| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF- Ponta Delgada que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, absolvendo o R. do pedido.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
A) A decisão de que ora se recorre deverá ser revogada e substituída por outra que admita a impugnação contenciosa deduzida pela recte. no presente processo, uma vez que a sentença, para além de nula, infundamentada e com falta de pronúncia relativamente a pontos alegados pela recte., não aplicou correctamente a lei ao caso concreto, havendo manifesto erro de julgamento,
B) Ao presente caso e ao recurso hierárquico deduzido pela recte, é aplicável o art. 59.º, n.º 4, do CPTA, não obstante esse recurso ter sido rejeitado pela Secretaria Regional dos Assuntos Sociais do Governo Regional dos Açores por não ser o órgão competente para apreciar o recurso.
C) Essa rejeição por interposição de recurso a órgão incompetente está tipificada na lei (cfr. arts. 173.º al. a), 33.º, n.º 1, 34.º e 2.º do cód. proc, adm.). Dessas disposições não decorre - antes pelo contrário - que o recurso hierárquico sub judice deixa de ser qualificado como impugnação administrativa. Ademais, o cit. art, 59.º, n.º 4, não distingue nem precisa se os meios de impugnação administrativa têm de ter sucesso ou se há determinados fundamentos de indeferimento ou de rejeição de impugnações que têm o resultado agravado para os particulares de não só levar a que a sua pretensão seja rejeitada ou não apreciada administrativamente, mas também levando-os a perder direitos em termos de impugnação contenciosa.
D) Uma interpretação desse preceito nesses termos, para além de não ter base literal e expressa na lei, vai ao arrepio das recentes evoluções e reformas no direito administrativo português, constituindo um verdadeiro retrocesso jurídico e social.
E) Acresce que, principalmente neste ponto, a sentença do Tribunal a quo vem completamente infundamentada, o que é causa de nulidade da mesma. Com efeito, da leitura da sentença não se conseguem extrair os motivos que estiveram subjacentes à decisão e que normas jurídicas e qual a interpretação delas levaram à decisão.
F) Mesmo que subsistissem dúvidas quanto à aplicação ao caso concreto do art. 59.º, n.º 4, do CPTA, o que por hipótese se admite, sem conceder, o tribuna! deveria sempre ter decidido a questão recorrendo aos princípios pro actione e pro favoritate instantiae, admitindo a impugnação contenciosa.
G) Por outro lado, das circunstâncias do caso concreto também decorre que há lugar à aplicação do art. 58.º, n.º 4, als. a) e b), do CPTA, dado que a conduta do recdo. e da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, assim corno o quadro normativo do caso e do enquadramento dessas entidades, levou a recte. a presumir que havia urna relação hierarquizada entre ambas.
H) Bastará a análise dos documentos do concurso, das comunicações remetidas pelo recdo. à recte., da Secretaria Regional à recte., assim como os docs. juntos pelo recdo, na sua contestação, onde o papel, dizeres, logótipo e timbre são os mesmos, para se concluir que é perfeitamente atendível e compreensível o lapso da recte..
I) Acresce a isso o facto de, no anterior concurso (Concurso 4/2006), ao qual a recte. concorreu - e que, sublinha-se, tinha exactamente o mesmo objecto e partes do concurso objecto dos autos, tendo sido anulado por um vicio formal -, a entidade adjudicante e emissora do acto não era o recdo. (Hospital da Horta), mas sim a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, como resulta dos documentos juntos aos autos.
J) Na fundamentação da sentença relativa a este ponto da matéria, a posição assumida pelo Tribunal a quo, para além dos termos e do tom infelizes, é surpreendente e desprovida de qualquer fundamentação jurídica ou factual
K) Diz o Tribunal a quo (sem no entanto se pronunciar relativamente aos factos alegados pela recte,), que não se poderia dar o erro como desculpável, pois a recte. teria contratado um Advogado para elaborar ou a assistir no recurso hierárquico e que, assim, o erro seria grosseiro e indesculpável.
L) Ora, para além dessa presunção ser falsa, não resulta em lado algum, quer nas peças processuais, no recurso hierárquico ou na data da procuração junta aos autos, que o recurso tivesse sido subscrito por qualquer Advogado, havendo, portanto, claro erro de julgamento por parte do Tribunal a quo.
M) Acresce que também neste ponto deveria o Tribunal a quo ter levado em consideração os princípios pró actione, da tutela jurisdicional efectiva e da protecção da confiança e da boa fé nas relações entre os particulares e a administração, que deverão ser invocados e aplicados em favor da recte.. Pelo contrário, o Tribunal a quo fez tábua rasa desses princípios.
N) Outra questão que não foi sequer apreciada pelo Tribunal a quo é a violação por parte do recdo. e da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais da obrigação que tinham de, logo que tivessem recebido o recurso hierárquico, informar a recte. que aquele órgão era incompetente para apreciar a decisão (cfr. arts. 2.°, 33.º, 34.º e 173.º, al. a), do cód. do proc adm.)-
O) Efectivamente, desde a data em que entrou o recurso hierárquico (18.10.2007) à data em que a recte. foi notificada da sua rejeição (26.11.2007) mediaram 39 (trinta e nove) dias, o que constitui uma clara violação do disposto no art. 34.º do cód. proc. adm. que estatuí que o órgão incompetente que receba o recurso deverá remetê-lo ao órgão competente ou devolvê-lo ao particular no prazo máximo de 48 horas,
P) A Secretaria Regional violou este prazo, tal como o recdo., que igualmente recebeu o, recurso e chegou a informar a recte. que o mesmo estava pendente para análise.
Q) Ora, caso estas entidades tivessem cumprido com o disposto na lei, a recte, teria sido logo informada do erro na interposição do recurso e poderia ter deduzido a impugnação contenciosa bem antes do prazo que o Tribunal a quo fixou na sentença, 11.11.2007 (um Domingo).
R) Também por este motivo, o qual nem sequer foi objecto de apreciação pelo Tribunal a quo, constituindo igualmente nulidade de sentença, por omissão de pronúncia, deverá a impugnação contenciosa objecto dos presentes autos ser admitida. A entender-se o contrário, ta! constituiria uma violação dos princípios da justiça, confiança e boa fé na relação entre administração e particulares, em claro benefício dos infractores.
S) Por último, e tal como já referido, e caso se entendesse não serem suficientes os argumentos acima aduzidos referentes à aplicação do art. 59.º, n.º 4, do art 58.º, n.º 4, ambos do CPTA, ao erro da recte. induzido pelo recdo., à ambiguidade do quadro e situação normativa e aos referidos arts. 33.º, 34.º e 178.º do cód. proc. adm,, sempre terá este Tribunal que deitar mão do princípio - actualmente estruturante do contencioso administrativo - "pro actione", plasmado no art. 7º do CPTA, entre outros.
T) Com efeito, dada a ambiguidade do quadro legal administrativo, quer em termos de interpretação de normas, quer na multiplicidade de fontes e número de órgãos e entidades, o legislador instituiu a regra - de que os já referidos arts. 33.º e 34.º do CPA são antecedentes - de que toda a actividade administrativa (incluindo-se aqui a judicial) deve ser orientada no sentido de ser dada primazia à análise das pretensões materiais e substanciais dos particulares, em detrimento de questões formais ou de dificuldades interpretativas. Este princípio é a decorrência de outro princípio, da tutela jurisdicional efectiva.
U) Relativamente a este princípio, é referido por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, no seu comentário ao art 7.º do CPTA:
"Ao contrário do entendimento tradicional (forçado pelo dogma penal do 'in dubio pro reo') - de que estes princípios de 'favor' são apenas para aplicar em caso de dúvida, in dúbio' -, o legislador do CPTA eximiu-se de referir, neste art. 7.º, que a interpretação (ou integração) das normas processuais em sentido favorável à emissão de uma decisão de mérito só devia ser feita nesse pressuposto, de as normas a aplicar suscitarem duvidas mais ou menos profunda. (...)”
"O princípio do favorecimento do processo funciona em todos os domínios processuais, mesmo naqueles que são feitos de norma peremptórias como os respeitantes a prazos de propositura da acção e de trâmite do processo pelas partes, (...)"
V) Em conclusão, a sentença recorrida é nula por falta de fundamentação e de pronúncia, além que houve erro manifesto de julgamento, pois deveriam ter sido aplicados ao caso os arts, 58.º, n.º 4, e 59.º, nº 4, do CPTA, os arts, 33.º e 34.º do cód. proc. adm., o princípio da tutela jurisdicional efectiva e pró actione, assim como devia ter concluído pela violação em desfavor do recte. dos princípios da justiça, confiança e boa fé na relação entre particulares e a administração.
W) Nestes termos, deverá ser dado provimento ao presente recurso e revogada a decisão recorrida (até por também ser nula), substituindo-se tal decisão por outra que admita a impugnação contenciosa deduzida pela recte. nos presentes autos, seguindo o processo o seu normal curso, mais se requerendo, ao abrigo do art. 149.º, n.º 4, do CPTA, que seja conhecido do mérito da causa, caso se entenda que nenhum motivo obsta a tal conhecimento.
X) Subsidiariamente, mesmo que se entenda que o acto administrativo objecto do presente processo já não é impugnável, o que por mera hipótese se admite, sem conceder, deverá o processo prosseguir para análise da ilegalidade do acto e para determinação de eventual responsabilidade civil da administração.
Em contra-alegações defende-se que o recurso jurisdicional deve ser considerado não provado e improcedente, mantendo-se integralmente a sentença recorrida.
O EMMP emitiu parecer a fls. 324 a 326, no sentido da aplicabilidade do art. 59º, nº 4 do CPTA no caso presente.
Sem vistos, vem o processo à conferência.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos (sendo a respectiva numeração de nossa autoria):
1 - Por anúncio publicado no Diário da República, IIª Série, nº 117, de 20 de Junho de 2007, o réu abriu concurso público nº 01/2007 - Prestação de Serviços para a elaboração de projecto de execução do corpo C do actual Hospital da Horta.
2 - Por deliberação do Conselho de Administração do Hospital da Horta, de 10 de Outubro de 2007, foi anulado o procedimento concursal.
3 - Tal deliberação foi notificada à autora em 11 de Outubro de 2007.
4 - Em 18 de Outubro de 2007, a autora apresentou recurso hierárquico dessa decisão dirigida à Secretaria Regional dos Assuntos Sociais.
5 - Em 26 de Novembro de 2007, foi notificada, através de ofício datado de 20 de Novembro do Chefe de Gabinete do Secretário Regional dos Assuntos Sociais, de que tal recurso não seria conhecido, por não haver nenhuma relação hierárquica entre a entidade recorrida e aquela para a qual se recorreu.
Está ainda provado o seguinte facto com interesse para a decisão do presente recurso jurisdicional:
6 - A petição inicial da presente acção foi enviada ao TAF- Ponta Delgada, por correio electrónico, em 09.12.2007 - cfr fls. 2 a 4 dos autos.
O Direito
A sentença recorrida julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção.
Das nulidades da sentença
Nas conclusões R) e V) das suas alegações a recorrente alega que a sentença recorrida enferma de nulidade por omissão de pronúncia e por
falta de fundamentação..
As causas de nulidade da sentença são as previstas nas alíneas a) a e) do art. 668º, nº 1 do CPC, e, a sentença recorrida não enferma de nenhuma delas, mormente a prevista na alínea b) (nulidade por falta de fundamentação de direito, no que ao caso interessa) ou na alínea d) (nulidade por omissão de pronúncia).
De facto, e por um lado, a sentença contém fundamentação de direito quanto à questão sobre que se debruçou - a caducidade do direito de acção.
Por outro lado, não estava o julgador obrigado a rebater todos os argumentos invocados pela aqui recorrente na sua resposta à contestação do aqui recorrido, sendo certo que resolveu a questão que lhe foi suscitada (a referida caducidade), ficando prejudicado o conhecimento de outras questões.
Assim sendo, a sentença respeitou o disposto nos arts. 660º, nº 2 e 664º do CPC, não enfermando da nulidade prevista no art. 668º, nº 1, al. d) do CPC.
Da caducidade do direito de acção
A sentença recorrida considerou que no caso concreto não há lugar à suspensão do prazo de impugnação prevista no art. 59º, nº 4 do CPTA, por ter existido “uma falha grosseira” na utilização dos meios de impugnação administrativa, pelo que se estaria fora do âmbito de aplicação do referido preceito.
Por sua vez, defende a recorrente que o art. 59º, nº 4 do CPTA constitui dispositivo legal aplicável ao presente processo de impugnação, não obstante esse recurso ter sido rejeitado pela Secretaria Regional dos Assuntos Sociais do Governo Regional dos Açores por não ser o órgão competente para apreciar o recurso.
Vejamos.
A sentença recorrida julgou verificada a caducidade do direito de acção por a A. ter sido notificada a 11.10.2007 da deliberação de anulação do procedimento concursal e ter interposto a presente acção em 10.12.2007 (segundo se entendeu), quando o prazo tinha expirado em 11.11.2007.
Afigura-se-nos não ser assim.
O presente meio contencioso veio a dar continuidade ao regime especial que vigorava com o DL. nº 134/98, de 15/5, incorporando-se no CPTA aquele regime legal e assegurando-se a transposição para a ordem jurídica interna das Directivas do Conselho nº 86/665/CEE, de 21/12 (chamada “Directiva recursos”, publicada no Jornal Oficial nº L395 de 30.12.89) e nº 92/13/CEE, de 25/2 (cfr. J. C. Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (lições)”, 4ª ed., pags. 230/231).
Com a primeira das citadas Directivas teve-se em vista assegurar a abertura dos “contratos públicos” à concorrência comunitária através da implementação nos Estados-membros de meios de recurso rápidos e
eficazes e de medidas provisórias destinadas a corrigir a ilegalidade e a impedir a produção de danos relativamente aos concorrentes afectados nos seus direitos e interesses (cfr. C. A. Fernandes Cadilha, “Contratos Públicos: do Decreto-Lei nº 134/98, de 15 de Maio, à Reforma do Contencioso Administrativo. Uma análise da Jurisprudência”, in “Scientia Iuridica”, Jan/Abril 2002, Tomo LI, nº 292, pp. 53 e segs.).
Efectivamente, a garantia de maior transparência e não discriminação dos particulares, na fase pré-contratual dos concursos públicos abrangidos pela directiva, aparece indissociável da necessidade de instituição de mecanismos contenciosos que permitam aos concorrentes reagir, de forma célere e eficaz, contra actos, que se forem atempadamente impugnados e resolvidos pelas instâncias judiciais, acabam por não ter qualquer relevância prática ou utilidade.
A razão de ser da preocupação do regime constante dos arts. 100º e seguintes do CPTA, na esteira da Directiva em que se funda, é portanto, essencialmente a garantia e protecção dos concorrentes preteridos, pondo à sua disposição meios de defesa eficientes e céleres.
Trata-se de um meio destinado a defender os direitos e interesse legalmente protegidos de eventuais lesados com o procedimento de formação dos contratos ali elencados.
Como refere J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., pag. 231: “A previsão de um processo autónomo e urgente resulta da necessidade de assegurar simultaneamente duas ordens de interesses, públicos e privados: por um lado, promover neste domínio a transposição e a concorrência, através de uma protecção adequada aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas; e por outro lado, garantir a estabilidade dos contratos da Administração depois de celebrados, dando protecção adequada aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes.”
No presente caso coloca-se, portanto, a questão de saber se a dedução da impugnação o foi tempestivamente, como sustenta a recorrente, fazendo apelo ao regime do art. 59º, nº 4 do CPTA.
Sobre a epígrafe “Início dos prazos de impugnação”, prevê-se no art. 59º, o seguinte:
(…)
“4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
5 - A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares.
(…)”.
O nº 4 do art. 59º do CPTA constitui um dispositivo legal inovador face ao que eram as regras em matéria de contencioso administrativo.
Resulta da conjugação dos nºs 4 e 5 do preceito citado que a
utilização de meios de impugnação administrativa (reclamação ou recursos
hierárquicos) suspende o prazo de impugnação judicial do acto, mas não impede o interessado de proceder à sua impugnação judicial em simultâneo ou na pendência daquela impugnação administrativa.
Em nosso entender, e, ainda em face da garantia de maior transparência e não discriminação dos particulares, na fase pré-contratual dos concursos que enformam as Directivas acima citadas, o preceituado no art. 59º, nº 4 do CPTA, é aplicável ao processo de impugnação urgente previsto nos arts. 100º e seguintes do CPTA.
É, aliás, o que também resulta do disposto no art. 100º, nº 1 do CPTA que estabelece que à impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos aí previstos é subsidiariamente aplicável o disposto “na secção I do capítulo II do título III, no qual se inclui o art. 59º, não representando a suspensão do prazo de impugnação pela interposição de recurso hierárquico qualquer subversão ao princípio da celeridade, uma vez que os respectivos prazos de interposição e de tramitação são muito reduzidos (cfr. arts. 180º a 183º e 184º, todos do DL nº 197/99, de 8/6).
E, como tal este preceito terá de ser considerado e compatibilizado com o regime previsto no art. 101º daquele diploma (cfr. neste sentido Ac. TCAS de 18.01.2007, Proc. nº 02154/06), não havendo razão para afastar a aplicação do citado nº 4 do art. 59º do CPTA no caso presente com o fundamento de não ser admissível o recurso administrativo.
Efectivamente, sendo o recorrido um ente personalizado não existe uma relação de hierarquia entre ele (ou os seus órgãos) e o Governo Regional, pelo que apenas poderia haver lugar a recurso tutelar, sendo certo que este só existe nos casos expressamente previstos por lei (cfr. art. 177º, nºs 1 e 2 do CPA), que o não prevê para o caso dos autos, o que o recorrente não questiona.
Apenas se discute a desculpabilidade ou não do erro na interposição do recurso hierárquico que, como já se disse, não era admissível.
No entanto, apesar desta inadmissibilidade do recurso administrativo, tendo o mesmo sido interposto tem o efeito de suspender o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do art. 59º, nº 4 do CPTA.
De facto, e tal como bem refere o EMMP, a lei fala em utilização de meios de impugnação administrativa e não na admissão de tais meios ou da utilização de meios de impugnação que sejam admitidos ou obtenham provimento. Acresce que, releva a utilização de quaisquer meios de impugnação administrativa, e não de determinados meios, pelo que o limite da sua relevância será o da sua existência nominal ou do seu possível enquadramento em qualquer dos meios de impugnação administrativa abstractamente previstos.
A nosso ver, a letra da lei não admite a distinção entre impugnações administrativas providas ou não providas, admitidas ou rejeitadas. E, não fazendo a lei tal distinção também o intérprete não deverá distinguir, tendo
em atenção, quer os princípios acima expostos, quer o princípio consagrado no art. 7º do CPTA.
Assim sendo, não deveria a sentença recorrida ter julgado extemporânea a acção com os fundamentos por que o fez, enfermando de
erro de julgamento.
No entanto, verifica-se a caducidade do direito de acção pelas razões que passamos a expor:
A autora interpôs em 18.10.2007, recurso hierárquico do acto de 10.10.07 que anulou o concurso (cfr. 4 e 2 do probatório), o prazo para a interposição da presente acção começou a correr com a notificação da decisão de anulação, em 11.10.2007 (tendo decorrido 6 dias). Suspendeu-se com a interposição do recurso hierárquico.
E, voltou a correr com o decurso do prazo de 10 dias, estabelecido no art. 183º, nº 2, al. b) do DL nº 197/99, de 8/6 (aplicável por expressa remissão do art. 189º do mesmo diploma), para se considerar o recurso tacitamente indeferido (na letra da lei), e não, conforme defende a recorrente (no art. 39º da sua resposta à contestação), da notificação da rejeição do recurso, em 26.11.2007.
É o que prevê o nº 4 do art. 59º do CPTA ao referir que o prazo de impugnação só retoma o seu curso, nomeadamente, com o decurso do respectivo prazo legal. E, nem se compreenderia que fosse de outro modo em procedimentos que têm como regra a celeridade.
Assim sendo, aquele prazo de 10 dias terminou em 01.11.07 (contado nos termos do art. 72º, nº 1, al b) do CPA), tendo o prazo de interposição da presente acção voltado a correr em 02.11.07, terminando em 26.11.07, contado nos termos dos arts. 58º, nº 3 do CPTA e 144º do CPC.
Assim, a acção interposta em 09.12.07, mostra-se intempestiva, por não ter respeitado o prazo estabelecido no art. 101º do CPTA, pelo que se verifica a excepção de caducidade do direito de acção, excepção dilatória, na qualificação do CPTA, que determina a absolvição da instância da entidade demandada (arts. 89º, nº 1, al. h) e 88º, nº 4 do CPTA e 288º, nº 1, al. e) do CPC) - cfr. Vieira de Andrade, “Justiça Administrativa”, 4ª ed., págs. 265 a 267 e Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. Revista - 2007, pág. 536.
Quanto ao pedido subsidiário, formulado na conclusão X) das alegações do recorrente, de prosseguimento do processo para análise da ilegalidade do acto e para determinação de eventual responsabilidade civil da administração, é improcedente, já que a verificação da indicada excepção, determinando a absolvição da instância não permite o prosseguimento dos autos, não sendo aplicável no presente meio processual o disposto no art. 38º do CPTA.
Termos em que, embora com diferentes fundamentos, a sentença recorrida ao julgar a caducidade do direito de acção se deve manter.
Nestes termos, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida,
embora com diferentes fundamentos;
b) - condenar a recorrente nas custas, fixando-se em 6 UC a taxa de justiça, já com a redução a metade da taxa de justiça (arts. 73º-A, nº 1, 73º-D e 73º-E, al. d) do CCJ).
Lisboa, 15 de Maio de 2008 |
