| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Loulé que julgou improcedente a acção administrativa especial, com vista à anulação do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Albufeira, de 31.01.2008, que indeferiu o pedido de informação prévia relativo à construção de condomínio de nove casas em banda num prédio sito em Sesmarias, e condenação à prática de acto administrativo deferindo o pedido de informação prévia.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1.a) As unidade operativas de planeamento e gestão, por definição, têm como finalidade a programação da execução do plano, neste caso do PDM, definindo os respectivos objectivos e os termos de referência para a elaboração de planos de urbanização e de pormenor (Cfr. art.º85.º/1/1 do Dec.Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, na sua redacção actual - RJIGT).
2.a) É precisamente o caso da UOPG 2 onde se localiza o terreno dos ora recorrentes, a qual constitui uma unidade de execução do PDM de Albufeira sendo, por isso, os objectivos e os índices e parâmetros previstos no art.º 49.º do RPDM parte integrante da política de gestão territorial vertida no plano, daí resultando como obrigação legal para o Município por em prática essa regulamentação através de plano de pormenor.
3.ª) Em suma, a norma que prevê a elaboração de plano de pormenor para a UOPG 2 constitui o Município no dever de regulamentar essa unidade territorial de acordo com os parâmetros estabelecidos (Cfr. art.º 49.º/1/2/3 do RPDM), conclusão que é corroborada pelos factos visto que a Câmara Municipal de Albufeira determinou a elaboração do referido plano de pormenor e estabeleceu as respectivas directrizes estratégicas, com as quais a pretensão dos Autores, ora recorrentes, aliás se conforma.
4.ª) Ou seja, o próprio Município assumiu o dever de regulamentar a UOPG 2 desencadeando o procedimento de elaboração do respectivo Plano de pormenor, não tendo porém levado tal procedimento até ao fim, daí resultando inequivocamente uma situação de omissão ilegal da regulamentação da referida unidade territorial.
5.ª) Porém, o art.º 49.º do RPDM de Albufeira especifica os índices e parâmetros urbanísticos que o plano de pormenor em questão deve incorporar, o que significa que o PDM contém em si próprio as regras de ocupação, uso e transformação do solo que deverão ser incorporadas no plano de pormenor da UOPG 2 onde se situa o terreno objecto do pedido de informação prévia em apreço e, consequentemente, a conformação do conteúdo do ius aedificandi que a Constituição e a Lei Ordinária cometem aos planos urbanísticos encontra-se devidamente vertida nos índices e parâmetros constantes do art.º 49.º/2/3 do RPDM de Albufeira.
6.a) De tudo resultando que, à luz da Lei Fundamental, o conteúdo do ius aedificandi dos terrenos do Autor se encontra perfeitamente definido no PDM de Albufeira e, por conseguinte, a ausência do plano de pormenor previsto para a UOPG 2 é de todo irrelevante visto que os respectivos índices e parâmetros urbanísticos estão predefinidos no art.º 49.º do RPDM, os quais face à omissão (ilegal) da regulamentação dessa UOPG pelo Município devem ser aplicáveis à determinação da capacidade edificativa dos prédios situados na sua zona de incidência.
7.a) Do exposto decorre que, ainda que procedesse a argumentação vertida na douta sentença a propósito da legalidade do acto em crise, ainda assim o Município Réu, ora recorrido, estaria obrigado a indemnizar os prejuízos causados aos Autores pela omissão ilegal da regulamentação da UOPG 2 por Plano de Pormenor com os índices e parâmetros previstos no art.º 49.º do RPDM, posto que tal omissão gerou significativos prejuízos patrimoniais na esfera jurídica dos Autores, sendo que se verificam in casu os requisitos da responsabilidade civil extracontratual.
8.a) Com efeito, como já se referiu, o Município estava obrigado a regulamentar a UOPG 2 de acordo com os índices e parâmetros constantes do art.º 49.º/2/3 do RPDM e, apesar da Câmara Municipal ter deliberado e adjudicado a elaboração de um plano de pormenor para a UOPG 2, a verdade é que tal plano nunca chegou a ser concluído.
9.a) Ou seja, verifica-se uma omissão ilegal da obrigação de regulamentar a UOPG 2 através de plano de pormenor, com os índices e parâmetros previstos no art.º 49.º/2/3 do RPDM e, consequentemente, na eventualidade de se entender que tais índices não são directamente aplicáveis ao prédio dos Autores, ora recorrentes, e, ou, que a norma em causa deixou de estar em vigor por incompatibilidade com o PROTAL nos termos do disposto na al. f) do n.º 3 da RCM 102/2007, aqueles vêm o valor do seu prédio sensivelmente diminuído, dano emergente que resulta directamente da conduta omissiva da Câmara Municipal.
10.ª) Em suma, por via da descrita conduta omissiva ilegal da Câmara Municipal os Autores, ora recorrentes, sofreram um elevado prejuízo, que avaliam em de € 497.150 (quatrocentos e noventa e sete mil, cento e cinquenta euros), correspondente à desvalorização do seu prédio decorrente da não conclusão do plano de pormenor cuja elaboração a Câmara Municipal de Albufeira iniciou mas não conclui.
11.a) Prejuízo que resulta directamente da omissão ilegal de regulamentação da UOPG 2, a qual constitui um dever do Município, pois estas unidades territoriais visam a programação da execução do PDM (neste caso através de Plano de Pormenor), conforme resulta inequivocamente do disposto no art.º 120.º do RJIGT, até porque, em qualquer caso, os Autores, enquanto proprietários de um terreno abrangido na área que deveria ter sido objecto do plano de pormenor ilegalmente omitido pelo Réu, ora recorrido, sempre teriam direito à distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes desse plano, nos termos do disposto nos arts. 135.º e segs. do RJIGT, razão pela qual a não conclusão do referido plano de pormenor em apreço, só por si, gera para os Autores, ora recorrentes, os prejuízos atrás descritos.
12.a) Termos em que a douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez errada apreciação dos factos e igualmente errada interpretação e aplicação do direito, maxime dos princípios da legalidade, prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração da Administração com os particulares, constantes dos arts. 3.º a 7.º do CPA, bem como do art.º 49.º do PDM de Albufeira, dos arts. 85.º/1/1, 120.º e 135.º e segs. do RJIGT, do art.º 1.305.º do CC e do art.º 62.º da CRP e ainda do Dec.Lei n.° 48.051, de 21 de Novembro de 1967, normas e diplomas legais que assim se mostram violados.
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
I - O direito de propriedade não encerra, no nosso ordenamento, um direito absoluto à edificação, dependendo este de uma prévia permissão administrativa, escudada em normas jurídicas positivas, nomeadamente, constantes de instrumentos de gestão territorial como sejam os planos urbanísticos.
II - O PDM de Albufeira abrange toda a área do concelho, disciplinando, por categorias de zonamento dos solos, todas as parcelas desse território, através de preceitos regulamentares específicos e vinculativos.
III - Na Zona de Enquadramento Rural, em que se insere o prédio objecto da pretensão dos Recorrentes, o Regulamento do PDM de Albufeira interdita a realização de actividades ou obras que diminuam ou destruam as potencialidades dos solos que a compõem (art. 25º).
IV - O plano de pormenor a cuja prévia entrada em vigor o art. 49º daquele Regulamento sujeitava todas as novas ocupações de solos na área do prédio dos Recorrentes, constituía mero objectivo programático, complementar das regras deste, e objectivamente eventual, integrando-se a sua elaboração na margem de discricionaridade própria do órgão administrativo planificador.
V - Não havia, para o Município, qualquer dever legal de elaborar aquele plano de pormenor.
VI - O art. 49º do PDM não permitia a efectiva realização de operações de edificação independentemente do plano de pormenor: os parâmetros indicados na norma destinavam-se, sim, a modelar o conteúdo desse plano de pormenor, e não a informar a ocupação de solos antes da elaboração de tal plano.
VII - Inexiste, no caso dos presentes autos, qualquer dever de indemnização, por pretensa responsabilidade civil extra-contratual do Município, seja porque o direito que os recorrentes alegam não existia, seja porque a conduta do aqui Recorrido, per se, em nada contribuiu para lhes causar qualquer prejuízo.
VIII - A douta decisão recorrida mostra-se devidamente fundamentada, com adequada interpretação da lei, e acerto no julgado.
O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, sendo por nós aditadas a parte final da al. F) e as alíneas G) e H), nos termos do disposto no art. 712, nº 1, al. a) do CPC:
A) O prédio rústico com a área de 4628 m2, sito em Sesmarias, encontra-se inscrito na Conservatória do Registo Predial de Albufeira em nome dos Autores, sob o número 2810 e inscrito na respectiva matriz sob o artigo 4864 (cfr doc n° 1 da contestação e pa);
B) Em Novembro de 2006, é elaborado um Estudo Preliminar de um Condomínio com nove habitações em Banda nas Sesmarias, freguesia e concelho de Albufeira e respectiva Memória Descritiva, em que os promotores são os Autores, dando o mesmo entrada na Divisão de Obras Particulares da autarquia sob o n° 09910 (cfr pa);
C) Em 2000.07.07, 2007.11.06, os Autores solicitam ao Demandado a viabilidade para construção no prédio rústico de que são proprietários, no local das Sesmarias, de um condomínio constituído por casas em banda (cfr doc n° 2 da pi);
D) Pelo ofício nº 6053, de 2001.12.11, a Entidade Demandada notifica os Autores da deliberação de 2001.12.27, que consiste no seguinte: "Foi deliberado remeter para análise do gabinete responsável pela elaboração do Plano de Pormenor, afim de aferir da sua eventual viabilidade " (cfr doc nº 4 da pi);
E) Pelo ofício nº 913, de 2007.02.26, a Entidade Demandada notifica os Autores do despacho de 2007.02.19, que assenta no parecer técnico de 2007.02.12. no qual expressa a intenção de não considerar viável o pedido de informação prévia para construção de um edifício de habitação em Sesmarias, facultando o prazo de sessenta dias para audiência dos interessados (cfr doc nº 3 da contestação);
F) Pelo ofício nº 0892, de 2008.02.15. a Entidade Demandada notifica os Autores que por despacho de 2008.01.31, não considera viável o pedido de informação prévia para construção de um edifício de habitação, “(…) com fundamento nos pontos 1. e 1.1. e 1.2 da informação técnica (DGU) de 12/02/2007 e no parecer do Gabinete de Apoio Jurídico e contencioso, de 29/01/2008, com os quais concordo, não considero viável o pedido. (…)” – cfr. doc. nº 1 da pi, fls. 23;
G) O parecer técnico de 12.02.2007, indicado na al. F) tem o seguinte teor:
“Solicita o requerente informação prévia relativo à construção de um edifício de habitação num prédio localizado nas Sesmarias.
Cumpre a estes serviços informar.
1. O prédio localiza-se, segundo a Carta de Ordenamento do PDM, em Zona de Enquadramento Rural, encontrando-se sujeito ao disposto no artigo 25º do Regulamento do PDM;
1.1. A pretensão consiste na construção de um edifício de habitação com 9 fogos;
1.2. Segundo o disposto no artigo 25º do Regulamento do PDM, “A Zona de enquadramento Rural constitui um espaço de reserva para a implementação de equipamentos públicos ou privados de ar livre (…)”, encontrando-se assim a pretensão em desconformidade com o previsto no referido artigo.
2. Mais se informa que o prédio localiza-se inclusive na Unidade Operativa de planeamento e Gestão 2 – Sesmarias, encontrando-se sujeito ao disposto no artigo 49º do RPDM;
2.1. Segundo o descrito no referido artigo “(…) qualquer nova ocupação de solos com construções não previstas no Plano será precedida de plano de pormenor (…)”. Dada a pretensão propor novas ocupações de solo, não previstas no plano, terá de aguardar pela publicação do plano de pormenor.” – cfr doc. nº 1 junto com a p.i., fls. 26 e pa;
H) A Informação do Gabinete de Apoio Jurídico e Contencioso da CMA, indicada na al. F) tem o seguinte teor:
“(…)
Assunto: Informação prévia - construção de edifício multifamiliar Sesmarias, Albufeira
Informação:
De acordo com a informação da Divisão de Gestão Urbanística (DGU) de 12.02.2007, o prédio objecto da pretensão localiza-se, na planta de ordenamento do plano director municipal (PDM), em zona de enquadramento rural (ZER), e, simultaneamente, enquadrada na denominada Unidade Operativa de Planeamento e Gestão 2 - Sesmarias.
Inconformados com o teor do acto administrativo preliminar formulado em 19.02.2007, os requerentes, em sede de audiência prévia (1), vêm alegar que não procede, como razão para o anunciado indeferimento, a ausência de plano de pormenor para aquela parcela do território municipal, ao contrário do indicado no parecer-fundamento da DGU, citado, estribado na letra do art. 49° do regulamento do PDM.
Assim, e segundo os interessados, «o conteúdo do ius aedificandi dos terrenos (...) se encontra perfeitamente definido no PDM de Albufeira» (ponto "9."), «e, por conseguinte, a ausência do plano de pormenor previsto para a UOPG 2 é de todo irrelevante visto que os respectivos índices e parâmetros estão predefinidos no art. 49.° do RPDM» (ponto "10."), pelo que «nada impede a aplicação directa do disposto nesse preceito regulamentar às pretensões formuladas em sede de informação prévia (...)» (ponto "12.").
Adiante-se que subscrevemos, em parte significativa, o, aliás douto, raciocínio que informa a exposição em apreço. Já não quanto à conclusão que extrai a final.
De facto, temos por adquirido que, independentemente da previsão de disciplina por plano de pormenor que o RPDM estabelece para esta (e outras) área do município, naquilo que denominou de UOPG, a verdade é que todo o território da autarquia se encontra ordenado para efeitos de planeamento e ocupação urbanística. Sem excepção, todas as parcelas de terreno do município de Albufeira estão classificadas quanto à sua aptidão, nesta perspectiva, como se constata pela simples leitura da referida planta de ordenamento que integra o plano director municipal (cfr. art. 2°, n° 1, do respectivo regulamento). Há que ter em conta que o que o n° 1 do art. 49° do RPDM diz é «qualquer nova ocupação de solos com construções não prevista no Plano será precedida de plano de pormenor». Atento o elemento gramatical da norma, o que tem que ser precedido de plano de pormenor é a ocupação de solos (com construções) que não esteja prevista (2). Ora, a ocupação de solos, quer aqui quer em qualquer outro ponto do concelho, está já definida e disciplinada, como decorre da aplicação conjunta da planta de ordenamento e das proposições escritas do RPDM (arts. 17° a 42°).
Além do que, independentemente de quaisquer considerandos quanto à sua efectiva elaboração e entrada em vigor, e ao contrário do que poderia resultar de uma leitura - cremos - superficial dos arts. 48° a 52° do RPDM, a aplicação de plano de pormenor, nestas UOPG, tem natureza meramente programática, e, assumidamente, complementar, como decorre do art. 4° daquele regulamento.
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1 e em exposição comum aos processos com os n.05 461/06 e 459/06
2 até porque, por natureza e definição, os PDM não prevêem "construções" - cfr. art. 9° do DL 69/90, de 2-III.
Nessa medida, os parâmetros urbanísticos previstos, nomeadamente, no n° 3 do art. 49°, referem-se à conformação, não de qualquer operação urbanística avulsa, mas sim do eventual plano de pormenor a elaborar, como, aliás, os demais preceitos da norma. Também aqui, e de novo, como informa o art. 4° do RPDM.
Ora, assim sendo, não se afigura que a existência dos planos de pormenor previstos para as várias UOPG, a que se reporta o Capítulo III do Título I do regulamento do plano director, constitua condição indispensável para a apreciação de qualquer operação urbanística nas áreas por elas delimitadas, entretanto proposta a licenciamento (ou mesmo a autorização, no actual quadro legal). O que equivale a dizer que, sem plano de pormenor, nada se possa fazer ou aprovar.
Por esta ordem de razões, tais pretensões deverão subordinar-se à disciplina constante do RPDM para os solos sobre os quais incidem, de acordo com a classificação que lhe seja dada pela planta de ordenamento do plano.
Posto que, como informa a DGU, o prédio objecto do pedido em análise integra a Zona de Enquadramento Rural, é-lhe aplicável o disposto no art. 25° do RPDM, cujo n° 2 estabelece uma interdição - regra - à realização de quaisquer actividades ou obras que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades; densificando, a norma acrescenta de imediato, «apenas sendo admissíveis a implantação de instalações de apoio aos equipamentos públicos ou privados de ar livre» (3), e, como excepções, prevê apenas as constantes do n° 3, que, por seu turno, remete ainda para o art. 18°, n° 1, alíneas a) a c), e n° 3.1, do mesmo regulamento - preceitos que se dá por integralmente reproduzidos. Nenhuma destas excepções quadra com a proposta em análise.
Tendo em conta que este concreto pedido de informação prévia tem por objecto a construção de um edifício com nove fogos para habitação, e atenta a sua anunciada localização em ZER, consideramos que a pretensão viola o disposto no citado n° 2 do art. 25° do RPDM.
Como, na hipótese de se entender aplicáveis os índices previstos no n° 3 do art. 49°, ibidem, se encontra igualmente prejudicada pelo disposto na alínea f) do n° 3 da Resolução do Conselho de Ministros n° 102/2007, de 24 de Maio (4), que aprovou a revisão do Plano Regional de Ordenamento do Território para o Algarve (PROT Algarve).
É, sempre com ressalva de melhor juízo, quanto cumpre informar, formulando-se parecer desfavorável ao requerido, que se remete à consideração superior.
PAULO H. MARTINS
Consultor Jurídico
3 o trecho restante foi expressamente excluído de ratificação peia Resolução do Conselho de Ministros que serve de proémio ao PDM.
4 publicada no DR, 1a série, n° 149, de 3 de Agosto.” – cfr. doc. 1 junto com a pi, fls. 27 e 28 e pa.
O Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a acção administrativa especial, com vista à anulação do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Albufeira, de 31.01.2008, que indeferiu o pedido de informação prévia relativo à construção de condomínio de nove casas em banda num prédio sito em Sesmarias, e condenação à prática de acto administrativo deferindo o pedido de informação prévia.
Os Recorrentes alegam que a sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez errada apreciação dos factos e igualmente errada interpretação e aplicação do direito, maxime dos princípios da legalidade, prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração da Administração com os particulares, constantes dos arts. 3.º a 7.º do CPA, bem como do art.º 49.º do PDM de Albufeira, dos arts. 85.º/1/l, 120.º e 135.º e segs. do RJIGT, do art.º 1.305.º do CC e do art.º 62.º da CRP e ainda do Dec.Lei n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1967, normas e diplomas legais que assim se mostram violados.
Vejamos.
A questão a decidir é a de saber se, contrariamente ao decidido, o acto administrativo impugnado violou o direito dos Recorrentes de edificar na sua propriedade, bem como os princípios legais acima indicados, e se ocorre a omissão ilegal de regulamentação por parte do Recorrido ao não elaborar o plano de pormenor, sendo a edificação requerida possível, por aplicação directa do art. 49º do Regulamento do PDM de Albufeira, que prevê os índices e parâmetros urbanísticos máximos que devem ser observados naquela zona (UOPG 2 – Sesmarias).
O DL. nº 380/99, de 22/9, (aqui aplicável na redacção dada pelo DL. nº 316/2007, de 19/9), definiu o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT).
De acordo com o seu art. 2º, nº 1, a política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial que se organiza num quadro de interacção coordenada no âmbito nacional, regional e municipal, sendo o âmbito municipal concretizado, além do mais, através dos planos municipais de ordenamento do território, compreendendo os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor (cfr. nº 4, al. b) do art. 2º).
Nos termos do art. 84º, nº 1 do RJIGT “O plano director municipal estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial, a política municipal de ordenamento do território e de urbanismo e as demais políticas urbanas, integra e articula as orientações estabelecidas pelos instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional e regional e estabelece o modelo de organização espacial do território municipal.”.
O plano director municipal “é um instrumento de referência para a elaboração dos demais planos municipais de ordenamento do território”, sendo de elaboração obrigatória (cfr. nºs 2 e 4 do citado art. 84º).
Assim sendo, os planos directores municipais abrangem todo o território dos respectivos municípios, que está, como tal sujeito à respectiva regulamentação (cfr. tb art. 2º, nº 2 do Regulamento do PDM de Albufeira (ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 43/95, de 13/4, publicada no DR, 1ª Série-B, nº 103, de 04.05.95, na sua versão original aqui aplicável).
Conforme resulta do probatório, nomeadamente alíneas G) e H), o prédio aqui em causa localiza-se, segundo a Carta de Ordenamento do PDM de Albufeira, em Zona de Enquadramento Rural (ZER), estando os solos abrangidos por esta sujeitos na sua ocupação, uso e transformação, ao preceituado no art. 25º do Regulamento do PDM.
De acordo com o disposto no art. 25º do Regulamento do PDM de Albufeira:
“1 – A zona de enquadramento rural constitui um espaço de reserva e de potencial para a implementação de equipamentos públicos ou privados de ar livre de apoio à actividade económica e social do concelho.
2 – Nos solos que integram esta zona é interdita a realização de actividades ou obras que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, apenas sendo admissíveis a implantação de instalações de apoio aos equipamentos públicos ou privados de ar livre e as situações previstas nas alíneas a) a i) do n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 274/92, de 12 de Dezembro.
3 – Exceptuam-se do disposto no número anterior as beneficiações de edificações existentes, independentemente da sua utilização, ou desde que reunidas as condições previstas nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 e no n.º 3.1 do artigo 18.º.”.
Assim sendo, o acto impugnado não padece das ilegalidades invocadas, tal como entendeu a sentença recorrida, sendo que se a decisão administrativa impugnada tivesse sido a do deferimento, tal acto seria nulo, face ao que dispõe o art. 68, al a) do DL. nº 555/99, de 16/12.
Defendem os Recorrentes que o conteúdo do direito a construir no seu prédio se encontra já configurado no regulamento do PDM, por aquele se integrar na área da UOPG 2 – Sesmarias, e o art. 49º do regulamento indicar já os índices e os parâmetros a respeitar pela ocupação dos solos naquela zona.
O art. 49º do Regulamento remetia para o plano de pormenor a regulamentação da UOPG, nos seguintes termos:
“Nas plantas integrantes da UOPG 2 – Sesmarias, delimitadas na planta de ordenamento, qualquer nova ocupação de solos com construções não previstas no Plano será precedida de plano de pormenor, a ser elaborado e ratificado nos termos da legislação em vigor.”
Mas o certo é que tal plano nunca chegou a ser elaborado (e o art. 49º veio a ser revogado com a adaptação simplificada do PDM à alteração do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve), considerando os Recorrentes tal omissão ilegal e passível de configurar o direito indemnizatório que se arrogam, por não terem podido construir no seu prédio.
No entanto, não lhes assiste razão.
De facto, e, por um lado, os índices e parâmetros urbanísticos previstos no art. 49º do PDM estabeleciam os valores a consagrar pelo eventual plano de pormenor para a zona, e não os que condicionariam qualquer proposta de edificação isolada e não inserida no previsto plano de pormenor, pelo que até à entrada em vigor (se tivesse sido elaborado) do plano de pormenor as construções inseridas na ZER teriam obrigatoriamente que obedecer ao previsto no art. 25º, o que, como já se viu, não sucedia.
Por outro lado, não existe o dever legal de elaboração e concretização do plano de pormenor, contrariamente ao que pretendem os Recorrentes.
Efectivamente, de acordo com o art. 84º, nº 4 do RJIGT, apenas o plano director municipal é de elaboração obrigatório, já não o sendo os outros instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal.
Como se diz na sentença recorrida sobre o facto de nenhuma cominação ou sanção poder resultar da não elaboração do plano de pormenor, considerando-se existirem duas ordens de razões para tal:
«A primeira prende-se com o princípio da discricionariedade de planeamento que caracteriza a actividade administrativa de planificação territorial, pois que a vinculação estrita por banda da lei dessa prerrogativa retiraria “à Administração a maleabilidade e a adaptabilidade às condições de cada caso concreto”, como defende A. R. Queiró in O Poder Discricionário da Administração, Coimbra Editora, 1944, p. 256. Por outro lado, se vingasse esta última possibilidade impedir-se-ia que o Município de Albufeira procurasse a solução mais adequada ao interesse público urbanístico e limitaria ou até, obstaria, a elaboração e aprovação de planos adaptados às realidades e aos problemas urbanísticos locais.
A segunda assenta no circunstancialismo de o conteúdo do PDM de Albufeira ter que ser sempre observado por aqueles planos, como expressa o artº 4º do PDM de Albufeira, nestes termos: “O estabelecido no PDM não prejudica, sempre que tal se justifique, a elaboração de planos municipais de hierarquia inferior, os quais terão sempre de respeitar os parâmetros e objectivos definidos no PDM, sendo elaborados de acordo com as seguintes prioridades (…)”».
Com efeito, tal margem de discricionariedade, vista como um critério de oportunidade, está plasmada no art. 74º, nº 2 do RJIGT que atribui à câmara municipal a definição da oportunidade e dos termos de referência dos planos de urbanização e dos planos de pormenor.
Como refere F. Alves Correia, in “Manual do Direito do Urbanismo”, Vol I, Almedina, págs. 467 e 468: «assiste-se, por isso, a um reconhecimento pela lei aos órgãos com competência planificatória de uma zona de liberdade, a qual pode abranger a decisão de elaborar, ou não, um plano (o na da decisão), a escolha do momento da elaboração do plano (o quando da decisão), a faculdade de apor, ou não, ao plano condições, termos, modos ou outras cláusulas acessórias ( quomodo da decisão) e a determinação do conteúdo do plano (o quid da decisão), designada justamente, como se disse, por discricionaridade de planeamento (…)».
Ou seja, é ao órgão executivo municipal que cabe decidir se e quando elaborar o plano de pormenor, ou de urbanização, e qual o seu conteúdo orientador, sem subordinação a interesses privados, mas antes, tendo em atenção o interesse público, com vista a conseguir o modelo mais adequado de organização municipal do território.
E, na prossecução de tal desiderato até poderia vir a verificar-se que o plano de pormenor, a ter sido elaborado, não permitia na zona em questão uma construção como a pretendida pelos Recorrentes, até por tal não ser compatível com o plano director municipal (cfr. art. 102, nº 1 do RJIGT).
Quanto à alegada violação do direito de propriedade e de construir, no ordenamento jurídico vigente, tais direitos não são absolutos sendo susceptíveis de limitações, restrições ou condicionamentos que podem decorrer dos planos urbanísticos. Ou seja, «(…) só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado(…); o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter que ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos. Fernando Alves Correia fala do direito de propriedade urbana como “um direito planificado”; e afirma que os planos urbanísticos são instrumentos que definem “o conteúdo e limites do direito de propriedade do solo”, sem que, ao menos em regra, tenham natureza expropriativa (…)» - cfr. Ac. do Tribunal Constitucional, de 09.11.1999, Proc. nº 625/96.
Assim, não existindo obrigação legal de elaborar plano de pormenor para a UOPG 2, não existe qualquer ilícito naquela omissão, pelo que não pode, igualmente, ter-se por verificada a invocada responsabilidade civil extracontratual, face à inexistência de facto ilícito culposamente praticado pelos órgão ou agentes administrativos (cfr. art. 2º, nº 1 do DL. nº 48051).
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões dos Recorrentes, devendo a sentença recorrida manter-se por não enfermar dos erros de julgamento que lhe são imputados.
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;
b) – condenar os Recorrentes nas custas.
Lisboa, 4 de Outubro de 2012
TERESA DE SOUSA
PAULO CARVALHO
CARLOS ARAÚJO |
