Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1014/21.2BESNT

Secção:	CA


Data do Acordão:	05/19/2022

Relator:	CATARINA VASCONCELOS

Descritores:	PROCESSO CAUTELAR INTEMPESTIVIDADE DA PRÁTICA DO ATO PROCESSUAL VIOLAÇÃO DO DIREITO À HABITAÇÃO

Sumário:	Para aferir da tempestividade da ação principal, o tribunal não está vinculado à qualificação jurídica (do vício e da sanção) adotada pelo Autor.


Votação:	Unanimidade




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul

I – Relatório:

S...intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, o presente processo cautelar contra o Município da Amadora pedindo a suspensão de eficácia “do ato administrativo de cessação do direito ao arrendamento do Requerente e do respetivo agregado familiar do fogo municipal sito na Rua ..... Monte Abraão 2745-254, Queluz até trânsito em julgado da ação administrativa de anulabilidade de ato administrativo no sentido de lhe ser conferido o direito ao arrendamento no respetivo fogo municipal.”

Por sentença de 7 de fevereiro de 2022 foi julgada “procedente a exceção de intempestividade da prática do ato processual, por caducidade do direito de ação impugnatório quanto ao ato suspendendo, com a consequente extinção da presente providência cautelar requerida, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 123º do CPTA”.

O Requerente, inconformado com tal decisão, da mesma recorre, formulando as seguintes conclusões:

1. Da leitura atenta da Sentença ora impugnada resulta o facto de o Exmo Juíz a Quo ter julgado procedente a excepção de intempestividade Providência Cautelar Requerida de suspensão de eficácia do acto administrativo, consubstanciado no despacho da Sra. Vereadora responsável pela área de Habitação Social que determinou a cessão do direito ao arrendamento do agregado familiar do Recorrente, por não ter sido invocada o vício da nulidade do respetivo ato.
2. Ora, salvo o devido respeito e salvo melhor opinião em contrário, nos termos em matéria de fundamentação da douta decisão, o núcleo essencial do direito fundamental invocado e alegado em sede de Requerimento Inicial estaria vazio, por se considerar, tacitamente sem qualquer referência expressa, provado o fundamento do não uso do locado alegado pela Requerida,
3. Tendo o mesmo sido impugnado, por não corresponder à verdade em sede de Requerimento Inicial e não tendo o Juíz a quo formulado qualquer juízo relativamente a tal facto.
4. Onde deveria, para uma melhor compreensão e fundamentação jurídica acerca da não inclusão dos factos então peticionados na violação do direito fundamental ao Direito de Habitação,
5. No qual o Arrendamento Habitacional Social adquire particular relevância, como refere o douto acórdão citado e transcrito no ponto 16 do Requerimento Inicial.
6. Incorrendo assim, a douta sentença no vício de omissão de pronúncia, não tendo conhecido o tribunal a quo, do fundamento do não uso do locado essencial in casu para poder aferir e fundamentar a respetiva ofensa ao núcleo essencial de um direito fundamental.
7. Se assim fosse conhecido e se assim tivesse havido pronúncia, não obstante a falta de arguição do vício jurídico da nulidade em sede de Requerimento Inicial, obedecendo à máxima “Juris Novit Curia o mesmo teria de ter sido objeto de conhecimento oficioso, uma vez que os atos nulos são invocáveis a todo o tempo por qualquer interessado e podem ser declarados oficiosamente pelo tribunal.
8. Ora, neste sentido, o tribunal a quo não aferiu acerca da violação ao direito à Habitação subsumido no despacho de cessação do direito ao arrendamento do agregado familiar do Recorrente e do respetivo vício de nulidade.
9. O que conduziria à improcedência da excepção de intempestividade da prática do ato processual

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público não se pronunciou.

II – Objeto do recurso:

Em face das conclusões formuladas, cumpre decidir:
- se a sentença padece de nulidade decorrente de omissão de pronúncia;
- se se incorreu em erro ao concluir-se pela intempestividade da prática do ato e pela consequente caducidade do processo cautelar, nos termos previstos no art.º 123º, n.º 1, al. a) do CPTA.

III – Fundamentação De Facto:

Na sentença recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:

A. A 24/11/2020, o requerente, através do seu mandatário, foi notificado da decisão final proferida a 7/10/2020 pela Sra. Vereadora S.... do Departamento de Habitação e Requalificação Urbana, Divisão de Gestão do Parque Habitacional Municipal da Câmara Municipal da Amadora, que propôs a cessação de direito de residência dos 4 elementos a residir no fogo municipal (confissão – artigo 4.º do RI e fls. e Processo Administrativo [P.A.] – anexo 12 – fls. 18).

B. A 23/12/2021, o requerente peticionou apoio judiciário, na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos, junto da Segurança Social (cfr. doc. de requerimento de apoio judiciário, junto aos autos com a PI);

C. A 23/12/2021, deu entrada neste Tribunal, o Requerimento Inicial de pedido de providência que deu origem a estes autos (cfr. fls. 22 da numeração SITAF

IV – Fundamentação De Direito:

- Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia:
Entende o Recorrente que a sentença recorrida padece desta causa de nulidade porque não se conheceu “do fundamento do não uso do locado essencial in casu para se poder aferir e fundamentar a respetiva ofensa ao núcleo essencial de um direito fundamental”.
Não tem razão.
É verdade que o Tribunal a quo não apreciou o mérito da pretensão do Requerente. Não apreciou, designadamente, se o ato suspendendo violaria o direito de habitação que invocara.
O que lhe cabia de antemão apreciar (porque tal questão foi expressamente invocada pelo Requerido em sede de oposição) era se os vícios que o Recorrente imputaria ao ato, na ação principal, seriam suscetíveis de conduzir à sua anulação ou à sua nulidade.
E sobre tal matéria pronunciou-se.
Tendo julgado que a procedência de tais vícios conduziriam à mera anulação do ato e que o Requerente não tinha ainda intentado a ação principal, tendo já decorrido o prazo legalmente previsto para tal impugnação, extraiu de tal juízo a devida consequência: a caducidade do processo cautelar prevista na alínea a) do n.º 1 do art.º 123º do CPTA, estando assim vedado o conhecimento do “mérito” da pretensão do Requerente (o preenchimento dos pressupostos de que dependeria a concessão da tutela cautelar pretendida), nos termos do art.º 608º, n.º 1 do CPC.
O mérito de tal apreciação (no sentido dos vícios imputados ao ato constituírem apenas causa de anulação do mesmo) é questionado pelo Recorrente, constituindo eventual erro de julgamento sobre o qual nos pronunciaremos, de seguida.
Em suma, o Tribunal a quo pronunciou-se sobre todas as questões que lhe cumpria conhecer, não tendo incorrido em nulidade decorrente de omissão de pronúncia (art.ºs 615º, n.º 1, al. d) e 608º do CPC).

- Do Erro de Julgamento:
O Recorrente considera que o ato suspendendo viola o direito à habitação e que tal violação conduzirá à nulidade do mesmo pelo que estará ainda “em tempo” de o impugnar. (Não se insurge contra o julgado na parte em que se afirma que o vício de falta de fundamentação gera apenas a anulação do ato).
O Tribunal a quo julgou que a cessação de um contrato de arrendamento social, com fundamento no não uso do locado, não representa qualquer violação do núcleo essencial do direito à habitação e, portanto, não é causa de nulidade do ato suspendendo (art.º 161º, n.º 2, al. d) do CPA).
Julgou acertadamente.
O direito à habitação previsto no 65.º da CRP, assume essencialmente uma dimensão social, “um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da reserva do possível, em termos políticos, económicos e sociais” (cfr. o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 374/2002 de 26.09.2002, publicado em tribunalconstitucional.pt e a vasta jurisprudência do mesmo Tribunal aí citada). Enquanto direito fundamental de natureza social, “pressupõe a mediação do legislador ordinário destinada a concretizar o respetivo conteúdo” (acórdão do TC n.º 829/96 de 26-06-1996), dele não se retirando um “direito imediato a uma prestação efetiva” (acórdão do TC n.º 280/93 de 30-03-1993).
A legislação foi concretizando uma certa dimensão do direito à habitação, contemplando um regime de habitação social, que permite a ocupação de fogos por parte de agregados familiares com menores rendimentos, mediante o pagamento de uma renda “social” ou “apoiada”, inferior à de mercado, no pressuposto, designadamente, de a habitação ser utilizada em permanência nos termos previstos no art.º 24º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro.
A habitação social é, no entanto, “um bem escasso e que visa acudir à satisfação das necessidades básicas da população mais carenciada, pelo que, a ocupação da mesma deve ser atribuída após uma ponderação concreta das necessidades dos indivíduos e famílias elegíveis para o efeito, de modo a que se possa equilibradamente proceder a uma distribuição correta das habitações existentes” (cfr. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01.02.2007, processo 01321/04.9BEPRT, publicado em www.dgsi.pt).
O Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a consolidar uma jurisprudência – com a qual se concorda – no sentido de negar, por regra, que este direito fundamental, de cariz social, possa fundamentar a causa de nulidade prevista na alínea d) do n.º 2 do art.º 161º do CPA.
Como julgou o Colendo Tribunal em 09.01.2020 (em acórdão proferido no processo 01846/17.6BEPRT, publicado em www.dgsi.pt, no qual se efetuou extensa resenha doutrinária e jurisprudencial e que, por tratar justamente a questão que constitui o cerne do presente recurso, reproduziremos, em parte), “em princípio, os direitos sociais, como o direito à habitação previsto no art. 65º da CRP, não atribuem aos cidadãos direitos subjetivos imediatamente exigíveis face ao Estado/Administração. As possíveis exigências do cidadão perante o Estado/Administração serão aquelas que resultarem permitidas do que for intermediadamente estabelecido pelo legislador ordinário.
(…)
24. E, no caso dos direitos sociais, em sede do confronto entre o ato administrativo e as normas legais intermediadoras, criadas pelo legislador ordinário, apenas é possível, para além da alegação de violação de lei – como é o caso nos presentes autos (aqui, com fundamento em erro nos pressupostos de facto) -, a alegação de ofensa das normas constitucionais garantidoras daqueles direitos por parte daquelas normas legais intermediadoras: será o caso de arguição de inconstitucionalidade destas normas legais de intermediação face às normas constitucionais habilitantes. Como se expressava no já acima citado Acórdão do TC nº 806/93: «não pode, pois, um juízo de constitucionalidade incidir sobre as finalidades dessa política, mas tão-somente sobre o confronto dos normativos que a corporizam com os pertinentes preceitos constitucionais».
25. Efetivamente, não sendo os direitos sociais diretamente aplicáveis, não atribuindo direitos subjetivos, não são eles imediatamente sindicáveis pelos cidadãos, restando-lhes, sendo o caso, eventual arguição da inconstitucionalidade das normas legais que concretizam os direitos a prestações, imputando-lhes, acaso, ofensa do conteúdo mínimo dos direitos sociais, ou ofensa de arbítrio ou de desigualdade.
Por isso, nas palavras de Cristina Queiroz: «Em geral, o titular do direito [social, económico ou cultural] não poderá exigir “a priori” uma determinação da pretensão, mas unicamente esperar que a administração tome uma decisão que respeite não apenas uma correcta apreciação dos pressupostos de facto, mas ainda uma correcta apreciação dos pressupostos jurídicos da sua actuação, isto é, basicamente, os regulamentos e directrizes aplicáveis» (in “Direitos Fundamentais – Teoria Geral”, Coimbra Editora, 2ª edição, 2010, p. 198).
26. Sendo certo que nem todas as situações de inconstitucionalidade material consubstanciarão ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental social («a inconstitucionalidade por violação de um direito fundamental não ocorre apenas quando se atinge o seu conteúdo essencial. Dá-se sempre que se afeta uma faculdade nele compreendida ou uma incumbência por ele imposta» - Jorge Miranda, ob. cit., p. 378) , é certo e seguro, por imperativo lógico, que todas as situações de ofensa legal do conteúdo essencial de um direito fundamental social terão de pressupor inconstitucionalidade material das normas concretamente aplicáveis.
27. Ora, retornando ao caso dos autos, não vemos que esteja em causa uma inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis, designadamente as que preveem a não atribuição de habitação social, ou a cessação do respetivo direito de utilização, em situações de disponibilidade de uma habitação alternativa ou de não utilização permanente. Nem uma tal inconstitucionalidade vem arguida, sendo certo que as mencionadas regras sempre se afiguram justas e adequadas no âmbito da afetação de habitações sociais aos cidadãos mais delas carenciados, numa realidade em que a procura é, consabidamente, superior à oferta.
28. Afastada eventual inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis – intermediadoras do direito fundamental social em questão (direito à habitação, tal como previsto e garantido programaticamente no art. 65º da CRP) -, inconstitucionalidade que nem sequer vem sugerida -, afastada está, inerentemente, por imposição lógica, qualquer ofensa ao conteúdo essencial desse direito social através de um ato administrativo aplicador de tais normas legais. Em causa permanece, tão só, eventual violação de lei, pelo(s) alegado(s) erro(s) nos pressupostos de facto, o que poderá acarretar, sendo o caso, a anulabilidade do ato impugnado.
(…)
35. De tudo o exposto pode retirar-se que:
a) ou se adota o entendimento de que aos direitos fundamentais sociais (como o direito à habitação), por não gozarem do regime dos “direitos, liberdades e garantias” e “direitos de natureza análoga”, não lhes é, pura e simplesmente, aplicável a previsão da nulidade de atos contida no art. 161º nº 2 d) do CPA por “ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental”, o que afasta, de raiz, qualquer possibilidade de considerar nulos os atos como aquele que vem impugnado nos presentes autos – entendimento de Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo, II”, Almedina, 4ª edição, 2018, pág. 368/369: «entendemos que a expressão “direitos fundamentais” só abrange, neste artigo, os direitos, liberdades e garantias, e os direitos de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham tal natureza. Seria, com efeito, levar longe de mais o elenco das nulidades do ato administrativo considerar como atos nulos todos os que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico sem natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias: por exemplo, não nos parece razoável fulminar com a sanção mais grave da nulidade todos os atos administrativos praticados no domínio da segurança social em que, por erro de facto ou por erro de cálculo, se violasse o direito subjetivo a uma certa prestação social. Aos atos desta natureza melhor se ajusta, em caso de ilegalidade ou de vício da vontade, o regime da anulabilidade, por razões de certeza e segurança do direito». No mesmo sentido: Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in “Direito Administrativo Geral, Actividade Administrativa, Tomo III”, 2ª edição, 2009, pp. 171/172, Filipa Calvão, in “Os actos precários e os actos provisórios no direito administrativo”, UCP/Porto, 1998, p. 267. Bem assim como este STA no Acórdão de 10/2/2014 (0628/14), conclusão 3: «Quando no art. 133º, nº 2, alínea d), do CPA, conjugado com o nº 1 do mesmo preceito, se refere que são nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, por direitos fundamentais, para estes efeitos, devem considerar-se apenas os direitos, liberdades e garantias (quer os do Título II da Parte I da CRP, quer os direitos análogos a estes, nos termos do art.17º CRP) e não os direitos económicos, sociais e culturais na sua dimensão de direitos a prestações».
36. b) ou se adota o entendimento (que nos parece admissível) da possibilidade de um ato administrativo ser nulo por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental social (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in “CPA Comentado”, 2ª edição, 1997, p. 646; Jorge Miranda, ob. cit., pp. 359/360; Vieira de Andrade, ob. cit., p. 381), mas aqui, diferentemente do que se passa relativamente à ofensa a um direito, liberdade e garantia, ou a direito de natureza análoga, a indeterminabilidade constitucional e a inerente liberdade político-legislativa do legislador ordinário na conformação da sua regulamentação (ainda que sujeito à imposição constitucional do adequado desenvolvimento legislativo), ocasionam que só através de uma desconformidade flagrante entre a lei produzida (e aplicável ao caso) e a imposição constitucional - ou seja, só através de uma patente inconstitucionalidade – poderá conceber-se que um ato administrativo, de estrita aplicação dessa lei, ofenda o conteúdo essencial do direito à habitação (num possível exemplo, já acima referido: um ato emitido a coberto de uma previsão legal que acaso permitisse a cessação “ad nutum” de um contrato de arrendamento apoiado). Mas não é este, claramente, o caso dos autos; pelo que, também para este entendimento, não se vislumbra que o ato aqui impugnado – de cessação do arrendamento com fundamento nos arts. 6º nº 1 a) e 24º nº 1 b) da Lei 81/2014, de 19/12 (na redação da Lei 32/2016, de 24/8, em vigor a partir de 1/9/2016), por alegada detenção de habitação alternativa e por alegada falta de utilização permanente da habitação – possa considerar-se nulo, ainda que acaso se viesse a concluir pela sua invalidade.

Em suma, a hipotética existência deste vício (a violação do direito à habitação), “encarado segundo a única perspetiva em que é minimamente possível” (na expressão do acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 13.10.2004, processo 0424/02, publicado em www.dgsi.pt), só poderá conduzir à anulação do ato suspendendo pelo que, decorrido o prazo de três meses, sobre a data da sua notificação (o que o Recorrente não contesta), a sua eventual impugnação será intempestiva e, portanto, o presente processo foi devidamente extinto, por caducidade, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art.º 123º do CPTA.
Note-se ainda que, para aferir da tempestividade da ação principal, o tribunal não está, como o Recorrente bem alega, vinculado à qualificação jurídica (do vício e da sanção) adotada pelo Autor (cfr. o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo de 16.12.2004, processo 0620/04, publicado em www.dgsi.pt). Nessa medida, o tribunal a quo apreciou se a cada uma das causas de invalidade imputadas ao ato suspendendo corresponderia a sanção de nulidade tendo concluído negativamente (bem, como vimos, quanto ao vício decorrente da violação do direito de habitação, única questão em que o Recorrente fundou o erro de julgamento).
O recurso não merece, portanto, provimento.

As custas serão suportadas pelo Recorrente sem prejuízo do apoio judiciário (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).

V – Decisão:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em negar provimento ao presente recurso.

Custas pelo Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário.

Lisboa, 19 de maio de 2022

Catarina Vasconcelos
Rui Belfo Pereira
Dora Lucas Neto