| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
· SINDICATO DOS TRABALHADORES DOS IMPOSTOS, NIPC ..................., com sede na Av. Coronel Galhardo, nº 22 B, em Lisboa, intentou no T.A.C. de Lisboa
Ação administrativa comum contra
· MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (que, segundo a sra. Juiza a quo, tem legitimidade processual passiva, em vez do Estado).
Pediu o seguinte:
Seja o Ministério das Finanças e da Administração Pública condenado a indemnizar os representados do A. pelos prejuízos causados e já ocorridos, bem como pelos que continuarem a ocorrer, e que se consubstanciam nas diferenças de remuneração que aufeririam no resultado do ato proferido pelo Diretor-geral dos Impostos entre Julho e Setembro de 2009, constante dos Ofícios antes referidos, emitidos pelo Gabinete do Diretor-geral dos Impostos, cujas cópias se juntaram sob documento nº 1 a documento n° 34 e documento n° 109, até à sua revogação ocorrida em 18.06.2010, conforme se protesta vir a identificar, individualmente, em sede de execução de sentença:
-No quantitativo já vencido, correspondente aquelas quantias, a identificar em sede de execução de sentença;
-No valor das diferenças de vencimento que se venceram a partir de Janeiro de 2009, resultantes das remunerações efetivamente recebidas e das que poderiam estar a receber, não fosse a revogação do ato proferido pelo Diretor-geral dos Impostos, constante dos Ofícios emitidos pelo Gabinete do Diretor-geral dos Impostos, cujas cópias se juntaram sob documento n° 1 a documento nº 34 e documento n° 109,
-Nos juros de mora vencidos desde a data em que aquelas remunerações eram devidas, e dos vincendos, à taxa legal, até integral pagamento da indemnização.
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Por saneador-sentença (algo confuso e superficial) de 15-5-2013, o referido tribunal decidiu absolver o réu do pedido.
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Inconformado, o a. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
 
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O Ministério Público foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
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Este tribunal tem sempre presente o seguinte: (1º) o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida socioeconómica submetida ao bem comum e à suprema dignidade de cada pessoa; (2º) os valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa lei fundamental; (3º) os princípios estruturantes do Estado de Direito (ex.: a juridicidade, a segurança jurídica para todas as pessoas e a igualdade jurídica de todos os seres humanos); (4º) as normas que exijam algo de modo definitivo; (5º) as normas que exijam uma otimização das possibilidades de facto e de direito existentes no caso concreto, através de uma ponderação racional e justificada; e (6º) a máxima da unidade e coerência do nosso sistema jurídico, bem como, sempre que possível e necessário, as máximas metódicas da igualdade e da proporcionalidade. (1)
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Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas).
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS PROVADOS
Remete-se para a matéria de facto provada na 1ª instância, ao abrigo art. 663º/7 do NCPC.
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Continuemos.
II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO: OS FACTOS PROVADOS E O DIREITO
Numa sentença algo confusa e com gralhas de língua portuguesa (copiando, sem utilidade, citações inteiras contidas na p.i.), descortina-se, salvo o devido respeito, que a fundamentação de direito refere, em mais de 80% do seu texto, elementos abstratos e pouco úteis à solução do caso concreto.
Tal sentença parece que considerou que, afinal, não houve conduta ilícita por parte do Estado (como pressuposto de responsabilidade civil), tendo como pano de fundo a Portaria 326/84 (Regulamento da Classificação de Serviço dos Funcionários e Agentes da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos (2)) e o art. 47º da Lei 12-A/2008 (3),
1º-porque não estaria provado que os trabalhadores representados aqui pelo autor foram notificados da acumulação de 10 pontos para efeitos de violação,
2º-porque não se preencheu a previsão do cit. art. 47º e ainda
3º-porque não há violação da boa-fé e da confiança legítima.
Mas, vejamos a p.i. Esta invocou, em síntese, o seguinte:
-ocorreu a dada altura na Adm. Púb. a vigência de um despacho governamental de 9-9-2009 que permitia aos trabalhadores considerarem, em casos concretos como os trazidos pelo ora autor, que tinham acumulado 10 pontos de avaliação (para efeitos do novo SIADAP) relativamente aos anos de 2004 a 2007 (vd. art. 113º da Lei 12-A/2008 (4)) e de 2008 (vd. art. 47º/6 da mesma lei e Portaria 326/84);
- como tal 1º despacho veio a ser validamente revogado (por ilegalidade) pelo despacho de 18-6-2010 (DOC. 112), os trabalhadores da A.P. foram lesados na sua confiança entretanto surgida, de 1-1-2009 a junho-2010, quanto á sua progressão salarial; tratar-se-ia de responsabilidade pré-contratual e de compensar o “dano de confiança”, aqui pagando a diferença entre a remuneração auferida e aquela que seria auferida se o 1º despacho não tivesse sido revogado por ilegalidade.
Como se vê, a sentença não terá compreendido totalmente a p.i. Na tese da p.i. (bem), não tinha interesse se os trabalhadores representados aqui pelo autor foram ou não notificados da acumulação de 10 pontos para efeitos de violação.
O autor discorda da sentença agora, porque:
-em 2008, aplicando a cit. portaria, os trabalhadores que tiveram Muito Bom, como estes, deviam ter 2 pontos e não apenas 1 ponto, para efeitos dos arts. 47º/6 e 113º/2-b) da Lei 12-A/2008;
-como os trabalhadores tinham 9 pontos nessa altura, tendo recebido apenas 1 ponto para 2008, deviam então ter 10 pontos;
-logo, a revogação lesou os direitos e interesses dos trabalhadores, dando lugar a uma indemnização.
Vejamos.
Se bem percebemos a alegação de recurso, o autor-recorrente mudou a sua tese. Passou a considerar, em vez da revogação legal de um despacho ilegal (mas com violação do principio da proteção da confiança legitima), que houve mesmo lesão de direitos e interesses dos trabalhadores quanto a obterem os referidos 10 pontos e Muito Bom.
Com efeito, e como já vimos, nada disso constituiu o objeto da ação (e da sentença) delimitado pelos articulados, sobretudo pela p.i. Assim sendo, não se pode conhecer o recurso (cf. arts. 635º/3 e 639º/3 do NCPC; António Geraldes, Recursos no Novo CPC, 2ª ed., in comentários aos arts. cits.).
Mas, ainda que o recorrente estivesse agora a dizer algo de semelhante ao que invocou na p.i. e a atacar o concretamente decidido na 1ª instância, e sendo certo que o 1º e o 2º argumentos da sentença são irrelevantes face à tese da p.i., o importante seria saber se o 2º despacho, de Junho - 2010, ao anular o despacho de setembro-2009, violara ou não o princípio constitucional administrativo da proteção da confiança legítima (5), sendo por isso ilícito.
Entendemos que não. As razões são as seguintes (e não as breves conclusões constantes da sentença):
1º) Salvo os casos excecionais previstos no art. 134º/3 do CPA/91, não há, logicamente (6), tutela dos efeitos decorrentes de atos administrativos anuláveis anulados ou revogados com base em ilegalidade; portanto, a cit. revogação anulatória de junho-2010 foi um ato administrativo “exigido ou desejado” pela ordem jurídica (7); logo, não há, nem o funcionamento do limite à margem de livre decisão administrativa constituído pelo princípio constitucional administrativo da proteção da confiança legítima, nem facto ilícito nesta anulação administrativa (ou revogação anulatória) como pressuposto de responsabilidade civil por facto ilícito (i.e., por lesão antijurídica de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos; vd. art. 9º do RRCECE); ao contrário do afirmado na p.i.;
2º) Estando-se no âmbito da avaliação da conduta profissional do funcionário público, não se vê como é que, aqui, exista mesmo um nexo de causalidade entre a situação de confiança (com origem ilegal) e um investimento/comportamento de confiança, pois que a factualidade apurada não nos permite, naturalmente, apurar um concreto investimento destes funcionários por causa do cit. 1º despacho (de set-2009); por outras palavras, nada indicia que os trabalhadores trabalhassem de outra maneira sem o 1º despacho entretanto anulado pela Adm. Púb. (sobre isto, em geral, cf. Carlos Cadilha, RRCECE Anotado, in comentários ao art. 9º, e as suas importantes indicações jurisprudenciais);
3º) Se houvesse violação comprovada do art. 6º-A do CPA/1991, seriam indemnizáveis os danos decorrentes do “investimento de confiança”, devendo ser ressarcidos todos e só os danos devidos pela frustração desse “investimento”, sem prejuízo do art. 145º/2 do CPA/91; os danos serão aqueles que o lesado não teria sofrido se não tivesse confiado, i.e., o prejuízo resultante da frustração de concretas expectativas fundadas; mas, aqui, também não está demonstrado nos autos que os funcionários ficariam necessariamente em melhores condições durante o período decorrido entre o 1º despacho (ilegal) e o 2º despacho (lícito e anulatório daquele 1º);
4º) Finalmente, cabe sublinhar que não existe aqui responsabilidade civil pré-contratual, ao contrário do que parece referido na p.i.
Cf., por ex., o Ac. STA de 9-7-2009, P. nº 0203/09.
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III. DECISÃO
Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juízes do Tribunal Central Administrativo Sul em não conhecer do objeto do recurso.
Custas a cargo do recorrente.
Lisboa,
(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)
(Nuno Coutinho)
(Carlos Araújo)
(1) Robert Alexy, “A construção dos direitos fundamentais”, in Direito & Política, nº 6, 2014, pp. 38-48; Robert Alexy, “Direitos fundamentais e princípio da proporcionalidade”, in O Direito, Ano 146º, 2014, IV, pp. 817-834; Paulo Pereira Gouveia, “O método e o juiz da intimação…”, in O Direito, Ano 145º, 2013, I/II, pp. 51-91.
(2) Até 9,5 - Insuficiente;
Mais de 9,5 a 13,5 - Suficiente;
Mais de 13,5 a 16 - Bom;
Mais de 16 a 20 - Muito bom.
(3) Artigo 47.º Alteração do posicionamento remuneratório: Regra
1 - Preenchem os universos definidos nos termos do artigo anterior os trabalhadores do órgão ou serviço, onde quer que se encontrem em exercício de funções, que, na falta de lei especial em contrário, tenham obtido, nas últimas avaliações do seu desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram:
a) Duas menções máximas, consecutivas;
b) Três menções imediatamente inferiores às máximas, consecutivas; ou
c) Cinco menções imediatamente inferiores às referidas na alínea anterior, desde que consubstanciem desempenho positivo, consecutivas.
2 - Determinados os trabalhadores que preenchem cada um dos universos definidos, são ordenados, dentro de cada universo, por ordem decrescente da classificação quantitativa obtida na última avaliação do seu desempenho.
3 - Em face da ordenação referida no número anterior o montante máximo dos encargos fixado por cada universo, nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo anterior, é distribuído, pela ordem mencionada, por forma que cada trabalhador altere o seu posicionamento na categoria para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra.
4 - Não há lugar a alteração do posicionamento remuneratório quando, não obstante reunidos os requisitos previstos no n.º 1, o montante máximo dos encargos fixado para o universo em causa se tenha previsivelmente esgotado, no quadro da execução orçamental em curso, com a alteração relativa a trabalhador ordenado superiormente.
5 - Para efeitos do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 são também consideradas as menções obtidas que sejam superiores às nelas referidas.
6 - Há lugar a alteração obrigatória para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que o trabalhador se encontra, quando a haja, independentemente dos universos definidos nos termos do artigo anterior, quando aquele, na falta de lei especial em contrário, tenha acumulado 10 pontos nas avaliações do seu desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontra, contados nos seguintes termos:
a) Três pontos por cada menção máxima;
b) Dois pontos por cada menção imediatamente inferior à máxima;
c) Um ponto por cada menção imediatamente inferior à referida na alínea anterior, desde que consubstancie desempenho positivo;
d) Um ponto negativo por cada menção correspondente ao mais baixo nível de avaliação.
7 - Na falta de lei especial em contrário, a alteração do posicionamento remuneratório reporta-se a 1 de Janeiro do ano em que tem lugar.
(4) Artigo 113.º Relevância das avaliações na alteração do posicionamento remuneratório e nos prémios de desempenho
1 - Para efeitos do disposto nos n.os 1 e 6 do artigo 47.º e no n.º 1 do artigo 75.º, as avaliações dos desempenhos ocorridos nos anos de 2004 a 2007, ambos inclusive, relevam nos termos dos números seguintes, desde que cumulativamente:
a) Se refiram às funções exercidas durante a colocação no escalão e índice atuais ou na posição a que corresponda a remuneração base que os trabalhadores venham auferindo;
b) Tenham tido lugar nos termos das Leis n.os 10/2004, de 22 de Março, e 15/2006, de 26 de Abril.
2 - Para efeitos do disposto no n.º 6 do artigo 47.º, e sem prejuízo do disposto nos números seguintes, a relevância das avaliações do desempenho referida no número anterior obedece às seguintes regras:
a) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja cinco menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de três, dois, um, zero e um negativo, respetivamente do mais para o menos elevado;
b) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja quatro menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de dois, um, zero e um negativo, respetivamente do mais para o menos elevado;
c) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja três menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de dois, um e um negativo, respetivamente do mais para o menos elevado;
d) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja duas menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de um e meio para a menção ou nível correspondente a desempenho positivo e de um negativo para a menção ou nível correspondente a desempenho negativo.
3 - Quando tenha sido obtida menção ou nível de avaliação negativos, são atribuídos pontos nos seguintes termos:
a) Zero pontos quando tenha sido obtida uma única menção ou nível de avaliação negativos;
b) Um ponto negativo por cada menção ou nível de avaliação negativos que acresça à menção ou nível referidos na alínea anterior.
4 - Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado ao abrigo do n.º 2 do artigo 2.º e do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2006, de 26 de Abril, não estabelecesse percentagens máximas, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenhos consagrado no artigo 15.º da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março, os três e dois pontos previstos nas alíneas a) a c) do n.º 2 são atribuídos tendo ainda em conta as seguintes regras:
a) No caso da alínea a), três pontos para as menções ou níveis de avaliação máximos mais elevados, até ao limite de 5 % do total dos trabalhadores, e dois pontos para as restantes menções ou níveis de avaliação máximos, quando os haja, e para os imediatamente inferiores aos máximos, até ao limite de 20 % do total dos trabalhadores;
b) No caso das alíneas b) e c), dois pontos para as menções ou níveis de avaliação máximos mais elevados, até ao limite de 25 % do total dos trabalhadores.
5 - Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado não permitisse a diferenciação prevista no número anterior, designadamente por não existirem classificações quantitativas, o número de pontos a atribuir obedece ao disposto na alínea d) do n.º 2.
6 - Quando os sistemas específicos de avaliação de desempenho preveem periodicidade de avaliação não anual, cada classificação ou menção de avaliação atribuída repercute-se em cada um dos anos decorridos no período avaliado.
7 - O número de pontos a atribuir aos trabalhadores cujo desempenho não tenha sido avaliado, designadamente por não aplicabilidade ou não aplicação efetiva da legislação em matéria de avaliação do desempenho, é o de um por cada ano não avaliado.
8 - O número de pontos atribuído ao abrigo do presente artigo é comunicado pelo órgão ou serviço a cada trabalhador, com a discriminação anual e respetiva fundamentação.
9 - Em substituição dos pontos atribuídos nos termos da alínea d) do n.º 2 e dos n.os 5 a 7, a requerimento do trabalhador, apresentado no prazo de cinco dias úteis após a comunicação referida no número anterior, é realizada avaliação através de ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho dos trabalhadores da Administração Pública, aplicado com as necessárias adaptações, por avaliador designado pelo dirigente máximo do órgão ou serviço.
10 - As menções propostas nos termos do número anterior são homologadas pelo dirigente máximo do órgão ou serviço e por ele apresentadas ao respetivo membro do Governo para ratificação, visando a verificação do equilíbrio da distribuição das menções pelos vários níveis de avaliação, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenhos, bem como o apuramento de eventuais responsabilidades dos titulares dos cargos dirigentes para os efeitos então previstos no n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2006, de 26 de Abril.
11 - Após a ratificação referida no número anterior, é atribuído, nos termos do n.º 6 do artigo 47.º, o número de pontos correspondente à menção obtida referido ao ano ou anos relativamente aos quais se operou a ponderação curricular.
12 - Quando a aplicação em concreto do disposto nos n.os 1 dos artigos 47.º e 75.º imponha a existência de classificações quantitativas e o sistema de avaliação do desempenho aplicado não as forneça, procede-se a ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho referido no n.º 9, dos trabalhadores aos quais aqueles preceitos sejam em concreto aplicáveis, de forma a obter a referida quantificação.
(5) O princípio da confiança é um subprincípio do da boa-fé, que também se retira do princípio do Estado de direito democrático consagrado no art. 2º da CRP. São 6 os pressupostos da tutela da confiança, como concretização da boa-fé objetiva:
i) Um comportamento gerador de confiança,
1. Uma situação objetiva de confiança legítima (vd. Ac.STA de 26-10-1994, caso Edifil, P. nº 017626; Ac.STA de 18-6-2003, P. nº 01188/02),
ii) A efetivação de um investimento de confiança,
iii) Um nexo de causalidade entre o comportamento gerador de confiança e a situação de confiança,
iv) Um nexo de causalidade entre a situação de confiança e o investimento de confiança,
1. A frustração da confiança por parte de quem a gerou (vd. Ac.STA de 6-5-2003, caso CIEE, P. nº 046188), sendo que a falta de algum dos pressupostos pode ser compensada pela intensidade especial de outro.
(6) Ao contrário, por exemplo, do caso apreciado no Ac.STA de 5-12-2007, P. nº 0653/07.
(7) Não cabe discutir aqui se existe e qual a medida do dever de anular administrativamente os atos anuláveis.
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