| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
RELATÓRIO
ANTÓNIO ………………, MARIA ……………. e A………. & S………….., LDA instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria acção administrativa especial contra o MUNICÍPIO DA …………., indicando como contra-interessados SARA ……………………., PEDRO ………………………… e ANA ……………………., com vista a obter a condenação do Presidente da Câmara Municipal da N................. “a ordenar, no prazo máximo de 20 dias, a demolição total das obras feitas pelos antepassados dos contra-interessados descritas no artigo 9º da petição inicial” e subsidiariamente a condenação do mesmo “a ordenar, no mesmo prazo de 20 dias, a demolição de parte das [mesmas] obras”.
Em 10/03/2010 foi proferido despacho saneador que julgou procedente a excepção da “inadmissibilidade da acção” e, em consequência absolveu o réu da instância.
Inconformados, os autores interpuseram recurso jurisdicional, concluindo as respectivas alegações do seguinte modo:
“I
a) Na acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, prevista no artigo 66º do CPTA, o objecto do processo traduz-se na imposição à Administração do dever de realizar uma prestação de facto: a prática de um determinado acto administrativo, que o autor considera ter sido ilegalmente omitido ou recusado - no caso, o acto de ordenar a demolição das construções realizadas sem licença que não sejam susceptíveis de serem licenciadas;
b) Ao utilizar a expressão “pode”, o artigo 106º, n.º 1 do RJUE (redacção do DL n.º 177/2001, de 4/6, doravante apenas RJUE) não está a conferir ao Presidente da Câmara Municipal um poder administrativo discricionário de escolha entre o ordenar ou não ordenar a demolição das obras levadas a cabo sem licença ou autorização, mas a instituir uma regra de competência administrativa para a prática do acto administrativo;
c) Constatada a ofensa da legalidade urbanística, traduzida na realização de obra sem licenciamento ou autorização municipal, o presidente da câmara tem de elaborar um projecto de decisão no sentido da demolição da obra, ouvindo previamente sobre o sentido dessa sua decisão os interessados por 15 dias (art. 106º, n.º 3 do RJUE).
d) A falta de impugnação, no prazo de 90 dias, por parte dos contra-interessados, do despacho a que alude a alínea C) do probatório converteu o despacho do Presidente da Câmara do Município R. que considerou feitas sem licenciamento as obras cuja demolição lhe foi requerida em caso resolvido ou caso decidido;
e) A demolição apenas pode ser evitada se o Presidente da Câmara decidir, depois de feita a audição dos particulares, que a obra é susceptível de ser licenciada ou autorizada ou que é possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração, de acordo com o n.º 2 do art. 106º do RJUE, sendo o juízo sobre esta última situação se afigura de realização imediata, por se traduzir num juízo de subsunção às normas legais e regulamentares;
f) Porque a decisão tem de ser tomada imediatamente, a lei contenta-se com um juízo, não definitivo, feito pelo Presidente da Câmara, de subsunção das obras concretamente realizadas (natureza, tipo, extensão e fim) com o regime legal aplicável.
g) A decisão referida nas alíneas e) e f), imediatamente antecedentes, é já um acto cuja prática é devida, devendo o R. ser condenado nele, e porque os contra-interessados também não apresentaram, segundo o probatório, pedido de legalização das obras realizadas sem licença, dentro do prazo de 15 dias, devido é também o acto de ordenar a demolição das obras e o R. condenado à sua prática.
h) Mesmo admitindo, sem conceder, que o Presidente da Câmara possa fixar um prazo de 60 dias para os contra-interessados apresentarem um projecto de arquitectura que permita à Administração decidir-se pela demolição ou legalização das obras realizadas, ainda que numa parte delas, de acordo com uma interpretação generosa do artigo 11º, n.º 1 do RJUE, tal prazo é um prazo preclusivo porque a reposição da legalidade urbanística é um interesse público que reclama a sua urgente satisfação.
i) Não tendo os contra-interessados apresentado o pedido de legalização das obras realizadas sem licenciamento, acompanhado do projecto de arquitectura e demais elementos instrutórios, dentro desse prazo de 60 dias, o Presidente da Câmara só poderia proferir um despacho de rejeição liminar de qualquer pedido e ordenar a demolição das obras, de acordo com as disposições conjugadas dos artigos 11º, n.º 2 e 106º, n.º 4 do RJUE, sendo esse acto também devido;
j) A concessão, pelo Presidente da Câmara do Município R., de um novo prazo de 60 dias para os contra-interessados apresentarem projecto de legalização das obras realizadas sem licenciamento, e contados desde a data do deferimento do requerimento, é um acto ilegal por falta de lei previsora habilitante, na medida em que não cabe no regime constante dos artigos 11º e 18º e segs. do RJUE;
k) E atenta contra a natureza urgente do processo de reposição da legalidade urbanística e os fins de um procedimento orientado necessariamente para essa reposição em prazo adequado segundo o princípio da proporcionalidade a que a Administração se encontra vinculada (artigo 266º, n.º 2 da CRP);
l) E é ainda ilegal porque sofre de desvio de poder, porque é praticado, não porque tenha em conta as dificuldades da actividade da administração na reposição urgente da legalidade urbanística, mas apenas atendendo aos interesses dos contra-interessados em deferir para quanto mais tarde melhor a reposição da legalidade urbanística;
m) Esse fim ilegítimo do acto a que alude a alínea F) do probatório é evidente na situação a que se reportam os autos: não obstante a demolição tenha sido requerida pelos AA em 8/11/2005 (alínea A) do probatório), ainda hoje, em meados de 2010, as obras nem estão legalizadas, nem estão demolidas!
n) Deste modo, tem de considerar-se haver caducado o direito de os contra-interessados obstarem à demolição das obras por as mesmas serem licenciáveis;
Deste modo, a acção é legalmente admissível e o tribunal ad quem deve revogar a decisão recorrida e ordenar ao tribunal a quo que conheça do pedido.
II
Sem conceder,
n) A lei não estabelece prazo especial para a Administração se pronunciar definitivamente sobre o pedido dos AA efectuado em 8/11/2005, de demolição das obras realizadas pelos contra-interessados sem licenciamento municipal;
o) Sendo assim, o prazo para a administração se pronunciar é o que decorre dos artigos 72º e 109º, n.º 3 do Código de Procedimento Administrativo, de 90 dias úteis;
p) A exigência de um prazo para a decisão, para mais num processo urgente de reposição da legalidade urbanística violada, impõe-se por razões de justiça, proporcionalidade, boa fé, segurança jurídica, prossecução do interesse público e concessão de uma tutela plena e efectiva dos direitos dos administrados (artigo 266º, n.º 2 da CRP);
q) A inexistência de um prazo legal para a reposição da legalidade urbanística inviabiliza a eficácia da acção administrativa especial de prática de actos devidos quando se esteja perante um acto discricionário quanto “ao quando”;
r) Assim, só faz sentido, neste domínio, o estipulado no n.º 1 do artigo 69º do CPTA quando se aceite que a administração não é livre de praticar o acto de legalização das obras ilegalmente efectuadas ou de ordenar a sua demolição em prazo curto;
s) Quando os AA propuseram a acção já tinha decorrido um ano e três meses sobre a data de apresentação do pedido de demolição;
t) período mais que adequado, justo, proporcionado para o R. agir e cumprir a lei, pelo que a prática do acto a ordenar a demolição era devido.
Também sobre esta óptica a acção é legalmente admissível e o tribunal ad quem deve revogar a decisão recorrida e ordenar que o tribunal a quo conheça do pedido.
III
Igualmente sem conceder,
u) Mesmo que não procedam as razões antes alegadas, sempre a acção tem de proceder em face do facto constante da alínea L) do probatório, da desistência dos contra-interessados do procedimento de legalização das obras feitas sem licenciamento;
w) Na verdade, o procedimento a pedir a legalização das obras feitas sem licenciamento municipal só pode funcionar, no máximo, com os efeitos de uma condição jurídica positiva da não demolição das obras nos termos do artigo 106º do RJUE, logo que feita a audição dos interessados, prevista no seu n.º 3;
x) A não satisfação dessa condição faz retroagir os efeitos jurídicos decorrentes da ilegalidade das obras ao momento em que a mesma devia operar ou seja, ao momento imediatamente a seguir à audição dos interessados nos termos deste preceito, pois só através da possibilidade de legalização das obras em juízo a fazer-se nessa altura, a sua demolição deixou de poder ser efectuada;
z) Nesta linha, o R. deveria imediatamente após a desistência do pedido de licenciamento ordenar a demolição das obras, por estar constituído caso resolvido sobre a sua realização sem licenciamento municipal, sendo certo que já lá vai mais do que o decurso do tempo adequado para o efeito;
aa) Esta interpretação é a única que salvaguarda o interesse público da reposição urgente da legalidade urbanística;
ab) Nesta perspectiva de retroacção de efeitos da desistência do procedimento de licenciamento, a acção em causa é um meio admissível e tempestivo para obter a condenação no pedido, pois este continua a ser o mesmo e fundar-se nas mesmas causas de pedir.
Também por estas razões a acção é admissível e a decisão do tribunal a quo deve ser revogada pelo tribunal ad quem e ordenar àquele que conheça do pedido dos AA.
IV - Igualmente sem conceder,
ac) Mas mesmo que se entenda não haver lugar à retroacção de efeitos por virtude da desistência do pedido de licenciamento dos contra-interessados, ainda assim, a decisão recorrida não podia deixar de considerar como facto superveniente aquela desistência, cuja alegação foi feita pelos AA na sua resposta à alegação das excepções alegadas pelos contra-interessados e relevá-la para os efeitos da admissibilidade da acção;
ad) Tratando-se de excepção relativa à admissibilidade objectiva da acção, a situação a relevar é, sempre, a situação que se verificar à data da decisão (é assim em todas as acções em que o objecto do processo é um acto cuja legalidade se contesta quando esse acto é revogado, substituído, alterado, por estar em causa um interesse público administrativo);
ae) A relevação do facto a que se refere a alínea L) do probatório sobre a admissibilidade objectiva da instância, em termos desta prosseguir para o conhecimento do pedido, resulta da aplicação subsidiária do disposto no artigo 663º do CPC, prevista no artigo 1º do CPTA;
af) E também pode fundar-se numa aplicação funcional adequada ao caso do disposto no artigo 70º do CPTA, na medida em que, após a desistência dos contra-interessados, o R. devia decidir definitivamente sobre a demolição requerida pelos AA, no prazo máximo de 60 dias, há muito ultrapassados;
Donde também por estes fundamentos deve revogar-se a decisão recorrida e ordenar-se a baixa dos autos ao tribunal a quo para conhecer do pedido.”
O recorrido, Município da N................., apresentou contra-alegações, concluindo pela manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
*
A única questão que cumpre apreciar e decidir no presente recurso consiste em saber se a sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao concluir pela “inadmissibilidade da acção”.
* Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
O Tribunal a quo deu como assente a seguinte matéria de facto:
A) Os Autores, por requerimento dirigido à Câmara Municipal de N................. e ali apresentado em 08-11-2005, formularam o seguinte pedido, designadamente:
“(…) vêm requerer a Vª EXª: a demolição total das obras efectuadas no logradouro do prédio urbano sito na Rua …………, nº ……, N................. (obras estas que melhor se precisarão abaixo), constituído por rés-do-chão destinado a comércio, primeiro e segundo andares destinados a habitação e sótão, com a área coberta de 96 m², uma dependência com 50,6 m² e quintal (logradouro) com 55,7 m², inscrito na respectiva matriz predial da freguesia da N................. sob o artigo 3 866 e descrito na Conservatória do Registo Predial da N................. sob o nº ………………. (…)”
cfr. fls. 26 do doc. 2 junto pelos Autores;
B) Pelo ofício da Câmara Municipal da N................., nº 0851, de 15-02-2006, Fls. 19 do doc. 2 junto pelos Autores, foram estes notificados nos seguintes termos, designadamente:
“ASSUNTO: EXPOSIÇÃO PROCESSO DIVERSOS 78/05: Em resposta à exposição apresentada por V. Exa., em 08 de Novembro último, acerca de eventuais obras levadas a efeito sem licenciamento municipal no logradouro do edifício sito à rua de …………, nº ………, freguesia e concelho da N................., junto remeto a V. Exa., para conhecimento e efeitos que tiver por pertinentes, cópia integral do parecer que, sobre a mesma exposição, foi emitida pelos Serviços da Divisão de Planeamento e Urbanismo desta Câmara Municipal. Mais informo V. Exa., que, sobre a aludida exposição, exarei o seguinte despacho em 20 de Janeiro corrente: "Transmita-se ao requerente o parecer da Divisão de Planeamento e Urbanismo". Com os melhores cumprimentos.”;
1. O referido Parece da Divisão de Planeamento e Urbanismo tem o seguinte teor, designadamente:
“Processo nº …….
Requerimento nº 2127/05
REQUERENTE: ANTONIO ……………….. E OUTROS SEDE-: N.................
LOCAL DA OBRA: RUA …………., N°……. – N.................
ASSUNTO: "EXPOSIÇAO SOBRE, OBRAS EFECTUADAS EM LOGRADOURO"
DATA: 27 de DEZEMBRO de 2005
NOME DO TÉCNICO: PAULO …………………………..
INFORMAÇÃO TÉCNICA:
Foi apresentada exposição solicitando a demolição de obras realizadas no edifício sito na rua ………….. nº ………….., as quais foram efectuadas sem licenciamento municipal.
A Fiscalização Municipal na sua informação nº 514/Fisc/04, confirmou o carácter ilegal das obras.
Na exposição apresentada é solicitada a demolição das obras levadas a efeito sem licenciamento por alegadamente as mesmas não serem passíveis de legalização. A fundamentação apresentada para justificar a impossibilidade de legalização não nos parece contudo razoável dado que para além de muito confusa faz um enquadramento do local em relação ao Plano Director Municipal incorrecto.
Nos termos do nº 2 do art. 106° do D.L nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo D. L. nº 177/01, de 4 de Junho deve ser aferida a possibilidade de a obra poder vir a ser licenciada.
Propõe-se assim que seja estabelecido um prazo de 60 dias para a apresentação de projecto com vista à avaliação da possibilidade de licenciamento das obras.”;
C) Pelo ofício nº 1385, de 23-03-2006, a fls. 18 do doc. 2 junto pelos Autores, os ora Contra-interessados foram notificados nos seguintes termos, designadamente:
“ASSUNTO: OBRAS CLANDESTINAS - APRESENTAÇÃO DE PROJECTO
PROCESSO DIVERSOS 78/05:
Tendo o Serviço "de Fiscalização desta Câmara Municipal detectado obras clandestinas no logradouro do edifício sito à rua de ……………, nº ………., do qual são proprietários, ficam V. Exas. por este meio notificados de que, no prazo de sessenta dias, contados do dia seguinte ao da recepção da presente, notificação, deverão apresentar nesta mesma Câmara projecto das aludidas obras a fim de ser avaliada a possibilidade de, as mesmas serem licenciadas.
A presente notificação é efectuada no cumprimento do despacho do Presidente desta Câmara Municipal datado de 20 de Janeiro de 2006, no uso da competência própria prevista no nº 2 do artigo 106° do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 177/01, de 4 de Junho. Mais ficam notificados de que a deliberação referida antes é do seguinte teor: "Notifique-se o requerente do parecer da Divisão do Planeamento e Urbanismo.
Com os melhores cumprimentos.”;
D) Fls. 8 do doc. 2 junto pelos Autores consubstancia informação técnica da Divisão de Planeamento e Urbanismo – Serviço de Obras Particulares, da Câmara Municipal da N................., datada de 19-04-2006, do seguinte teor, designadamente:
“(…) INFORMAÇÃO TÉCNICA: Na sequência da exposição apresentada e que se refere à decisão tomada acerca do requerimento apresentado em 08/11/05 cumpre-nos informar:
1. A petição apresentada em 08/11/05 requeria a demolição total das obras efectuadas no logradouro do prédio urbano sito na rua da …………, nº ………, N.................. A demolição foi requerida dado que tais obras foram executadas sem licenciamento municipal, conforme a Câmara Municipal da N................. havia certificado em 26/11/04.
(…).
2. Sobre a petição apresentada, que mais uma vez se reitera apenas solicitava a demolição total das obras efectuadas no logradouro do prédio urbano sito na rua da ………., nº …………., N................., informaram os Serviços da OPU que efectivamente as obras em causa eram de natureza ilegal, contudo e antes de se efectuar ordem de demolição lê aferir a possibilidade de legalização das mesmas conforme o previsto no nº 2 do art. 106° do DL 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo DL. 177/01, de 4 de Junho. Esta medida destina-se a evitar a demolição de obras susceptíveis de legalização.
(…)
8. Relativamente ao eventual licenciamento/legalização das obras seguramente se poderá, afirmar que o pedido a ser apresentado (e ainda não sabemos nesta data se os actuais proprietários irão requerer o licenciamento legalização das obras) será apreciado tendo em conta todas as questões de ordem urbanística bem como os direitos adquiridos pelos requerentes aquando do licenciamento do Hotel, obviamente sobre a versão aprovada do projecto e não sobre o processo de alterações actualmente em tramitação”.
E) Dá-se por reproduzido o teor do requerimento, a fls. 6 do doc. 2 junto pelos Autores, com a exarada menção manuscrita “recebido em 24/05/06” e a impressão mecânica, ao alto, “CM N................. -----------------” e a palavra manuscrita “despacho” exarada na linha imediata, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal da N................. e subscrito por “Ana ----------------------, em seu nome e em representação dos seus irmãos Sara e Pedro -------------”, do seguinte teor, designadamente:
“(...) na sequência da notificação recebida de V. Exª (ref. fax 224), e na impossibilidade de apresentar projecto para legalização de obras no prazo concedido de sessenta dias, vem requerer, mui respeitosamente a V. Exª a prorrogação de tal prazo por mais sessenta dias contados do deferimento do presente requerimento.
Mais se informa que já estão os proprietários a diligenciar no sentido de cumprir o notificado por V. Exª, sendo, no entanto, o prazo insuficiente.
Igualmente se esclarece que o nº de polícia não é o nº ----- da Rua --------------, mas sim o 56.”;
F) Esse pedido de prorrogação foi deferido em Setembro de 2006 pelo despacho exarado a fls. 5 do doc. 2 junto pelos autores, cujo teor se dá por reproduzido, bem como o da informação técnica respectiva;
G) Dá-se por reproduzido o teor do requerimento, a fls. 1 do processo administrativo nº 78/2005, com a exarada menção manuscrita “recebido em 15/12/2006” e a impressão mecânica, ao alto, “Município da N................. Câmara Municipal Entrada 15 DEZ. 2006”, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal da N................. e subscrito por “Ana ---------------------------- (...) , em seu nome e em representação dos seus irmãos (...)”, do seguinte teor, designadamente:
“Ana -----------------------------------, (...) vem, em tempo, requerer nova prorrogação de prazo para apresentação de projecto de legalização (V/ ref. TAX/1085) pelo mesmo período de 60 (sessenta) dias contados da recepção da notificação do deferimento do presente requerimento, pelos seguintes motivos:
Ao ultimar os últimos pormenores referentes ao processo de legalização e depois do projecto de arquitectura se encontrar concluído, verificou-se que, a garagem incluída no projecto estava de facto já legalizada pelo proc. nº. 405/76, facto que obriga a uma inevitável e profunda alteração em tudo o que já se encontrava em posição de dar entrada nos vossos serviços. Alteração essa que será de todo impossível fazer no curto espaço de tempo que falta para a prorrogação concedida terminar.
Certa do deferimento de V.E., me subscrevo, N................., aos 14 de Dezembro de 2006”;
H) Fls. 3 do doc. 2 junto pelos Autores consubstancia requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal da N................., pelo qual A------------- & S------------, Ldª pede o seguinte, designadamente:
“(…) Vem requerer a Vª Exª se digne mandar passar fotocópia autenticada de tudo o que foi tramitado, até este momento, no processo administrativo aberto pelo requerimento, da ora requerente e outros, de 8 de Novembro de 2005 (acima identificado), em que pediu a demolição total das obras efectuadas no logradouro do prédio urbano sito na Rua da ………. nº ………, na N................., composto de rés- do-chão, 1º e 2º andar e sótão, uma dependência e quintal, descrito na Conservatória do Registo Predial da N................. sob o nº ………………, e inscrita na matriz respectiva da freguesia da N................. sob o art. ………….., pedido esse efectuado com base no facto de a sua construção não haver sido administrativamente autorizada e de as obras não serem susceptíveis de legalização administrativa, bem como fotocópia autenticada de todos os actos que hajam sido praticados, até hoje, conexamente com tal requerimento, ainda que em outro processo administrativo aberto (…)”;
I) Em 02-02-2007, foi recebido na Câmara Municipal da N................. projecto de arquitectura no âmbito do licenciamento de obras de edificação ─ processo nº …………/2007 ─ requerido por Sara ……………….. e outros, “relativo à edificação de uma obra de alteração ampliação, referente a um edifício misto, localizada na Rua …………..n.º ……….. . Freguesia e Concelho de N................., cujo licenciamento foi requerido por Sara ……………… & Outros, morador na Rua ………. n.078 - 1.° Dir. - ………… N................. - Freguesia e concelho de N................., observa as normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as normas técnicas gerais e especificas de construção, o Plano Director Municipal e o Regulamento de Edificações Urbanas, bem como as disposições legais e regulamentares aplicáveis.” ─ fls. 1 a 43 do processo administrativo nº ……/2007, cujo teor se dá por reproduzido;
J) Em 06-02-2007, a presente acção deu entrada em juízo, entrada nº 55016, e a citação do Réu Município ocorreu no dia 09-02-2007;
K) Por despacho proferido na primeira sessão da audiência preliminar, em 25/02/2009, foi ordenado o seguinte, designadamente: “Devolva ao Município da N................. o processo instrutor nº ………./07, no qual são requerentes os aqui Contra-interessados e notifique-o para proceder à sua actualização, devolvendo-o novamente a juízo, no prazo de quinze dias, devendo do mesmo, ou em processo anexo, passar a constar, de forma ordenada por datas e numerada, todos os documentos produzidos nesse procedimento, incluindo ainda todos os pareceres ou informações técnicas, despachos, decisões e deliberações que sobre tal matéria hajam sido adoptados, até ao momento actual;”;
L) Na sequência dessa notificação, o Réu Município veio aos autos dizer o seguinte, designadamente:
“Junto se remete a V. a Exa. O processo de obras n.º ………/2007 cujo titular é Sara Margarida de Sousa Marques Barrela e Outros.
Mais se informa que o referido processo não teve qualquer desenvolvimento após o requerimento da titular do processo desistindo do procedimento (artigo 110.°, n.º 1 do CPA) perante o facto de, entretanto, o referido processo administrativo ter sido remetido para Tribunal, instruindo o processo judicial n.º 138/07.3BELRA (...)”.
*
Ao abrigo do disposto no artigo 662.º, n.º 1 do CPC, adita-se a seguinte matéria de facto:
M) O requerimento da titular do processo a desistir do procedimento, referido na alínea L), tem data de 18/06/2007 (facto alegado pelos autores no articulado de resposta às excepções e não impugnado).
2. Do Direito
Os recorrentes instauraram a presente acção administrativa especial contra o Município da N................., ora recorrido, pedindo ao TAF de Leiria que condenasse o Presidente da Câmara Municipal “a ordenar, no prazo máximo de 20 dias, a demolição total das obras feitas pelos antepassados dos contra-interessados descritas no artigo 9º da petição inicial” e subsidiariamente que condenasse o mesmo “a ordenar, no mesmo prazo de 20 dias, a demolição de parte das [mesmas] obras”.
Por despacho saneador de 10/03/2010, o TAF de Leiria julgou procedente a excepção de inadmissibilidade da acção e absolveu o réu da instância. Fê-lo com a seguinte fundamentação:
“A presente acção deu entrada em juízo em 06-02-2007 e a citação do Réu Município ocorreu no dia 09-02-2007.
Vejamos o que, a essa data de 06-02-2007, já havia acontecido na sequência do requerimento de demolição apresentado pelos Autores em 8-11-2005:
 Em 15-02-2006, os Autores são notificados de que a fiscalização da Câmara Municipal confirma o carácter ilegal das obras e propõe seja estabelecido o prazo de 60 dias para apresentação de projecto, pelos aqui Contra-interessados, com vista à avaliação da possibilidade de licenciamento das obras;
 Em 23-03-2006 são os ora Contra-interessados notificados para no prazo de sessenta dias apresentar na Câmara Municipal projecto das aludidas obras a fim de ser avaliada a possibilidade de as mesmas serem licenciadas;
 Em 24-05-2006, os ora Contra-interessados pedem a prorrogação do prazo para apresentação do projecto, por mais sessenta dias contados do deferimento do presente requerimento;
 Em Setembro de 2006, esse pedido foi deferido;
 Em 15-12-2006, os ora Contra-interessados requereram nova prorrogação de prazo para apresentação de projecto de legalização pelo mesmo período de 60 dias, contados da recepção da notificação do deferimento do respectivo requerimento;
 Em 02-02-2007, foi recebido na Câmara Municipal da N................. projecto de arquitectura e pedido de licenciamento de obras de edificação ─ processo n.º ……/2007 ─ requerido por Sara ……………………….. e outros, os ora Contra-interessados.
Pelos factos provados, verifica-se que na sequência do requerimento de demolição efectuado pelos Autores foi iniciado um procedimento tendente a ser avaliada a possibilidade de as obras em crise serem licenciadas, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 106° do RJUE aprovado pelo Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro.
Esse processo correu termos pelo ano de 2006 e veio a desembocar na apresentação, pelos ora Contra-interessados, do respectivo pedido de licenciamento e projecto de arquitectura, em 02-02-2007.
Assim, à data da entrada da presente acção em juízo, 06-02-2007, já havia sido apresentado na Câ mara Mu n icip a l da ……………. o pedido de licenciamento das obras de que os Autores haviam pedido d e mo lição , p e d ido e sse a q ue o Réu Mu n icíp io h a via dado seguimento procedimental.
A essa data corria ainda o prazo para que o Réu Município instruísse, se necessário, e apreciasse o projecto de arquitectura em ordem a poder avaliar a possibilidade de licenciamento das obras e decidir se as mesmas eram ou não susceptíveis de licenciamento ou se, pelo contrário o não eram e deveria, nesse caso, ser eventualmente ordenada a sua demolição, caso nada mais obstasse.
Os Autores, porém, não aguardaram pelo desfecho do procedimento, em curso, de avaliação da possibilidade de licenciamento das obras, afigurando-se legítimo tal passo procedimental, já que a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração, como dispõe o referido n.º 2 do art.º 106º do RJUE.
Reitera-se: Já depois da apresentação do projecto de arquitectura, pelo ora Contra-interessados, mas antes da decisão final que sobre o mesmo deveria recair, quando ainda estava em pleno curso, acabado de iniciar, o prazo para eventual instrução e decisão, vieram os Autores interpor a presente acção.
Perante os factos expostos, não pode considerar-se que, à data da propositura da presente acção, tenha havido recusa da prática de acto devido ou recusa de apreciação do requerimento apresentado pelos Autores.
Em consequência, julga-se não poder concluir-se que haja sido ilegalmente omitido ou recusado acto administrativo na sequência do pedido de demolição formulado pelos Autores ao Réu Município.
O que significa, face ao disposto no n.º 1 do art.º 66º do CPTA, que a acção administrativa especial não pode ser utilizada para obter a condenação do Réu Município à prática de um acto que não se mostra ter sido ilegalmente omitido ou recusado”.
O recorrente discorda do assim decidido, alegando, em síntese, que:
- Constatada a ofensa da legalidade urbanística traduzida na realização de obra sem licenciamento, o Presidente da Câmara tem de elaborar um projecto de decisão imediatamente a seguir a ouvir os interessados pelo prazo de 15 dias;
- Inexiste norma que preveja a concessão aos interessados de prazo para instruírem o procedimento de licenciamento e que permita à autoridade administrativa conceder prazos para os mesmos requererem e instruírem tal procedimento; apenas está previsto no artigo 106º do RJUE o prazo para os interessados se pronunciarem. Deste modo, a concessão de outros prazos apenas pode ocorrer no procedimento de licenciamento a iniciar apenas caso tenha havido decisão do Presidente da Câmara no sentido de considerar as obras legalizáveis;
- Assim sendo, os interessados que queiram obstar à demolição das obras ilegais têm que requerer, no prazo de 15 dias fixado para a sua resposta, o procedimento de licenciamento das obras;
- A falta de despacho do Presidente da Câmara a considerar as obras susceptíveis de serem legalizadas e a falta de pedido de licenciamento dentro do referido prazo de 15 dias, importa a caducidade do direito de obstar à demolição;
- Ainda que assim se não entenda, sempre o pedido dos interessados tinha de ser efectuado e instruído dentro do prazo de 60 dias fixado pelo réu, sob pena de caducidade do direito, sendo que esse não é um prazo prorrogável; é que, o procedimento de licenciamento municipal das obras ilegalmente realizadas não pode deixar de estar sujeito às regras consagradas nos artigos 4º, n.º 2, al. c), 11º e 18º ss do RJUE;
- De qualquer modo, os interessados estavam obrigados a apresentar o projecto de arquitectura no prazo de 60 dias, devendo a falta de apresentação ser sancionada com a rejeição liminar do procedimento, nos termos dos artigos 11º, n.º 2 e 106º, n.º 4 do RJUE; não o tendo feito ocorreu a caducidade do direito de obstar à demolição das obras ilegalmente executadas;
- É ilegal, por falta de lei que a autorize, a prorrogação do prazo aos interessados para apresentarem o projecto de arquitectura; mas ainda que o pudesse fazer, tal acto estaria ferido de vício de desvio de poder;
- A lei não estabelece prazo especial para a Administração se pronunciar sobre o pedido dos autores formulado por requerimento de 8/11/2005, pelo que o mesmo é de 90 dias úteis, nos termos do disposto nos artigos 72º e 109º, n.º 3 do CPA; decorrido tal prazo, a prática do acto requerido passou a ser devida;
- A desistência do procedimento de licenciamento por parte dos interessados acarreta a imediata caducidade do direito de obstar à demolição, pelo que deveria o réu ordenar a demolição das obras.
Vejamos se lhe assiste razão.
Tendo presente o pedido formulado pelos autores, dúvidas não há que estamos perante uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido regulada nos artigos 66º e segs. do CPTA.
Trata-se de um meio processual que é utilizado “para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado” (cfr. artigo 66º, n.º 1 do CPTA), o acto que, na perspectiva do autor, devia ter sido praticado pela Administração e não foi.
O artigo 67º do CPTA estabelece os pressupostos de acesso a este tipo de acções. Assim, para que o interessado possa intentar um processo com vista a obter a condenação da Administração à prática do acto devido, importa que previamente a tenha instado a pronunciar-se sobre determinada pretensão, a qual obtém satisfação através da prática de um acto administrativo, e que a mesma (i) não profira decisão dentro do prazo legalmente estabelecido, (ii) recuse a prática do acto devido ou (iii) recuse a apreciação do requerimento.
No primeiro caso, está em causa uma situação de inércia administrativa face à pretensão formulada pelo particular, constituindo o processo uma forma de reagir contra a violação do dever legal de decidir; os segundo e terceiro casos pressupõem a prática de um acto expresso de recusa: a recusa da prática do acto devido, ou a recusa da apreciação do próprio requerimento.
Entendeu o Tribunal a quo que não se verificam os referidos pressupostos de acesso a este tipo de acções, na medida em que a Administração não recusou a prática do acto devido, nem recusou a apreciação do requerimento apresentado pelos autores, já que estava ainda em curso o procedimento administrativo em ordem a apurar se as obras realizadas pelos contra-interessados eram ou não susceptíveis de licenciamento.
Efectivamente, e tendo presente os factos vertidos no probatório, constatamos que a presente acção foi instaurada no dia 6/02/2007 e os contra-interessados haviam apresentado quatro dias antes, em 2/02/2007, o projecto de arquitectura, pelo que estava então em curso o prazo para a sua apreciação pela Administração [cfr. alíneas I) e J)].
Não foi, contudo, valorado pelo Tribunal a quo o facto vertido na alínea L) do probatório, a saber, que os contra-interessados desistiram do procedimento de legalização das obras.
Trata-se de um facto relevante, que tem consequências decisivas no concerne ao desfecho da excepção em causa.
Como referimos já, estamos perante uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, cujo objecto é a pretensão material do interessado e não a legalidade do acto da Administração. Trata-se de um processo de plena jurisdição, no qual o Tribunal aprecia o mérito dessa pretensão.
É o que resulta de forma inequívoca do n.º 2 do artigo 66º do CPTA, nos termos do qual, “ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória”; e também do artigo 71º, n.º 1 do mesmo diploma, que estatui que “ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido”.
E por isso é que, o artigo 51º, n.º 4 do CPTA determina que “o tribunal convida o autor a substituir a petição para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido” nos casos em que está em causa um acto de indeferimento e o pedido formulado é de estrita anulação.
Porque assim é, isto é, porque o objecto do processo é a pretensão material do interessado, deve o Tribunal considerar, no momento da decisão, as circunstâncias de facto e de direito relevantes que se verificaram supervenientemente.
Refere a este propósito Mário Aroso de Almeida: “uma consequência de o objecto do processo ser definido deste modo é a de que ele não cristaliza no tempo, (…) sendo, por isso, de reconhecer a relevância das eventuais superveniências que sejam juridicamente atendíveis (…)” (Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 92).
A pretensão material do interessado só encontra uma tutela plena, justa e adequada se no momento da decisão o juiz atender a todos os factos relevantes, incluindo aqueles que ocorreram em momento posterior ao da instauração do processo.
Ora, a desistência do procedimento de legalização de obras por parte dos contra-interessados constitui um facto relevante em sede de apreciação da excepção de admissibilidade do meio processual, pois se é certo que até então o procedimento não estava ainda concluído, uma vez que estava a decorrer o prazo para a Administração apreciar o projecto de arquitectura por aqueles apresentado, a partir desse momento impunha-se que a mesma proferisse uma decisão final com referência ao pedido formulado pelos autores.
Por requerimento dirigido à Câmara Municipal de N................. e ali apresentado em 08/11/2005, os autores requereram “a demolição total das obras efectuadas no logradouro do prédio urbano sito na Rua da …………., nº ……….., N................. (…),inscrito na respectiva matriz predial da freguesia da N................. sob o artigo ……….. e descrito na Conservatória do Registo Predial da N................. sob o n.º …………………….” (cfr. alínea A) do probatório).
Este requerimento constituiu a Administração no dever de decidir (cfr. artigo 9º do CPA), atenta a observância - que não vem questionada - dos pressupostos procedimentais subjectivos e objectivos (cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, pág. 128).
A decisão a proferir impunha que a Câmara Municipal da N................. tomasse posição sobre o pedido de demolição formulado pelos contra-interessados.
Sucede que, como se refere no Acórdão do STA de 7/04/2011, proc. n.º 0601/10, a jurisprudência “tem considerado que a demolição de obras não licenciadas só deve ser ordenada como última e indeclinável medida sancionatória da ilegalidade cometida, por força dos princípios da necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade, e que o poder de opção entre a demolição e a legalização de obras ilegais, não licenciadas, é discricionário quanto ao tempo da decisão, pois que esta pode ser tomada a todo o tempo (Acs. de 07.10.2009 – Rec. 941/08, de 24.09.2009 – Rec. 656/08, de 09.04.2003 – Rec. 09/03, e de 19.05.1998 – Rec. 43.433). Mas, como se aponta neste último aresto, esse poder de escolha funciona na base de um pressuposto vinculado, já que a demolição só pode ter lugar “se a autoridade houver previamente concluído pela inviabilidade da legalização das obras, por estas não poderem satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização, de estética, de segurança e de salubridade”, pelo que “nesta última hipótese a decisão no sentido da demolição surge como vinculada”. Assim se decidiu igualmente no citado Ac. de 24.09.2009, afirmando-se que “a emissão do juízo de viabilidade de legalização de construção não licenciada tem de anteceder a prática do acto de demolição”, em ordem a que a Administração não imponha aos particulares sacrifícios desnecessários ou desproporcionados para atingir os seus fins de conformação da legalidade urbanística, não determinando a demolição das obras ilegais de modo automático e irreversível sem que previamente averigúe da possibilidade de legalização das mesmas. Em anotação ao acórdão de 19.05.1998, nos CJA, nº 19, págs. 37 e segs., Carla Amado Gomes afirma mesmo que não há sequer discricionariedade optativa na escolha do procedimento a adoptar – de demolição ou de legalização –, salientando que o procedimento que a Administração deverá instaurar é, obrigatoriamente e em primeira linha, o de legalização, em atenção ao princípio de proporcionalidade, na lógica do menor sacrifício exigível aos particulares, e que “este princípio, a que está desde logo constitucionalmente vinculada, limita num primeiro momento a opção pela demolição, impondo uma verificação prévia das possibilidades de conformação da obra realizada com os cânones da legalidade urbanística”. Esta Autora chama à colação, em conforto deste entendimento, o teor do art. 106º do RJUE (DL nº 555/99), que atribui ao Presidente da Câmara o poder de ordenar a demolição “quando for caso disso”, prevendo igualmente que “a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada”. E anota, inclusivamente, que nem sequer a opção entre legalizar ou demolir, findo o procedimento de legalização, consubstancia uma verdadeira discricionariedade na medida em que a Administração se encontra, então, confrontada com a necessidade de prolação de uma decisão administrativa naturalmente apoiada em estudos e normas técnicas. A liberdade de escolha do órgão administrativo será praticamente inexistente pois que a decisão correcta em termos técnicos só pode ser uma: “ou a obra pode subsistir (com ou sem alterações ditadas em função da avaliação técnica...), ou deve ser demolida. Tertium non datur”.
A ordem de demolição de obras não licenciadas só deve ocorrer se a Administração concluir pela impossibilidade da sua legalização, surgindo a mesma, assim, como ultima ratio. É o que resulta do n.º 2 do artigo 106º do RJUE, nos termos do qual “a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração”.
Assim sendo, perante um pedido de demolição de obras alegadamente ilegais, deve a Administração iniciar um procedimento tendente a averiguar se as mesmas são susceptíveis de ser licenciadas ou autorizadas, concedendo, se for caso disso, prazo aos interessados para praticarem os actos que se impõem em ordem à legalização. Findas as diligências que se afigurarem necessárias para esse efeito, deve o órgão competente proferir decisão final, a qual deve ser de demolição no caso de se ter apurado que as obras não são susceptíveis de legalização; antes porém, deve ouvir os interessados pelo prazo de 15 dias (cfr. artigo 106º, n.ºs 1 e 3 do RJUE).
Foi justamente isso que sucedeu no caso em apreço. Com efeito, recebido que foi o requerimento dos autores, a Câmara Municipal da N................., depois de ter confirmado o carácter ilegal das obras, concedeu aos contra-interessados o prazo de 60 dias para apresentarem um projecto com vista a avaliar a possibilidade de licenciamento das mesmas, prazo esse que foi prorrogado a pedido daqueles (cfr. alíneas B), C), E), F) e G) do probatório), sendo que nessa sequência os mesmos vieram a apresentar o projecto de arquitectura. Impunha-se então que a Câmara Municipal da N................. apreciasse tal projecto em ordem a concluir pela possibilidade ou não de legalização das obras em causa.
Acontece que, os contra-interessados desistiram do procedimento de legalização por requerimento de 18/06/2007 (cfr. alínea M) do probatório) e, por isso, findo que está o procedimento instaurado com vista a averiguar da possibilidade de legalização das obras, nada mais resta à Administração senão proferir a decisão final, cujo prazo há muito terminou.
Concluímos, assim, que, ao contrário do decidido pelo TAF de Leiria, estão reunidos os pressupostos de que depende a dedução do pedido de condenação à prática de acto devido, dado que, tendo sido apresentado requerimento que constituiu o órgão competente no dever de decidir, não foi proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido (cfr. artigo 67º, n.º 1, al. a) do CPTA).
DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos ao TAF de Leiria para prosseguimento dos seus ulteriores termos caso a tal nada obstar.
Custas pelo recorrido.
Lisboa, 11 de Junho de 2015
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(Conceição Silvestre)
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(Cristina dos Santos)
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(Paulo Pereira Gouveia) |
