| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A Associação da Ilha do ……………, com os sinais dos autos, intentou no TAF de Loulé uma Intimação para a consulta de processos contra “Polis ………… – Sociedade para a Requalificação e Valorização …………….., SA”, pedindo a intimação desta a facultar a consulta do processo relativo ao projecto de intervenção e requalificação das Ilhas Barreiras e Ilhotes [sic].
Por sentença daquele tribunal, datada de 23-12-2010, foi o pedido integralmente satisfeito [cfr. fls. 59/71 dos autos].
Inconformada, veio a sociedade requerida interpor recurso jurisdicional da sentença para este TCA Sul, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:
“(A) Vem o presente recurso interposto da douta sentença de 23-12-2010, a fls..., que julgou procedente a acção e deferiu o pedido de consulta de documentos, tendo condenado a recorrente a dar resposta integral ao requerimento de 23-9-2010, no prazo máximo de dez dias, disponibilizando «a consulta de todos os elementos relativos ao Projecto de Intervenção e Requalificação das Ilhas Barreiras e Ilhotes que está a ser desenvolvido no âmbito do Programa Polis Litoral pela Sociedade POLIS ………………, SA [...]»;
(B) Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida opera uma errada interpretação e aplicação do artigo 145º, nº 5 do CPCivil, uma vez que a faculdade de extensão do prazo até 3 dias com multa, prevista nessa norma adjectiva, só se aplica aos prazos de natureza processual, mas nunca aos prazos de caducidade do direito de propor certa acção em juízo, que revestem natureza substantiva [artigo 298º, nº 2 do Código Civil], e só podem ser interrompidos pela prática do acto dentro do prazo legal [artigo 331º, nº 1 do Código Civil], sem excepção;
(C) Tendo aplicado o artigo 145º, nº 5 do CPCivil, com a dilação de três dias com multa, fora dos casos em que tal seria consentido por lei, na situação dos autos que respeitava ao prazo para a propositura da acção [artigo 105º, nº 1 do CPTA], que é um prazo de caducidade, a douta sentença recorrida sofre de erro de julgamento, devendo ser julgada procedente a excepção da caducidade;
(D) Acresce que a requerente não alegou, nem provou, a data do efectivo recebimento da notificação do indeferimento expresso, que constitui o "dies a quo" do prazo para a intimação, sendo certo que o tribunal, no julgamento da matéria de facto, só poderia servir-se dos factos articulados pelas partes [artigo 664º do CPCivil]. Não tendo a requerente satisfeito o ónus da alegação e prova da tempestividade, insusceptível de sanação pelo tribunal através de presunção judicial, também por isto a petição deveria ser rejeitada por intempestiva;
(E) Sem conceder, ainda que porventura se quisesse aplicar a dilação de três dias com multa prevista no artigo 145º, nº 5 do CPCivil, a validade do acto sempre estaria dependente da demonstração de ter sido atempadamente paga a multa devida, o que não está demonstrado na douta sentença recorrida;
(F) Relativamente ao mérito, e sem conceder, a douta sentença recorrida faz uma errada interpretação e aplicação dos artigos 61º e 62º do Código do Procedimento Administrativo, que têm a natureza de norma geral, e portanto inaplicável à informação e consulta de documentos no domínio do direito do ordenamento do território, que se encontra prevista em norma especial, designadamente no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial [RJIGT], aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22/9, republicado pelo Decreto-Lei nº 46/2009, de 20/2, e mais especificamente, para o caso que aqui nos interessa, nos artigos 4º, alínea hhhh), 37º, nº 3 e 38º, nº 4 do POOC, V……. -Vila ……………, aprovado por Resolução do Conselho de Ministros nº 103/2005, que prevêem as Comissões Específicas criadas pelo Despacho Ministerial nº 28671/2008, de 7 de Novembro, e pelo Despacho Ministerial nº 28672/2008, de 7 de Novembro [DR, II Série, de 7-11-2008], destinadas ao acompanhamento dos Projectos de Intervenção e Requalificação, no âmbito do Polis Litoral-……………;
(G) Estando-se em presença de interesses difusos, no domínio do direito do ordenamento do território, o legislador decidiu estabelecer um conjunto de normas destinadas a garantir a representação democrática e o direito de participação na elaboração dos planos, do qual o direito à informação e consulta é meramente acessório [v.g., artigos 5º, 6º, 33º, 48º, 58º, 65º e 77º do RJIGT];
(H) Em direito do ordenamento do território, o "direito à informação" é meramente acessório do direito de participação na elaboração dos planos, preventiva ou sucessiva, tendo sido entendido como mera condição de eficácia deste último;
(I) A pretensão da requerente respeita à consulta de processo de elaboração de Projecto de Intervenção e Requalificação [PIR], o qual não é legalmente configurado um instrumento de gestão territorial, na acepção do elenco típico dos planos previstos no artigo 2º do RJIGT, pelo que o seu regime comporta desvios;
(J) Relativamente aos PIR, tendo em conta as particularidades do domínio público hídrico, o próprio legislador do POOC optou por criar regras especiais sobre a representação democrática das associações de moradores, o seu direito de participação na elaboração dos PIR e correspectivo direito à informação, no âmbito das Comissões Específicas, de que a requerente faz parte e é membro integrante, previstas nos artigos 37º, nº 3 e 38º, nº 4 do POOC V……. -Vila …………., aprovado por Resolução do Conselho de Ministros nº 103/2005, de 27 de Junho, e criadas pelo Despacho Ministerial nº 28671/2008, de 7/11, e pelo Despacho Ministerial nº 28672/2008, de 7/11, publicados no DR, II Série, nº 217, de 7 de Novembro de 2008;
(K) Sendo a informação um direito acessório, ela tem necessariamente de compaginar-se com a sede própria de exercício do direito de participação, no âmbito das Comissões Específicas legalmente previstas para a elaboração dos PIR, em consonância com a dinâmica das várias fases técnicas e jurídicas da sua elaboração;
(L) A ratio legis das normas aqui em causa assenta na circunstância de que o processo de elaboração de planos do território envolve consultas a diversas entidades públicas, em diversos momentos, o que não se compadece com intervenções extemporâneas dos particulares, sob pena destes estarem a pronunciar-se sobre projectos ou até mesmo minutas de documentos desconformes com a real expressão da vontade urbanística, ainda em construção [que a própria Administração sabe, de antemão, necessitar de revisão ou complementação], o que tornaria essa participação num acto inútil e, como tal, contrário ao direito de efectiva participação que a lei confere;
(M) É totalmente descabida a tutela judicial requerida, à margem do órgão próprio previsto na lei, a destempo das reuniões da Comissão Específica para apresentação e acompanhamento dos trabalhos realizados, a que faz expressa alusão a parte final do ofício da entidade requerida de 29-10-2010;
(N) Tendo sido exercida fora da sede própria e do tempo adequado, a pretensão requerida é manifestamente desprovida de qualquer utilidade para os fins de efectiva participação que a lei confere;
(O) Por outro lado, o meio processual da intimação pressupõe a intenção por parte do requerente de efectivar um direito, mas desde que seja alegada e demonstrada a existência de um interesse digno de tutela no acesso a essa informação, o que não se verifica no caso concreto;
(P) Acresce ainda que, tendo sido entregue diversa informação à associação requerente no âmbito das reuniões das Comissões Específicas legalmente previstas – o que a requerente não coloca em causa –, ocorre um manifesto excesso e desnecessidade do requerido em relação ao fim visado, sob pena da duplicação de acto inútil, determinante da improcedência da acção;
(Q) Finalmente, e sem prescindir, tendo por base o critério legal por interpretação analógica do artigo 77º, nº 1 do RJIGT, afigura-se-nos que a douta sentença recorrida sempre teria de ser reformada no sentido de serem disponibilizados, não todos, mas apenas os elementos relevantes para que o interessado possa conhecer o estádio dos trabalhos e a evolução da tramitação procedimental, bem como formular sugestões, sendo este o critério jurídico adequado no que respeita à extensão do direito de informação relativo a PIR em fase de elaboração;
(R) Ao não ter julgado conforme as antecedentes conclusões, e salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida violou as sobrecitadas disposições legais”.
A Associação recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 110/115 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul não emitiu parecer.
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Considerando que a sentença recorrida não elencou – como lhe competia – a factualidade relevante para poder ser apreciado o pedido formulado pela “Associação da Ilha do ……………….”, ora recorrida, impõem-se que seja este TCA Sul a fazê-lo, por força do disposto no artigo 149º, nº 1 do CPTA.
Assim, e com interesse para a decisão da causa e, nomeadamente, do presente recurso jurisdicional, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. A “POLIS LITORAL ………… – Sociedade para a Requalificação e Valorização da …………….., SA”, é uma sociedade de capitais exclusivamente públicos que tem por objecto a realização das operações de Requalificação e Valorização da ………… – cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº 90/2008, DR, I Série, de 3-6-2008, e DL nº 92/2008, de 3/6, artigos 2º e 3º, e ainda artigos 37º e 38º do Regulamento do POOC V……..–Vila ………….., aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 103/2005, DR, I Série-B, de 27 de Junho.
ii. A requerente da intimação [e ora recorrida] é a associação representativa dos proprietários das edificações existentes no núcleo habitacional da Ilha do Farol de Santa Maria – cfr. doc. de fls. 8/25 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
iii. O POOC V………. – Vila ……… prevê a sujeição das Ilhas Barreira e Ilhotes da ……………. a Planos de Intervenção e Requalificação, cujo âmbito incide sobre a área onde se localiza o Núcleo habitacional onde se situam as edificações cujos proprietários e possuidores são representados pela associação recorrida.
iv. A Associação recorrida requereu em 23 de Setembro de 2010 à “POLIS LITORAL …………….” a “a consulta de todos os elementos relativos ao Projecto de Intervenção e Requalificação das Ilhas Barreiras e Ilhotes que está a ser desenvolvido no âmbito do Programa Polis Litoral pela Sociedade POLIS ………………, SA, incluindo pedidos de pareceres já solicitados as demais entidades públicas intervenientes, pareceres eventualmente emitidos por estas, e todos e quaisquer outros elementos relevantes” – cfr. doc. de fls. 26/28 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
v. Por ofício datado de 29-10-2010, e recepcionado pela Associação recorrida em 5-11-2010, a ora recorrente recusou expressamente o pedido de consulta por aquela formulado, argumentando que “tendo em conta que o referido PIR ainda está em fase de elaboração, por parte das entidades públicas competentes, a respectiva documentação ainda não se encontra disponível para consulta ao público”, mais acrescentando “que o invocado artigo 62º do CPA não se aplica directamente à consulta de processos em matéria de urbanismo e de ordenamento do território” – cfr. docs. de fls. 29 e 35 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
vi. O requerimento inicial foi enviado por correio electrónico para o TAF de Loulé em 23-11-2010 – cfr. fls. 1 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
São duas as questões trazidas à apreciação deste TCA Sul: a extemporaneidade do pedido de intimação, porquanto à data em que foi formulado já se ter esgotado o prazo previsto no artigo 105º do CPTA, e não ser aplicável ao caso, como a sentença recorrida concluiu, o disposto no artigo 145º do CPCivil [conclusões (B) a (E)]; e a não aplicação dos artigos 61º e 62º do CPA, que têm a natureza de norma geral, à informação e consulta de documentos no domínio do direito do ordenamento do território, que se encontra prevista em norma especial, designadamente no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial [RJIGT], aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22/9 [conclusões (F) a (R)].
Vejamos se assiste razão à recorrente.
Determina o artigo 105º do CPTA que a intimação deve ser requerida ao tribunal competente no prazo de 20 dias, que se inicia com a verificação de qualquer dos seguintes factos: a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido; b) indeferimento do pedido; ou, c) satisfação parcial do pedido.
No que interessa aos presentes autos importa apenas a hipótese elencada na alínea b) do normativo citado, já que o pedido de consulta formulado pela associação recorrida foi expressamente indeferido. Ora, tal indeferimento foi comunicado à recorrida por ofício datado de 29-10-2010, que o recepcionou em 5-11-2010, como resulta inequivocamente do teor de fls. 35 dos autos, pelo que é essa data que marca o início do “dies a quo”, ou seja, o início do prazo de 20 dias previsto no artigo 105º do CPTA para requerer a intimação junto do tribunal competente.
Ora, considerando que a petição/requerimento inicial foi remetida por correio electrónico em 23-11-2010, tendo dado entrada no TAF de Loulé nesse mesmo dia, conforme atesta o carimbo aposto a fls. 1 dos autos, não restam dúvidas que o pedido foi tempestivamente formulado, visto o respectivo prazo terminar em 25-11-2010.
Contudo, e não obstante, as considerações tecidas na sentença recorrida, no tocante à aplicação ao caso do disposto no artigo 145º, nºs 5, 6 e 7 do CPCivil, não colhem, uma vez que os prazos de propositura de acções continuam a ter natureza substantiva, muito embora o seu modo de contagem seja feito nos termos do artigo 144º do CPCivil, pelo que sempre ficaria afastado o regime especial de prática do acto num dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, a que se refere o aludido artigo do CPCivil, como erradamente considerou a sentença recorrida. Mas, ainda que se admitisse ser possível a interposição da acção num dos três dias subsequentes ao termo do prazo previsto no artigo 105º do CPTA, sempre a respectiva validade estaria dependente do pagamento imediato da multa correspondente, o que não foi sequer alegado nem está demonstrado que ocorreu.
Porém, essa errada conclusão contida na sentença recorrida deixou de ter interesse, já que, como se viu, o pedido de intimação foi tempestivamente formulado.
Improcedem, deste modo, as conclusões (B) a (E) da alegação da recorrente.* * * * * * Finalmente, nas conclusões (F) a (R) da sua alegação, sustenta a recorrente que os artigos 61º e 62º do CPA, que têm a natureza de norma geral, não são aplicáveis à informação e consulta de documentos no domínio do direito do ordenamento do território, que se encontra prevista em norma especial, designadamente no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial [RJIGT], aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22/9.
O direito que a requerente – e aqui recorrida – visou exercer com a propositura no TAF de Loulé do presente meio processual é, basicamente, o direito à informação, consagrado nos nºs 1 e 2 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa.
Em cada um desses artigos são consagradas vertentes distintas desse direito. Assim, no nº 1, consagra-se, como direito e garantia dos administrados, serem informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas [vertente procedimental do direito à informação].
Por sua vez, garante o nº 2 do mesmo artigo o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas [vertente não procedimental do direito à informação].
Face ao teor do pedido de consulta formulado à sociedade recorrente, é evidente que a informação que se pretende consultar é tipicamente uma informação não procedimental.
Por seu turno, o artigo 65º do Código do Procedimento Administrativo consagra o chamado princípio da administração aberta [previsto já no artigo 268º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa], facultando a qualquer pessoa o acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
Actualmente, o regime legal desse direito tem assento na Lei nº 46/2007, de 24/8, que revogou a Lei nº 65/93, de 26/8, com a redacção introduzida pelas Lei nºs 8/95, de 29/3, e 94/99, de 16/7, e transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva nº 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17 de Novembro, relativa à reutilização de informações do sector público.
Nos termos do disposto no artigo 5º da supracitada lei, “todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”.
Face ao teor da norma em causa, não restam dúvidas que a lei não faz depender o exercício do apontado direito da invocação de qualquer interesse, bastando apenas a solicitação por escrito, através de requerimento do qual constem os elementos essenciais à identificação dos elementos pretendidos, bem como o nome, morada e assinatura do requerente [cfr. artigo 13º da Lei nº 46/2007, de 24/8].
As únicas restrições ao direito de acesso constam do artigo 6º da citada Lei nº 46/2007, e prendem-se com o conteúdo ou natureza de alguns documentos, nomeadamente os que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado – que ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através da classificação nos termos de legislação específica –, os referentes a matérias em segredo de justiça – que é regulado por legislação própria –, os documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos – que pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração –, o acesso aos inquéritos e sindicâncias – que só tem lugar após o decurso do prazo para eventual procedimento disciplinar –, e o acesso a documentos nominativos – que só tem lugar se o requerente estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.
Ora, não se antevê que o pedido formulado em 23-9-2010 pela aqui recorrida se enquadre no elenco das restrições constantes do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24/8, razão pela qual a sentença recorrida, ao deferir o pedido e ordenar a intimação da sociedade recorrente não merece qualquer censura.
Isto, porque o DL nº 46/2009, de 20/2, que desenvolve as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, definindo o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial, prevê no seu artigo 5º que todos os interessados têm direito a ser informados sobre a elaboração, aprovação, acompanhamento, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial, compreendendo tal direito à informação as faculdades de, entre outras, consultar os diversos processos, acedendo, designadamente, aos estudos de base e outra documentação, escrita e desenhada, que fundamentem as opções estabelecidas [cfr. artigo 5º, nºs 1 e 2, alínea a) do DL nº 46/2009, de 20/2], distinguindo-o do direito de participação, previsto para os diversos instrumentos de gestão territorial nos artigos 6º, 33º, 48º, 58º, 65º e 77º do citado diploma legal.
Ora, se o pedido formulado visa apenas assegurar o direito à informação, ao mesmo aplicam-se as regras previstas na Lei nº 46/2007, de 24/8, já que o DL nº 46/2009, de 20/2, não disciplina as regras desse exercício, não colhendo a afirmação da recorrente contida nas conclusões (F) a (H) de que dos artigos 61º e 62º do CPA têm a natureza de norma geral, e portanto inaplicável à informação e consulta de documentos no domínio do direito do ordenamento do território, que se encontra prevista em norma especial, designadamente no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial [RJIGT], aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22/9, e que o "direito à informação" previsto neste último diploma é meramente acessório do direito de participação na elaboração dos planos, preventiva ou sucessiva, tendo sido entendido como mera condição de eficácia deste último, já que nada neste permite concluir pela existência dessa relação de norma geral/norma especial.
Relativamente ao invocado nas conclusões (N), (O) e (Q), ou seja, de que a pretensão requerida é manifestamente desprovida de qualquer utilidade para os fins de efectiva participação que a lei confere e, por outro lado, que o meio processual da intimação pressupõe a intenção por parte do requerente de efectivar um direito, mas desde que seja alegada e demonstrada a existência de um interesse digno de tutela no acesso a essa informação, o que não se verifica no caso concreto, dir-se-á apenas que é ao titular do direito que compete delimitar o respectivo conteúdo, e não à entidade obrigada a prestar a informação, sendo igualmente certo que a Lei nº 46/2007, de 24/8, como supra se referiu, não faz depender o exercício do apontado direito da invocação de qualquer interesse, bastando apenas a solicitação por escrito, através de requerimento do qual constem os elementos essenciais à identificação dos elementos pretendidos, bem como o nome, morada e assinatura do requerente [cfr. artigo 13º da Lei nº 46/2007, de 24/8].
Donde e em conclusão, o presente recurso não merecer provimento.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente.Lisboa, 23 de Março de 2011
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Coelho da Cunha]
[Fonseca da Paz] |
