I. RELATÓRIO

1. AA, melhor identificado nos autos, intentou no TAF de Loulé contra a Guarda Nacional Republicana (Comando da Administração dos Recursos Internos – Departamento de Recursos Humanos) e contra o Ministério da Administração Interna, um processo cautelar, requerendo a “suspensão da eficácia do acto administrativo ora posto em causa” (sic), nos termos do artigo 266º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, bem como, dos artigos 112º e seguintes do CPTA.

2. O TAF de Loulé, por decisão datada de 11-9-2025, rejeitou liminarmente a providência cautelar deduzida.

3. Inconformado, o requerente interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“1. O ora recorrente interpôs recurso da sentença que rejeitou liminarmente a providência cautelar da suspensão da eficácia de um acto administrativo.

2. Por despacho datado de 24-9-2025 foi admitido o recurso interposto que é de apelação, foi ordenada a subida nos próprios autos e foi-lhe atribuído efeito meramente devolutivo – cfr. artigos 685º, nº 1, 691º, nº 1, 692º, nº 1, e 1396º, nºs 1 e 2 do Código de Processo Civil.

3. Não se conformando assim o ora recorrente com a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso por si interposto.

4. Porquanto se entende que lhe deverá ser atribuído efeito suspensivo.

5. O efeito do recurso, suspensivo ou meramente devolutivo, tem, naturalmente, que ver, com os interesses em jogo e, portanto, com a natureza da decisão impugnada, sendo muito claro que, a lei ao fixar o efeito suspensivo, teve em consideração os casos em que a retenção desse mesmo recurso possa tornar absolutamente inúteis e inválidos todos os demais actos subsequentes, conforme é o caso.

6. Devendo ser atendido que os presentes autos versam sobre uma ordem dada verbalmente por militar de hierarquia superior e para ser cumprida de imediato sob pena de consequências disciplinares, e que o recorrente (inferior hierárquico) entende ser um verdadeiro acto administrativo, tal como alguma jurisprudência já vem entendendo.

7. A ordem não foi reduzida a escrito nem fundamentada.

8. A não atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto pode lesar e causar um prejuízo considerável ao ora recorrente.

9. Ora considera-se que o legislador, não pretendeu desvirtuar o fim último das providências cautelares e atribuir-lhe efeito meramente devolutivo, sem uma apreciação das condições em que, neste caso em concreto, a execução do acto administrativo e tornar tudo irreversível e perdendo assim o recurso interposto todo o seu efeito útil.

10. O Tribunal a quo neste seu despacho ao determinar o efeito meramente devolutivo violou as normas previdentes ínsitas nos artigos 647º, nº 4 do CPC e artigo 128º do CPTA, as quais pretendem acautelar o «periculum in mora» que advém de um efeito meramente devolutivo numa situação tão flagrante da presença de um prejuízo irreparável para o recorrente, obrigado que está a cumprir uma ordem, ainda que verbal e que defendemos ser um verdadeiro acto administrativo com eficácia externa.

11. Mais não seja porque a validade e a eficácia dos actos subsequentes, que neste caso seria a deslocação do posto de trabalho do recorrente, depende directamente e fundamentalmente do provimento ou do não provimento do recurso.

12. Pelo que e ao ter sido atribuído o efeito meramente devolutivo ao recurso interposto, o tribunal “a quo” violou princípios basilares do nosso ordenamento jurídico, negando ao administrado a possibilidade de evitar um prejuízo irreparável.

13. Termos em que deverá o despacho recorrido ser revogado por violação dos referidos preceitos legais e princípios supra referenciado e porque o efeito meramente devolutivo torna toda a providência cautelar como absolutamente inútil”.

4. As entidades demandadas não apresentaram contra-alegação.

5. O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul, devidamente notificado para o efeito, emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.

6. Sem vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, mas com envio prévio do projecto de acórdão aos Exmºs Juízes Adjuntos, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. As questões a apreciar no presente recurso estão delimitadas pelo teor da alegação de recurso apresentada pela entidade recorrente e respectivas conclusões, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 a 3, todos do CPCivil, não sendo lícito ao tribunal de apelação conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, face ao teor das conclusões exaradas na alegação do requerente, importa apreciar e decidir se o efeito atribuído ao recurso – efeito meramente devolutivo, fixado nos termos dos artigos 140º, nº 1, 142º, 143º, nº 2, alínea b) e 147º do CPTA – se deve manter ou, ao invés, alterado para efeito suspensivo.

III. FUNDAMENTAÇÃO

9. De acordo com a alegação factual elencada no requerimento inicial, o requerente alegou que é cabo da Guarda Nacional Republicana, com o número mecanográfico ..., encontrando-se a prestar serviço na Unidade de Controlo Costeiro de Fronteiras ..., e que em 5-9-2025, o seu superior hierárquico, tenente BB, lhe comunicou verbalmente que tinha sido transferido para a Subdestacamento..., que teria que realizar espólio e apresentar-se segunda-feira (presume-se que seja o dia 8-9-2025) ao Serviço na Subdestacamento....

10. A decisão recorrida considerou não estar verificada (ainda) a existência de acto com conteúdo decisório e com eficácia externa e, ainda, que fosse oponível ao requerente, concluiu ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no procedimento cautelar, isto porque, ao deferimento da pretensão a formular no processo principal, no qual seria impugnado “o acto” cuja suspensão de eficácia foi requerida nos autos, obstava a procedência de excepção dilatória que determina a absolvição do requerente por inimpugnabilidade do acto, nos termos do artigo 89º, nº 4, alínea i) do CPTA. Assim, concluiu a decisão recorrida pela verificação da excepção dilatória inominada – falta de preenchimento do requisito de adopção da providência cautelar “fumus boni iuris” – e, por conseguinte, pela manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, razão pela qual, nos termos do artigo 116º, nº 2, alínea f) do CPTA, rejeitou a requerida providência cautelar.

11. Inconformado, o requerente da providência interpôs recurso de apelação, limitando-se no mesmo a contestar o efeito meramente devolutivo atribuído ao recurso, sem curar de atacar os fundamentos do liminarmente decidido.

Vejamos se lhe assiste razão (ou qual a razão que lhe assiste).

12. Neste particular, sustenta o recorrente que o seguinte:

“5. O efeito do recurso, suspensivo ou meramente devolutivo, tem, naturalmente, que ver, com os interesses em jogo e, portanto, com a natureza da decisão impugnada, sendo muito claro que, a lei ao fixar o efeito suspensivo, teve em consideração os casos em que a retenção desse mesmo recurso possa tornar absolutamente inúteis e inválidos todos os demais actos subsequentes, conforme é o caso.

6. Devendo ser atendido que os presentes autos versam sobre uma ordem dada verbalmente por militar de hierarquia superior e para ser cumprida de imediato sob pena de consequências disciplinares, e que o recorrente (inferior hierárquico) entende ser um verdadeiro acto administrativo, tal como alguma jurisprudência já vem entendendo.

7. A ordem não foi reduzida a escrito nem fundamentada.

8. A não atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto pode lesar e causar um prejuízo considerável ao ora recorrente.

9. Ora considera-se que o legislador, não pretendeu desvirtuar o fim último das providências cautelares e atribuir-lhe efeito meramente devolutivo, sem uma apreciação das condições em que, neste caso em concreto, a execução do acto administrativo e tornar tudo irreversível e perdendo assim o recurso interposto todo o seu efeito útil.

10. O tribunal «a quo» neste seu despacho ao determinar o efeito meramente devolutivo violou as normas previdentes ínsitas nos artigos 647º, nº 4 do CPC e artigo 128º do CPTA, as quais pretendem acautelar o «periculum in mora» que advém de um efeito meramente devolutivo numa situação tão flagrante da presença de um prejuízo irreparável para o recorrente, obrigado que está a cumprir uma ordem, ainda que verbal e que defendemos ser um verdadeiro acto administrativo com eficácia externa.

11. Mais não seja porque a validade e a eficácia dos actos subsequentes, que neste caso seria a deslocação do posto de trabalho do recorrente, depende directamente e fundamentalmente do provimento ou do não provimento do recurso.

12. Pelo que, e ao ter sido atribuído o efeito meramente devolutivo ao recurso interposto, o tribunal «a quo» violou princípios basilares do nosso ordenamento jurídico, negando ao administrado a possibilidade de evitar um prejuízo irreparável”.

13. Nos termos previstos no artigo 143º, nº 2, alínea b) do CPTA, na tutela cautelar administrativa os recursos têm, por regra, efeito meramente devolutivo, o que significa que a decisão cautelar (de conceder ou recusar a providência ou, mesmo, de rejeitar liminarmente a providência) não fica suspensa, por forma a garantir a eficácia da tutela jurisdicional imediata.

14. Admite-se, no entanto, que a parte prejudicada possa requerer a atribuição de efeito suspensivo ao tribunal, caso a execução imediata da decisão seja apta a causar-lhe prejuízos graves, ou a atribuição de efeito devolutivo (suspensivo) a um recurso de decisão final antecipada, de modo a não esvaziar a própria medida cautelar.

15. Deste modo, a regra geral é a de que as decisões sobre providências cautelares (sejam elas de decretamento, de indeferimento ou de rejeição liminar) são executórias e transitam para o tribunal superior com efeito meramente devolutivo, pois só assim se assegura a celeridade e a eficácia da medida, evitando que o recurso impeça a sua aplicação ou mantenha uma situação prejudicial.

16. Porém, a lei processual admite a possibilidade de requerer ao tribunal para o qual se recorre a atribuição de efeito suspensivo ao recurso de decisão cautelar, mas apenas em situações excepcionais de risco de produção de danos graves pela não atribuição desse efeito (cfr. o disposto no nº 4 do artigo 143º do CPTA).

17. Porém, no caso dos autos, se atentarmos nas conclusões do recurso interposto pelo recorrente – que balizam o respectivo objecto, nos termos previstos no artigo 639º do CPCivil –, este limitou-se a contestar o efeito atribuído ao recurso, sem curar de atacar os fundamentos da decisão que rejeitou liminarmente a providência cautelar requerida. E assim, mesmo que este TCA Sul entendesse ser de alterar o efeito atribuído ao recurso, sempre se depararia com a impossibilidade de apreciar o mérito da decisão recorrida, por tal não ter sido levado às conclusões da respectiva alegação. Ou dito de outro modo, a não impugnação do mérito da decisão que rejeitou a providência requerida, seja de facto, seja de direito, impossibilita este TCA Sul de a reapreciar, dado que a mesma transitou em julgado, por falta de impugnação.

IV. DECISÃO

18. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCA Sul em não tomar conhecimento do recurso interposto.

19. Custas a cargo do recorrente (artigo 527º do CPCivil).

Lisboa, 18 de Dezembro de 2025

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Maria Helena Filipe – 1ª adjunta)

(Luís Borges Freitas – 2º adjunto)