| Decisão Texto Integral: | Acordam em sessão da Subsecção de Administrativo Comum do Tribunal Central Administrativo Sul:
J…, P… e K…, devidamente identificados como requerentes nos autos da acção intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias instaurada contra o Ministério da Administração Interna, inconformados vieram interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 20.10.2023, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que decidiu indeferir liminarmente o requerimento inicial.
Nas respectivas alegações, os Recorrentes formularam as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«I. Contrariamente ao que refere a sentença recorrida, na petição inicial apresentada os Recorrentes alegaram um conjunto alargado de factos concretos de como a ausência de uma decisão quanto aos seus pedidos de concessão de autorização de residência está a violar direitos liberdades e garantias seus, que reclamam uma proteção urgente.
II. Sem prejuízo dos factos que foram expressamente alegados pelos Recorrentes, conforme jurisprudência firme dos tribunais superiores (cf., TCAS 15/02/2018, Proc. 248/17.2BELSB; TCAS 30/01/2020, Proc. 1899/18.0BELSB; TCAS 13/04/2023, Proc. 726/22.8BEALM; TCAS 08/09/2023, Proc. 647/23.7BELSB,) deve presumir-se, nos termos do artigo 607.º, n.º 4 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, que a falta de um título de residência que permita aos Recorrentes permanecer em território nacional viola um conjunto de direitos liberdades e garantias e de direitos equiparados.
III. Não foram apresentados quaisquer factos que permitam afastar a presunção judicial de que a situação em que se encontrem os Recorrentes origina uma situação de ameaça concreta a direitos, liberdades e garantias que reclamam a intimação da Administração à prática de uma conduta indispensável à proteção desses direitos, conforme exigido pelo artigo 109.º, n.º 1 do CPTA.
IV. Segundo a doutrina mais qualificada e a jurisprudência do Tribunal Constitucional, o princípio da equiparação previsto no artigo 15.º da CRP vale tanto para estrangeiros residentes em Portugal como para aqueles que apresentam uma conexão relevante com a jurisdição nacional.
V. No caso dos Recorrentes, existem dois fortíssimos elementos de conexão relevantes com a jurisdição portuguesa: (i) um elemento de conexão pessoal – os recorrentes submeteram perante as autoridades portuguesas um pedido de autorização de residência, querem residir em Portugal e cumprem todos os requisitos para que esse pedido lhes seja concedido; (ii) um elemento de conexão real – os Recorrentes realizaram um investimento em território português que lhes permite residir em Portugal, pelo que, os Recorrentes estão em posição equiparável à de um cidadão nacional que interage com a Administração Pública, tendo, desde logo, e sem necessidade de qualquer outra consideração adicional, o direito a exigir da Administração Pública portuguesa o cumprimento dos trâmites legais e cumprimento dos prazos legalmente estabelecidos em obediência ao Princípio da Boa Administração constitucionalmente consagrado nos artigos 266.º, 267.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 41.º da CFDUE que é, também ele, um direito fundamental de natureza análoga a um direito liberdade e garantia e um direito fundamental que resulta de norma internacional que vincula o Estado Português.
VI. O legislador ordinário criou um regime substantivo especial para quem realize previamente um investimento – dispensado a obtenção de visto prévio e a residência em território nacional no momento do pedido – regime esse ao qual se quis atribuir um estatuto privilegiado, mais aproximado, por isso, do estatuto de cidadão nacional, o que reforça a comparabilidade da situação em que se encontram aos Recorrentes com a do cidadão português para efeitos do mesmo parâmetro jurídico de proteção.
VII. Os Recorrentes beneficiam, portanto, no contexto do procedimento de autorização de residência com fundamento na realização de investimento qualificado em território nacional, do princípio da equiparação previsto no artigo 15.º da CRP e, nesse sentido, gozam dos direitos liberdades e garantias que são aplicáveis aos cidadãos nacionais e que se pretendem acautelar com a presente intimação.
VIII. Ao decidir no sentido que que os Recorrentes não têm direito a aceder aos direitos, liberdades e garantias de que gozam os cidadãos portuguesas porque não se encontram ainda a residir de forma permanente em território nacional, o tribunal a quo está a assumir que se deve conferir uma tutela jurídica adequada a quem reside ilegalmente em Portugal, mas já não a quem, como os Recorrentes, cumpra os requisitos formais de entrada em permanência em Portugal.
IX. Mesmo que assim não se entendesse – o que não se concede – os Recorrentes beneficiam ainda de uma proteção multinível no que respeita a direitos fundamentais que resultam de normas internacionais que vinculam o Estado Português, designadamente quanto ao previsto nos artigos 6.º, 7.º, 15.º, 41.º e 14.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, e cuja violação é também ela fundamento da intimação para proteção de direitos liberdades e garantias que expressamente se peticionou, conforme, de resto, é afirmado pela doutrina constitucional e pelas decisões dos nossos tribunais superiores (cf., STA 11/09/2019, Proc. 01899/18.0BELSB; TCAS 30/01/2020, Proc. 1899/18.0BELSB TCAS 13/04/2023, Proc. 726/22.8BEALM), abrangidos pela intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
X. A interpretação do artigo 109.º, n.º 1 do CPTA no sentido de que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não se aplica a cidadãos estrangeiros que efetuaram um investimento em território português e que aguardam, há quase dois anos, por uma decisão da Administração relativamente aos seus processos de autorização de residência que têm pendentes em Portugal, é inconstitucional por ser contrária e violadora do princípio da equiparação previsto no artigo 15.º da CRP e do princípio da dignidade da pessoa humana previsto no artigo 1.º da CRP.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado inteiramente procedente e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida e o Ministério da Administração Interna intimado a, no prazo de 10 dias, proceder à:
(i) Aprovação da candidatura online dos Recorrentes no Portal ARI;
(ii) Marcação imediata, mediante a disponibilidade dos Recorrentes, de agendamentos presenciais num balcão do SEF/AIMA para efeitos de entrega da documentação devida e de recolha de dados biométricos dos Recorrentes, com vista à concessão final das respetivas autorizações de residência;
(iii) Decisão, no prazo de 90 dias após a entrega de toda documentação necessária, quanto à concessão das autorizações de residência dos Recorrentes (artigo 82.º, n.º 1, da Lei de Estrangeiros).».
O Recorrido não contra-alegou.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Notificados, os Recorrentes pronunciaram-se sobre o parecer que antecede.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, vem o mesmo à sessão para julgamento.
A questão suscitada pelos Recorrentes, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao decidir indeferir a petição de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias por falta da indispensabilidade do meio processual.
A sentença recorrida não fixou factos provados.
Do recurso:
Alegam, em síntese, os Recorrentes que: na petição alegaram um conjunto alargado de factos concretos de como a ausência de decisão nos seus pedidos de autorização de residência para investimento [ARI] está a violar direitos fundamentais seus que reclamam uma protecção urgente; conforme jurisprudência firme deste TCA que indicam, deve presumir-se que a falta do título de residência viola um conjunto de direitos fundamentais ou análogos; de acordo com a Doutrina e a jurisprudência do Tribunal Constitucional [TC] o princípio da equiparação vale tanto para estrangeiros residentes em Portugal como para aqueles que apresentem conexão relevante com a jurisdição nacional; o que sucede no seu caso por terem conexões pessoais e reais com a jurisdição nacional; ao decidir que não beneficiam do principio da equiparação o tribunal recorrido assume que deve conferir tutela adequada a quem reside ilegalmente em Portugal, mas já não a quem cumpra os requisitos formais de entrada, como é o seu caso; mesmo que assim não se entenda, beneficiam de protecção multinível no que respeita a direitos fundamentais que resultam de normas internacionais que vinculam o Estado Português; a interpretação do artigo 109º, nº 1, do CPTA no sentido de que a acção de intimação não se aplica a estrangeiros que efectuaram um investimento em Portugal e aguardam há mais de dois anos por uma decisão, é inconstitucional por violação do artigo 15º e do princípio da dignidade humana, previsto no artigo 1º, da CRP.
Apreciando,
Dispõe o nº 1 do artigo 109º do CPTA que: “1 - A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”.
A saber, para se darem por verificados os pressupostos [adjectivos/processuais] da admissibilidade desta acção principal, excepcional e urgente, impunha-se que os Recorrentes na petição tivessem alegado factos que permitissem concluir que o uso de uma acção administrativa de condenação à prática do acto devido – no qual se englobam a actuação positiva, consistente na prática de operações materiais necessárias para o efeito, como o agendamento de data para recolha de dados biométricos -, associado a uma providência cautelar, não seria suficiente a assegurar o exercício dos direitos fundamentais ou análogos que invocam, em tempo útil. Ou dito de outro modo, o respectivo exercício seria frustrado antes de poderem obter decisão judicial não urgente.
O que não fizeram.
Com efeito, os Recorrente residem nos Estados Unidos da América [EUA] e o que alegaram na petição (e repetiram no recurso) foi, em síntese, que: por preencherem os requisitos legais para o efeito, submeteram pedidos de ARI e de reagrupamento familiar junto do SEF; decorridos os prazos legais de tramitação e decisão não lhes foram concedidas as autorizações pretendidas; não podem fixar residência em Portugal porque ficariam impedidos de entrar e sair de acordo com as suas necessidades profissionais e pessoais até que a ARI lhes seja concedida; não se podem deslocarem normalmente caso permaneçam mais de 90 dias no Espaço Schengen; a sua permanência em território nacional implicaria uma situação jurídica precária que impediria o normal desenvolvimento das suas vidas; não podem transferir as suas residências fiscais para Portugal e cancelar as do Estado de origem; não podem registar-se em autarquia local; não podem solicitar carta de condução portuguesa; nem cartão de utente de saúde definitivo; nem desenvolver actividade profissional em Portugal; inscrever-se na Segurança Social e iniciar as suas contribuições; ou seja, não podem beneficiar de um feixe alargado de direitos de índole pessoal, como à segurança, à tranquilidade, ao trabalho, à liberdade de circulação e à saúde; pretendem exercer todos os direitos inerentes à sua residência em Portugal, requerer autorização de residência permanente e cidadania portuguesa; pelo que o atraso na decisão dos seus pedidos de ARI representa um retardamento inaceitável de acesso a um estatuto jurídico reforçado de permanência em território nacional e de participação cívica e política; encontram-se privados de beneficiar da aplicação do princípio da equiparação, ou do tratamento nacional; quando estão em território nacional têm receio de uma possível expulsão, de invocar o apoio policial, caso necessitem, de se deslocar livremente, ou de apresentar e celebrar negócios civis básicos ou de se deslocar a um hospital.
Como cidadãos nacionais e residentes nos EUA é nesse país que têm a sua vida pessoal, familiar e profissional organizada e exercem os direitos que lhe são inerentes ou relacionados. Nada do que alegaram na petição, de forma genérica e conclusiva - de que não podem vir para Portugal e, por isso, não podem aqui viver, circular no território nacional e no da UE, que têm os seus planos de vida aqui em suspenso ou que está a ser retardado o respectivo acesso a um estatuto jurídico reforçado no território nacional -, permite afirmar que se verifica a exigida lesão iminente e irreversível dos vários direitos que referem [mas antes que, no que concerne à maioria destes, nem sequer os começaram a exercer, ainda que por razões imputáveis ao Recorrido], nem que seja indispensável uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil.
Por outro lado, precisamente porque os Requerentes/recorrentes não se encontram nem residem em Portugal não pode pretender beneficiar do entendimento seguido por alguma Doutrina e Jurisprudência, inclusive deste TCAS, nos acórdãos que indica de 15.2.2018, proc. 2482/17.2BELSB, de 30.1.2020, proc. 1899/18.0BELSB, de 13.4.2023, proc. 726/22.8BEALM e de 8.9.2023, proc. 647/23.7BELSB, porque em todos está em causa o atraso na concessão de autorizações de residência para trabalhar em que os requerentes se encontram em território nacional e alegam a lesão de direitos fundamentais ou análogos, por equiparação aos dos cidadãos nacionais, efectuando o tribunal uma presunção judicial de que “a falta desse título pode pôr em causa o reduto básico que se liga ao princípio da dignidade da pessoa humana (cf. art.º 1.º da CRP) dos indicados direitos à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança (cf. art.ºs. 27.º e 44.º da CRP), à identidade pessoal (art.º 26.º, n.º 1, da CRP), a procurar trabalho, a trabalhar e à estabilidade no trabalho (cf. art.ºs. 53.º, 58.º e 59.º da CRP) ou à saúde (cf. art.º 64.º da CRP)”.
Importa referir que, mesmo estando em causa requerentes residentes em Portugal, a jurisprudência não é pacífica no que respeita à idoneidade da acção de intimação, prevista no artigo 109º do CPTA, em situações de demora na decisão de pedidos de autorização de residência, como resulta, a título de exemplo, dos acórdãos de 25.5.2023, proc. nº 806/22.0BEALM, de 7.6.2023, proc. nº 166/23.1BEALM, de 13.7.2023, proc.s nºs 489/23.0BELSB e 1151/23.9BELSB, de 26.7.2023, proc.s nºs 18/23.5BESNT e 458/23.0BELSB - consultáveis em www.dgsi.pt -, de 25.5.2023, proc. nº 140/23.8BESNT, de 13.7.2023, proc. nº 866/23.6BELSB, de 13.9.2023, proc.s nºs 3866/22.0BELSB e 924/23.7BELSB, e de 11.1.2024, proc.s nºs 180/23.7BECBR, 477/23.0BELSB, 1777/23.0BELSB, 741/23.4BELSB – não publicados, consultáveis no SITAF.
Retornando o caso em análise, a alegação efectuada na petição é genérica e futura [no que respeita aos direitos que serão titulares apenas e quando obtiverem a ARI], não resulta densificada ou explicada a necessidade pessoal, de cada um dos Requerentes/recorrentes, em exercer os direitos ameaçados, das diligências que efectuaram para lhes aceder [por exemplo, quando alegam que estiveram temporariamente no território português], se o respectivo exercício lhe foi vedado [idem], etc., nem indicam qualquer referência temporal que permita concluir que sem uma célere decisão judicial de mérito antes de esta ocorrer, deixarão de os poder exercer em termos absolutos, para justificar a tutela urgente, excepcional e indispensável que requereram.
É certo que a circunstância de terem investido em Portugal lhe confere, nos termos da legislação aplicável, o direito a requerer junto das autoridades portuguesas ARI - sem que tenham de obter visto prévio de residência e que residir no território nacional no momento dos pedidos - e, não sendo por estas observados [como não estão a ser] os prazos legais de tramitação e decisão dos correspondentes procedimentos administrativos, têm também ao seu dispor os meios judiciais de reacção junto dos tribunais administrativos portugueses, disponibilizados a qualquer cidadão nacional ou estrangeiro em idêntica situação, os quais poderão ser urgentes ou não, consoante a causa de pedir e pedidos formulados.
O que não significa - como aliás admitem no que alegaram na petição e reproduziram no recurso -, que possam beneficiar do princípio da equiparação, previsto no artigo 15º da CRP, cujo nº 1 dispõe: “1. Os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português” [sublinhados nossos], precisamente quanto aos direitos que dependem da efectiva presença ou residência em Portugal, onde o exercício do direito invocado se encontra ameaçado.
Nem a Doutrina nem a Jurisprudência do TC indicada no recurso defendem entendimento diverso.
Os elementos de conexão pessoal - porque submeteram perante as autoridades portuguesas os pedidos de ARI, querem viver em Portugal e cumprem os requisitos para que o pedido lhes seja concedido - e real - por terem efectuado um investimento em território português - que os Requerentes/recorrentes alegam ter com a jurisdição nacional, permitem-lhes, como referimos, designadamente, reagir contenciosamente, juntos dos tribunais administrativos portugueses, contra a inércia do Recorrido, a não tramitação e decisão dos procedimentos administrativos em que são pessoal e directamente interessados, decorridos que se encontram há muito os prazos legais para o efeito, mas não que possam arrogar-se da titularidade de direitos que pressupõem a sua permanência ou residência em território nacional.
Se residem nos EUA pressupõe-se que aí exercem os direitos que compõem o reduto básico que se liga ao princípio da dignidade da pessoa humana e que aí podem requerer e assegurar a respectiva tutela jurídico-contenciosa.
Para defender no âmbito de uma acção de intimação para protecção de direitos liberdades e garantias, instaurada num tribunal administrativo português, a necessidade de uma célere decisão judicial definitiva que intime a Administração portuguesa a adoptar uma conduta, positiva ou negativa, indispensável a assegurar o exercício, em tempo útil, do um direito, por exemplo, à circulação no território nacional ou da UE, por não ser suficiente para o efeito a adopção de uma providência cautelar, associada a uma acção administrativa não urgente, é preciso primeiro que o requerente esteja ou resida em Portugal e que alegue factos concretos que o demonstrem. Se não reside ou está em território nacional, dificilmente vai conseguir alegar factos que suportem a alegada lesão iminente e irreversível do direito de circulação em causa, bem como a indispensabilidade em obter uma decisão definitiva célere para assegurar, em tempo útil, o seu exercício.
A tutela pretendida depende do caso concreto e dos termos em que é alegada a causa de pedir e formulado o correspondente pedido.
Um residente ilegal em Portugal que, na petição, alegue factos concretos que permitam ao juiz considerar preenchidos os pressupostos adjectivos da acção de intimação, prevista no artigo 109º do CPTA, pode obter a tutela definitiva, excepcional e urgente que caracteriza a mesma.
Um não residente em Portugal que aqui tenha efectuado um investimento avultado que se limite a uma alegação genérica de que pretende reagir contra a demora na decisão do seu pedido de ARI e que se sente prejudicado por ainda não poder viver no território nacional e usufruir dos mesmos direitos que os portugueses, sem mais, pode obter uma decisão de indeferimento liminar, como sucede no caso em apreciação.
Dito de outro modo, assim como não se pode afirmar em função de um determinado tipo de pretensão – como a não concessão atempada de uma autorização de residência -, em termos abstractos, ou seja, independentemente do que é concretamente alegado e peticionado pelo requerente, que a acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, é o meio processual idóneo, também não se pode concluir que a mesma acção não se aplica a estrangeiros que efectuaram investimento em Portugal e aguardam há mais de dois anos por uma decisão, por, repete-se, a idoneidade do meio depender do que os requerentes concretamente alegaram e peticionaram para o efeito.
Improcede, por isso, o alegado quanto à inconstitucionalidade da interpretação que avançam no recurso e que não corresponde ao decidido pelo tribunal a quo que, entre outros fundamentos, indeferiu liminarmente a petição dos Recorrentes por falta de cumprimento do ónus de alegação e prova, para o efeito de dar por preenchido o pressuposto da indispensabilidade do meio processual.
Acresce que não é por beneficiarem de uma protecção multinível no que respeita a direitos fundamentais que resultam de normas internacionais que vinculam o Estado Português, que a decisão recorrida poderia ou deveria ter sido diferente, porquanto o tribunal recorrido não analisou do mérito da causa, mas dos pressupostos inerentes ao uso deste específico meio processual.
Com efeito, o indeferimento liminar da petição por não se verificar um dos pressupostos, de verificação cumulativa, previstos no artigo 109º do CPTA, obstou ao conhecimento do mérito da causa, significando que apenas foi recusado o uso desta acção, podendo os Recorrentes obter a tutela dos seus direitos e ou pretensão, fazendo uso de outro meio processual, de entre os previstos na lei e que seja o adequado.
Consequentemente, não tendo sido analisados os direitos de que os Recorrentes se arrogam ou os prejuízos que invocam, nem os deveres ou a ilegalidade da inércia do Recorrido, ou sequer as normas eventualmente violadas, constitucionais/nacionais ou comunitárias, como o referido artigo 41º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, irreleva o que vem alegado a propósito em sede de recurso.
Em face do que o presente recurso não pode proceder.
Não são devidas custas por os processos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias delas estarem isentos, nos termos do disposto na alínea b) do número 2 do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais.
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica.
Sem custas.
Registe e notifique.
Lisboa, 24 de Abril de 2024.
(Lina Costa – relatora)
(Carlos Araújo)
(Joana Costa e Nora)
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