente acórdão).
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