Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11688/02

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º juízo Liquidatário


Data do Acordão:	03/01/2007

Relator:	João Beato Sousa

Descritores:	DGV CONTRATO RESCISÃO

Sumário:	A rescisão de um contrato de prestação de serviços por iniciativa do outorgante público, fundamentado no incumprimento contratual atribuído à contraparte é, em princípio, uma declaração negocial e não um acto administrativo. Portanto, o recurso hierárquico que visa impugnar tal decisão deve ser rejeitado por falta de objecto idóneo.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

Maria ..., advogada, residente no Largo ..., 3810 Aveiro, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Interna (SEAI) de 21-01-2003, que rejeitou o recurso hierárquico do despacho do Director-Geral de Viação, de 1-08-2001 que rescindiu o contrato de prestação de serviços em regime de avença celebrado entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação (DGV).

Em primeira via o recurso tinha como objecto o indeferimento tácito do mesmo recurso hierárquico, dirigido ao Ministro da Administração Interna (MAI). Porém, veio a ser requerida e admitida a substituição do objecto do recurso, nos termos do artigo 51º da LPTA, perante a comprovação do acto expresso entretanto proferido.

Em resposta, a autoridade recorrida excepcionou a ilegalidade do recurso por falta de indicação da causa de pedir e impugnou a petição.

O Ministério Público no parecer de fls. 86 retirou a excepção de extemporaneidade do recurso que viera arguir em vista inicial.
No parecer de fls. 110 preconizou a improcedência da questão da falta de causa de pedir invocada pelo Recorrido.
E no parecer final de fls. 1140 manteve a sua tese inicial no sentido da falta de objecto do recurso hierárquico, considerando ter o acto nele impugnado natureza de declaração negocial e não de acto administrativo.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
a) Entre a Direcção-Geral de Viação e a Recorrente (respectivamente 1º e 2º outorgantes) foi celebrado, em 10 de Setembro de 1999, um «Contrato de prestação de serviços em regime de avença» com o seguinte clausulado:
Contrato de prestação de serviços em regime de avença

1ª

O segundo outorgante obriga-se, no exercício de profissão liberal, a prestar ao primeiro outorgante o resultado do seu trabalho de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação no âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente:
Análise de autos de contra-ordenação;
Estudo de processos de contra-ordenação e propostas de decisão administrativa;
Análise da regularidade substancial e formal dos processos para remessa a juízo; Parecer sobre recursos das decisões administrativas.

2ª

Os serviços de consultadoria jurídica referidos na cláusula 1ª são prestados pelo segundo outorgante com autonomia científica e técnica, sem prejuízo de o primeiro outorgante poder estabelecer critérios procedimentais tendentes a garantir a legalidade e a uniformidade de actuação dos serviços da Direcção-Geral de Viação.

3ª

O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer, em prazo a fixar pelo responsável do serviço da Direcção-Geral de Viação, sobre todos os processos que lhe forem distribuídos para esse efeito, até ao limite de quarenta processos por dia.

4ª

Os processos estarão disponíveis para consulta pelo segundo outorgante, entre as oito e as dezoito horas, nas instalações da Delegação Distrital de Viação de Aveiro, donde não podem ser retirados.
Primeiro - Por acordo entre o segundo outorgante e o Delegado Distrital de Viação, pode o período referido na presente cláusula ser alterado.
Segundo - O segundo outorgante compromete-se a comparecer nas instalações do serviço da Direcção-Geral de Viação sempre que isso se torne indispensável.

5ª

O segundo outorgante obriga-se a manter absoluto sigilo de toda a informação e documentação a que tiver acesso na prestação de serviços que realizar para o primeiro outorgante.

6ª

O presente contrato é válido pelo prazo de três meses, automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de sessenta dias relativamente ao seu termo, ou se for rescindido por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas, sem o dever de indemnizar.

7ª

O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços prestados, pagará ao segundo outorgante a remuneração mensal de 200 000$00 (duzentos mil escudos), acrescida de IVA à taxa legal em vigor.

8ª

O primeiro outorgante reserva-se o direito de, por razões de interesse público, relacionadas com o funcionamento dos seus serviços, denunciar o contrato em qualquer momento da sua vigência, ficando, no entanto, obrigado a pagar ao segundo outorgante o preço constante da cláusula 7ª.

9ª

O presente contrato não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente administrativo nem quaisquer outros direitos para além dos reconhecidos nas precedentes cláusulas.

10ª

O presente contrato tem início quando estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor, e no primeiro dia útil posterior à data da sua assinatura pelo segundo outorgante.

b) Por ofício de 04-06-2001, da DGV, foi a Recorrente notificada da denúncia do supra citado contrato com a antecedência de 60 dias, em conformidade com o disposto na sua Cláusula 6ª e o determinado por despacho do SEAI de 20-04-2001, visando o acatamento do acórdão de 29-03-2001, proferido no processo nº3011/99, da 1ª Secção, 2ª Subsecção deste T.C.A. – doc. fls.25.

c) Pelo ofício de 04-08-2001, da DGV, foi a Recorrente notificada de que por despacho do Sr. DGV, de 01-08-2001, «é rescindido com efeitos imediatos o contrato de avença celebrado...por incumprimento das obrigações a que se encontrava vinculada, de harmonia com o relatório de inquérito que se junta» - doc. fls. 26.

d) Dá-se como reproduzido o documento que incorpora o despacho referido em c), cujo teor literal é «Homologo», bem como o parecer que o antecede, propondo a rescisão dos contratos de avença com os funcionários visados – doc. fls.27.

e) O despacho e parecer referidos em d) foram inscritos e fundamentam-se no relatório do processo de inquérito sobre o qual foram inscritos, onde se lê (doc. de fls. 28/31):
«Pelo exposto, conclui-se que os verdadeiros agentes responsáveis pela prescrição dos processos de contra-ordenação n°s 207264520, 207283135, 208868801,209867914, 308501365, 308518250, 310625793, 310-230977, 312088850, 312089899, 312089945, 312099410, 312100361, 312103689, 312124392, 312126263, 312126794 e 312126808, são os juristas identificados como os seus respectivos titulares, Paulo Marco Braga e Maria José Neto.
Sucede contudo que, os mencionados juristas são contratados em regime de avença, o que não lhes confere a qualidade de funcionários ou agentes da Administração Pública.
Concluindo-se aqui pela efectiva responsabilidade daqueles juristas na prescrição dos processos de contra-ordenação mencionados, diverso será propor-se uma actuação disciplinar nos termos do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública, aprovado pelo Decreto--Lei n°24/84, de 16 de Janeiro, por este não lhes ser aplicável, conforme o disposto no art. 1º daquele Estatuto. E igualmente atento o disposto no art. 2° do Estatuto Disciplinar, sobre os mesmos não recai poder disciplinar.
Assim sendo, e na impossibilidade de se propor como conclusão deste processo de inquérito a instauração de procedimento disciplinar, remete-se para decisão superior a solução no caso a adoptar.»

f) Em reacção contra o despacho do DGV de 01-08-2001, a Recorrente interpôs «recurso hierárquico necessário» dirigido ao MAI – doc. fls. 13/20.

g) Em 21-01-2003, a autoridade competente – SEAI – proferiu o seguinte despacho [acto contenciosamente recorrido]:
«Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso hierárquico de Maria José Neto, id. nos autos.»
- Cfr. doc. fls. 60 e seguintes.

h) Lê-se, além do mais, no parecer em que se fundamenta o acto recorrido:
«15. Ora, o Senhor Director-Geral de Viação, ao denunciar, em nome do Serviço que representa - face às razões indicadas nas conclusões do Relatório de Inquérito, mencionado - o contrato de prestação de serviços celebrado com a ora Recorrente, não pratica um acto administrativo - isto é, não adopta uma decisão ao abrigo de normas de direito público, visando a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art. 120° do Código do Procedimento Administrativo) - mas, limita-se a fazer uso de um poder potestativo emergente do contrato, citado - previsto naquela cláusula 6° em benefício de ambas as Partes Contraentes (2) - pelo que o acto em causa, desprovido que se encontra das características de acto autoritário, tem a natureza de mera declaração negocial.
16. Como resulta, expressamente, da lei, apenas é admitido recurso hierárquico de actos administrativos (cfr, nomeadamente, arts. 158° e 166°, ambos do Código do Procedimento Administrativo).
17. Ora, não tendo - como atrás referido - o “despacho” impugnado, de 1.8.01, do Senhor Director-Geral de Viação, a natureza de acto administrativo, mas possuindo, ao invés, a natureza de acto negocial, não é o mesmo recorrível, no seio da Administração, por via hierárquica.
(2) Sendo embora certo que o Senhor Director-Geral de Viação não alude à cláusula 6ª do contrato em apreço para fundamentar a denúncia referida, o contexto em que é praticado o mencionado acto negocial permite considerar que seria a citada disposição convencional que o mesmo teria em mente para concretizar a denúncia do contrato.
De todo o modo, pode afirmar-se que a cláusula 6ª assinalada concede adequada cobertura, no caso da espécie, à denúncia do contrato efectivada por via do despacho de 1.8.2001, do Senhor Director-Geral de Viação.»

DE DIREITO

A questão prévia suscitada pelo Recorrido, alegando a ineptidão da petição por falta de causa de pedir é improcedente pelas razões expostas no douto parecer do Ministério Público, a fls. 110. Na realidade, nos termos do artigo 51º/1 da LPTA, a invocação de novos vícios é facultativa no caso de substituição de objecto do recurso, ao dirigir-se a nova petição contra acto expresso proferido na pendência do recurso que inicialmente visava um indeferimento tácito. Assim, a causa de pedir consubstancia-se nos vícios já invocados na petição substituída.
Por outro lado, com aquela substituição ficou obsoleta a questão sobre a carência de objecto do recurso arguida pelo Ministério Público, a fls. 37, com fundamento em não se ter formado o indeferimento tácito impugnado por inexistência do dever legal de decidir.
Quanto ao mérito do recurso.
Em primeiro lugar, verifica-se que a Recorrente não renegou a natureza do contrato celebrado como de prestação de serviços em regime de avença, nem enjeitou que a relação jurídica estabelecida com a DGV se devesse efectivamente reger por esse contrato. Pelo contrário, está explícito na sua petição de recurso (3. e 4.) que acatou a comunicação da denúncia do contrato “tendo em conta aquilo que foi livremente estabelecido e em homenagem ao princípio da boa fé”. É certo que também alegou ter sido vítima de um autêntico “despedimento selvagem” consumado “sem qualquer arremedo de processo disciplinar nem de justa causa”, o que poderia indiciar a ideia de considerar subjacente uma relação de trabalho subordinado, mas o certo é que nunca chegou a explicitar ou tentar minimamente caracterizar a existência dessa hipotética vinculação jurídica estranha ao contrato de prestação de serviços. Mesmo na sua alegação final, apesar de persistir no argumento do despedimento sem justa causa nem processo disciplinar, continuou a situar o debate no estrito plano contratual formalizado, alegando que “cumpriu escrupulosamente os deveres emergentes do vínculo jurídico ao qual ela própria, tal e qual como a administração, se autovinculou”.
Este esclarecimento prévio mostra-se ainda importante pelo facto de penderem neste Tribunal outros processos em que, perante contratos idênticos ao celebrado entre a DGV e a Recorrente, se questiona a natureza do contrato e se invoca a sua ineficácia, com a alegação de que as funções dos juristas contratados pela DGV se destinariam afinal a satisfazer necessidades permanentes do serviço, configurando uma situação laboral precária passível de regularização ao abrigo do DL 81-A/96, de 21/6. Porém, conhecer de tal questão nestes autos seria excesso de pronúncia.
Portanto, está assente que a relação jurídica agora em causa deriva em primeira linha de um contrato de prestação de serviços livremente celebrado entre a Recorrente e a DGV. Saber se é um contrato administrativo submetido a regras de Direito Público ou um contrato de Direito Privado não é importante, nem entre as partes se estabeleceu tal debate.
O que releva em qualquer caso é ser um contrato e, como tal, ter subjacente um «acordo de vontades».
Esta noção fundamental de contrato é obviamente recebida pelo Direito Administrativo (vd. artigo 178º CPA) e, como tal, reflectida no plano contencioso pela regra geral do artigo 186º/1 do mesmo Código, segundo a qual os actos da Administração que interpretem cláusulas contratuais ou que se pronunciem sobre a respectiva validade não são actos administrativos «definitivos e executórios», antes «actos opinativos» a dirimir contenciosamente, em situação de conflito, pela via da acção. Por outras palavras, são actos da Administração que incorporam declarações negociais. Isto sem prejuízo de se admitir que na contratação pública podem subsistir mecanismos «exorbitantes» para salvaguarda de interesses públicos indisponíveis, em que se preserva a prerrogativa de autoridade pública e o paradigma da actuação pela via do acto administrativo, tal como definido no artigo 120º do CPA.
No que respeita à rescisão do contrato, tal como em qualquer outro aspecto com relevância na relação contratual, a distinção entre declaração negocial e acto administrativo é relativamente simples de enunciar: Estamos perante um acto administrativo se a decisão visa produzir efeitos jurídicos na situação concreta “ao abrigo de normas de direito público” (cfr. artigo 120º do CPA) e perante uma declaração negocial no caso contrário, ou seja, se o acto da Administração for proferido ao abrigo de normas de direito privado e/ou cláusulas contratuais livremente acordadas.
É certo que em circunstâncias dadas a lei pode reservar à Administração o poder de “rescindir unilateralmente os contratos por imperativo de interesse público devidamente fundamentado”, cfr. artigo 180º c) do CPA, mas, fora dessas hipóteses de rescisão assente em normas específicas de direito público e ressalvada a insignificante diferença terminológica, rege o instituto comum de matriz privatística (tradicionalmente prefere-se “rescisão” em direito público e “resolução” em direito privado, mas por exemplo, Inocêncio Galvão Telles, em Direito das Obrigações, 4ª edição, pág. 360, fala da rescisão do contrato” com referência ao artigo 801º do Código Civil).
Ora, a resolução do contrato é fundada na lei ou em convenção (artigo 432º C. Civil) e, regra geral, “pode fazer-se mediante declaração à outra parte” (artigo 436º/1 C. Civil). Em casos especialmente previstos na lei, por exemplo no caso da resolução do contrato de arrendamento (artigo 1047º do C. Civil) a regra geral cede e a resolução terá que ser operada mediante recurso à via judicial. No caso vertente, por falta de norma especial, é aplicável a regra geral.
Diferença importante, que não meramente terminológica, existe entre “resolução” (ou “rescisão”) e “denúncia”, uma vez que a primeira figura tende a produzir a destruição da relação contratual com eficácia retroactiva, “salvo se a retroactividade contrariar a vontade das partes ou a finalidade da resolução” (artigo 434º/1 C. Civil) enquanto a denúncia tem efeitos apenas para futuro.
No caso vertente, a Recorrente foi notificada primeiro da denúncia do contrato no prazo de 60 dias e, seguidamente, da rescisão do mesmo contrato com efeitos imediatos. É uma situação admissível, visto que a rescisão continua a ser juridicamente possível se a respectiva causa surgir, ou chegar ao conhecimento da Administração, antes de efectivamente extinta a relação contratual. De contrário, a denúncia funcionaria como se tivesse implícita uma declaração de renúncia ao exercício do direito de rescisão (conclusão duplamente inaceitável, por ser ficção e por contrariar a regra que proíbe a renúncia antecipada do credor aos seus direitos no caso de incumprimento imputável ao devedor - artigo 809º C. Civil).
A Administração não explicitou qualquer cláusula contratual ou norma jurídica para fundar aquelas declarações, mas é certo que tanto a denúncia como a rescisão se encontram previstas na Cláusula 6ª do Contrato em termos de vinculação paritária, no primeiro caso “por qualquer das partes com a antecedência mínima de 60 dias” e ano segundo “por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas”, sem se vislumbrar a reserva de qualquer prerrogativa especial de interesse público.
Para além deste ambiente contratual de equidistância e bilateralidade, também o teor literal da decisão do Director-Geral de Viação aponta decisivamente para a activação daquela cláusula 6ª, ao fundar a rescisão no “incumprimento das obrigações” a que a Recorrente se encontrava contratualmente vinculada.
Assim, em homenagem à já apontada preferência legal pela via de acção no âmbito das relações contratuais (artigo 186º do CPA) e sendo certo que a Recorrente, para fundamentar a rescisão, não invocou qualquer norma de direito público ou imperativo de interesse público estranho ao naipe das obrigações contratualmente definidas, conclui-se que o focado despacho do Sr. DGV era uma declaração de âmbito negocial e não um acto administrativo passível de ser objecto do recurso hierárquico previsto no artigo 166º e seguintes do CPA.
Esta solução está, de resto, apoiada em relevante jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, conforme os acórdãos de 15-03-94 (Rec. 033524), 17-11-98 (Rec. 040291) e de 17-05-2000 (Rec. 040381) citados no douto parecer do Ministério Público.
Perante isto e nos termos do artigo 173º b) do CPA, o destino fatal do “recurso hierárquico necessário” era ser rejeitado por falta de objecto idóneo, como efectivamente foi.
Enfim, no plano da relação contratual não eram operantes as normas do CPA invocadas, relativas à audiência prévia e fundamentação do acto, nem as normas do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL 24/84. Igualmente, o desvio de poder só faria sentido no plano do contencioso dos actos administrativos. Finalmente, não se vê violação dos princípios legais ou constitucionais invocados porque, nas circunstâncias dadas, a autoridade recorrida estava estritamente vinculado à solução legal de rejeitar o recurso hierárquico destituído de objecto.
Assim, improcedem todas as conclusões da Recorrente.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, fixando-se em 200 € a taxa de justiça e em 50% a procuradoria.

Lisboa, 1 de Março de 2007