Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	09107/12

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	09/20/2012

Relator:	SOFIA DAVID

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE NORMA; N.º 1 DO ARTIGO 2º DA PORTARIA N.º 106/2012, DE 18.04; PERICULUM IN MORA; PONDERAÇÃO DE INTERESSES.

Sumário:	I- No pedido de suspensão de eficácia da norma contida no n.º 1 do artigo 2º da Portaria n.º 106/2012, de 18.04, verifica-se o periculum in mora por banda do Município, quando fica provada a situação de quase ruptura do seu orçamento e a impossibilidade de concretização de algumas medidas programadas na área social II – Para se poder concluir pela prevalência do interesse público, têm previamente de ter sido alegados e provados pela respectiva parte, os concretos danos e prejuízos para esse interesse.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAF de Ponta Delgada que determinou a suspensão de eficácia da norma contida no n.º 1 do artigo 2º da Portaria n.º 106/2012, de 18.04, por referência à retenção em 2012, de 5% sobre o valor das receitas de IMI do Recorrido, relativas ao ano de 2011, no montante de 546.515,00€.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente as seguintes conclusões: «1ª – A Sentença ora recorrida julgou erradamente verificados os requisitos de concessão da providência previstos no artigo 120º, nº 1, alínea b), e nº 2 do artigo 120º do CPTA, ou seja, deu por alegada e provada a constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação.
2ª – A comprovação dos requisitos assinalados na 1ª conclusão é um ónus do MUNICÍPIO que deverá alegar, e provar, factos que densifiquem o periculum in mora de vir a ocorrer uma situação impossível de reintegração da esfera jurídica dos eventuais lesados e de reparação dos prejuízos eventualmente causados.
3ª – O MUNICÍPIO DA PRAIA DA VITÓRIA limitou-se a formular alegações vagas, genéricas e conclusivas, demitindo-se de invocar as concretas medidas de política social e educativa, os concretos compromissos financeiros assumidos ou a demonstrar quantos trabalhadores e postos de trabalho ficariam em crise com a recusa da providência e de que modo é que tais alegados prejuízos ficariam irremediavelmente por ressarcir.
4ª – Sendo certo que tais factos, a existirem, deveriam ter sido comprovados fundamentalmente por documentos com adequadas demonstrações contabilísticas e financeiras, que, essas sim, poderiam culminar nas afirmações conclusivas que o MUNICÍPIO formulou no seu requerimento inicial.
5ª – A Sentença não julgou improcedentes as razões que motivam a resolução fundamentada, mantendo-se intocável a prevalência do interesse público na retenção de 5% da receita de IMI.
6ª – Porém, deixou-se arrastar pelo discurso vago e genérico do MUNICÍPIO, repetindo, quer em sede de factos provados quer na fundamentação de direito, que a retenção de 5% da receita de IMI impedirá a concretização de algumas medidas, quaisquer que elas possam ser, que o MUNICÍPIO programou na área social.
7ª – Não tendo sido alegados, nem provados, factos integradores do periculum in mora – e não se tendo verificado a manifesta procedência da ação principal, como é reconhecido na Sentença ora recorrida – não pode haver lugar à decretação da providência cautelar requerida pelo MUNICÍPIO DA PRAIA DA VITÓRIA.»
Em alegações são formuladas pelo Recorrido as seguintes conclusões: «

».
A DMMP no parecer de fls. 125 a 128 pronunciou-se pela improcedência do recurso.
Dos factos
A 1º instância deu por provados os seguintes factos, que não foram impugnados neste recurso:
«O valor cobrado de IMI no Município de Praia da Vitória, relativo a 2011, cifra-se em 546.515,00 €.
O que, à taxa de 5% fixada na portaria em causa, originará em 2012 uma retenção de receitas por parte do requerido, para custeio das avaliações, do montante de 27.325,75 €.
O não recebimento deste valor, já que o orçamento do requerente se encontra em quase ruptura, impedirá a concretização de algumas das medidas que o requerente programou na área social, nomeadamente as conexas com os apoios ao pagamento de rendas a famílias carenciadas e com a concessão de bolsas de estudo.
Até ao presente, só foi efectuada a reavaliação de uma pequena parte dos prédios a reavaliar».
Nos termos do artigo 712º, ns.º 1, alíneas a) e b) e 2 do CPC, acrescenta-se o seguinte facto provado:
Em 01.01.2012 foi proferida a Resolução Fundamentada de fls. 43 a 48, que aqui se dá por reproduzida, na qual se refere designadamente o seguinte: «Como é do conhecimento público, está em curso, desde Dezembro de 2011, e até ao final do presente ano, o processo de avaliação geral da propriedade urbana, que incide sobre cerca de 5 milhões e 200 mil prédios urbanos situados em território português, com um custo previsível de 66,5 milhões de euros.
Este processo - amplo, inédito, complexo, rigoroso e célere - estava já previsto desde a entrada em vigor do Código do 1M1, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, cujo n.º 4 do artigo 15.° determinava que "será promovida uma avaliação geral dos prédios urbanos, no prazo máximo de 10 anos após a entrada em vigor do CIMF
(…)Acresce que a operação de avaliação geral do património urbano permitirá encerrar a curto prazo a reforma da tributação do património iniciada em 2003, corrigindo situações de injustiça relativa que ainda se verificam entre contribuintes, para além de potenciar o acréscimo das futuras transferências financeiras para os municípios.
O valor orçamentado de 66,5 milhões de euros para a realização desta operação (sistemas informáticos, pagamento de remunerações a peritos, comunicações, etc.) é muito superior ao montante de 5% da receita de 1M1 retido e a reter nas transferências a efectuar para os Municípios no ano de 2012, o que significa que parte muito considerável dos custos de actualização do valor patrimonial dos imóveis é integralmente suportado pela Administração Central.
Assim sendo, o montante fixado na portaria fica muito aquém do valor real da despesa envolvida no processo de avaliação geral da propriedade urbana.
(…) Caso se impeça o financiamento da avaliação geral, não só este objectivo se veria gorado, uma vez que o processo teria de parar imediatamente, como é certo que a administração central não tem outras fontes de financiamento que possam compensar a perda desta verba.
O prejuízo que adviria para a entidade requerida, enquanto órgão do Estado Português, implicaria por um lado o não ressarcimento dos custos já suportados, a que acresceria o pagamento de indemnizações a que houvesse lugar, em função de incumprimentos contratuais assumidos com vista à realização das avaliações essenciais à conclusão da reforma da tributação do património.
Isto significa que o custo total já suportado pelo Estado Português, no momento em que o processo está a meio de execução, seria não só absolutamente inútil, como de impossível reintegração.
Por outro lado, esta é uma matéria que foi objecto de um compromisso assumido expressamente pelo Estado Português no âmbito do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica (MoU), assinado em 17 de maio de 2011.
Assim, e no âmbito do MoU, o Estado Português comprometeu-se perante os seus parceiros internacionais a " ... rever o quadro legal de avaliação para efeitos fiscais dos imóveis e terrenos existentes e apresentar medidas para (i) assegurar que até finais de 2012, o valor patrimonial tributável de todos os bens imóveis se aproxima do valor de mercado ... "
É objectivo de Portugal que, no final de 2012, no âmbito do estrito cumprimento da sua legislação interna e do MoU, a avaliação de cerca 5 milhões e 200 mil imóveis esteja concluída, possibilitando a atualização de valores patrimoniais e um acréscimo das transferências financeiras para os municípios, cuja colaboração no presente processo não deve deixar de ser assinalada.
A suspensão da eficácia da norma ora requerida, e não escamoteando o facto de o processo de avaliação geral se encontrar já a decorrer desde dezembro de 2011, implicaria que a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) sustesse de imediato as avaliações em curso e todas as que deveriam estar concluídas até ao final do presente ano.».
O Direito
Pela sentença recorrida foi determinada a suspensão de eficácia da norma contida no n.º 1 do artigo 2º da Portaria n.º 106/2012, de 18.04, por referência à retenção em 2012, de 5% sobre o valor das receitas de IMI do Recorrido, relativas ao ano de 2011, no montante de 546.515,00€.
Alega o Recorrente, nas várias conclusões do recurso, que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, porque não estão provados factos suficientes para o periculum in mora previsto na alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA, já que não foram provadas as concretas medidas de política social e educativa, os concretos compromissos financeiros assumidos ou a demonstrar quantos trabalhadores e postos de trabalho ficariam em crise com a recusa da providência e de que modo é que tais alegados prejuízos ficariam irremediavelmente por ressarcir. Diz o Recorrente que as alegações feitas pelo Município foram apenas genéricas e conclusivas. Mas diz o Recorrente, que se tais factos existissem teriam de ser provados por documentos, com adequadas demonstrações contabilísticas e financeiras. Diz também o Recorrente, que a sentença não julgou improcedentes as razões que motivam a resolução fundamentada, mantendo-se intocável a prevalência do interesse público na retenção de 5% da receita de IMI, pelo que errou a decisão ao ponderar os interesses.
Alega o Recorrente que o Recorrido, o Município A., não alegou na PI factos concretos relativos a danos, que as alegações que fez foram genéricas e conclusivas e que, consequentemente, a sentença recorrida padece de erro de julgamento, porque não estão provados factos suficientes para o periculum in mora previsto na alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA.
Diz o Recorrido, nas contra alegações, que alegou esses factos nos artigos 62º a 66º e 72º a 75º da PI.
Nos termos dos artigos 684º-A, n.º 2, e 685º-B, do CPC – aplicável ex vi do art.º 1.º do CPTA - podem as partes, nas respectivas alegações, impugnar a decisão proferida sobre determinados pontos da matéria de facto. Mas o artigo 685.º-B, do CPC, estabelece como ónus a cargo da parte que impugne a decisão relativa à matéria de facto, a necessidade de especificar, sob pena de rejeição, os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados e os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida.
Ora, o Recorrente, neste recurso, apesar de contestar o julgamento de facto, que entende errado e insuficiente, não impugna a matéria de facto conforme os supra indicados determinativos legais. Não especificou o Recorrente, nas alegações de recurso, os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados e os concretos meios probatórios, constantes do processo, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados, diversa da recorrida.
Por conseguinte, neste recurso, não haverá que apreciar qualquer erro na fixação da matéria de facto, mas apenas, o eventual erro da decisão recorrida, que com base na matéria de facto apurada, julgou procedente o pedido formulado pelo ora Recorrido.
Note-se, porém, que conforme decorre dos autos, no presente processo foi efectuada audiência de julgamento, no âmbito da qual foram ouvidas duas testemunhas arroladas pelo A. (cf. acta de fls. 57 e 58). Na sequência dessa audição, foi lavrada a decisão ora sindicada, que deu a matéria fáctica por provada, nos termos acima referidos.
No “intróito” do item “Factos”, na decisão sindicada, referiu-se o seguinte como motivação: «Os factos que seguidamente se referem são os que, com relevância para a decisão, resultaram apurados a partir da concordância entre requerente e requerido quanto a parte deles, bem como da análise crítica dos documentos juntos aos autos e dos depoimentos das testemunhas Sandra Nunes e Ricardo Silva, funcionários do requerente que demonstraram ciência daquilo sobre que depuseram, relativamente ao andamento que tem sido imprimido aos processos de avaliação e ao destino que o requerente iria dar aos montantes retidos pelo requerido, tendo ambas aparentado a exigida isenção.»
Assim, considerando que dos autos apenas constam como documentos a Resolução Fundamentada de fls. 43 a 48, entregue pelo R., ora Recorrente, a prova produzida ter-se-á baseado, essencialmente, no depoimento das duas testemunhas ouvidas e nada mais.
Porém, nada obsta a que com base nas regras do ónus da prova e com a prova testemunhal, se pudessem dar por provados os factos indicados na decisão recorrida. No que concerne aos factos relativos ao valor cobrado de IMI e de retenção, o Recorrente não os impugnou. E para os factos relativos à quase ruptura do orçamento do Município ou à impossibilidade de concretização de algumas medidas programadas na área social, nomeadamente conexas com os apoios ao pagamento de rendas a famílias carenciadas e com a concessão de bolsas de estudo, a prova desses factos pode fazer-se por prova testemunhal, inexistindo qualquer obrigação legal de a mesma apenas ocorrer através de prova documental.
Do acima referido deriva, que a decisão sindicada deu por provado (prova que não é impugnada pelo Recorrente, como acima se disse), que o valor cobrado de IMI no Município Recorrido em 2011, cifrou-se em 546.515,00€ e que a norma em apreciação levará a uma retenção de receitas, no ano de 2012, de 27.325,75€ (correspondente à percentagem de 5%, imputada a despesas do serviço de avaliações dos prédios). Ficou provado que o orçamento do Recorrido encontra-se em quase ruptura. Igualmente, ficou assente que o não recebimento de 27.325,75€ impedirá a concretização de algumas medidas programadas na área social, nomeadamente conexas com os apoios ao pagamento de rendas a famílias carenciadas e com a concessão de bolsas de estudo.
As dificuldades orçamentais dos municípios de Portugal, face às actuais restrições económicas e à actual crise económica, são também um facto a ter em atenção, que resultará das regras da experiência comum, constituindo presunção judicial – cf. artigos 349º e 351º do Código Civil (CC). Mas mesmo que não se entenda tal facto como presunção judicial, sempre deverá ser considerados facto notório, que não carece de prova, nos termos dos artigos 514º, n.º 1 e 2 do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA. O mesmo ocorre com o facto relativo à impossibilidade de concretização de algumas medidas programadas na área social, medidas essas que fazem parte das atribuições municipais. A situação de quase ruptura do orçamento do Recorrido, associada a um corte nas receitas, conduzem por força das regras da experiência comum, a que este Recorrido fique impedido de concretizar algumas medidas programadas na área social.
Por conseguinte, está assente com base nos factos dados por provados nestes autos, que o Recorrido sofrerá um prejuízo sério e actual se a norma em apreciação não for suspensa. Ou seja, está provado nos autos o periculum in mora previsto na alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA.
Entende ainda o Recorrente que a sentença recorrida não julgou improcedentes as razões que motivam a resolução fundamentada, mantendo-se intocável a prevalência do interesse público na retenção de 5% da receita de IMI, pelo que errou a decisão ao ponderar esses interesses.
Na sentença recorrida decidiu-se pela existência de periculum in mora e pela prevalência do interesse do Recorrido, indicando-se o seguinte: «Julgamos que, in casu, a balança pende nesse aspecto nitidamente para o lado do requerente.
Na verdade, a aplicação imediata da dita norma originará uma retenção de receitas de cerca de 27.500,00 €, cujo não recebimento impedirá a concretização de algumas das medidas que o requerente programou na área social, nomeadamente as conexas com apoios ao pagamento de rendas a famílias carenciadas e com a concessão de bolsas.
Sendo certo que se não divisam aparentes substanciais prejuízos para o requerido, decorrentes do diferimento da cobrança do valor com os encargos das avaliações para o momento em que a validade da norma em discussão possa vir a ser julgada inatacável.».
Ou seja, na decisão recorrida considerou-se que o interesse do Município prevalecia sobre o interesse do Recorrente, o Ministério das Finanças, por não se divisarem «aparentes substanciais prejuízos para o requerido, decorrentes do diferimento da cobrança do valor com os encargos das avaliações».
Dispõe n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que «a adopção das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, em que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências».
No caso em apreço, estão em litígio duas entidades públicas, o Município da Praia da Vitória e o Ministério das Finanças.
Diz o Recorrente, o Ministério das Finanças, que a decisão recorrida não julgou improcedentes as razões que motivam a Resolução Fundamentada, mantendo-se intocável a prevalência do interesse público na retenção de 5% da receita de IMI.
As razões indicadas na Resolução Fundamentada foram idênticas às alegadas na contestação do Recorrente, de fls. 32 a 41.
Nestes autos houve lugar a audiência de julgamento, com prova testemunhal.
Conforme decorre dos artigos 114º, n.º 3, alíneas g), h) e 118º do CPTA, junto com os articulados, as partes devem apresentar a prova dos factos que alegam e havendo audiência de julgamento as testemunhas são a apresentar.
No caso dos autos, o Recorrente apresentou a contestação de fls. 32 a 41, mas não indicou prova alguma para além de ter junto como prova documental a Resolução Fundamentada de fls. 43 a 48. Não indicou o Recorrente nenhuma prova testemunhal, nem juntou mais prova documental para suportar o alegado na contestação e na Resolução Fundamentada quanto aos prejuízos para o seu interesse, que pudessem depois serem ponderados. Não comprovou o Recorrente o indicado custo previsível de 66,5 milhões de euros na avaliação. Não comprovou o Recorrente o concreto valor dos indicados sistemas informáticos, ou os específicos montantes para o pagamento das remunerações a peritos ou para comunicações, valores que diz corresponderem às despesas para a avaliação. Não comprovou o Recorrente que o indicado valor de 66,5 milhões de euros é muito superior à receita de 5% e que a Administração central ainda terá muitos custos que não consegue suportar, como alega na contestação. Não comprovou o Recorrente que se a norma em apreço for suspensa e não forem retidos os 27.325,75€ ao Município Recorrido, terá de parar imediatamente o processo de avaliação e não poderá ressarcir os custos já suportados ou que teria de pagar indemnizações «em função de incumprimentos contratuais assumidos com vista à realização das avaliações essenciais à conclusão da reforma da tributação do património». Ou seja, não provou o Recorrente, nestes autos, que tenha os prejuízos que alega na contestação e que também vêm referidos na Resolução Fundamentada.
Daí, que tendo havido audiência de julgamento, não tenham ficado provados os prejuízos alegados pelo ora Recorrente.
À contrário, os prejuízos do Recorrido ficaram provados, nos termos antes indicados.
Aqui são ambas as partes entidades públicas. A ambas cabe prosseguir o interesse público.
Face ao n.º 2 do artigo 120º do CPTA, haverá, mesmo assim, que aferir qual destes interesses prevalece.
Para esse juízo haverá que ponderar com base nos factos provados e relativos ao danos e interesses de cada parte.
O Recorrente nada provou relativamente aos danos do não recebimento imediato dos 27.325,75€.
Note-se, que esta suspensão de eficácia tem efeitos circunscritos ao Município Recorrido e ao valor de 27.325,75€ e obviamente não implica a suspensão de todos os recebimentos advenientes da não aplicação para os restantes municípios da determinação constante do artigo 2º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, de 18.04.
Pelo que terá de se confirmar a sentença recorrida quando ao ponderar os interesses em presença considerou que os danos e prejuízos para o Recorrente não se mostram superiores aos do Recorrido ou que da concessão da presente providência não resultam danos superiores àqueles que poderiam resultar da sua recusa – cf. ns.º 2 e 5 do artigo 120º do CPTA.
Pelo exposto, acordam em:
a) –negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida;
b) – condenar o Recorrente nas custas.

Lisboa, 20/09/2012

(Sofia David)

(Carlos Araújo)

(Teresa de Sousa)