Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11549/25.2BELSB.CS2

Secção:	CA


Data do Acordão:	05/21/2026

Relator:	RUI PEREIRA

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Social


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL
RELATÓRIO
1. [PES-1], melhor identificada nos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Instituto da Segurança Social, IP, uma acção de impugnação do acto administrativo de “não aprovação do pedido de subsídio de desemprego”, e de condenação à prática do acto devido, que cumulou com um pedido cautelar.
2. O TAC de Lisboa, antecipando o mérito da causa nos autos cautelares, ao abrigo do disposto no artigo 121º, nº 1 do CPTA, por sentença datada de 24-2-2026, julgou a acção improcedente, e em consequência, absolveu a entidade demandada dos pedidos formulados.
3. Inconformada, a autora/requerente interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“1) O presente recurso é interposto da sentença recorrida, que julgou improcedente a presente acção administrativa e, em consequência, absolveu o Instituto da Segurança Social, IP, de todos os pedidos formulados pela autora.
2) A sentença recorrida assentou, essencialmente, em dois fundamentos:
a) quanto ao pedido principal, entendeu o tribunal «a quo» que a recorrente não preenchia o prazo de garantia legalmente exigido para a atribuição do subsídio de desemprego, por constarem apenas 271 dias de registos de remunerações no período relevante;
b) quanto ao pedido subsidiário, entendeu o tribunal «a quo» que não foi apresentado requerimento de subsídio social de desemprego, inexistindo, por isso, dever jurídico de apreciação por parte da Administração.
3) Com o devido respeito, a sentença recorrida padece de erro de julgamento, quer quanto à matéria de facto, quer quanto à matéria de direito, devendo, por isso, ser revogada.
4) Resulta da matéria de facto dada como provada que a recorrente:
a) exerceu actividade profissional subordinada junto de diferentes entidades empregadoras entre
Agosto de 2023 e Agosto de 2024;
b) apresentou, em 4-9-2024, pedido de atribuição de subsídio de desemprego;
c) apresentou, em 19-10-2024, novo requerimento via Segurança Social Direta;
d) dispõe, pelo menos, de 271 dias de registos de remunerações no período de 2023/08 a 2024/07. 5) A sentença recorrida incorreu em erro ao considerar que a alegação da incorrecção dos registos contributivos se mostrava desacompanhada de prova bastante, sem valorar adequadamente a documentação já junta aos autos relativa aos contratos de trabalho, à prestação efectiva da actividade laboral e à duração dos vínculos invocados pela recorrente. 6) Acresce que a recorrente havia já desencadeado, em momento anterior ao processo judicial, procedimento administrativo destinado à correcção da carreira contributiva, tendo requerido a rectificação dos registos que considerava erróneos.
7) Tal elemento revela-se directamente relevante para a apreciação do erro sobre os pressupostos de facto em que assentou o indeferimento do subsídio de desemprego e, bem assim, para a apreciação judicial da legalidade desse acto, na medida em que o próprio fundamento determinante do indeferimento residiu na insuficiência dos dias de remuneração registados. 8) Ao desconsiderar a pendência do pedido de correcção da carreira contributiva e ao fazer assentar a decisão exclusivamente nos dados formais constantes dos sistemas de informação da Segurança Social, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por não ter apreciado de forma plena e efectiva a realidade material alegada pela recorrente quanto aos períodos efectivamente trabalhados.
9) De igual modo, a sentença recorrida errou ao julgar improcedente o pedido subsidiário de subsídio social de desemprego, com fundamento na inexistência de requerimento.
10) Com efeito, dos próprios factos dados como provados resulta que a recorrente apresentava 271 dias de registo de remunerações no período de 2023/08 a 2024/07, número que ultrapassa o prazo de garantia legalmente exigido para acesso ao subsídio social de desemprego inicial. 11) Assim, mesmo que não se entendesse preenchido o prazo de garantia para a atribuição do subsídio de desemprego, sempre se impunha ao tribunal «a quo» apreciar, em termos materialmente adequados, a pretensão subsidiária respeitante ao subsídio social de desemprego inicial, tanto mais que essa prestação foi expressamente peticionada nos autos.
12) A interpretação acolhida na sentença recorrida quanto à inexistência de requerimento é excessivamente formalista, porquanto desconsidera que a recorrente apresentou, em 4-9-2024, pedido de atribuição de prestação de desemprego e, posteriormente, em 19-10-2024, novo requerimento via Segurança Social Direta, na sequência do indeferimento comunicado pela entidade demandada.
13) Tais elementos procedimentais impunham, pelo menos, que a Administração apreciasse se a recorrente reunia os pressupostos para atribuição do subsídio social de desemprego inicial, não podendo a pretensão ser liminarmente afastada com base numa leitura estritamente formal da exigência de requerimento autónomo.
14) Ao decidir em sentido contrário, a sentença recorrida violou o regime jurídico aplicável às prestações de desemprego, bem como os princípios da boa administração, da proporcionalidade, da justiça e da tutela jurisdicional efectiva, consagrados no ordenamento jurídico-administrativo e constitucional.
15) Subsidiariamente, e sem prescindir, ainda que o tribunal «ad quem» entenda não dispor de todos os elementos necessários para reconhecer desde já o direito da recorrente ao subsídio de desemprego ou, pelo menos, ao subsídio social de desemprego inicial, sempre deverá revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos, ou condenar a entidade demandada à reapreciação da situação jurídica da recorrente, à luz da efectiva carreira contributiva e da pretensão subsidiária deduzida.
16) Mostra-se ainda justificada a junção, em sede de recurso, do comprovativo do pedido administrativo de correcção da carreira contributiva, apresentado pela recorrente em Agosto de 2024, por se tratar de documentação cuja relevância resulta directamente da fundamentação acolhida na sentença recorrida e cuja apreciação se revela necessária para o correcto julgamento da causa.
17) Em face do exposto, deve o presente recurso ser julgado procedente, com a consequente revogação da sentença recorrida”.
4. O Instituto da Segurança Social, IP, apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:
“A) As presentes contra-alegações visam sustentar a manutenção na ordem jurídica da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou improcedente a acção apresentada por [PES-1], relativamente à apreciação da legalidade do acto administrativo que indeferiu o pedido de atribuição subsídio de desemprego formulado, com fundamento no não preenchimento do prazo de garantia legalmente exigido.
B) Em síntese, a recorrente interpõe o presente recurso por entender que a decisão recorrida padece de erro de julgamento, quer quanto à matéria de facto, quer quanto à matéria de direito. C) Paralelamente, a recorrente impugna a decisão da matéria de facto, com referência a um suposto comprovativo de «pedido administrativo de correcção da carreira contributiva apresentado em Agosto de 2024» que vem juntar.
D) No plano jurídico, a recorrente sustenta que a douta sentença incorreu em erro ao considerar que a alegação da incorrecção dos registos contributivos se mostrava desacompanhada de prova bastante, sem valorar adequadamente a documentação junta relativa aos contratos de trabalho, à prestação efectiva da actividade laboral e à duração dos vínculos por essa invocados.
E) Contudo, não lhe assiste qualquer razão, nem quanto à matéria factual, nem quanto à matéria jurídica.
F) Necessariamente que, e porque confessadamente o diz a recorrente, que dispõe desde Agosto de 2024 um comprovativo no qual teria solicitado ao ISS, IP, a reapreciação da sua carreira contributiva, a aqui recorrida decerto requereria o seu desentranhamento ou a desconsideração probatória desse (documento) por violação das regras processuais e dos princípios constitucionais aplicáveis, já que o tal comprovativo constituía assim prova pré-constituída, acessível e dominada pela recorrente desde o momento da petição inicial, não se tratava, pois, de prova superveniente, tratava-se de documentação que já estava na posse e esfera jurídica da recorrente desde a petição inicial.
G) Porém, o que é facto é que o tal comprovativo que menciona até foi junto sob o doc. nº 3 pela aqui recorrida na sua contestação, isto porquanto, a então requerente que sempre esteve ciente de não preencher o requisito do prazo de garantia para aceder ao subsídio de desemprego, ainda antes de submeter esse pedido, abriu no e-clic via Segurança Social Direta no dia 28-8-2024 a Atividade [Nº-IDENTIFICAÇÃO] na qual alegava que trabalhara em todas as empresas com contrato subordinado e a tempo integral, sem ter tido qualquer falta, ou seja, com contribuições nos últimos 13 meses (de Agosto de 2023 a Agosto de 2024), porém que todas as empresas lançaram uma quantidade inferior de dias em praticamente todos os meses, dizia então que as iria processar judicialmente e que todas tiveram pedidos de inspecção na ACT, no entanto não apresentou qualquer prova que confirmasse esta realidade e, sobretudo, quais os seus resultados, e foi isso que lhe foi solicitado pelo ISS, IP, para então ser apreciado o pedido que fizera, no que não tendo dado qualquer resposta àquela solicitação, impossibilitando por sua causa exclusiva qualquer apreciação, motivou que tivesse sido fechada a actividade por falta de resposta da requerente.
H) A recorrente apenas lançava, e assim prossegue nesta sede recursória, que todas as entidades empregadoras tinham declarado um número inferior de dias relativamente ao que dizia ter efectivamente prestado, todavia qualquer das alegações nunca as acompanhou de prova bastante que permitisse afastar a presunção de veracidade dos elementos constantes dos sistemas de informação da Segurança Social e da Autoridade Tributária, os quais constituem a base legalmente relevante para a aferição dos direitos contributivos dos beneficiários.
I) Em face disto consta, pois, irrepreensivelmente, dos factos dados como provados que “A autora apresenta 271 dias de registos de remunerações (259 de registos de remunerações + 12 de registos de equivalências) no período de 2023/08 a 2024/07 – cfr. PA a fls. 5 e documentos 1 e 2 juntos com a Contestação”.
J) A recorrente impugna a matéria de facto, contudo, a impugnação não cumpre integralmente os ónus cumulativos do artigo 640º do CPC, aplicável «ex vi» artigo 1º do CPTA.
K) A recorrente refere genericamente que impugna os factos, sem proceder, pois, à necessária explicitação facto a facto, como exige o artigo 640º, nº 1, alínea a) do CPC, assim, inexiste individualização e demonstração específica, facto a facto.
L) A recorrente anuncia impugnação da matéria de facto, mas não autonomiza, em termos rigorosos, para cada facto, o cumprimento dos ónus do artigo 640º do CPC, tal configura incumprimento do artigo 640º, nº 1, alíneas a) a c), impondo a rejeição nessa parte e a manutenção do julgamento de facto.
M) A recorrente tinha o ónus de provar os factos constitutivos do direito que veio invocar, designadamente, a incorrecção dos registos contributivos e a efectiva prestação laboral em moldes diversos dos declarados.
N) Não bastava, como decidido na douta sentença, para esse efeito, a mera invocação de eventual incumprimento declarativo por parte das entidades empregadoras, nem a referência a futuras iniciativas judiciais ou administrativas, desacompanhadas de prova concreta susceptível de infirmar os dados constantes da carreira contributiva.
O) Diz a recorrente que juntou contratos de trabalho e que nesses as partes terão acordado um valor de retribuição base mensal ilíquida de € 820,00 com um período normal de trabalho diário de 8 horas/semanal de 40 horas.
P) Porém, para o prazo de garantia no que concerne à atribuição (ou não) do subsídio de desemprego o que importava sim, nos devidos termos previstos no Decreto-Lei nº 220/2006, de 3/11, eram os dias de trabalho efectivamente prestados, e quanto a tal, conforme constava do Extracto de Remunerações, o ISS, IP, e ao abrigo dos mais elementares princípios que norteavam a actividade administrativa, máxime o da legalidade, simplesmente considerou os dias de trabalho efectivamente prestados conforme devidamente declarado, para a contagem do prazo de garantia.
Q) A sentença recorrida não padece, pois, de qualquer erro já que, basilarmente, os contratos de trabalho juntos aos autos mesmo que digam que o horário de trabalho são oito horas por dia/40 horas por semana, não fazem prova de que foram efectivamente prestados, a recorrente não sustentou nem documentou, portanto, a prestação efectiva de trabalho em termos superiores aos registados.
R) A Administração não podia, como bem expressou a sentença, substituir-se às entidades empregadoras na criação de registos contributivos inexistentes, e assim apenas porque a requerente lhe viesse dizer que essas entidades para a prejudicar não tinham declarado os tempos que ela pretendia ver registados.
S) Verificando-se que a autora apenas detinha 271 dias de registo de remunerações no período de referência, encontrando-se em falta um número significativo de dias para o cumprimento do prazo de garantia, o indeferimento do pedido de subsídio de desemprego constituiu consequência necessária da aplicação do regime legal vigente.
T) No que respeita ao pedido subsidiário, relativo à atribuição de subsídio social de desemprego, também a decisão recorrida não padece de qualquer erro.
U) Imediatamente em 4-9-2024, aquando da notificação do indeferimento do requerido subsídio de desemprego, como no ofício logo enviado no dia seguinte, foi informada a recorrente da possibilidade de requerer o subsídio social de desemprego, que lhe poderia ser atribuído caso reunisse a condição de recursos e caso tivesse cessado a actividade como trabalhadora independente em data anterior à apresentação do requerimento, isto porquanto, pese embora excluída do regime dos TI para efeitos contributivos por ter actividade como advogada, o facto é que não cessara então a sua actividade como TI junto da Autoridade Tributária.
V) De acordo, pois, com o previsto na Lei que o rege, nem foi cessada a actividade como TI nem nunca nos serviços do ISS, IP, por qualquer das formas previstas para tanto, foi apresentado qualquer pedido de Subsídio Social de Desemprego por parte da recorrente.
W) Resulta da matéria de facto provada que, aquando da notificação da decisão de indeferimento do subsídio de desemprego, a autora foi expressamente informada da possibilidade de requerer o subsídio social de desemprego, bem como dos termos em que tal pedido poderia ser apresentado, tendo-lhe sido concedido prazo para o efeito, ora, não obstante essa informação, não ficou demonstrado que a autora tenha apresentado qualquer pedido de atribuição de subsídio social de desemprego junto dos serviços da Segurança Social, dentro do prazo legalmente previsto ou em momento posterior”.
X) É, pois, intransponível que a recorrente não apresentou o pedido no devido prazo legal, e não podia, pois, nem a Administração, nem o tribunal «a quo», e nem o pode este excelso Tribunal, fazer renascer aquele prazo legal, não se tratam pois de meros formalismos, como lhes chama a recorrente, mas sim do estrito cumprimento da Lei, a que todos se encontram adstritos. Y) O tribunal «a quo» decidiu dentro dos limites do pedido e da causa de pedir.
Z) Deve o recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida na íntegra, com custas pela recorrente”.
5. O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul, devidamente notificado para o efeito, emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento. 6. Sem vistos às Exmªs Juízas Adjuntas, atenta a natureza urgente do processo, mas com envio prévio do projecto de acórdão às mesmas, vêm os autos à conferência para julgamento.
OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. As questões a apreciar no presente recurso estão delimitadas pelo teor da alegação de recurso apresentada pela recorrente e respectivas conclusões, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 a 3, todos do CPCivil, não sendo lícito ao tribunal de apelação conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, face ao teor das conclusões exaradas na alegação da autora/requerente, importa apreciar e decidir se a decisão sob recurso padece, ou não, do assacado erro de julgamento de facto e de direito, ao ter julgado improcedente a sua pretensão, com a consequente absolvição do pedido da entidade demandada.
FUNDAMENTAÇÃO A – DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. A autora iniciou a sua carreira contributiva como trabalhadora por conta de outrem junto da sociedade “[ORG-1], Ldª”, através de contrato de trabalho com início a 7 de Agosto de 2023 – cfr. doc. nº 2, junto com a PI;
ii. No dia 14 de Dezembro de 2023, a autora iniciou funções na sociedade [ORG-2]”, NIPC [NIPC-1] – cfr. doc. nº 4, junto com a PI;
iii. Em 7 de Março de 2024, empresa “[ORG-3]” procedeu à emissão de Declaração de Desemprego da autora junto da Segurança Social – cfr. doc. nº 15, junto com a PI; iv. A autora desempenhou funções de caixeira-ajudante do 1º ano junto da sociedade “[ORG-4], SA”, com contrato de trabalho a termo certo, com início no dia 20 de Fevereiro de 2024 e término no dia
19 de Agosto de 2024 – cfr. docs. nºs 5 e 7, juntos com a PI;
v. Em 4 de Setembro de 2024, a autora submeteu aos serviços da entidade demandada um pedido de atribuição de subsídio de desemprego – cfr. doc. nº 11, junto com a PI; vi. Na mesma data, o pedido da autora foi indeferido, com os fundamentos de não se encontrar cumprido o prazo de garantia de 360 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 24 meses imediatamente anterior à data de desemprego, para atribuição de Subsídio de Desemprego, e que teria 5 dias para, querendo, pedir Subsídio Social de Desemprego –
cfr. doc. nº 12, junto com a PI; vii. Em 19 de Outubro de 2024, a autora apresentou um pedido via Segurança Social Direta, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e nos termos do qual reclamava da decisão de indeferimento da concessão do subsídio de desemprego – cfr. doc. nº 14, junto com a PI;
viii. A autora apresenta 271 dias de registos de remunerações (259 de registos de remunerações + 12 de registos de equivalências) no período de 2023/08 a 2024/07 – cfr.
PA, a fls. 5, e docs. nºs 1 e 2 juntos com a contestação.
B – DE DIREITO
10. A sentença recorrida negou provimento à pretensão deduzida pela recorrente, fundamentando tal juízo nos seguintes termos:
“Nos presentes autos cumpre apreciar a legalidade do acto administrativo que indeferiu o pedido de atribuição de subsídio de desemprego formulado pela autora, com fundamento no não preenchimento do prazo de garantia legalmente exigido.
O regime jurídico aplicável encontra-se estabelecido no Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro, diploma que regula a protecção no desemprego dos trabalhadores por conta de outrem no âmbito do sistema previdencial de Segurança Social.
Ora, refere o seguinte o artigo 18º do mencionado diploma:
“Artigo 18º
Disposição geral
1. – O reconhecimento do direito às prestações de desemprego depende da caracterização da relação laboral, da situação de desemprego e da verificação de prazos de garantia, nos termos dos artigos seguintes.
2. – O reconhecimento do direito ao subsídio social de desemprego depende ainda do preenchimento da condição de recursos e do termo da concessão do subsídio de desemprego quando aquele lhe for subsequente.
3. – Não é reconhecido o direito às prestações de desemprego aos beneficiários que à data do desemprego tenham idade legal de acesso à pensão de velhice, desde que se encontre cumprido o respectivo prazo de garantia”.
Ou seja, o reconhecimento do direito às prestações de desemprego depende da verificação cumulativa dos respectivos pressupostos legais, entre os quais assume particular relevância o cumprimento do prazo de garantia.
Por seu turno, dispõe o artigo 22º, nº 1, do mesmo diploma, o seguinte:
“O prazo de garantia para atribuição do subsídio de desemprego é de 360 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 24 meses imediatamente anterior à data do desemprego”.
Resulta claramente da letra da lei que o legislador não faz depender o preenchimento deste requisito da mera existência de vínculos contratuais de trabalho, nem do período abstracto de duração dos contratos celebrados, mas antes da existência de registos efectivos de remunerações no sistema de segurança social.
Com efeito, o elemento juridicamente relevante para efeitos de contagem do prazo de garantia não é o tempo contratualmente previsto ou alegadamente trabalhado, mas sim os dias que se encontrem reflectidos na carreira contributiva através do correspondente registo de remunerações. Tal solução normativa encontra justificação na própria natureza contributiva do sistema previdencial, assente numa lógica de correspondência entre contribuições efectivamente registadas e protecção social atribuída.
Da matéria de facto provada resulta que, no período relevante compreendido entre Agosto de 2023 e Julho de 2024, a autora apresenta 271 dias de registo de remunerações, incluindo registos por equivalência, número manifestamente inferior aos 360 dias legalmente exigidos para acesso à prestação.
A autora sustenta, contudo, que trabalhou períodos superiores aos reflectidos nos registos contributivos, alegando que as entidades empregadoras terão declarado um número inferior de dias relativamente ao efectivamente prestado. Todavia, tal alegação não se mostra acompanhada de prova bastante que permita afastar a presunção de veracidade dos elementos constantes dos sistemas de informação da Segurança Social e da Autoridade Tributária, os quais constituem a base legalmente relevante para aferição dos direitos contributivos dos beneficiários.
Com efeito, incumbia à autora demonstrar, nos termos gerais do artigo 342º, nº 1, do Código Civil, os factos constitutivos do direito que invoca, designadamente, a incorrecção dos registos contributivos e a efectiva prestação laboral em moldes diversos dos declarados.
Não basta, para esse efeito, a mera invocação de eventual incumprimento declarativo por parte das entidades empregadoras, nem a referência a futuras iniciativas judiciais ou administrativas, quando desacompanhadas de prova concreta susceptível de infirmar os dados constantes da carreira contributiva.
Acresce que a Administração se encontra vinculada ao princípio da legalidade, apenas podendo actuar nos termos expressamente previstos na lei. Assim, perante os registos contributivos existentes, não dispunha a entidade demandada de margem jurídica que lhe permitisse considerar dias de trabalho não reflectidos em registo de remunerações.
Também não procede a invocação do disposto no artigo 22º, nº 5 do Decreto-Lei nº 220/2006. Esta norma admite que, quando necessário, possam ser considerados períodos de exercício de actividade profissional independente, mas apenas quando existam registos de remunerações associados a essa actividade. A mera inscrição como trabalhadora independente, desacompanhada de registos contributivos efectivos, não satisfaz o pressuposto legal exigido, pois o legislador manteve como elemento determinante a existência de remunerações registadas e não a simples titularidade formal de enquadramento contributivo.
Deste modo, não se demonstrando a existência de registos adicionais susceptíveis de serem contabilizados para efeitos do prazo de garantia, nem podendo a Administração substituir-se às entidades empregadoras na criação de registos contributivos inexistentes, conclui-se que a autora não reunia, à data do desemprego, o requisito objectivo previsto no artigo 22º, nº 1 do Decreto-Lei nº 220/2006.
Assim, verificando-se que a autora apenas detinha 271 dias de registo de remunerações no período de referência, encontrando-se em falta um número significativo de dias para o cumprimento do prazo de garantia, o indeferimento do pedido de subsídio de desemprego constitui consequência necessária da aplicação do regime legal vigente.
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No que respeita ao pedido subsidiário relativo à atribuição de subsídio social de desemprego, cumpre igualmente apreciar se assiste razão à autora quando sustenta que tal prestação lhe deveria ter sido atribuída pela entidade demandada.
O regime jurídico do subsídio social de desemprego encontra-se igualmente previsto no
Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro, constituindo uma prestação distinta do subsídio de desemprego, dependente da verificação de pressupostos próprios e, desde logo, da apresentação do correspondente requerimento pelo interessado.
Com efeito, e tal como alegado pela entidade demandada, o reconhecimento do direito às prestações de desemprego, sejam elas contributivas ou de natureza social, não opera automaticamente, antes dependendo de iniciativa procedimental do beneficiário, através da formulação de pedido dirigido à entidade competente.
Resulta da matéria de facto provada que, aquando da notificação da decisão de indeferimento do subsídio de desemprego, a autora foi expressamente informada da possibilidade de requerer o subsídio social de desemprego, bem como dos termos em que tal pedido poderia ser apresentado, tendo-lhe sido concedido prazo para o efeito. Tal comunicação consta, aliás, do próprio teor da notificação administrativa remetida à autora, onde se indicava de forma clara a faculdade de apresentação do requerimento correspondente.
Não obstante essa informação, não ficou demonstrado que a autora tenha apresentado qualquer pedido de atribuição de subsídio social de desemprego junto dos serviços da Segurança Social, dentro do prazo legalmente previsto ou em momento posterior.
Ora, nos termos do artigo 72º do Decreto-Lei n.º 220/2006, a atribuição do subsídio social de desemprego depende de requerimento do interessado, constituindo este um pressuposto procedimental indispensável à constituição do dever de decisão por parte da Administração. Apenas em situações legalmente tipificadas, que não correspondem ao caso dos autos, é dispensada a apresentação de requerimento – cfr. artigo 78º.
Deste modo, inexistindo pedido, inexiste também procedimento administrativo instaurado com esse objecto, não se formando qualquer dever jurídico de apreciação substantiva por parte da entidade administrativa.
Tal conclusão encontra ainda respaldo no regime processual constante do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Nos termos do artigo 66º do CPTA, a condenação à prática de acto administrativo devido pressupõe a existência de um dever de decidir previamente constituído, o qual apenas surge quando tenha sido apresentado requerimento dirigido à Administração e esta o tenha indeferido ou não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido (cfr. artigo 67º do CPTA).
Com efeito, a tutela jurisdicional condenatória não pode substituir-se à iniciativa procedimental do interessado, nem pode o tribunal determinar a prática de acto administrativo relativamente ao qual nunca foi desencadeado o correspondente procedimento administrativo. A inexistência de requerimento impede, assim, a formação de um acto devido susceptível de condenação judicial.
Assim, tendo a autora sido devidamente informada da possibilidade de requerer o subsídio social de desemprego e não tendo exercido essa faculdade, não pode imputar à entidade demandada a não atribuição de uma prestação cuja apreciação nunca foi desencadeada.
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Da violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da imparcialidade, da boa-fé e da tutela da confiança.
Defende, ainda, a autora, que a decisão aqui posta em crise incorre em violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da imparcialidade, da boa-fé e da tutela da confiança.
Ora, a violação de princípios jurídicos apenas assume relevância autónoma quando a Administração actua no exercício de poderes discricionários, porque, quando actua no exercício da actividade vinculada, como é o caso dos autos, a prossecução daqueles princípios encontra-se tutelada pelo princípio de legalidade, pelo que, a respectiva violação só poderá relevar (indirectamente) quando, sendo imputada ao próprio legislador, leve o tribunal a eliminar, por inconstitucionalidade, a norma em que o acto administrativo se baseou. Assim, não pode colher a alegação da violação destes princípios quando imputada a um acto administrativo proferido no exercício de um poder vinculado. Tal violação só é configurável se imputada, não à Administração, mas ao próprio legislador ordinário, e caso se verifique que inquina de inconstitucionalidade a norma legal aplicada pelo acto, implicando o dever de o tribunal recusar a sua aplicação e, por essa via, anular o acto que assenta nessa norma inconstitucional por carecer de base legal. No caso em apreço, estando em causa um acto de indeferimento na atribuição de subsídio de desemprego, por falta de prazo de garantia, não há dúvidas que o acto impugnado foi proferido, como acabámos de ver, no exercício de um poder vinculado, dado que para esse efeito só existe uma solução legal de ordenação, não tendo sido concedida à Administração a liberdade de adoptar um de entre vários comportamentos, todos legais, de acordo com o que entende mais adequado à realização do interesse público protegido pelas normas que a confere.
Assim, não pode colher a alegação da violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da imparcialidade, da boa-fé e da tutela da confiança, quando imputada a um acto administrativo proferido no exercício de um poder vinculado pelo que, por aqui, é de improceder, também, o alegado pela autora”.
11. A recorrente discorda do assim decidido, fundamentalmente por considerar que a decisão recorrida desconsidera a pendência do pedido de correcção da carreira contributiva e, também, por fazer assentar a decisão exclusivamente nos dados formais constantes dos sistemas de informação da Segurança Social, incorrendo dessa forma em erro de julgamento, pois deveria ter apreciado de forma plena e efectiva a realidade material alegada pela recorrente quanto aos períodos efectivamente trabalhados. E, de igual modo, a sentença recorrida errou ao julgar improcedente o pedido subsidiário de subsídio social de desemprego, com fundamento na inexistência de requerimento, já que resulta do elenco dos factos dados como provados que a recorrente apresentava 271 dias de registo de remunerações no período de 2023/08 a 2024/07, número que ultrapassa o prazo de garantia legalmente exigido para acesso ao subsídio social de desemprego inicial. Assim, mesmo que não se entendesse preenchido o prazo de garantia para a atribuição do subsídio de desemprego, sempre se impunha ao tribunal “a quo” apreciar, em termos materialmente adequados, a pretensão subsidiária respeitante ao subsídio social de desemprego inicial, tanto mais que essa prestação foi expressamente peticionada nos autos.
Vejamos então se as críticas apontadas à sentença recorrida são fundamentadas, começando por apreciar se se mostra justificada a junção, em sede de recurso, do comprovativo do pedido administrativo de correcção da carreira contributiva, apresentado pela recorrente em Agosto de 2024, por se tratar de documentação cuja relevância resulta directamente da fundamentação acolhida na sentença recorrida e cuja apreciação se revela necessária para o correcto julgamento da causa.
12. Em primeiro lugar, cumpre salientar que o documento cuja junção a recorrente peticiona já se encontra junto aos autos, pois foi junto com a oposição da entidade demandada como doc. nº 3. E, por outro lado, a admissibilidade da junção de documentos com a alegação de recurso é uma situação excepcional, na medida em que o artigo 651º do CPCivil é expresso ao afirmar que “as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excepcionais a que se refere o artigo 425º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância”, situação que a recorrente invoca, mas que não está preenchida, já que o artigo 425º do CPCivil faz depender a admissibilidade da junção de documentos depois do encerramento da discussão apenas para os casos de documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.
13. Ora, no caso presente, o documento cuja junção foi requerida com a alegação de recurso diz respeito a um pedido de alteração/correcção da carreira contributiva, apresentado pela recorrente em Agosto de 2024, sendo que o encerramento da discussão ocorreu em Fevereiro de 2026, quando foi proferida sentença nos autos, razão pela qual o mencionado pedido era manifestamente extemporâneo, pois era perfeitamente possível à recorrente tê-lo junto em data anterior ao encerramento da discussão, além de desnecessário e inútil, por o mesmo já se mostrar junto aos autos, não sendo por isso de admitir agora a sua junção.
14. Relativamente ao apontado erro de julgamento da sentença recorrida, por ter considerado que a alegação da incorrecção dos registos contributivos se mostrava desacompanhada de prova bastante, sem valorar adequadamente a documentação já junta aos autos relativa aos contratos de trabalho, à prestação efectiva da actividade laboral e à duração dos vínculos invocados pela recorrente, bem como ao facto da recorrente ter desencadeado, em momento anterior ao processo judicial, procedimento administrativo destinado à correcção da carreira contributiva, tendo requerido a rectificação dos registos que considerava erróneos (vd. doc. nº 3 junto com a oposição da entidade requerida), impõe-se dizer o seguinte:
15. O DL nº 220/2006, de 3/11, que aprovou o regime jurídico de protecção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, veio estabelecer, no âmbito do subsistema previdencial, o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, prevendo que a reparação da situação de desemprego se realiza através de medidas passivas e activas, podendo, ainda, incluir medidas excepcionais e transitórias nos termos previstos em legislação própria (cfr. artigo 1º do citado DL).
16. Para efeitos das medidas nele previstas, o artigo 2º do citado DL caracteriza a situação de desemprego como sendo “toda a situação decorrente da perda involuntária de emprego do beneficiário com capacidade e disponibilidade para o trabalho, inscrito para emprego no centro de emprego”, constituindo medidas passivas para a respectiva reparação (a) a atribuição de subsídio de desemprego e (b) a atribuição de subsídio social de desemprego inicial ou subsequente ao subsídio de desemprego (cfr. artigo 3º do citado DL).
17. Por seu turno, o artigo 7º do DL nº 220/2006, de 3/11, prevê como modalidades das prestações de desemprego o subsídio de desemprego, o subsídio social de desemprego e o subsídio de desemprego parcial (cfr. nº 1). A protecção através do subsídio social de desemprego tem lugar (a) nas situações em que não seja atribuível subsídio de desemprego, e (b) nas situações em que os beneficiários tenham esgotado os períodos de concessão do subsídio de desemprego, desde que se encontrem preenchidos os demais condicionalismos previstos na lei.
18. A titularidade do direito às prestações (subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego) é reconhecida, nos termos previstos no artigo 8º do citado DL, aos beneficiários cujo contrato de trabalho tenha cessado nos termos do artigo 9º, reúnam as respectivas condições de atribuição à data do desemprego e residam em território nacional.
19. Contudo, como decorre do disposto no artigo 22º do citado DL, a concessão do subsídio de desemprego está dependente da verificação dum prazo de garantia, ou seja, da existência de um período mínimo de descontos para a Segurança Social necessário para ter direito ao subsídio de desemprego, que no caso é de 360 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, nos 24 meses imediatamente anteriores à data em que o respectivo requerente ficou desempregado, sendo o prazo de garantia para atribuição do subsídio social de desemprego de 180 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 12 meses imediatamente anterior à data do desemprego.
20. Além da existência do prazo de garantia, é ainda necessário que o requerente se encontre numa situação de desemprego involuntário, ou seja, que a perda do posto de trabalho não decorra da sua vontade (o despedimento tem de ser contra a sua vontade, como por exemplo em situações de fim de contrato ou despedimento colectivo). E, na contagem dos dias de trabalho, contam todos os dias de trabalho efectivo e os dias em que o requerente esteve de baixa médica (subsídio de doença) e, que, por isso, tenham determinado registo de remunerações por equivalência, não sendo, no entanto, contabilizados os períodos em que aquele já esteve a receber prestações de desemprego.
21. E, no caso do subsídio social de desemprego, a respectiva atribuição está ainda sujeita ao preenchimento da condição de recursos à data do desemprego ou à data da cessação da atribuição do subsídio de desemprego, ou seja, à verificação dos rendimentos do agregado familiar do requerente da prestação, nos termos previstos no artigo 24º do DL nº 220/2006, de 3/11.
22. Em qualquer caso, a atribuição das prestações de desemprego deve ser requerida no prazo de 90 dias consecutivos a contar da data do desemprego e ser precedida de inscrição para emprego no centro de emprego, nos termos previstos no artigo 72º do DL nº 220/2006.
Sendo este o quadro legal aplicável, retornemos à situação versada no presente recurso.
23. A recorrente vem invocar no presente recurso que a decisão recorrida desconsiderou a pendência do pedido de correcção da carreira contributiva e, também, por ter feito assentar a decisão exclusivamente nos dados formais constantes dos sistemas de informação da Segurança Social, incorrendo dessa forma em erro de julgamento, pois deveria ter apreciado de forma plena e efectiva a realidade material alegada pela recorrente quanto aos períodos efectivamente trabalhados.
Vejamos se a apontada crítica procede.
24. Conforme decorre do disposto no DL nº 220/2006, a verificação dos períodos de registo de remunerações (descontos) para atribuição de prestações de desemprego é feita automaticamente pela Segurança Social com base nas declarações submetidas pelos empregadores (sublinhado nosso), o que significa que se a entidade empregadora não cumprir (omitindo ou falseando) as suas obrigações declarativas, o trabalhador deverá, sem prejuízo de apresentar queixa/denúncia à Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) ou à própria Segurança Social, a fim de possibilitar a esta notificar a entidade empregadora para corrigir as Declarações Mensais de Remunerações (DMR) e regularizar as contribuições em falta, recorrer ao Tribunal do Trabalho, caso a empresa se recuse a regularizar a situação e exista prejuízo material para o trabalhador (por exemplo, impedimento de aceder a subsídios do Estado), para exigir o pagamento das indemnizações decorrentes dos danos causados.
25. Contudo, a verificação dos requisitos de que depende a concessão das prestações de desemprego, nomeadamente a verificação do prazo de garantia, é efectuada com base nas declarações submetidas pelas entidades empregadoras, pelo que tendo sido dado como assente que o registo de remunerações relativo à recorrente não cumpria com o prazo de garantia exigido, ou seja, a existência de um período mínimo de descontos para a Segurança Social necessário para ter direito ao subsídio de desemprego, que no caso era de 360 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, nos 24 meses imediatamente anteriores à data em que a recorrente ficou desempregada – no ponto viii. do probatório apenas se provou que a autora apresentava 271 dias de registos de remunerações (259 de registos de remunerações + 12 de registos de equivalências) no período de 2023/08 a 2024/07 –, e considerando que na sequência do requerimento apresentado no site da Segurança Social Direta, datado de 28-8-2024, os serviços da Segurança Social solicitaram a confirmação dos períodos que constam com remunerações com valores e/ou dias incorrectos na carreira contributiva da recorrente, não tendo esta confirmação tido lugar, é manifesto que esta não podia ter direito ao pagamento do correspondente subsídio de desemprego, atenta a não observância do prazo de garantia exigido pelos artigos 18º, nº 1 e 22º do DL nº 220/2006, de 3/11.
26. Por conseguinte, a sentença recorrida, ao negar provimento à pretensão da autora relativamente à concessão do subsídio de desemprego, não incorreu no apontado erro de julgamento.
* * * * * *
27. A recorrente sustenta também que a sentença recorrida errou ao julgar improcedente o pedido subsidiário de subsídio social de desemprego, com fundamento na inexistência de requerimento, já que resulta do elenco dos factos dados como provados que a recorrente apresentava 271 dias de registo de remunerações no período de 2023/08 a 2024/07, número que ultrapassava o prazo de garantia legalmente exigido para acesso ao subsídio social de desemprego inicial, razão pela qual mesmo que não se entendesse preenchido o prazo de garantia para a atribuição do subsídio de desemprego, sempre se impunha ao tribunal “a quo” apreciar, em termos materialmente adequados, a pretensão subsidiária respeitante ao subsídio social de desemprego inicial, tanto mais que essa prestação foi expressamente peticionada nos autos.
Vejamos se também neste particular a sentença recorrida incorreu no apontado erro de julgamento.
28. Conforme decorre do disposto no artigo 22º, nº 2 do DL nº 220/2006, “o prazo de garantia para atribuição do subsídio social de desemprego é de 180 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 12 meses imediatamente anterior à data do desemprego, sem prejuízo do disposto no número seguinte”. Porém, como exige o artigo 24º, nº 1 do citado DL, o reconhecimento do direito à atribuição do subsídio social de desemprego não é automático, estando dependente também de requerimento e da verificação do preenchimento da condição de recursos à data do desemprego ou à data da cessação da atribuição do subsídio de desemprego, conforme se trate, respectivamente, de subsídio inicial ou subsequente. 29. Ora, tal como defende a entidade recorrida, aquando da notificação do indeferimento do subsídio de desemprego que a autora havia requerido, foi a mesma informada da possibilidade de requerer o subsídio social de desemprego, que lhe poderia ser atribuído caso reunisse a condição de recursos e caso tivesse cessado a actividade como Trabalhadora Independente em data anterior à apresentação do requerimento, condições que não se chegaram a verificar, dado que a autora não cessou a sua actividade como TI, nem apresentou qualquer pedido de Subsídio Social de Desemprego.
30. Com efeito, como decorre do disposto no artigo 78º, nº 1 do DL nº 220/2006, só a atribuição do subsídio social de desemprego subsequente bem como a atribuição do subsídio de desemprego parcial no decurso do período de atribuição do subsídio de desemprego é que não dependem de requerimento, embora obriguem os interessados à apresentação dos meios de prova específicos das condições que justificam a sua atribuição, o que significa, “a contrario”, que a atribuição do subsídio social de desemprego inicial (na impossibilidade da elegibilidade para a concessão de subsídio de desemprego, por falta da inobservância do prazo de garantia exigido pelos artigos 18º, nº 1 e 22º do DL nº 220/2006, de 3/11) estava dependente de requerimento, por forma a habilitar a Segurança Social a indagar da verificação do preenchimento da condição de recursos à data do desemprego, nos termos previstos no artigo 24º, nº 1 do DL nº 220/2006, de 3/11. Ora, não tendo a recorrente efectuado o correspondente pedido de atribuição do subsídio social de desemprego à Segurança Social (recorde-se que só formulou tal pedido, a título subsidiário, na petição inicial da presente acção), é também manifesto que faltava o pressuposto procedimental indispensável à constituição do dever de decisão por parte da Administração, como acertadamente concluiu a sentença recorrida.
31. De acordo com o disposto no artigo 66º do CPTA, a condenação à prática de acto administrativo devido pressupõe a existência de um dever de decidir previamente constituído, o qual apenas surge quando tenha sido apresentado requerimento dirigido à Administração e esta o tenha indeferido ou não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido (cfr. ainda o disposto no artigo 67º do CPTA). Ora, tal como concluiu a sentença recorrida, “a tutela jurisdicional condenatória não pode substituir-se à iniciativa procedimental do interessado, nem pode o tribunal determinar a prática de acto administrativo relativamente ao qual nunca foi desencadeado o correspondente procedimento administrativo. A inexistência de requerimento impede, assim, a formação de um acto devido, susceptível de condenação judicial. Assim, tendo a autora sido devidamente informada da possibilidade de requerer o subsídio social de desemprego e não tendo exercido essa faculdade, não pode imputar à entidade demandada a não atribuição de uma prestação cuja apreciação nunca foi desencadeada”. 32. Por conseguinte, falecem todas as conclusões da alegação da recorrente e, com elas, o presente recurso jurisdicional.
DECISÃO
33. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
34. Custas a cargo da recorrente, sem prejuízo de eventual isenção.
Lisboa, 21 de Maio de 2026
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Maria Teresa Caiado – 1ª adjunta)
(Maria Helena Filipe – 2ª adjunta)