| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NO 2º. JUÍZO, 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. O Município de Torres Vedras, inconformado com a sentença do T.A.F., que deferiu o pedido de suspensão de eficácia, do despacho, de 29/10/2003, do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Torres Vedras, formulado por Casimiro ..., dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. – Na douta sentença na apreciação da matéria de facto, pretendendo justificar uma suposta manifesta ilegalidade do acto cuja suspensão é requerida, para poder decidir ao abrigo do nº 1 do art. 120º. CPTA sem mais delongas, identificam-se indícios da respectiva ilegalidade que, com o devido respeito, não podem justificar o teor da decisão porque não existem;
2ª. – Assim, identifica-se como primeiro indício de ilegalidade a violação dos limites máximos de implantação da obra e de construção fixados no Regulamento do Plano Director Municipal de Torres Vedras, tendo como base a ficha de descrição da obra constante de fls. 64 do processo instrutor;
3ª. – Tal ficha é uma mera descrição do técnico responsável que não configura um acto administrativo ou uma operação material imputável à autoridade administrativa e, como adiante se demonstrará, tais informações não foram tidas em conta na apreciação do projecto de arquitectura;
4ª. – O art. 8º, nº 2, do Regulamento do Plano Director Municipal, sob a epígrafe “Condições Gerais de Edificação” diz, expressamente, que “no licenciamento, quer de novas urbanizações, quer de novos edifícios, deverão respeitar-se as características da envolvente mais próxima, concretamente no que respeita à utilização dominante dos edifícios, número de pisos, índice de implantação, índice de construção ...”;
5ª. – Por seu turno, no art. 12º., nº 1, aplicável ao espaço urbano da Freiria, diz-se que para além de se deverem respeitar as condições gerais de edificação, nas novas urbanizações devem-se respeitar os limites máximos aí definidos;
6ª. – Ora, é evidente que o Regulamento em causa opera uma clara distinção entre urbanizações e edifícios e, no caso “sub judice”, estamos perante uma nova edificação e não perante uma nova urbanização, pelo que o critério a atender é somente o do respeito pelas características da envolvente mais próxima, ou seja, o do art. 8º.;
7ª. – Bastará a análise da planta de implantação e das telas finais do projecto para perceber que na envolvente mais próxima o número de pisos acima da cota da soleira é de 2 ou 3 e que os índices de implantação e construção dos edifícios existentes é igual ou superior ao do edifício a licenciar e ainda que o uso dominante é o mesmo;
8ª. – Pelo que, como se verifica, na indicação deste indício verificou-se um claro erro de direito e, por isso, de julgamento, por se entenderem aplicáveis ao caso normas que não o eram;
9ª. – O segundo indício de manifesta ilegalidade apontado é a falta de elementos de instrução do processo, conforme as exigências feitas pelo art. 28º. do RMOP;
10ª. – Mas na realidade existem e constem da 1ª parte do processo nº 0P/811/00 que foi junto como parte do processo instrutor aquando da apresentação da contestação no processo nº 5/04, cujos autos correm no mesmo Tribunal Administrativo e Fiscal Lisboa 2 uma planta de implantação da obra com a localização das construções existentes, um levantamento topográfico ligado à rede goedésica nacional e perfis com modelação à escala 1:2000 e plantas com o desenho dos edifícios directamente confinantes com a obra a ser licenciada;
11ª. – O processo não foi instruído com estudo volumétrico, não foram indicados na planta de implantação os usos das construções confinantes (embora constem genericamente da memória descritiva e sejam factos de conhecimento próprio dos técnicos camarários) e, de facto, também nem todas plantas têm o desenho dos edifícios directamente confinantes, mas todos os edifícios confinantes estão representados graficamente em planta;
12ª. – Do descrito no número anterior, resulta inequivocamente que as deficiências de instrução apontadas na decisão em crise só parcialmente correspondem à verdade, pelo que tal arresto judicial incorreu em erro quanto aos pressupostos de facto;
13º. – O conhecimento da planta de implantação, do levantamento topográfico e das telas com os alçados onde se desenharam como pode verificar-se no processo instrutor completados pela visita ao local do técnico responsável pela apreciação, tornaram possível uma visão clara do impacto volumétrico da construção a licenciar em relação às outras construções, pelo que se afigurava perfeitamente desnecessária a exigência de um estudo volumétrico, ou da indicação na planta de implantação dos usos dominantes, ou ainda que em todas as plantas viessem desenhados os mesmos edifícios;
14ª. – Mais uma vez, os indícios indicados na douta sentença como de manifesta ilegalidade, tratam-se de meras exigências formais que, muitas vezes, em função do caso concreto, pecam por excesso, sendo, por isso, desnecessárias e posto que impende sobre a autoridade administrativa o poder-dever de adequar as suas exigências ao caso concreto, só com actuando e decidindo como se decidiu se dá cabal cumprimento aos princípios da legalidade, igualdade, protecção da confiança, da promoção e defesa do interesse público e, principalmente, da colaboração com os particulares;
15ª. – Quanto ao indício de ilegalidade descrito no nº 3 da Apreciação, diga-se que o termo de responsabilidade do autor do projecto não dá cabal cumprimento às especificações exigidas pela al. h), do Anexo I, da Portaria nº 1110/2001 de 19/12;
16ª. – Mas, tendo presente a clara distinção doutrinária e jurisprudencial entre formalidades essenciais e não essenciais, sabe-se que só a preterição das 1ªs. é que afectam a validade do acto administrativo;
17ª. – O referido Anexo I, institui um modelo tipo de termo de responsabilidade onde são feitas determinadas prescrições processuais de teor meramente formal, não nos parecendo que da omissão desta decorra qualquer ilegalidade, porque não tem incidência sobre a decisão nem afecta as garantias daqueles que vieram a ser atingidos pela decisão administrativa;
18ª. – São, assim, não essenciais todas aquelas formalidades cuja omissão não tenha influído no objectivo específico que com eles se visava alcançar este é o entendimento defendido por J. M. Sérvulo Correia e no Ac. do TP de 15/12/66 AD 64, 780;
19ª. – Pelo que a falta de inclusão no termo de responsabilidade das exigências plasmadas pela al. h) referida deverá ser valorada como a falta de uma mera formalidade não essencial, geradora de irregularidade nunca de vício de violação de lei , dado que se demonstra inequivocamente que não influenciou, de modo nenhum, a apreciação e decisão administrativa, nem, tampouco, isenta o técnico da sua responsabilidade pelos elementos apresentados para instrução do processo, conhecimento das normas legais e regulamentares aplicáveis ao caso concreto e à sua actividade profissional de projectista;
20ª. – Mais um indício de ilegalidade que não se verifica;
21ª. – Por último o apontado 4º indício de ilegalidade do acto suspendendo, ou seja, a alegada falta de fundamentação do acto em crise, diga-se que o acto suspenso é um acto produzido no exercício de uma função administrativa vinculada à lei e às normas regulamentares em vigor. Nada no seu conteúdo é, por assim dizer, discricionário. Não intervieram na sua produção quaisquer juízos de discricionaridade técnica ou valorativa;
22ª. – Quando um acto administrativo se insere neste domínio de vinculação estrita, as exigências da sua fundamentação são obviamente menores do que quando se está perante um acto que aplica conceitos jurídicos ou técnicos indeterminados, deixando uma margem de discricionaridade concretizadora para a decisão administrativa;
23ª. – Estamos aqui fora do âmbito da discricionaridade;
24ª. – E o acto suspenso é um despacho que incorpora diversos pareceres prestados pelos serviços competentes, bem como peças desenhadas juntas pelo interessado. Ou seja, é um acto que concorda com os pareceres produzidos acerca das peças, plantas, ou telas de um projecto de arquitectura;
25ª. – Pelo que a sua fundamentação poderá e deverá reportar-se a todos os elementos, escritos ou desenhados, constantes do processo e deverá ser acessível a um destinatário normalmente diligente e sagaz, tornando-lhe possível a reconstituição do percurso cognitivo e valorativo de quem aprecia e decide;
26ª. – Do processo instrutor, constam diversas informações técnicas sobre peças desenhadas, bem como diversos apensos à memória descritiva, nomeadamente:
a) Informação datada de 31/7/2002, a fls. 15, onde se emite parecer desfavorável esse indicam, com exactidão e rigor, quais as normas legais e regularmentares a que não é dado cumprimento;
b) Informação datada de 7/10/2002, a fls. 27, sobre novos elementos escritos e desenhados juntos pelo requerente, onde se mantém o indeferimento e se indicam quais as normas legais que fundamentam tal decisão;
c) Informação datada de 23/1/2002, a fls. 34, outra vez sobre novos elementos escritos e desenhados juntos pelo requerente, onde se afirma claramente que não estão expurgados os vícios anteriormente detectados e constantes das informações anteriores, mas tendo em conta o princípio da colaboração com os particulares e da informação sugere-se uma solução para que dê cabal cumprimento às exigências normativas, indicando-se quais os requisitos que a obra deverá respeitar, nomeadamente o que deverá ser demolido e alterado, com vista à apresentação de elementos desenhados que cumpram o determinado, após as necessárias demolições;
d) Informação datada de 5/5/2003, a fls. 41, exarada sobre novos elementos escritos e desenhados juntos pelo requerente, onde se diz que, finalmente, a proposta que tais elementos configuram cumpre todas as normas que anteriormente não eram cumpridas e todas aquelas a que sempre foi dado cumprimento;
e) Informação datada de 28/10/2003, fls. 68 e 69, sobre peças escritas e desenhadas apresentadas conforme a proposta anteriormente referida, onde se diz que verificando-se que foram cumpridas as normas regulamentares e legais aplicáveis se dá parecer favorável mas e ainda que dizem quais as condições gerais e específicas a observar na execução da obra e nomeadamente quanto às demolições que deverá o técnico responsável pugnar para que se cumpram as normas em vigor.
27ª. – Pelo que a informação que se diz não estar fundamentada traduz um parecer reportado e relacionado com todas as informações anteriores produzidas no mesmo processo e com os novos elementos sucessivamente juntos, pelo que se trata de um caso de fundamentação “per relationem”;
28ª. – Por outro lado, nas visitas ao local e nas sucessivas apresentações de novos elementos, como resulta das informações anteriormente referidas, foi confirmada a respectiva conformidade com a legalidade;
29ª. – Claro que só após a conclusão da demolição da laje do piso superior e a respectiva transformação num sótão com condições mínimas de habitabilidade, nos termos do RGEU, é que se poderá executar a obra em conformidade com o projecto aprovado;
30ª. – As telas finais desenhadas, constantes do processo instrutor, constituem factos fundamentantes do acto em crise, pois, de acordo com o art. 125º., nº 1, do C.P.A., fazem parte da decisão, ou seja, do próprio acto, os anteriores pareceres, informações ou propostas, não se distinguindo se as propostas são escritas ou desenhadas e onde a lei não distingue não cabe ao intérprete distinguir;
31ª. – Não é exigível, como se parece inferir do conteúdo da douta sentença, que os elementos que fundamentem o acto estejam materialmente integrados nele neste sentido o Ac. do STA de 2/2/89 – AD 342, 750;
32ª. – Estando suficientemente fundamentado o acto que pela motivação aduzida se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões determinantes da decisão;
33ª. – E o princípio do aproveitamento do acto administrativo permite ter por irrelevante a fundamentação concreta do acto praticado no exercício de poderes vinculados, quando os efeitos jurídicos por ele produzidos correspondem à decisão que se impunha em face dos pressupostos existentes Ac. STA 14/10/87 – AD 325, 49;
34ª. – Os elementos em função dos quais se apura a fundamentação do acto administrativo são aqueles a que o mesmo acto se reporta ou deve reportar e não os que foram omitidos em documento destinado a dar conhecimento desse facto Ac. STA 4/7/91 proferido no Rec. nº 27991;
35ª. – Atendendo ao carácter instrumental da fundamentação deve considerar-se fundamentado de direito o acto administrativo que, embora sem citar as normas e os princípios jurídicos que motivam o decidido pela valoração dos factos a que procede e pelo teor das exposições antecedentes do destinatário a este permite o conhecimento inequívoco do quadro legal em que assenta Ac. STA 21/5/96, proferido no Rec. nº. 39919;
36ª. – A prova dos factos que incumbia ao ora recorrente e que contradizem claramente os argumentos do ora co-recorrido e os factos dados como provados, relevantes para esta causa, foi feita através da junção aos autos do processo instrutor;
37ª. – Só uma incorrecta análise do conteúdo do processo instrutor permite dizer que existe falta de fundamentação, já que todos os elementos que fazem parte integrante do acto e que lhe dão fundamentação legal aí constam”.
O recorrido contra-alegou, concluindo que se devia negar provimento ao recurso.
O digno Magistrado do M.P. pronunciou-se sobre o mérito do recurso, concluindo pela sua improcedência.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.x 2.2. O ora recorrido requereu a suspensão de eficácia do despacho, de 29/10/2003, do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Torres Vedras, que deferiu o projecto de alterações referente a obras executadas em desrespeito do projecto inicialmente aprovado e que haviam sido efectuadas pelos requeridos particulares.
A sentença recorrida deferiu esse pedido, por considerar, nos termos da al. a) do nº 1 do art. 120º. do C.P.T.A., que o acto suspendendo padecia de ilegalidades manifestas que, apesar de não terem sido invocadas, poderiam ser conhecidas, ao abrigo do nº 2 do art. 95º. do mesmo diploma.
No presente recurso jurisdicional, o recorrente contesta a existência das ilegalidades detectadas na sentença.
Vejamos se lhe assiste razão.
Nos termos da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, as providências cautelares são concedidas ”quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.
As situações abrangidas por este preceito, são as de invalidade ostensiva do acto suspendendo, em que o “fumus boni iuris”, só por si, justifica que se proceda à imediata suspensão judicial da sua eficácia.
A sentença recorrida considerou que, no caso, se verificava a evidência da ilegalidade do despacho objecto do pedido de suspensão de eficácia que enfermaria dos seguintes vícios:
Violação de lei, por o edifício violar os limites máximos dos índices de implantação da obra e de construção fixados no Plano Director Municipal (PDM) de Torres Vedras, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 159/95, publicada no D.R., II Série, de 30/11/95;
Vícios de forma, por o projecto de alterações aprovado não ter sido instruído com todos os elementos exigidos pelas várias alíneas do art. 28º. do Regulamento Municipal de Obras Particulares, Taxas e Fiscalização (publicado no D.R., II Série, de 4/12/96) e por o termo de responsabilidade do autor não observar o modelo fixado no anexo I da Portaria nº 1110/2001, de 19/9;
Vício de forma por falta de fundamentação
No que concerne à referida violação de lei, a sentença baseou-se numa “Ficha de descrição da obra”, com a data de 1/7/2003, que teria sido apresentada pelo Técnico responsável e donde constava que o “índice de implantação” era de 0,72 e o “índice de construção” de 1,98.
Afigura-se-nos, porém, que em face da complexidade do processo, que teve um projecto inicialmente aprovado e depois sucessivas alterações e da circunstância de não ter sido junto aos autos todo o processo administrativo, será temerário concluír no desconhecimento da totalidade daquele processo que os aludidos índices foram aprovados pelo acto suspendendo e que a ilegalidade em questão seria evidente, justificando a aplicação da citada norma excepcional da al. a) do nº 1 do art. 120º..
Acresce que do nº 2 do art. 8º. do Regulamento do PDM onde se estipula que “no licenciamento, quer de novas urbanizações, quer de novos edifícios, deverão respeitar-se as características da envolvente mais próxima, concretamente no que respeita à utilização dominante dos edifícios, número de pisos, índice de implantação, índice de construção ...” resulta que os índices de implantação e de construção das novas edificações em zonas já consolidadas deve respeitar as características da envolvente mais próxima que, no caso, se desconhecem
Assim sendo, e considerando que nos procedimentos cautelares se procede a uma mera apreciação sumária da relação litigiosa, entendemos que a referida ilegalidade não é manifesta.
Quanto aos vícios de forma respeitantes ao termo de responsabilidade e resultantes de deficiência na instrução do pedido de alterações, entendemos que a sua verificação não era causa de indeferimento do pedido, mas de apresentação de um convite para o completar ou corrigir, presumindo-se, na sua falta, que o processo se encontrava correctamente instruído (cfr. nºs. 4 e 5 do art. 11º. do D.L. nº. 555/99, de 16/12).
Por outro lado, ainda que se considerasse que se estava perante formalidades essenciais, a sua preterição não era, necessariamente, causa de invalidade do acto suspendendo, atento à admissibilidade da figura da degradação de uma formalidade de essencial em não essencial, quando a sua omissão não tenha impedido a verificação do facto ou a realização do objectivo que, mediante elas, o legislador pretende produzir ou alcançar (cfr. J. M. Sérvulo Correia in “Noções de Direito Administrativo”, I, pag. 386).
Assim, atendendo a que não se encontra junto aos autos a totalidade do processo administrativo, que existe uma presunção que ele está correctamente instruído e que as formalidades preteridas se podem degradar em não essenciais, consideramos que não se pode concluír, desde já, que as referidas ilegalidades são ostensivas e têm eficácia invalidante do acto.
Finalmente, no que respeita à fundamentação que, no caso, era obrigatória (cfr. art. 124º., nº 1, al c), do C.P. Administrativo) , há que tomar em consideração o seu carácter relativo, que depende do tipo legal do acto e da situação concreta do interessado e da sua possibilidade real de compreender os motivos da decisão, bem como o seu fim meramente instrumental que torna lícito o recurso ao princípio do aproveitamento do acto administrativo.
Ora, perante uma situação como a em apreço, só a relacionação de todas as informações e despachos proferidos no processo e de todas as notificações efectuadas aos interessados, permitiria averiguar da fundamentação do acto final do procedimento e, posteriormente, da possibilidade de se recorrer ao princípio do aproveitamento do acto administrativo.
Assim, e atento a que não está junto a totalidade do processo administrativo, não se pode concluír que é manifesta a falta de fundamentação do acto e que ela tem eficácia invalidante.
Nestes termos, e ao contrário do que entendeu a sentença recorrida, consideramos que a suspensão de eficácia requerida não poderia ser decretada ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA.
Mas, tratando-se de uma providência conservatória, importa averiguar se a requerida suspensão pode ser concedida ao abrigo do citado art. 120º., nº 1, al. b), que estabelece que ela será deferida “quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”.
Quanto ao “periculum in mora”, resulta deste preceito que a providência “deve ser concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade”, ou se tais factos inspirarem “o fundado receio da produção de prejuízo de difícil reparação no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente” (cfr. Mário Aroso de Almeida in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª. ed., pags. 299 e 300).
No caso em apreço, com relevância para a apreciação do referido requisito, o ora recorrido, no requerimento de suspensão de eficácia, limitou-se a alegar o seguinte (cfr. art. 6º. desse requerimento):
“Ora, a execução do referido projecto causa manifestamente ao requerente prejuízo de difícil reparação, consubstanciado na manutenção de uma situação de permanência no terreno de um edifício que está ensombrando gravemente o prédio do requerente, pela insusceptibilidade criada de normal e mínima exposição ao sol, com as sequelas já existentes de humidades que destruíram móveis e bens de vestuário do requerente e de sua mulher.”
Perante esta matéria, cremos que não se pode concluír que o indeferimento da suspensão de eficácia requerida é causa da produção de prejuízos de difícil reparação para o ora recorrido. Efectivamente, como este reconhece, o prejuízo alegado não resulta da execução do acto suspendendo ou do indeferimento da suspensão de eficácia requerida, mas da construção do prédio em questão que já se mostra efectuada. Assim, porque o acto suspendendo se limitou a legalizar alterações ao projecto inicialmente aprovado (não sendo alegado, sequer, que foram estas alterações que causaram o prejuízo), a concessão da suspensão de eficácia requerida corresponderia à manutenção da situação existente não removendo, por isso, o prejuízo alegado.
Portanto, não se verificando um dos requisitos o “periculum in mora” de que o art. 120º., nº 1, al. b), do CPTA, faz depender a concessão das providências conservatórias, como a suspensão de eficácia, não pode esta ser deferida, devendo, em consequência, revogar-se a sentença recorrida.x 3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e indeferindo a requerida providência cautelar.
Custas pelo recorrido, Casimiro ..., em ambas as instâncias, com redução a metade da taxa de justiça.x
Entrelinhei: sua e ela será deferida Lisboa, 14 de Julho de 2004
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Ferreira Xavier Forte
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada |
