| Decisão Texto Integral: | Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que julgou parcialmente procedente a acção de intimação para prestação de informações e passagem de certidões intentada pela Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP) contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP), intimando-o a entregar à Requerente os documentos indicados a fls. 17 da sentença (64 dos autos).
Em alegações o Ministério das Finanças e da Administração Pública formula as seguintes conclusões:
1a. Por sentença de 05.01.2011, o Tribunal a quo concedeu provimento à pretensão deduzida pela Requerente e intimou a Autoridade Requerida, para no prazo de dez dias, facultar à Requerente, "reprodução dos documentos de processamento e pagamento das despesas de representação aos membros do actual Governo, e de processamento e pagamento a todos os membros do Governo e seus chefes de Gabinetes de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei n.º 72/80, de 15 de Abril, ou noutros diplomas legais, com expurgo da informação relativa à matéria reservada eventualmente neles contida "
2ª. Porém, a Entidade Requerida, ora Recorrente, não se pode conformar com a sentença recorrida, pois seja ao abrigo do direito de informação não procedimental de acesso aos arquivos e registos administrativos ou seja ao abrigo do direito de informação procedimental, não assiste tal direito de acesso a informação à Recorrida, não só porque parte dela está publicada em Diário da República como a demais integra documentos nominativos.
3.ª Assim sendo, incorre a sentença sob censura em vício de lei por errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 5 e 6.º da Lei n. ° 46/07, de 24.08 (LADA), violando o princípio da proporcionalidade na ponderação dos interesses em causa.
4.ª Com efeito, nos termos do regime geral do acesso aos arquivos e registos administrativos regulado no art. 268. °/2 da CRP, no art. 65.º do CPA e arts. 5° e 6° da LADA, a regra geral é a do livre acesso à informação mas são admitidas excepções, devendo o acesso ser recusado quando a divulgação puder prejudicar a protecção do interesse público ou da vida privada e da integridade do indivíduo ou das Instituições.
5.ª Impõe-se assim a recusa do acesso a documento cuja divulgação possa prejudicar a protecção de interesses de pessoas ou Instituições, o que sucede in casu, onde está em causa informação privada de vários cidadãos, cujo vínculo profissional não justifica de todo a divulgação da mesma, quer à entidade que a requer quer para os fins por esta pretendidos.
6.ª Sobretudo porque o conhecimento que a Recorrida obtém dos actos publicados em Diário da República, sejam eles respeitantes à fixação do valor das despesas de representação dos membros do Governo e sua equipa sejam relativos à fixação do valor do subsidio de residência e sua atribuição esgota totalmente a informação que há que conhecer relativamente ao assunto.
7.ª Pois permitem à Recorrida, incontestavelmente, conhecer, analisar e contabilizar os montantes respeitantes àqueles dois abonos que no actual Governo estão a ser processados aos seus membros e equipas.
8.ª Não se vislumbra qualquer justificação legal ou procedimental que sustente a sentença ora recorrida quando a mesma manda fornecer os documentos de pagamento de tais abonos, expurgados da informação que seja reservada, sabendo-se e dando-se por assente que a mesma está inserta em recibos de vencimento que terão de ser analisados e manipulados.
9.ª Daí que nada haja que fornecer ou prestar à Recorrida, que ela não descortine nos actos publicados no Diário da República, devendo por tal ser revogada a sentença Recorrida e indeferida a intimação requerida.
10.ª Até porque, a Recorrida não logrou provar ser detentora de interesse próprio e comprovado nem os seus associados e tal não resulta da factualidade considerada assente, sendo forçoso concluir que os mesmos também não gozam de interesse procedimental na obtenção dos elementos em questão através de cópia de recibos de vencimento ou similares.
11.ª Por último, crê-se que a douta sentença não só entra nas suas conclusões em contradição com os fundamentos que sustentam a linha de raciocínio das mesmas, ao determinar que o Recorrente forneça informação de todos os membros do actual Governo, quando o que a Requerente/Recorrida parece pretender é o acesso a dados relativos às equipas do MFAP, como se assim for, extravasa do pedido formulado.
12.ª E, por tal, merece a devida censura, devendo considerar-se nula conforme determinam as alíneas c) e e) do n. ° 1 do art.° 668.° do CPC.
A Recorrente ASJP formula as seguintes conclusões:
a) A douta sentença incorre em claro deficit de instrução ao não ter apurado, por exemplo, para que normas em concreto é que o Recorrido estava a remeter a Recorrente, notificando-o para tal esclarecer ou dizer claramente que nenhuma regulamentação existe quanto à atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por membros do Governo.
b) Verificou-se, assim, um deficit de instrução que não permitiu a descoberta da verdade e que se fizesse justiça.
c) Por outro lado, a douta sentença recorrida fez uma incorrecta aplicação do Direito na medida em que a acção de intimação para prestação de informações não pode apenas visar a averiguação formal do cumprimento do direito de informação por banda da Administração, mas sim averiguar do cumprimento material, sob pena de se esvaziar o conteúdo daquele direito,
d) Assim decidindo, a douta sentença recorrida violou as disposições legais aplicáveis, designadamente o direito constitucional à informação com a interpretação que faz do art. 65° do CPA.
Em contra-alegações a Recorrida ASJP defende que o recurso interposto pelo MFAP deve ser julgado improcedente.
O EMMP emitiu parecer a fls. 137 a 140, no sentido da improcedência do recurso interposto pelo MFAP e da procedência do recurso interposto pela ASJP.
Sem vistos vem o processo à conferência.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1) A Associação Sindical dos Juízes Portugueses dirigiu um requerimento, entre outros, ao requerido, o qual consta de fls. 8 a 10, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e onde se refere e solicita designadamente o seguinte:
“(...)
1 - Acesso a documentos
1) a Associação Sindical dos Juízes Portugueses, representada pelo seu Presidente, com a identificação completa abaixo indicada, ao abrigo do direito previsto nos artigos 5°, 10°, 11° e 13° da Lei n° 46/2007, de 24 de Agosto, vem solicitar acesso, na modalidade de entrega de reprodução por fotocópias, dos seguintes documentos administrativos do Governo:
A - Cópias da Resolução ou Resoluções do Conselho de Ministros, ou de outros actos equivalentes, que enquadrem e regulamentem a atribuição e utilização de cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos, por Membros do actual Governo, cujas despesas tenham sido ou hajam de ser suportadas pelo Orçamento do Estado;
B - Cópias dos Despachos e/ou outros actos com natureza normativa, pelos quais tenha sido autorizada a atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por Membros do actual Governo, de todos os Ministérios, que permitam identificar os beneficiários dessas autorizações;
C - Cópias dos documentos de processamento e pagamento das despesas de representação aos Membros do actual Governo; D - Cópias dos documentos de processamento e pagamento a todos os Membros do Governo e seus Chefes de Gabinetes, de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei n° 72/80, de 15 de Abril ou noutros diplomas legais.
2) A requerente desconhece se cada um dos Ministérios e Secretarias de Estado a quem está a ser dirigido o presente pedido designaram algum responsável pelo cumprimento das disposições da referida Lei n° 46/2007, de acordo com o que dispõe o seu artigo 9°, mas em qualquer caso, de harmonia com o disposto no artigo 14° n° 1 al. d) do mesmo diploma, solicita que, se os documentos pretendidos não estiverem na posse das entidades dirigidas por V.as Ex.as, o pedido seja remetido para as entidades que os detêm, com conhecimento à requerente.
3) Mais solicita a requerente, ao abrigo do disposto no artigo 13° n° 5 do diploma acima referido, caso os documentos pretendidos contenham algum erro na sua identificação, uma vez que é perfeitamente perceptível a natureza dos mesmos, que sejam designados os funcionários que deverão dar assistência na sua correcta identificação.
II - Reutilização dos documentos
4) Ao abrigo do disposto nos artigos 16° e seguintes da mesma Lei, uma vez que se tratam de documentos administrativos não compreendidos no seu artigo 18°, a requerente solicita também autorização para os reutilizar posteriormente, no âmbito de iniciativa própria e particular, nomeadamente tendo em vista ter acesso a informação relevante no âmbito do processo de negociação colectiva que está a decorrer relativo às reduções de vencimento e subsídios dos juízes, previstas na Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2011, bem como de verificação da conformidade dos actos autorizados e dos pagamentos realizados com as disposições legais aplicáveis.
(...)".
2) Pelo ofício n. ° 2077, datado de 2/11/2010 - recebido pela requerente em 3/11/2010 -, foi esta informada da decisão de indeferimento ao requerimento descrito em 1), ofício esse que consta de fls. 11 a 21, dos autos em suporte de papel, cujo aqui teor se dá por integralmente reproduzido e no qual se escreveu designadamente o seguinte:
"(…) II. O acesso aos documentos pretendido pela ASJP é abusivo, desproporcionado e excessivo.
O acesso aos documentos que a ASJP pretende é abusivo, desproporcionado e excessivo.
Por um lado, porque para conhecer o quadro regulamentar aplicável à autorização e realização das despesas com cartões de crédito e comunicações, bem como para conhecer as remunerações e vencimentos dos membros do Governo e chefes do gabinete, não é necessário obter fotocópias dos documentos solicitados, designadamente dos recibos de vencimento e documentos de processamento desses vencimentos. Para aceder a essa informação basta consultar o que já hoje é publicado e de acesso livre.
Por outro lado, a disponibilização de todos os recibos de vencimentos e documentos de processamento de despesas, além de desnecessária para o fim proposto, implicaria a reprodução por fotocópia de um número desproporcionado de documentos.
O pedido de acesso e de reutilização dos documentos formulado pela ASJP configura, pois, uma situação de abuso do direito, nos termos do artigo 334. ° do Código Civil.
Na verdade:
1. A informação que se pretende obter decorre de instrumentos legais e regulamentares que estão publicados em Diário da República e que podem ser acedidos por todo e qualquer cidadão. As normas legais invocadas pela ASJP não servem para facultar acesso a documentos cujo conteúdo decorre ou consta da lei e de outros instrumentos publicados em Diário da República, hoje, aliás, electrónico e de acesso universal e gratuito.
Examinando o pedido é forçoso concluir que a ASJP requer informação relativamente à qual a generalidade dos cidadãos facilmente tem ou pode ter acesso através de fontes publicamente disponíveis.
Vale aqui, de forma decisiva, a jurisprudência da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) segundo a qual, caso a informação requerida tenha sido publicada em Diário da República, "não tem a entidade requerente que emitir cópia dos documentos de que conste (encontram-se disponíveis em www.dre.pt)" (Parecer n. ° 357/2007, de 19 de Dezembro).
Com efeito, a autorização, realização e pagamento de qualquer uma das despesas identificadas pela ASJP, seja referente a cartões de crédito, que constituem um meio de pagamento de despesas de cada Gabinete governamental, seja com comunicações, decorre da lei. A este nível, refiram-se, desde logo, as regras que disciplinam e limitam a realização de despesas públicas e os procedimentos de contratação pelo Estado (Decreto-Lei n. ° 197/99, de 8 de Junho, e o Código dos Contratos Públicos), as normas habilitantes da prática de actos por membros de Governo e da delegação de competência nos respectivos chefes do gabinete (Decreto-Lei n. ° 262/88, de 23 de Julho e Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n. ° 321/2009, de 11 de Dezembro) e, ainda, as normas que, anualmente, fixam os limites de despesa a realizar por cada Gabinete, aprovados por Lei da Assembleia da República, cujos mapas anexos discriminam os valores atribuídos para cada uma das rubricas aos gabinetes dos membros do Governo (Lei do Orçamento do Estado e Decreto-Lei de execução orçamental). Todas estas regras são públicas, transparentes e encontram-se disponíveis para consulta a todos os cidadãos e entidades.
De igual modo, a informação relativa aos pagamentos de despesas de representação e subsídios de alojamento aos membros do Governo e chefes do gabinete é de conhecimento público, encontra-se publicada e é acessível por qualquer cidadão ou organização que o pretenda. Refira-se, a este propósito, o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n. ° 4/85, de 9 de Abril, da Assembleia da República, bem como o Decreto-Lei n. ° 72/80, de 15 de Abril e os Despachos do Ministro de Estado e das Finanças n.ºs 5506/2010 e 6669/2010, ambos de 25 de Fevereiro. Todos estes actos legislativos, normativos e despachos encontram-se publicados e podem ser consultados de forma acessível e transparente por todos os cidadãos e entidades.
2. Em segundo lugar, como é concretizado pela ASJP no pedido para reutilização dos documentos, a finalidade do presente requerimento é a utilização da informação em causa "no âmbito do processo de negociação colectiva que está a decorrer relativo às reduções de vencimento e subsídio dos juízes".
É certo que, nos termos da lei, não há que justificar o pedido de acesso a documentos da Administração Pública. Mas é igualmente certo e afirmado pela CADA que, "como qualquer direito subjectivo, o direito de acesso aos documentos administrativos deve ser exercido de forma não abusiva". Ou seja, o exercício de um direito não pode ser admitido, por ser abusivo, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito (Parecer, da CADA n. ° 50/2005, de 9 de Março), que é o caso. De forma igualmente decisiva, a CADA afirma que "certas motivações poderão determinar o carácter abusivo dos pedidos" (Parecer n. ° 25/2008, de 23 de Janeiro).
Ora, num Estado de Direito Democrático, não é aceitável que os instrumentos de transparência criados por esse mesmo Estado de Direito Democrático - como o regime de acesso aos documentos administrativos previsto na Lei n.° 47/2007, de 24 de Agosto (LADA) -, sejam desvirtuados, o que ocorreria, se o pedido da ASJP fosse aceite.
3. Em terceiro lugar, também é concretizado pela ASJP, no pedido para reutilização dos documentos, que a finalidade do presente requerimento é a "verificação da conformidade dos actos autorizados e dos pagamentos realizados com as disposições legais aplicáveis".
Ora, os membros dos Governos e os gabinetes dos membros dos governos estão, à semelhança da generalidade dos serviços e organismos do Estado, sujeitos à jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas. A efectiva verificação da legalidade e a regularidade das despesas dos membros dos Governos e dos respectivos gabinetes é efectuada pelo Tribunal de Contas enquanto entidade competente para fiscalizar a legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas.
Não cabe a uma associação sindical (nem à requerente, nem a qualquer outra), ao contrário do que se sustenta no requerimento, constituir-se em "tribunal popular", à margem das instituições e procedimentos que a lei previu.
4. Finalmente, o carácter abusivo do requerimento apresentado pela associação sindical reflecte-se ainda no pedido de cópia de todos os documentos de processamento e pagamento de todas as despesas de representação aos membros do actual Governo e de todos os processamentos e todos os pagamentos de subsídios de residência a todos os membros do actual Governo e todos os respectivos chefes do gabinete.
Satisfazer nos termos requeridos um tal pedido acarretaria a produção de cópias de um número assinalável de documentos, todos com o mesmo teor e de conteúdo repetitivo e idêntico, sendo a própria lei a estabelecer que, nesses casos, a Administração não está obrigada a satisfazer o pedido (n. ° 3 do artigo 14. ° da LADA) e a própria jurisprudência da CADA a sancionar com o abuso do direito "em razão do grande número de documentos solicitados" (Parecer n. ° 50/2005, de 9 de Março).
III. A transparência quanto às despesas dos gabinetes está sempre garantida, independentemente do acesso aos documentos que a ASJP pretende.
A circunstância de o pedido da ASJP ser exercido com abuso de direito e, por isso, não poderem ser disponibilizados os documentos solicitados, não afecta, nem prejudica a transparência das despesas dos gabinetes. Com efeito, toda a informação sobre os vencimentos e as remunerações dos membros do Governo e chefes de gabinete, bem como as regras sobre a autorização e realização das despesas com cartões de crédito estão publicadas e são livremente acessíveis a quem pretenda consultá-las.
1. Sem o acesso às cópias em papel dos documentos de processamento de despesas não se fica sem saber - nem a requerente, nem qualquer outro cidadão - os montantes auferidos a título de despesas de representação e de subsídio de alojamento pelos membros do Governo e seus chefes do gabinete. Igualmente, também, não se fica sem conhecer as regras sobre a atribuição e utilização de cartões de crédito e de despesas com comunicações.
O pagamento de despesas de representação aos membros do actual Governo decorre directamente da lei e integra a respectiva remuneração mensal. As despesas de representação têm valor fixo e não variam de mês para mês, não se vislumbrando motivos para que sejam fornecidos a qualquer cidadão ou grupo de cidadãos, ao abrigo da LADA, os respectivos documentos de processamento e pagamento.
Quanto à atribuição do subsídio de alojamento a membros do Governo e chefes do gabinete, decorre dos despachos proferidos nos termos da lei e publicados em Diário da República já referidos, os quais identificam os seus beneficiários, bem como o respectivo valor.
Finalmente, as regras que disciplinam a autorização, atribuição e utilização de cartões de crédito e comunicações por membros do Governo resultam, tal como já se referiu, de diplomas legais e têm limites anualmente fixados por lei da Assembleia da República.
Em suma, todas as despesas em causa, bem como os vencimentos dos membros do Governo e seus chefes do gabinete, incluindo as despesas de representação e subsídio de alojamento que lhes são pagos, resultam dos diplomas legais que regem a matéria, que estão publicados e podem ser consultados por todas as pessoas e entidades que o entendam. Não se encontra, pois, em nome do princípio da proporcionalidade, qualquer razão atendível que justifique a necessidade de acesso aos documentos que a ASJP pretende e nos termos pretendidos.
A adoptar-se tal critério, teria doravante o Governo, por iniciativa de qualquer cidadão, de satisfazer o pedido de acesso aos documentos relativos às prestações, de qualquer natureza e referentes a qualquer lapso temporal, asseguradas pelo Estado, por exemplo, a membros da judicatura ou a magistrados do Ministério Público ou a quaisquer outros remunerados por recurso a dotações orçamentais, o que não decorre da LADA.
2. Por último, refira-se que, quanto aos montantes auferidos a título de remuneração, os membros do Governo estão sujeitos a um sistema de controlo e transparência ímpar, quando comparado com outros órgãos de soberania.
Com efeito, a declaração sobre o valor do património e rendimentos dos titulares de cargos políticos e equiparados, que deve ser apresentada pelos membros do Governo no Tribunal Constitucional na data do início de exercício das suas funções e renovada sempre que se verifique um acréscimo patrimonial efectivo, fixado nos termos da lei (Lei n.° 4/83, de 2 de Abril e subsequentes alterações). E recorde-se ainda o registo de interesses criado na Assembleia da República, onde são inscritos os registos relativos, entre outros, aos membros do Governo, podendo ser consultado por quem o solicitar.
IV. O pedido formulado pela ASJP abrange documentos relativamente aos quais podem estar em causa dados cuja revelação nos termos pretendidos violaria direitos e configuraria um precedente grave.
A disponibilização dos documentos de vencimentos dos membros do Governo e chefes do gabinete pode colocar em causa, sem justificação aceitável, informação legalmente protegida.
1. A requerente pretende ter em sua posse, para os poder reutilizar, documentos concretos de pagamento às pessoas que desempenham cargos de membro de Governo e chefe do gabinete. Por outras palavras, a requerente pretende ter em sua posse, para a poder reutilizar, facsimiles de todos os documentos com os vencimentos de todas estas pessoas, cujos montantes são públicos e livremente escrutináveis para os efeitos que qualquer cidadão nacional ou estrangeiro entenda.
2. De novo ocorre sublinhar que, a aceitar-se tal critério, qualquer cidadão teria direito a requerer e obter, por exemplo, facsimile da documentação referente às remunerações percebidas por qualquer magistrado e por todos eles - em qualquer momento e mesmo ao longo de períodos inteiros da sua carreira profissional.
3. Ora, a lei protege os documentos nominativos, razão pela qual, quanto a esses, um terceiro só tem direito de acesso se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados respeitem ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante, segundo o princípio da proporcionalidade.
Não tem habilitação legal o entendimento segundo a qual o Estado deveria entregar cópias dos recibos de vencimento e documentos de processamento desses vencimentos de pessoas singulares concretas a todo e qualquer um que o solicite, assim permitindo a divulgação e reutilização desta informação pessoal sem controlo, nem limitação.
4. Com efeito, e sem prejuízo do alcance que vem sendo atribuído pela CADA aos documentos nominativos, afirmou já o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) que "nenhuma razão de princípio permite excluir as actividades profissionais [...] do conceito de vida privada" (TEDH, acórdão Amman c. Suíça, de 16 de Fevereiro de 2000 e Rotaru c. Roménia, de 4 de Maio de 2000). E o Tribunal de Justiça da União Europeia entendeu, referindo-se a dados nominativos relativos a retribuições pagas, que "a comunicação desses dados a um terceiro [...] viola o direito ao respeito da vida privada dos interessados, seja qual for a utilização posterior das informações assim comunicadas, e apresenta a natureza de uma ingerência na acepção do artigo 8.° da CEDH" (Acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Maio de 2003, proferido nos processos apensos n.° C-465/00, C-138/01 eC-139/01).
5. Havendo razões para considerar que estes documentos revestem a natureza de documentos nominativos, não se antevê qualquer razão, de ordem pública ou outra, que demonstre o interesse directo, pessoal e legítimo da requerente nessa informação, e que legitime, por necessário e adequado, segundo o princípio da proporcionalidade, o acesso pela requerente a tais cópias.
Pelo contrário. Como decorre igualmente do Acórdão do Tribunal de Justiça acima referido, se existe alguma razão que legitima o acesso a informações de carácter nominativo respeitantes ao pagamento de remunerações, é uma razão de interesse público e reside no cumprimento do objectivo de fiscalização da legalidade e regularidade da utilização de dinheiros públicos, que cabe ao Tribunal de Contas e ao Parlamento exercer.
Nestes termos, e com os fundamentos invocados, indefere-se o presente pedido, ficando sem objecto o pedido para reutilizar documentos.
Tal indeferimento em nada afecta o pleno exercício pela ASJP do seu direito de acesso, pelas múltiplas vias disponíveis e gratuitas, à diversificada e abundante informação necessária, útil ou em qualquer outra medida relevante para o processo de negociação colectiva que está a decorrer ao abrigo da Lei n.º 23/98, relativo às medidas previstas no quadro do Orçamento do Estado para 2011.".
O Direito
A sentença recorrida deferindo parcialmente o pedido de intimação formulado pela Requerente ASJP intimou o MFAP a entregar àquela reprodução dos documentos:
- de processamento e pagamento das despesas de representação aos membros do actual Governo, e
- de processamento e pagamento a todos os membros do Governo e seus Chefes de Gabinete de subsídios de residência previstos no DL nº 72/80, de 15/4, ou noutros diplomas legais,
Com expurgo da informação relativa à matéria reservada eventualmente neles contida, no prazo de 10 dias úteis, sob pena de, não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser-lhe aplicada a sanção pecuniária compulsória, prevista no art. 169º do CPTA.
1 – Recurso do Ministério das Finanças e da Administração Pública
a) – Das Nulidades da sentença
Alega o Recorrente que a sentença não só entra nas suas conclusões em contradição com os fundamentos que sustentam a linha de raciocínio das mesmas, ao determinar que o Recorrente forneça informação de todos os membros do actual Governo, quando o que a Requerente/Recorrida parece pretender é o acesso a dados relativos às equipas do MFAP, como se assim for, extravasa do pedido formulado, e, por tal, merece, devendo considerar-se nula conforme determinam as alíneas c) e e) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC.
A sentença recorrida não foi para além do pedido formulado pela Requerente, já que condenou nos exactos termos dos pedidos formulados por esta no artigo 1º, als. c) e d) do requerimento inicial (tendo julgado improcedentes os pedidos formulados no mesmo art., alíneas a) e b)), pelo que não enferma da nulidade prevista no art. 668º, nº 1, al. e) do CPC.
Também não padece de qualquer contradição entre a decisão e os seus
fundamentos, conducente à nulidade de sentença prevista na alínea c) do mesmo preceito, já que condenou o Ministro das Finanças e da Administração Pública, a entregar os documentos acima referidos.
Ora, a referência feita na sentença a “todos os membros do Governo e seus Chefes de Gabinete” reporta-se, no que se refere aos pedidos formulados na als. c) e d) do art. 1º do r.i. (únicos considerados procedentes na sentença), apenas ao MFAP, como se vê da sentença ao referir “Além disso, considerando 1 Ministro, 4 Secretários de Estado e 5 Chefes de Gabinete e o período de 12 meses desde a posse do actual Governo (cfr artigo 11º do requerimento inicial), não se pode concluir que o pedido de acesso da requerente respeita a um número desrazoável/desmesurado de documentos que prejudique o normal andamento do trabalho desenvolvido pela autoridade requerida.”
Improcedem, consequentemente, as nulidades de sentença invocadas.
b) Do mérito
Alega o Recorrente que a sentença sob censura incorre “em vício de lei por errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 5 e 6.º da Lei n.º 46/07, de 24.08 (LADA), violando o princípio da proporcionalidade na ponderação dos interesses em causa”.
O que o Recorrente vem invocar é que estes documentos são nominativos, pelo que não podem ser divulgados.
No domínio do acesso dos cidadãos aos documentos administrativos, a regra da liberdade de acesso aos documentos administrativos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, ínsita no art. 5º da LADA (Lei nº 46/2007, de 24/8), sofre as restrições previstas no art. 6º do mesmo diploma.
Uma delas é a que se refere aos “documentos nominativos”, conceito que o art. 3º, nº 1, alínea b) da mesma Lei define como os documentos administrativos que contenham, “acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada”.
Tem sido entendimento da CADA que são de classificar como documentos
nominativos os que revelam dados do foro íntimo de um indivíduo, como por exemplo
os seus dados genéticos, de saúde, ou os que se prendem com a sua vida sexual, os
relativos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias, ou sindicais, os que contêm opiniões sobre a pessoa, e outros documentos cujo
conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da
reserva da intimidade da vida privada (cfr. Pareceres nº 212/2005, de 31/8, nº 67/2007, de 21/3, 357/2007, de 19/12, nº 224/2009, de 9/9 e 347/2009, de 2/12).
Ora, os documentos de processamento e pagamento das despesas de representação aos Membros do actual Governo, bem como dos documentos de processamento e pagamento a todos os Membros do Governo e seus Chefes de Gabinetes, de subsídios de residência, não integram o conceito de documentos nominativos, sendo, portanto, de acesso livre nos termos do disposto no art. 5º da LADA.
Efectivamente, a CADA tem considerado “que os vencimentos auferidos no exercício de funções públicas e, portanto, pagos em obediência a critérios legais, não têm carácter reservado. Os documentos que os refiram não conterão, por princípio, informação nominativa, tratando-se de documentos administrativos de acesso livre e generalizado, aos quais todos podem aceder sem necessidade de justificar ou fundamentar o pedido.
Os documentos respeitantes à retribuição dos funcionários apenas constituem documentos administrativos nominativos se deles constarem, por exemplo, descontos no vencimento feitos não por força da lei, mas voluntários ou efectuados na sequência de decisão judicial. Na eventualidade da informação requerida estar vertida em documentos contendo informação nominativa sempre haveria lugar à comunicação parcial da mesma, com expurgo da matéria reservada existente (n.º 7 do artigo 6.º).” (Parecer nº 224/2009, já referido).
Ora, no caso presente, os documentos solicitados podem ser entregues, expurgados de todas e quaisquer, eventuais, informações de natureza nominativa neles existentes (cfr. art. 6º, nº 7 da LADA), tal como entendeu a sentença recorrida.
Aliás, o Tribunal de Justiça da União Europeia, nos Processos apensos C-465/00, C-138/01 e C-139/01, de 20 de Maio de 2003 (a que o aqui Recorrente faz referência no ofício indicado em 2 do probatório), a propósito da divulgação de dados nominativos relativos à remuneração, considerou que numa sociedade democrática, contribuintes e opinião pública em geral têm o direito de serem informados sobre o uso das receitas públicas, em especial no que respeita às despesas de pessoal, entendendo que em determinados casos não existe violação do artigo 8º, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
Efectivamente, está aqui subjacente um princípio de transparência da Administração, corolário da Administração aberta, com consagração constitucional no art. 268, nº 2 da CRP
Nesta conformidade, ao concluir que o Recorrente não cumpriu a sua obrigação legal de prestar à Requerente a informação que esta lhe solicitara, intimando-o a prestá-la, a sentença recorrida não enferma do erro de julgamento que lhe é imputado, tendo aplicado e interpretado correctamente os arts. 5º e 6º da LADA.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões do Recorrente MFAP, devendo a sentença recorrida manter-se na parte em que determinou a respectiva intimação.
2 – Recurso da Associação Sindical dos Juízes Portugueses
A sentença recorrida julgou improcedentes os dois primeiros pedidos requeridos que se referem à entrega de cópias da Resolução ou Resoluções do Conselho de Ministros, ou de outros actos equivalentes, que enquadrem e regulamentem a atribuição e utilização de cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos, por Membros do actual Governo, cujas despesas tenham sido ou hajam de ser suportadas pelo Orçamento do Estado; E, bem assim, cópias dos Despachos e/ou outros actos com natureza normativa, pelos quais tenha sido autorizada a atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por Membros do actual Governo, de todos os Ministérios, que permitam identificar os beneficiários dessas autorizações (cfr art 1º, als a) e b) do r.i.).
A Recorrente alega que a sentença recorrida, ao assim decidir, violou o direito constitucional à informação, com a interpretação que faz do art. 65º do CPA.
Para indeferir tais pedidos a sentença recorrida aceitou a afirmação do Recorrido de que inexistem instrumentos legais e regulamentares na matéria em causa, para além do que está publicado em Diário da República.
Entendemos que a sentença recorrida não terá optado pela solução correcta.
Efectivamente, o indeferimento destes pedidos pelo aqui Recorrido assentou no fundamento de que a informação solicitada está publicada em Diário da República, de acesso universal e gratuito, vindo, na sua resposta, alegar o Requerido que não sendo o acesso aos Diários da República que a Requerente pretende, não se vislumbra a que actos se está a referir.
Alega, ainda, que de acordo com o Parecer da Comissão Nacional de Protecção de Dados (CADA) nº 357/2007, de 19 de Dezembro de 2007, caso a informação pretendida tenha sido publicada em Diário da República, não tem a entidade requerida que emitir cópia dos documentos.
No entanto, a aqui Recorrente explicitou, nos artigos 7º e 8º, do r.i., que as informações que pretende poderão não estar publicadas, como já sucedeu (cfr. o Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas nº 13/2007, de Março de 2007, Processo nº 2/05 AUDIT).
Com efeito, ainda que estejam publicados em Diário da República, atenta a dificuldade em identificar os actos em causa, a Administração está obrigada a prestar a informação sobre a sua existência e conteúdo, sob pena de denegar o acesso aos documentos administrativos, violando o princípio da colaboração, contemplado no art. 7º, do CPA (cfr. Ac. do STA de 17.01.2008, Proc. nº 096/07).
Assim, não pode acolher-se o argumento do Recorrido de que se encontra dispensado de prestar a informação solicitada, por se encontrar publicada em Diário da República, devendo indicar expressamente onde é que essa informação estava publicada (não se podendo limitar a remeter para um conjunto de diplomas legais que não a contêm). Ou seja, tinha de indicar os actos existentes sobre tais matérias e os concretos instrumentos de publicação dos mesmos e informar de que não havia outros para além daqueles (cfr. art. 342º do Código Civil).
Procede, consequentemente, o recurso da ASJP, sendo de revogar a sentença recorrida na parte em que julgou improcedente os pedidos de intimação formulados nas alíneas a) e b) do art. 1º do requerimento inicial e de intimar o Recorrido a fornecer os elementos ali indicados.
Pelo exposto, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso do MFAP, confirmando nessa parte a sentença recorrida;
b) - conceder provimento ao recurso interposto pela ASJP, revogando a sentença recorrida na parte em que julgou improcedentes dois dos pedidos de intimação formulados;
c) - Intimar o Recorrido a:
- entregar cópias da Resolução ou Resoluções do Conselho de Ministros, ou de outros actos equivalentes, que enquadrem e regulamentem a atribuição e utilização e cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos, por membros do actual Governo, cujas despesas tenham sido ou hajam de ser suportadas pelo Orçamento de Estado;
- entregar cópias dos Despachos e/ou outros actos com natureza normativa,
pelos quais tenha sido autorizada a atribuição e utilização de cartões de crédito e
pagamento e uso de telefones por membros do actual Governo, de todos os Ministérios, que permitam identificar os beneficiários dessas autorizações, no prazo de 10 dias úteis, sob pena de, não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil disciplinar ou criminal e ser-lhe aplicada a sanção pecuniária compulsória, prevista no art. 169º do CPTA.
d) – condenar o MFAP nas custas em ambas as instâncias (art. 446º, nº 1 e 2 do CPC).
Lisboa, 5 de Maio de 2011
Teresa de Sousa
Paulo de Carvalho
C. Araújo |
