| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
A G...., S.A. – I...., S.A, intimou o Município de Loulé a deferir e emitir o alvará da licença para a realização de obras de construção de um “conjunto habitacional com piscina e muro de vedação” no prédio urbano designado por Lote 1, sito em Forte Novo ou Cavacos.
O Tribunal a quo decidiu em 20 de julho de 2022, nomeadamente, “Intimar o Município de Loulé, através do Presidente da Câmara Municipal, a proferir decisão sobre o pedido de emissão do alvará de licença de construção apresentado pela autora, no prazo de 30 dias;”
Inconformados com a decisão proferida, vieram ambas as partes Recorrer para esta Instância:
Concluiu a Recorrente G...., S.A. o seu Recurso, apresentado em 28 de julho de 2022, nos seguintes termos:
“A. Na presente ação, a G.... peticionou que a ENTIDADE DEMANDADA fosse intimada a deferir e a emitir o Alvará de Construção, mais solicitando que fosse fixado para o efeito:
i. Prazo não inferior a 30 dias para cumprimento do dever de deferimento e emissão do alvará; e
ii. Uma sanção pecuniária compulsória até cumprimento daquele dever.
B. Apesar de o Tribunal a quo ter concluído, na sua Sentença, que se encontravam verificados todos os requisitos de que dependia a emissão do Alvará de Construção, este acabou por apenas intimar a ENTIDADE DEMANDADA a proferir decisão sobre o pedido de emissão do Alvará de Construção (sem determinar o seu conteúdo).
C. Para o efeito, o Tribunal recorrido entendeu que não teria poderes para condenar a ENTIDADE DEMANDADA a emitir o Alvará de Construção, mas apenas para condenar aquela a emitir decisão no prazo fixado para o efeito.
D. Sucede que, como se demonstrou nas Alegações, à luz do n.º 5 do artigo 113.º do RJUE, da doutrina e da jurisprudência vigente, é patente que o Tribunal gozava, efetivamente, desse poder, pelo que a Sentença padece de erro de julgamento, ao não ter intimado a ENTIDADE DEMANDADA a deferir a emissão e a emitir o Alvará de Construção.
E. Com efeito, a ENTIDADE DEMANDADA apenas poderia recusar a emissão do Alvará de Construção com um dos seguintes fundamentos:
i. Caducidade, suspensão, revogação, anulação ou declaração de nulidade da licença de construção;
ii. Falta de entrega dos documentos previstos no n.º 1 do artigo 76.º do RJUE e na Portaria 216-E/2008;
iii. Falta de emissão do aditamento ao Alvará de Loteamento; ou
iv. Falta de pagamento das taxas municipais (cfr. n.º 5 do artigo 76.º do RJUE).
F. Ora, como se demonstrou nos presentes autos e como concluiu o Tribunal a quo na sua Sentença, nenhum dos supra mencionados fundamentos se verifica, já que, em primeiro lugar, a licença de construção não caducou, nem foi suspensa, revogada, anulada ou declarada a sua nulidade.
G. Em segundo lugar, a G.... apresentou, igualmente dentro do prazo de um ano, todos os documentos previstos no n.º 1 do artigo 76.º do RJUE e na Portaria 216-E/2008.
H. Em terceiro lugar, a ENTIDADE DEMANDADA emitiu o aditamento ao Alvará de Loteamento no dia 23 de março de 2022, pelo que se verificou, naquela data, a condição aposta pela ENTIDADE DEMANDADA à emissão do Alvará de Construção.
I. Em quarto e último lugar, no dia 24 de maio de 2022, apesar de a ENTIDADE DEMANDADA não ter liquidado as taxas municipais devidas pela emissão do Alvará de Construção, a G.... transferiu para a conta bancária daquela entidade o montante apurado dessas taxas, i.e. a quantia de € 18.785,95 (dezoito mil, setecentos e oitenta e cinco euros e noventa e cinco cêntimos).
J. Considerando o exposto, torna-se evidente que o Alvará de Construção deveria já ter sido emitido, não subsistindo qualquer fundamento que permita à ENTIDADE DEMANDADA recusar ou suster a sua emissão.
K. Assim e pelo exposto, tendo-se concluído (i) que os tribunais administrativos dispõe do poder de intimar os municípios a emitir alvarás de licenças urbanísticas, (ii) que a G.... peticionou na presente ação que a ENTIDADE DEMANDADA fosse intimada a deferir a emissão e a emitir o Alvará de Construção e (iii) que se encontram verificados todos os requisitos de que depende a emissão daquele alvará,...
L. ...deve a Sentença a quo ser revogada – na parte em que apenas intimou a ENTIDADE DEMANDADA a decidir (sem predefinir o conteúdo e sentido daquela decisão) –, por erro de julgamento, e substituída por uma decisão que intime a ENTIDADE DEMANDADA a deferir a emissão e a emitir o Alvará de Construção, fixando prazo de 30 dias para o efeito e sanção pecuniária compulsória em caso de incumprimento daquela decisão.
Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exa doutamente suprirá, deve o presente recurso ser declarado procedente, revogando-se, por erro de julgamento, a Sentença a quo – na parte em que apenas intimou a ENTIDADE DEMANDADA a decidir o pedido de emissão do Alvará de Construção – devendo aquela ser substituída por uma decisão que intime a ENTIDADE DEMANDADA a deferir a emissão e a emitir o Alvará de Construção, fixando-se para o efeito:
i. Prazo de 30 dias para cumprimento do dever de deferimento e emissão do alvará; e
ii. Uma sanção pecuniária compulsória até cumprimento daquele dever.”
Concluiu o Município de Loulé o seu Recurso, apresentado em 2 de agosto de 2022, nos seguintes termos:
“A - Entende-se que, perante o pedido deduzido pela Recorrida, percute-se, ….intimação do Município de Loulé a deferir e emitir o alvará da licença…, estava vedado ao Tribunal condenar o Município Recorrente em termos distintos do peticionado, condenando-o, não a emitir o alvará, mas, distintamente, a proferir decisão sobre o pedido de emissão de alvará.
B - Ao invés, da sentença proferida, que, ao condenar o Recorrente em objeto distinto, enferma de nulidade, nos termos do artigo 615º, nº 1, al. e) do CPC, o Tribunal face ao pedido deduzido, a final pela Recorrida, verificada a inidoneidade do meio processual, que, como é sabido, constitui exceção dilatória inominada, estava vinculado a determinar a absolvição do Recorrente da instância.
C - Caso o Tribunal entendesse possível convite à Recorrida para corrigir a petição inicial, duvidas não poderão subsistir que ao Tribunal estava vedado, alterar “ oficiosa e unilateralmente” o pedido deduzido pela Recorrida, sem ouvir as Partes, em manifesta violação do princípio do contraditório, consagrado no artigo 3º do CPC, ex vi art. 1º do CPTA.
Termos em que, nos melhores de direito doutamente, supridos por v. Excias. Requer-se a revogação da douta sentença recorrida e a sua substituição por outra que absolva o recorrente município de Loulé da instância. Assim se fazendo justiça.”
A G...., S.A. veio, em 11 de agosto de 2022, apresentar Contra-alegações relativamente ao Recurso apresentado pelo Município, aí concluído:
“1. A ENTIDADE DEMANDADA vem requerer que a Sentença recorrida seja revogada e substituída por uma outra que a absolva da presente instância, alegando para o efeito:
i. Nulidade da Sentença por condenação em quantidade superior ou pedido de objeto diverso, nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC;
ii. Verificação da exceção dilatória de inidoneidade do meio processual, o que conduz à absolvição da instância da ENTIDADE DEMANDADA; e
iii. Violação do princípio do contraditório por modificação oficiosa do pedido deduzido pela G...., sem ouvir previamente as partes.
2. A Sentença não enferma de nulidade, nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, uma vez que o Tribunal a quo julgou a intimação apenas parcialmente procedente, intimando a ENTIDADE DEMANDADA a decidir o pedido de emissão do Alvará, sem a condicionar quanto ao conteúdo e sentido da decisão a tomar , o que é possível à luz deste fundamento de nulidade da sentença.
3. Adicionalmente, estando reunidos todos os pressupostos para o deferimento do pedido e consequente emissão do Alvará de Construção e não tendo a ENTIDADE DEMANDADA emitido o Alvará de Construção no prazo constante do n.º 4 do artigo 76.º do CPTA, a intimação prevista no RJUE para a prática de um ato jurídico-urbanístico era o meio idóneo para obter a emissão de Alvará de Construção, tal como pretendido pela G.....
4. Ainda que assim não fosse, o Tribunal, ao abrigo do princípio pro actione e do princípio da economia processual, e considerando que ambas as partes e o Tribunal estão de acordo quanto à verificação de todos os factos de que depende a emissão do referido Alvará de Construção, deve proferir uma decisão de mérito sobre as pretensões formuladas pela G...., intimando a ENTIDADE DEMANDADA a deferir e emitir o Alvará de Construção.
5. O Tribunal a quo não violou o princípio do contraditório, pois o Tribunal a quo podia, ao abrigo dos seus poderes de conformar, julgar a intimação parcialmente procedente e intimar a ENTIDADE DEMANDADA não a emitir o referido Alvará de Construção, mas apenas a decidir o pedido de emissão do mesmo formulado no procedimento administrativo pela G.....
6. É absolutamente incompreensível que a ENTIDADE DEMANDADA, apesar de admitir a existência de um quadro factual, jurídico e material que a obriga a emitir o Alvará de Construção, permaneça em incumprimento deste dever legal estrito e procure, por via do presente recurso, uma decisão meramente formal que não a exime, materialmente, desse dever de emissão do Alvará.
Termos em que deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente improcedente e, em consequência, a decisão recorrida ser mantida.”
Por Despacho de 23 de agosto de 2022 foram ambos os Recursos admitidos.
O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal, notificado em 26 de agosto, de 2022, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, sendo que o objeto dos Recursos se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, o que se consubstancia na necessidade de verificar, nomeadamente, se se verificarão as nulidades suscitadas pelo Município e se tinha o tribunal a obrigação de intimar o município a proferir uma decisão em concreto.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte matéria de facto relevante para a apreciação da questão controvertida, cujo teor infra se reproduz:
“a) Em 15 de Dezembro de 2016, no âmbito do processo camarário n.º 17LT/04, foi emitido, com o n.º 1/2016, o alvará de licença da operação de loteamento que abrange os prédios nele identificados, sitos em Forte Novo ou Cavacos, freguesia de Quarteira, concelho de Loulé, em nome de A. S..... – E....., S.A. e L… - Fundo de Investimento Imobiliário Fechado (doravante designado apenas por alvará de loteamento n.º 1/2016) (cfr. documento n.º 1 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
b) Desta operação de loteamento resultou a constituição de três lotes, designados pelos n.ºs 1, 2 e 3 (cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
c) Em 20 de Dezembro de 2018, a G.... adquiriu ao L… – Fundo de Investimento Imobiliário Fechado, mediante compra, o prédio urbano correspondente ao Lote 1, descrito na Conservatória do Registo Predial de Loulé sob o n.º 1…, da freguesia de Quarteira, e inscrito na respetiva matriz sob o n.º 1… (cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial);
d) Em 6 de Dezembro de 2019, a G.... apresentou, mediante requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, um pedido de licenciamento de obras de construção de um “conjunto habitacional com piscina e muro de vedação”, a executar no referido Lote 1, que, a convite do município, veio a ser aperfeiçoado e alterado (cfr. documento n.º 3 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
e) Em 10 de Março de 2021, no âmbito do processo n.º 17LT/04, a G.... apresentou um pedido de alteração à licença da operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento n.º 1/2016, que consistia na alteração das cotas de soleira nela estabelecidas, por forma a assegurar a compatibilidade com aquelas que se encontravam previstas no projeto de arquitetura por si apresentado (cfr. documento n.º 6 junto com o requerimento inicial);
f) Em 17 de Março de 2021, por deliberação da Câmara Municipal de Loulé, foi aprovada a requerida alteração da licença da operação de loteamento, que se traduziu na alteração das cotas de soleira definidas para os Lotes 1 e 2 (cfr. documento n.º 7 junto com o requerimento inicial);
g) Em 15 de Abril de 2021, por despacho proferido por Vereadora da Câmara Municipal de Loulé, foi aprovado o projeto de arquitetura, com determinadas condições [indicadas no ponto 5 da informação técnica emitida em 9 de Abril de 2021 pela Unidade Operacional de Edificação], incluindo a prévia emissão do aditamento ao alvará de loteamento n.º 1/2016 (cfr. documento n.º 9 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
h) Em 15 de Abril de 2021, a G.... apresentou, mediante requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, o pedido de emissão do aditamento ao alvará de loteamento n.º 1/2016 (cfr. documento n.º 8 junto com o requerimento inicial);
i) Em 27 de Maio de 2021, a G.... apresentou os projetos de especialidades, mediante requerimento que, a convite, veio a ser aperfeiçoado (cfr. processo administrativo);
j) Em 1 de Julho de 2021, a G.... apresentou, no âmbito do procedimento de licenciamento, diversos documentos instrutórios destinados a dar cumprimento às condições a que havia ficado sujeito o ato de aprovação do projeto de arquitetura (cfr. documento n.º 10 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
k) Em 16 de Agosto de 2021, foi emitida informação técnica pela Unidade Operacional de Edificação da Câmara Municipal de Loulé, da qual consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
2. Apreciação técnica
2.1. Após análise dos elementos apresentados, considera-se que foi dado cumprimentos aos seguintes condicionamentos transmitidos ao requerente por via do nosso ofício n.º 6355, de 19/04/2021, tendo-se verificado o seguinte:
(…)
2.2. No que se reporta à necessidade de ser obtida validade legal da proposta de alteração simplificada ao Alvará de Loteamento n.º 1/2016, que preconiza nova cota de soleira à qual a presente solução arquitetónica se adapta, verifica-se que ainda não se encontra a vigorar o Aditamento em causa, pese embora a sua aprovação, pelo que se mantém em falta o cumprimento daquele condicionamento informado no ofício supramencionado, no ponto 5.1. da anterior informação técnica dos serviços.
5. Conclusão / Proposta de decisão
Face ao explanado, verificou-se que se encontram cumpridos todos os condicionamentos elencados no nosso ofício supra referenciado, com exceção daquele a que se refere o ponto 2.2. da presente informação, pelo que se considera ser de colocar à consideração superior, a competente decisão sobre a matéria”
(…)»
(cfr. documento n.º 11 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
l) Em 17 de Agosto de 2021, por despacho emitido pelo Diretor do Departamento de Planeamento e Administração do Território da Câmara Municipal de Loulé, foi aceite a apresentação dos projetos de especialidades e determinado que “o condicionamento que se encontra em falta” [o aditamento ao alvará de loteamento n.º 1/2016] fosse “cumprido em momento anterior à emissão do alvará de licença de construção” (cfr. documento n.º 11 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
m) Com data de 26 de Agosto de 2021, foi remetido ofício pela Câmara Municipal de Loulé para a G...., nos seguintes termos:
«(…)
ASSUNTO: APRESENTAÇÃO DOS PROJETOS DE ESPECIALIDADES
PROC.º N.º 584/19
Para os efeitos tidos por convenientes, notifico que foi aceite por meu despacho de 2021/08/17, a apresentação do(s) projeto(s) de especialidade(s), relativo ao pedido para construção de um conjunto habitacional com piscina e muro de vedação, sito em Lote 1, Forte Novo ou Cavacos, Quarteira, que constituem o processo de licenciamento indicado em epígrafe, ficando a execução da obra sujeita aos seguintes condicionamentos:
- Serem respeitados os condicionamentos anteriormente comunicados pelo nosso ofício n.º 6355 de 2021/04/19;
- O condicionamento correspondente ao aditamento ao alvará de loteamento, que se encontra em falta deverá de ser cumprido em momento anterior à emissão do alvará de licença de construção, conforme indicado na informação técnica, que se anexa cópia.
O prazo para a conclusão da obra será de 26 meses conforme calendarização apresentada.
Assim no prazo de um ano a contar da data desta notificação deverá requerer a emissão do respetivo alvará, sob pena do ato de aprovação caducar, conforme determina o n.º 2 do art.º 71.º do Decreto-Lei 555/99, de 16 de dezembro, na sua redação atual, devendo o requerimento ser elaborado de acordo com a minuta anexa e ser acompanhado dos documentos indicados na mesma.
(…)»
(cfr. documento n.º 11 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
n) Em 10 de Setembro de 2021, a G...., S.A. apresentou, mediante requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, o pedido de emissão do alvará da licença para obras de construção, instruindo-o com diversos documentos (cfr. documentos n.º 12 a 41 juntos com o requerimento inicial e processo administrativo);
o) Em 7 de Outubro de 2021, depois de notificada para o efeito, a G.... aperfeiçoou o seu pedido de emissão do alvará, apresentando os documentos instrutórios em falta e corrigidos em conformidade com o que lhe havia sido solicitado (cfr. processo administrativo);
p) Em 29 de Outubro de 2021, depois de notificada para o efeito, a autora aperfeiçoou novamente o seu pedido de emissão do alvará, apresentando os documentos instrutórios em falta e corrigidos em conformidade com o que lhe havia sido solicitado (cfr. processo administrativo);
q) Em 3 de Novembro de 2021, foi emitida uma informação pela Divisão Administrativa de Urbanismo da Câmara Municipal de Loulé, da qual consta que “os elementos instrutórios encontram-se de acordo com o nº 1 do art.º 3º da portaria 216-E/2008 de 3 de março” (cfr. processo administrativo);
r) Em 10 de Novembro de 2021, o condomínio do Edifício A sito no empreendimento Parque Atlântico Rua do Forte Novo, Blocos 1, 2 e 3 intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé uma ação administrativa contra o Município de Loulé, a A. S..... – E....., S.A. e o L…. – Fundo de Investimento Imobiliário Fechado, que corre os seus termos sob o n.º 638/21.2BELLE, para impugnação do alvará da licença de loteamento n.º 1/2016, pedindo nela a declaração da nulidade deste ato, relativamente ao lote 1, por violação do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura-Vila Real de Santo António (cfr. sistema informático dos tribunais administrativos e fiscais);
s) Com data de 12 de Novembro de 2021, a Câmara Municipal de Loulé remeteu um ofício à G...., comunicando-lhe que, “após a receção do alvará de aditamento ao loteamento no Proc. 17 LT/04, deverá solicitar o andamento do pedido de alvará de construção, num requerimento dirigido ao Sr. Presidente” (cfr. documento n.º 42 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
t) Em 23 de Março de 2022, foi emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Loulé o aditamento ao alvará da licença de loteamento n.º 1/2016 (cfr. documento n.º 43 junto com o requerimento inicial);
u) Em 25 de Março de 2022, a G.... pediu, mediante requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, o “andamento” do pedido de emissão do alvará da licença de construção, “considerando que o Aditamento ao Alvará de Loteamento n.º 1/2016 se encontra devidamente emitido” (cfr. documento n.º 44 junto com o requerimento inicial e processo administrativo);
v) Até ora, não foi emitida decisão sobre o referido pedido de emissão do alvará da licença de construção, não foram liquidadas as taxas municipais devidas, nem foi emitido o requerido alvará;
w) Em 24 de Maio de 2022, a G.... transferiu para a conta bancária do Município de Loulé, para pagamento das taxas municipais devidas pela emissão do alvará de licença, a quantia de € 18 785,95 (cfr. documento n.º 45 junto com o requerimento inicial).”
Vejamos:
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida, o seguinte:
“1. O Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), diz-nos, no artigo 74.º, n.º 1, que as operações urbanísticas objeto de licenciamento são tituladas por alvará, cuja emissão é condição de eficácia da licença.
E determina, no artigo 75.º, que compete ao presidente da câmara municipal emitir o alvará para a realização das operações urbanísticas, podendo delegar esta competência nos vereadores, com faculdade de subdelegação, ou nos dirigentes dos serviços municipais.
Ora, no que à situação posta em juízo concretamente interessa, prescreve o artigo 76.º do RJUE, no seu n.º 1, que o interessado deve, no prazo de um ano a contar da data da notificação do ato de licenciamento ou da autorização de utilização, requerer a emissão do respetivo alvará, apresentando para o efeito os elementos previstos em portaria aprovada pelo membro do Governo responsável pelo ordenamento do território [no caso, a Portaria n.º 216-E/2008, de 3 de Março].
E de acordo com o n.º 4 deste preceito, sem prejuízo do disposto nos artigos 64.º e 65.º [que regulam a concessão da autorização de utilização e a eventual vistoria à qual a mesma pode ficar sujeita], o alvará é emitido no prazo de 30 dias a contar da apresentação do requerimento previsto nos números anteriores ou da receção dos elementos a que se refere o n.º 3 do artigo 11.º [solicitados para aperfeiçoamento do pedido], desde que se mostrem pagas as taxas devidas.
Estatui, por fim, o n.º 5 deste artigo 76.º, que o requerimento de emissão de alvará só pode ser indeferido com fundamento na caducidade, suspensão, revogação, anulação ou declaração de nulidade da licença, na caducidade ou cassação do título da comunicação prévia nos termos do artigo 79.º, ou na falta de pagamento das taxas referidas no número anterior.
2. No caso em apreço, a G.... pediu a emissão do alvará da licença para as obras de construção do “conjunto habitacional com piscina e muro de vedação” que pretende realizar no Lote 1, mediante requerimento que apresentou em 10 de Setembro de 2021 e que, depois de convidada para o efeito, veio aperfeiçoar, nos dias 7 e 29 de Outubro, juntando (e corrigindo) todos os elementos instrutores previstos no artigo 3.º da Portaria n.º 216-E/2008, de 3 de Março, tal como lhe foram exigidos pela câmara municipal [cfr. alíneas n) a q) dos factos provados].
E em 25 de Março de 2022, depois de emitido o aditamento ao alvará de loteamento n.º 1/2016 – condição ao qual a aprovação do projeto de arquitetura e a emissão do alvará da licença de construção havia ficado sujeita - requereu, em conformidade com o que lhe havia sido comunicado pela câmara municipal, o “andamento” desse mesmo pedido [cfr. alíneas g), m), s), t) e u) dos factos provados].
Decorrido, desde então, o prazo de 30 dias previsto no artigo 76.º, n.º 4, do RJUE, contado nos termos do artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, e confrontando-se com o silêncio (ou inércia) da entidade competente, pretende a autora obter, através deste processo a que recorreu nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 112.º do RJUE, a intimação do município a praticar o ato que diz ser legalmente devido, que se traduz, como a mesma alega, no deferimento do seu pedido e na emissão do requerido alvará da licença de construção.
3. Limita-se a pretensão da autora a obter, pois, através desta intimação, o deferimento do pedido que apresentou e a emissão do alvará da licença de construção que lhe foi anteriormente foi concedida, a qual, como se deduz, se encontra consubstanciada despacho de 17 de Agosto de 2021, cuja legalidade não é, nem pode ser objeto de fiscalização nestes autos [cfr. alíneas l) e m) dos factos provados].
Em causa está apenas, portanto, o título de cuja emissão depende a eficácia dessa licença (cfr. artigo 74.º, n.º 1, do RJUE), a qual se pressupõe válida e estabilizada na ordem jurídica e cujos efeitos (constitutivos de direitos) de produziram desde, pelo menos, a emissão do aditamento ao alvará de loteamento n.º 1/2016, a que os mesmos haviam ficado condicionados (cfr. artigos 149.º e 155.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo).
Título esse que, consubstanciado no alvará, mais não é que um mero “ato de execução” desse outro ato de licenciamento anteriormente proferido - que, ele sim, definiu, de forma estável, a pretensão urbanística da autora -, mas que se mostra necessário, ainda assim, para que as obras que esta pretende executar se iniciem.
Exceciona o município demandado, porém, para justificar a falta de emissão do alvará no prazo legalmente estabelecido, a pendência da ação administrativa que corre termos neste tribunal sob o n.º 638/21.2BELLE, contra si instaurada pelo condomínio do Edifício A sito no empreendimento Parque Atlântico Rua do Forte Novo, Blocos…,…e…., na qual é peticionada a nulidade do alvará da licença de loteamento n.º 1/2016, com base no qual foi emitida a licença das obras de construção [cfr. alínea r) dos factos provados].
E abrigando-se na pendência dessa ação, invoca a necessidade de uma “ponderada análise da questão jurídica” da nulidade (que, segundo alega, “não existia à data da aprovação do projeto de arquitetura”) - que diz ser “controvertida” e não poder deixar de ser apreciada e decidida nos presentes autos - e “dos interesses (públicos e privados) das partes nessa ação, assim como dos interesses de terceiros que possam vir a ser lesados por uma eventual decisão judicial que julgue procedente a ação interposta pelo Condomínio”.
Mas vejamos.
Em primeiro lugar, esta ação administrativa instaurada pelo condomínio para impugnação (do alvará) da licença de loteamento não tem, na falta de norma legal que o reconheça, efeito suspensivo algum sobre o ato administrativo que nela é impugnado ou sobre aqueles que dele são consequentes (no caso, a licença de construção) e tão pouco prejudica o desenvolvimento normal do procedimento que se encontra em curso ou impede a tomada de decisão sobre o pedido de emissão do alvará da licença de construção requerida pela autora. Pelo que, neste caso, não tendo sido declarada tal suspensão (independentemente de saber se, no caso concreto, a mesma podia ou não ser declarada), não pode a falta de decisão sobre essa questão servir de fundamento para a omissão da prática do ato devido e, na situação em concreto, para a falta de emissão do alvará no prazo legalmente estabelecido.
Donde, na falta de uma eventual decisão judicial cautelar de que resulte a suspensão da sua eficácia, não pode o município demandado deixar de considerar que se mantêm plenamente em vigor os efeitos da licença de loteamento (cujo alvará é) objeto de impugnação nessa ação e da licença de construção já emitida a favor da autora, a qual, aliás, é constitutiva de direitos, e no caso, concretamente, do direito à edificação (em conformidade com as prescrições resultantes da licença de loteamento em vigor).
Em segundo lugar, a questão da nulidade só legitimaria a falta de emissão do alvará no prazo devido se tivesse sido proferida uma decisão, necessariamente expressa, que houvesse declarado a suspensão do procedimento administrativo, ao abrigo do disposto no n.º 7 do artigo 11.º do RJUE (cfr. também, artigo 38.º do Código do Procedimento Administrativo).
Pelo que, neste caso, não tendo sido declarada tal suspensão (independentemente de saber se, no caso concreto, a mesma podia ou não ser declarada), não pode a falta de decisão sobre essa questão servir de fundamento para a omissão da prática do ato devido e, na situação em concreto, para a falta de emissão do alvará no prazo legalmente estabelecido.
E de resto, não pode o tribunal conhecer nesta intimação dessa questão da nulidade (do alvará) da licença da operação de loteamento – suscitada, aliás, não pelo município (que não a invocou, mas antes a contestou), mas por um terceiro em ação que não a presente -, quando o objeto desta ação se cinge à intimação da entidade competente ao cumprimento do dever de decisão (sobre o pedido de emissão do alvará da licença de construção), e não à prática de um ato com um determinado sentido ou conteúdo (no caso, o deferimento desse pedido).
4. Ora, na situação concreta em juízo, a autora, depois de notificada do ato de licenciamento, requereu a emissão do alvará da licença de construção, no prazo legalmente estabelecido no artigo 76.º, n.º 1, RJUE, e apresentou, ainda que após aperfeiçoamento do seu pedido, todos os elementos instrutores que lhe foram exigidos, devidamente corrigidos [cfr. alíneas n) a q) dos factos provados].
E quando, depois de emitido o aditamento ao alvará de loteamento n.º 1/2016, requereu o “andamento” deste pedido, em 25 de Março de 2022 [cfr. alínea u) dos factos provados] - com o que ficaram reunidas as condições (de ordem formal e procedimental) necessárias à tomada de decisão - ficou o órgão competente constituído, desde então, no dever de decidir o requerimento de emissão do alvará da licença de construção que lhe foi apresentado.
Decorreu já, porém, o prazo de 30 dias de que o órgão competente dispunha para emitir o alvará (cfr. artigo 76.º, n.º 4, do RJUE e artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo), sem que o mesmo tenha sido emitido e sem que tenha sido proferida decisão alguma sobre o pedido da autora.
Pode, pois, concluir-se que se encontram preenchidos os pressupostos para a constituição do dever de decisão, sem que tenha sido praticado o ato que se mostra legalmente devido (quanto ao momento em que deve ser praticado). aperfeiçoamento do seu pedido, todos os elementos instrutores que lhe foram exigidos, devidamente corrigidos [cainda quefr. alíneas n) a q) dos factos provados].
E quando, depois de emitido o aditamento ao alvará de loteamento n.º 1/2016, requereu o “andamento” deste pedido, em 25 de Março de 2022 [cfr. alínea u) dos factos provados] - com o que ficaram reunidas as condições (de ordem formal e procedimental) necessárias à tomada de decisão - ficou o órgão competente constituído, desde então, no dever de decidir o requerimento de emissão do alvará da licença de construção que lhe foi apresentado.
Decorreu já, porém, o prazo de 30 dias de que o órgão competente dispunha para emitir o alvará (cfr. artigo 76.º, n.º 4, do RJUE e artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo), sem que o mesmo tenha sido emitido e sem que tenha sido proferida decisão alguma sobre o pedido da autora.
Pode, pois, concluir-se que se encontram preenchidos os pressupostos para a constituição do dever de decisão, sem que tenha sido praticado o ato que se mostra legalmente devido (quanto ao momento em que deve ser praticado).
E assim, não ocorrendo violação alguma de disposições legais ou regulamentares que obstem à prática deste ato, deve o município demandado ser intimado - através do presidente da câmara municipal, que neste caso é o órgão competente para a prática do ato, ou através de outro órgão, caso lhe sejam ou tenham sido delegados os necessários poderes - a proferir decisão sobre o pedido de emissão do alvará de licença de construção que lhe foi apresentado (o qual, se se mantiverem os pressupostos atualmente existentes, não pode deixar de ser emitido, uma vez que se mostram pagas as taxas devidas e não ocorre causa alguma de indeferimento do requerimento, de entre aquelas que estão taxativamente previstas no artigo 76.º, n.º 5, do RJUE).
Para tanto, estabelece-se, por razoável e adequado nas circunstâncias do caso concreto, o prazo de 30 dias, fixando-se uma sanção pecuniária compulsória, mediante condenação do presidente da câmara municipal, enquanto titular do órgão competente, no montante de € 30 por cada dia de atraso que, para além do prazo limite ora estabelecido, se possa vir a verificar no cumprimento do seu dever de decisão (cfr. artigo 112.º, n.º 6, do RJUE e artigo 169.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
5. No mais, porque procede o pedido de intimação deduzido, deve o município requerido, que nestes autos ficou vencido, suportar as custas do processo, por lhes haver dado causa, nos termos e em conformidade com o disposto nos artigos 527.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil.
Correspondentemente, e no que ora releva, decidiu-se em 1ª Instância “Intimar o Município de Loulé, através do Presidente da Câmara Municipal, a proferir decisão sobre o pedido de emissão do alvará de licença de construção apresentado pela autora, no prazo de 30 dias”.
Do Recurso do Município:
Vem recursivamente o Município requerer “(…) a revogação da douta sentença recorrida e a sua substituição por outra que absolva o recorrente Município de Loulé da instância”.
Efetivamente, para suportar o seu entendimento, entende o Município que a Sentença enferma de nulidade, nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, uma vez que o Tribunal o quo condenou em termos diversos do peticionado, afirmação que, como se verá, se mostra falaciosa.
Mais entende o Município que deveria ter sido absolvida da instância pelo Tribunal a quo por se verificar exceção dilatória de inidoneidade do meio processual, ao que acresce a circunstância de, alegadamente, ter o TAF alterado o pedido formulado pela G...., em violação do princípio do contraditório.
Aqui chegados e atenta a argumentação aduzida pelo Município, não se alcança que a sentença recorrida padeça de qualquer das invalidades suscitadas.
Em bom rigor, o Tribunal a quo não condenou o Município em objeto diverso, mas antes em menos do que o peticionado, o que é diverso e é legitimo.
Efetivamente, tendo a G.... peticionado a prolação de uma decisão com um teor específico, veio o TAF a intimar singelamente o Município a proferir decisão, o que não constitui uma decisão nula.
Acresce que se não reconhece que o meio utilizado não fosse o meio idóneo tendente à obtenção do objeto pretendido, não se verificando a violação do princípio do contraditório, uma vez que ambas as partes tiveram oportunidade de esgrimir o seu entendimento relativamente à matéria controvertida.
Já no que diz respeito à invocada nulidade prevista na alínea e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, alega o município que “(…) perante o pedido deduzido pela Recorrida, percute-se, …intimação do Município de Loulé a deferir e emitir o alvará de licença…, estava vedado ao Tribunal condenar o Município de Recorrente em termos distintos do peticionado, condenando-o, não a emitir o alvará, mas, distintamente, a proferir decisão sobre o pedido de emissão de alvará”.
Como afirmado, a decisão proferida não foi diversa daquela que vinha peticionada, tendo antes decidido menos do que o peticionado, o que é diverso.
Em concreto, ao invés de decidir no sentido da emissão concreta do peticionado Alvará, decidiu que deveria ser proferida decisão, cujos termos e condições caberiam ao Município no âmbito da sua discricionariedade, o que não determina a verificação de qualquer nulidade nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.
Com efeito, nos termos alínea e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, a sentença é nula quando “[o] juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido” o que não foi o caso.
Em síntese, a então Autora, peticionou que o Município fosse intimado a decidir o pedido de emissão do Alvará de Construção, mais tendo peticionado que a decisão fosse no sentido do seu deferimento, sendo que o tribunal, como já afirmado, se limitou a condenar o Município a proferir decisão.
Efetivamente, o Tribunal não pode condenar em mais do que peticionado, podendo, no entanto, conceder menos do que aquilo que é pedido.
No que respeita já à inidoneidade do meio processual, defende o Recorrente Município, inovatória e conclusivamente, que tal se verificará, o que deveria ter determinado a sua absolvição da instância pelo Tribunal a quo.
Refira-se, desde logo, que não tendo o referido sido originariamente suscitado, nomeadamente na sua Contestação, não pode agora inovatoriamente ser invocado em sede recursiva.
Como afirmado por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA, em anotação ao artigo 88.º do CPTA, “O n.º 2 pretende concentrar na fase do despacho saneador a apreciação de quaisquer questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo. E nesse sentido, não só proíbe que sejam suscitadas e decididas em momento posterior do processo quaisquer outras questões ou exceções dilatórias que não tenham sido apreciadas no despacho saneador, como impede que as questões já decididas nesse despacho venham a ser reapreciadas com base em novos elementos.
Esta solução processual funda-se no princípio da promoção do acesso à justiça, visando evitar que o tribunal relegue para final a apreciação das questões prévias para só então pôr termo ao processo com uma decisão de mera forma e, por outro lado, que o processado seja utilizado a todo o tempo para suscitar questões formais, com consequências negativas no plano da economia e celeridade processual”
Aqui em concreto, se o Tribunal a quo entendesse que a Intimação não seria o meio idóneo para conhecer do pedido da G...., teria logo rejeitado a mesma.
No que respeita à suscitada violação do princípio do contraditório, alega o Município que o Tribunal a quo violou o princípio do contraditório ao intimá-la em sentido distinto do peticionado pela G.....
Se bem que esta questão se mostra já tratada, mas uma vez que vem recursivamente suscitada autonomamente a questão do contraditório, convém reiterar que o que está vedado aos Tribunais é condenar a ENTIDADE DEMANDADA em quantidade superior ao peticionado.
Tento o Tribunal a quo condenado o Município em menos do que foi peticionado tal não constitui uma nulidade, não tendo posto em causa o contraditório.
Ademais, tendo o TAF intimado o Município com base nos fundamentos discutidos pelas partes, entendendo apenas que desses fundamentos de direito não se poderiam retirar todas as consequências que vinham peticionadas, é manifesto que não houve qualquer decisão-surpresa que pudesse ter atentado contra o princípio do contraditório.
Por tudo quanto precedentemente se expendeu, improcederá o Recurso do Município.
Do Recurso da G...., S.A.
Afirma a Recorrente que se encontrariam verificados todos os requisitos de que dependia a emissão do Alvará de Construção, pelo que se não justifica a decisão adotada pelo TAF de apenas ter intimado o Município a proferir decisão sobre o pedido de emissão do Alvará de Construção, sem determinar o seu teor.
Mais entende a Recorrente que à luz do n.º 5 do artigo 113.º do RJUE, o Tribunal gozava do poder de intimar, desde logo, o Município a emitir o Alvará de Construção.
Independentemente das razões aduzidas pelo Município para não emitir o requerido alvará, o que este não poderá fazer é escusar-se a decidir, tendo sido isso que determinou a decisão proferida pelo TAF aqui Recorrida.
Se é certo que o nº 5 do Artº 113º do RJUE estabelece que “Caso a câmara municipal não efetue a liquidação da taxa devida nem dê cumprimento ao disposto no número anterior, o interessado pode iniciar os trabalhos ou dar de imediato utilização à obra, dando desse facto conhecimento à câmara municipal e requerendo ao tribunal administrativo de círculo da área da sede da autarquia que intime esta a emitir o alvará de licença ou autorização de utilização”, o que é facto é que este normativo foi descontextualizado, sendo que refere o nº 9 do Artº 112º do RJUE que previamente deve o Tribunal intimar o Município a praticar o ato em falta, após o que, e perante a eventual inércia deste, opera, então sim, o mecanismo do Artº 113º RJUE.
Com efeito, importa contextualizar o regime jurídico aplicável.
Refere-se no Artº 11 do RJUE que “Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:
a) Tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no artigo 112.º; 1º do RJUE.
Sequencialmente, refere-se no aludido Artº 112º nº 1 do RJUE, e no que aqui releva, que “No caso previsto na alínea a) do artigo anterior, o interessado pode deduzir junto dos tribunais administrativos um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade competente para o cumprimento do dever de decisão.”
Refere depois o nº 6 do mesmo Artº 112º do RJUE que na consequente “(…) decisão, o juiz estabelece prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever de decisão e fixa sanção pecuniária compulsória, nos termos previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”
Finalmente, e no que aqui releva, refere-se no nº 9 do Artº 112º do RJUE que “Decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o ato devido, o interessado pode prevalecer-se do disposto no artigo 113.º, com exceção do disposto no número seguinte.”
Está assim bem de ver, que o mecanismo de deferimento tácito constante do Artº 113º do RJUE só operará depois do tribunal, nos termos do Artº 112º nº 6 ter estabelecido “(…) prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever de decisão (…), nos termos previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos,” o que corresponde ao decidido em 1ª Instância.
Não merece, assim, censura, o discorrido em 1ª Instância, ao se afirmar que “(…) deve o município demandado ser intimado (…) a proferir decisão sobre o pedido de emissão do alvará de licença de construção que lhe foi apresentado, o qual, se se mantiverem os pressupostos atualmente existentes, não pode deixar de ser emitido, uma vez que se mostram pagas as taxas devidas e não ocorre causa alguma de indeferimento do requerimento, de entre aquelas que estão taxativamente previstas no artigo 76.º, n.º 5, do RJUE”.
Assim, em função de tudo quanto supra se discorreu, negar-se-á provimento a ambos os Recursos, confirmando-se a Sentença Recorrida.
IV - DECISÃO
Acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento a ambos os Recursos, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas por ambas as Recorrentes
Lisboa, 22 de setembro de 2022
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
