| Decisão Texto Integral: | O Ministério da Saúde e a Associação Sindical dos Juízes Portugueses, ambos com os sinais nos autos, inconformados com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa dela vêm recorrer, concluindo como segue:
A – recurso do Ministério da Saúde:
1. O estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n.° 4/85, de 9 de Abril, contém a referência ao montante auferido a título de despesas de representação pelos membros do Governo - Ministra e Secretários de Estado.
2. Tratando-se de informação pública, conhecida do cidadão em geral e das instituições, não se descortinam motivos e fundamentos para a obrigatoriedade de a fornecer ao abrigo da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto.
3. A atribuição do subsídio de alojamento aos chefes de Gabinete de membros do actual Governo encontra-se titulada por despachos do Ministro de Estado e das Finanças, nominativos e publicados no DR, 2a série.
4. Todas as informações solicitadas pela Requerente encontram-se facilmente ao alcance de qualquer cidadão ou entidade que se disponha a consultar a lei e o Diário da República.
5. O pedido não encontra fundamento no exercício do direito de acesso à informação administrativa, mas sim na utilização dessa informação no âmbito de um processo de negociação colectiva, que já se encontra findo, pelo que é inútil.
6. A pretendida «verificação da conformidade dos actos autorizados e dos pagamentos realizados com as disposições aplicáveis» não é da competência da Requerente, pelo que os fins que presidem ao requerimento são abusivos.
7. É doutrina da CADA que, «como qualquer direito subjectivo, o direito de acesso aos documentos administrativos deve ser exercido de forma não abusiva».
8. O pedido ultrapassa, assim, os limites impostos pela boa-fé e pelo fim social ou económico de um direito que lhe assiste, mas que, com este fim, não lhe cabe exercer.
9. A Requerente parece querer assumir o papel de "órgão de fiscalização" que, claramente, não lhe compete desempenhar.
10. É ao Tribunal de Contas, e não à Requerente, que cabe a efectiva verificação da legalidade e regularidade das despesas dos membros do Governo e seus Gabinetes.
11. A Administração não está obrigada a satisfazer pedidos que, face ao seu carácter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos, sejam manifestamente abusivos (art. 14°, n.° 3 da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto).
Termos em que, face à errada interpretação e aplicação do Direito feita pela sentença recorrida, designadamente da Lei n.° 4/85, de 9 de Abril, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto, e do Dec.-Lei n.° 72/80, de 15 de Abril, deve ao presente recurso ser concedido provimento, com a sua consequente revogação da sentença recorrida.
*
B – recurso da Associação Sindical dos Juízes Portugueses - ASJP:
a. A douta sentença incorre em claro deficit de instrução ao não ter apurado, por exemplo, para que normas em concreto é que o Recorrido estava a remeter a Recorrente, notificando-o para tal esclarecer ou dizer claramente que nenhuma regulamentação existe quanto à atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por membros do Governo,
b. Verificou-se, assim, um deficit de instrução que não permitiu a descoberta da verdade e que se fizesse justiça,
c. Por outro lado, a douta sentença recorrida fez uma incorrecta aplicação do Direito na medida em que a acção de intimação para prestação de informações não pode apenas visar a averiguação formal do cumprimento do direito de informação por banda da Administração, mas sim averiguar do cumprimento material, sob pena de se esvaziar o conteúdo daquele direito,
Assim decidindo, a douta sentença recorrida violou as disposições legais aplicáveis, designadamente o direito constitucional á informação com a interpretação que faz do art. 65° do CPA.
*
Ambos os Recorrentes apresentaram contra-alegações.
*
Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.
*
Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. A Associação Sindical dos Juízes Portugueses, ora REQUERENTE, dirigiu um requerimento entre outros - Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros; Ministro de Estado e das Finanças; Ministro da Presidência; Ministro da Defesa Nacional; Ministro da Administração Interna; Ministro da Justiça; Ministro da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento; Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas; Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território; Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social; Ministro da Educação; Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior; Ministro da Cultura; Ministro dos assuntos Parlamentares e Secretários de Estado da Presidência do Conselho de Ministros e Adjunto do Primeiro-Ministro -, à ora REQUERIDA, o qual consta de fls. 8 a 10 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e onde se refere e solicita designadamente o seguinte:
"(..)
I - Acesso a documentos
1) a Associação Sindical dos Juízes Portugueses, representada pelo seu Presidente, com a identificação completa abaixo indicada, ao abrigo do direito previsto nos artigos 5°, 10°, 11° e 13° da Lei n° 46/2007, de 24 de Agosto, vem solicitar acesso, na modalidade de entrega de reprodução por fotocópias, dos seguintes documentos administrativos do Governo:
A - Cópias da Resolução ou Resoluções do Conselho de Ministros, ou de outros actos equivalentes, que enquadrem e regulamentem a atribuição e utilização de cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos, por Membros do actual Governo, cujas despesas tenham sido ou hajam de ser suportadas pelo Orçamento do Estado;
B - Cópias dos Despachos e/ou outros actos com natureza normativa, pelos quais tenha sido autorizada a atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por Membros do actual Governo, de todos os Ministérios, que permitam identificar os beneficiários dessas autorizações;
C - Cópias dos documentos de processamento e pagamento das despesas de representação aos Membros do actual Governo;
D - Cópias dos documentos de processamento e pagamento a todos os Membros do Governo e seus Chefes de Gabinetes, de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei n° 72/80, de 15 de Abril ou noutros diplomas legais.
2) A requerente desconhece se cada um dos Ministérios e Secretarias de Estado a quem está a ser dirigido o presente pedido designaram algum responsável pelo cumprimento das disposições da referida Lei n° 46/2007, de acordo com o que dispõe o seu artigo 9°, mas em qualquer caso, de harmonia com o disposto no artigo 14° n° l al. d) do mesmo diploma, solicita que, se os documentos pretendidos não estiverem na posse das entidades dirigidas por V.Exas Ex.as, o pedido seja remetido para as entidades que os detêm, com conhecimento à requerente. 3) Mais solicita a requerente, ao abrigo do disposto no artigo 13° n° 5 do diploma acima referido, caso os documentos pretendidos contenham algum erro na sua identificação, uma vez que é perfeitamente perceptível a natureza dos mesmos, que sejam designados os funcionários que deverão dar assistência na sua correcta identificação.
II - Reutilização dos documentos
4) Ao abrigo do disposto nos artigos 16° e seguintes da mesma Lei, uma vez que se tratam de documentos administrativos não compreendidos no seu artigo 18°, a requerente solicita também autorização para os reutilizar posteriormente, no âmbito de iniciativa própria e particular, nomeadamente tendo em vista ter acesso a informação relevante no âmbito do processo de negociação colectiva que está a decorrer relativo às reduções de vencimento e subsídios dos juízes, previstas na Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2011, bem como de verificação da conformidade dos actos autorizados e dos pagamentos realizados com as disposições legais aplicáveis. (...)" (carregado no original).
2. Pelo ofício n.° 5636, datado de 2.11.2010, recebido pela Requerente em 3.11.2010, foi esta informada da decisão de indeferimento ao requerimento descrito em 1., ofício esse cuja cópia consta de fls. 11 a 21, dos autos, cujo aqui teor se dá por integralmente reproduzido e no qual se escreveu designadamente o seguinte:
"(..) II. O acesso aos documentos pretendido pela ASJP é abusivo, desproporcionado e excessivo. O acesso aos documentos pretendido pela ASJP é abusivo, desproporcionado e excessivo. Por um lado, porque para conhecer o quadro regulamentar aplicável à autorização e realização das despesas com cartões de crédito e comunicações, bem como para conhecer as remunerações e vencimentos dos membros do Governo e chefes do gabinete, não é necessário obter fotocópias dos documentos solicitados, designadamente dos recibos de vencimento e documentos de processamento desses vencimentos. Para aceder a essa informação basta consultar o que já hoje é publicado e de acesso livre. Por outro lado, a disponibilização de todos os recibos de vencimentos e documentos de processamento de despesas, além de desnecessária para o fim proposto, implicaria a reprodução por fotocópia de um número desproporcionado de documentos. O pedido de acesso e de reutilização dos documentos formulado pela ASJP configura, pois, uma situação de abuso do direito, nos termos do artigo 334.° do Código Civil. Na verdade: 1. A informação que se pretende obter decorre de instrumentos legais e regulamentares que estão publicados em Diário da República e que podem ser acedidos por todo e qualquer cidadão. As normas legais invocadas pela ASJP não servem para facultar acesso a documentos cujo conteúdo decorre ou consta da lei e de outros instrumentos publicados em Diário da República, hoje, aliás, electrónico e de acesso universal e gratuito. Examinando o pedido é forçoso concluir que a ASJP requer informação relativamente à qual a generalidade dos cidadãos facilmente tem ou pode ter acesso através de fontes publicamente disponíveis. Vale aqui, de forma decisiva, a jurisprudência da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) segundo a qual, caso a informação requerida tenha sido publicada em Diário da República, "não tem a entidade requerente que emitir cópia dos documentos de que conste (encontram-se disponíveis em www.dre.pt )" (Parecer n.° 357/2007, de 19 de Dezembro). Com efeito, a autorização, realização e pagamento de qualquer uma das despesas identificadas pela ASJP, seja referente a cartões de crédito, que constituem um meio de pagamento de despesas de cada Gabinete governamental, seja com comunicações, decorre da lei. A este nível, refiram-se, desde logo, as regras que disciplinam e limitam a realização de despesas públicas e os procedimentos de contratação pelo Estado (Decreto-Lei n.° 197/99, de 8 de Junho, e o Código dos Contratos Públicos), as normas habilitantes da prática de actos por membros de Governo e da delegação de competência nos respectivos chefes do gabinete (Decreto-Lei n.° 262/88, de 23 de Julho e Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 321/2009, de 11 de Dezembro) e, ainda, as normas que, anualmente, fixam os limites de despesa a realizar por cada Gabinete, aprovados por Lei da Assembleia da República, cujos mapas anexos discriminam os valores atribuídos para cada uma das rubricas aos gabinetes dos membros do Governo (Lei do Orçamento do Estado c Decreto-Lei de execução orçamental). Todas estas regras são públicas, transparentes e encontram-se disponíveis para consulta a todos os cidadãos e entidades. De igual modo, a informação relativa aos pagamentos de despesas de representação e subsídios de alojamento aos membros do Governo e chefes do gabinete é de conhecimento público, encontra-se publicada e é acessível por qualquer cidadão ou organização que o pretenda. Refira-se, a este propósito, o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n.° 4/85, de 9 de Abril, da Assembleia da República, bem como o Decreto-Lei n.° 72/80, de 15 de Abril e os Despachos do Ministro de Estado e das Finanças n.°s 5506/2010 e 6669/2010, ambos de 25 de Fevereiro. Todos estes actos legislativos, normativos e despachos encontram-se publicados e podem ser consultados de forma acessível e transparente por todos os cidadãos e entidades. 2.Em segundo lugar, como é concretizado pela ASJP no pedido para reutilização dos documentos, a finalidade do presente requerimento é a utilização da informação em causa "no âmbito do processo de negociação colectiva que está a decorrer relativo às reduções de vencimento e subsídio dos juizes". É certo que, nos termos da lei, não há que justificar o pedido de acesso a documentos da Administração Pública. Mas é igualmente certo e afirmado pela CADA que, "como qualquer direito subjectivo, o direito de acesso aos documentos administrativos deve ser exercido de forma não abusiva". Ou seja, o exercício de um direito não pode ser admitido, por ser abusivo, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito (Parecer, da CADA n.° 50/2005, de 9 de Março), que é o caso. De forma igualmente decisiva, a CADA afirma que "certas motivações poderão determinar o carácter abusivo dos pedidos" (Parecer n.° 25/2008, de 23 de Janeiro). Ora, num Estado de Direito Democrático, não é aceitável que os instrumentos de transparência criados por esse mesmo Estado de Direito Democrático - como o regime de acesso aos documentos administrativos previsto na Lei n.° 47/2007, de 24 de Agosto (LADA) -, sejam desvirtuados, o que ocorreria, se o pedido da ASJP fosse aceite. 3. Em terceiro lugar, também é concretizado pela ASJP, no pedido para reutilização dos documentos, que a finalidade do presente requerimento é a "verificação da conformidade dos actos autorizados e dos pagamentos realizados com as disposições legais aplicáveis". Ora, os membros dos Governos e os gabinetes dos membros dos governos estão, à semelhança da generalidade dos serviços e organismos do Estado, sujeitos à jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas. A efectiva verificação da legalidade e a regularidade das despesas dos membros dos Governos e dos respectivos gabinetes é efectuada pelo Tribunal de Contas enquanto entidade competente para fiscalizar a legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas. Não cabe a uma associação sindical (nem à requerente, nem a qualquer outra), ao contrário do que se sustenta no requerimento, constituir-se em "tribunal popular", à margem das instituições e procedimentos que a lei previu. Finalmente, o carácter abusivo do requerimento apresentado pela associação sindical reflecte-se ainda no pedido de cópia de todos os documentos de processamento e pagamento de todas as despesas de representação aos membros do actual Governo e de todos os processamentos e todos os pagamentos de subsídios de residência a todos os membros do actual Governo e todos os respectivos chefes do gabinete. Satisfazer nos termos requeridos um tal pedido acarretaria a produção de cópias de um número assinalável de documentos, todos com o mesmo teor e de conteúdo repetitivo e idêntico, sendo a própria lei a estabelecer que, nesses casos, a Administração não está obrigada a satisfazer o pedido (n.° 3 do artigo 14.° da LADA) e a própria jurisprudência da CADA a sancionar com o abuso do direito "em razão do grande número de documentos solicitados" (Parecer n.° 50/2005, de 9 de Março). III. A transparência quanto às despesas dos gabinetes está sempre garantida, independentemente do acesso aos documentos que a ASJP pretende. A circunstância de o pedido da ASJP ser exercido com abuso de direito e, por isso, não poderem ser disponibilizados os documentos solicitados, não afecta, nem prejudica a transparência das despesas dos gabinetes. Com efeito, toda a informação sobre os vencimentos e as remunerações dos membros do Governo e chefes de gabinete, bem como as regras sobre a autorização e realização das despesas com cartões de crédito estão publicadas e são livremente acessíveis a quem pretenda consultá-las. 1. Sem o acesso às cópias em papel dos documentos de processamento de despesas não se fica sem saber - nem a requerente, nem qualquer outro cidadão – os montantes auferidos a título de despesas de representação e de subsídio de alojamento pelos membros do Governo e seus chefes do gabinete. Igualmente, também, não se fica sem conhecer as regras sobre a atribuição e utilização de cartões de crédito e de despesas com comunicações. O pagamento de despesas de representação aos membros do actual Governo decorre directamente da lei e integra a respectiva remuneração mensal. As despesas de representação têm valor fixo e não variam de mês para mês, não se vislumbrando motivos para que sejam fornecidos a qualquer cidadão ou grupo de cidadãos, ao abrigo da LADA, os respectivos documentos de processamento e pagamento. Quanto à atribuição do subsídio de alojamento a membros do Governo e chefes do gabinete, decorre dos despachos proferidos nos termos da lei e publicados em Diário da República já referidos, os quais identificam os seus beneficiários, bem como o respectivo valor. Finalmente, as regras que disciplinam a autorização, atribuição e utilização de cartões de crédito e comunicações por membros do Governo resultam, tal como já se referiu, de diplomas legais e têm limites anualmente fixados por lei da Assembleia da República. Em suma, todas as despesas em causa, bem como os vencimentos dos membros do Governo e seus chefes do gabinete, incluindo as despesas de representação e subsídio de alojamento que lhes são pagos, resultam dos diplomas legais que regem a matéria, que estão publicados e podem ser consultados por todas as pessoas e entidades que o entendam. Não se encontra, pois, em nome do princípio da proporcionalidade, qualquer razão atendível que justifique a necessidade de acesso aos documentos que a ASJP pretende e nos termos pretendidos. A adoptar-se tal critério, teria doravante o Governo, por iniciativa de qualquer cidadão, de satisfazer o pedido de acesso aos documentos relativos às prestações, de qualquer natureza e referentes a qualquer lapso temporal, asseguradas pelo Estado, por exemplo, a membros da judicatura ou a magistrados do Ministério Público ou a quaisquer outros remunerados por recurso a dotações orçamentais, o que não decorre da LADA. 2. Por último, refira-se que, quanto aos montantes auferidos a título de remuneração, os membros do Governo estão sujeitos a um sistema de controlo e transparência ímpar, quando comparado com outros órgãos de soberania. Com efeito, a declaração sobre o valor do património e rendimentos dos titulares de cargos políticos e equiparados, que deve ser apresentada pelos membros do Governo no Tribunal Constitucional na data do início de exercício das suas funções e renovada sempre que se verifique um acréscimo patrimonial efectivo, fixado nos termos da lei (Lei n.° 4/83, de 2 de Abril e subsequentes alterações). E recorde-se ainda o registo de interesses criado na Assembleia da República, onde são inscritos os registos relativos, entre outros, aos membros do Governo, podendo ser consultado por quem o solicitar. IV. O pedido formulado pela ASJP abrange documentos relativamente aos quais podem estar em causa dados cuja revelação nos termos pretendidos violaria direitos e configuraria um precedente grave. A disponibilização dos documentos de vencimentos dos membros do Governo e chefes do gabinete pode colocar em causa, sem justificação aceitável, informação legalmente protegida. 1. A requerente pretende ter em sua posse, para os poder reutilizar, documentos concretos de pagamento às pessoas que desempenham cargos de membro de Governo e chefe do gabinete. Por outras palavras, a requerente pretende ter em sua posse, para a poder reutilizar, facsimiles de todos os documentos com os vencimentos de todas estas pessoas, cujos montantes são públicos e livremente escrutináveis para os efeitos que qualquer cidadão nacional ou estrangeiro entenda. 2. De novo ocorre sublinhar que, a aceitar-se tal critério, qualquer cidadão teria direito a requerer e obter, por exemplo, facsimile da documentação referente às remunerações percebidas por qualquer magistrado e por todos eles - em qualquer momento e mesmo ao longo de períodos inteiros da sua carreira profissional. 3. Ora, a lei protege os documentos nominativos, razão pela qual, quanto a esses, um terceiro só tem direito de acesso se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados respeitem ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante, segundo o princípio da proporcionalidade. Não tem habilitação legal o entendimento segundo a qual o Estado deveria entregar cópias dos recibos de vencimento e documentos de processamento desses vencimentos de pessoas singulares concretas a todo e qualquer um que o solicite, assim permitindo a divulgação e reutilização desta informação pessoal sem controlo, nem limitação. 4. Com efeito, e sem prejuízo do alcance que vem sendo atribuído pela CADA aos documentos nominativos, afirmou já o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) que "nenhuma razão de princípio permite excluir as actividades profissionais [...] do conceito de vida privada" (TEDH, acórdão Amman Suíça, de 16 de Fevereiro de 2000 e Rotaru c. Roménia, de 4 de Maio de 2000). E o Tribunal de Justiça da União Europeia entendeu, referindo-se a dados nominativos relativos a retribuições pagas, que "a comunicação desses dados a um terceiro [...] viola o direito ao respeito da vida privada dos interessados, seja qual for a utilização posterior das informações assim comunicadas, e apresenta a natureza de uma ingerência na acepção do artigo 8.° da CEDH" (Acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Maio de 2003, proferido nos processos apensos n.° C-465/00, C-138/01 e C- 139/01). 5. Havendo razões para considerar que estes documentos revestem a natureza de documentos nominativos, não se antevê qualquer razão, de ordem pública ou outra, que demonstre o interesse directo, pessoal e legítimo da requerente nessa informação, e que legitime, por necessário e adequado, segundo o princípio da proporcionalidade, o acesso pela requerente a tais cópias. Pelo contrário. Como decorre igualmente do Acórdão do Tribunal de Justiça acima referido, se existe alguma razão que legitima o acesso a informações de carácter nominativo respeitantes ao pagamento de remunerações, é uma razão de interesse público e reside no cumprimento do objectivo de fiscalização da legalidade e regularidade da utilização de dinheiros públicos, que cabe ao Tribunal de Contas e ao Parlamento exercer. Nestes termos, e com os fundamentos invocados, indefere-se o presente pedido, ficando sem objecto o pedido para reutilizar documentos. Tal indeferimento em nada afecta o pleno exercício pela ASJP do seu direito de acesso, pelas múltiplas vias disponíveis e gratuitas, à diversificada e abundante informação necessária, útil ou em qualquer outra medida relevante para o processo de negociação colectiva que está a decorrer ao abrigo da Lei n.° 23/98, relativo às medidas previstas no quadro do Orçamento do Estado para 2011." (carregados no original).
3. A presente acção deu entrada em Tribunal em 17.11.2010 (cfr. registo a fls. 2).
DO DIREITO
O discurso jurídico fundamentador em sede de sentença é o que, de seguida, se transcreve, sendo nossos os evidenciados a negrito:
“(..)
IV. fundamentação de direito
Dispõe o artigo 268° n° l, da Constituição da República Portuguesa (CRP) que "Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas".
O n.° 2 desse mesmo artigo, estatui que "Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.".
O artigo 268°, da CRP, consagra no n.° l um direito fundamental dos directamente interessados num procedimento administrativo e, no n.° 2, o princípio do arquivo aberto, da administração aberta, ou open file.
Estes são os dois planos do direito fundamental à informação administrativa - direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, de cujo regime beneficia.
O artigo 268°, da CRP, distingue, atendendo ao contexto em que o cidadão se dirige à
Administração Pública, o direito à informação administrativa procedimental, que pressupõe a qualidade de interessado num procedimento administrativo em curso, do direito de acesso a arquivos e registos administrativos em que um dos pressupostos é precisamente que não haja um procedimento administrativo em curso (direito à informação não procedimental).
Como, a este propósito, refere José Manuel Sérvulo Correia, O direito à informação e os direitos de participação dos particulares no procedimento e, em especial, na formação da decisão administrativa, in Legislação Cadernos de Ciência de Legislação, 9/10, INA, Janeiro-Junho 1994, p 135: “(..)Ao passo que o primeiro direito (o da informação administrativa procedimental) se concebe no quadro subjectivo e cronológico de um procedimento administrativo concreto, o segundo existirá independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo (..)”.
Dispõe o n° l do artigo 104° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) que quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercido do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente.
Este processo urgente de intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões (artigos 104° a 108°, do CPTA) compreende quer "a tutela do direito à informação procedimental fundada nos artigos 61° a 64° do CPA", quer a tutela do "direito à informação extra-procedimental consagrado no artigo 268°, n.° 2, da CRP e na Lei 65/93, de 26 de Agosto" [a Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto, revogou a Lei 65/93, de 26 de Agosto] (cfr. Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3a edição revista e actualizada, 2004, p. 271; também Raquel Carvalho, O direito à informação administrativa, Cadernos de Justiça Administrativa, 33, p. 35 a 39), que consagra o direito de todos, independentemente de procedimento administrativo, acederem a arquivos e registos administrativos.
Por outro lado, não se discute a legitimidade procedimental do sindicato ora Requerente, a qual resulta das disposições conjugadas dos artigos 268°, n° 2 da CRP, 65° do CPA e 1° e 5°, da Lei n° 46/2007, de 24 de Agosto.
No caso dos autos está em causa o exercício do direito à informação extraprocedimental e, portanto, a aplicação do disposto no artigo 65.° do Código do Procedimento Administrativo e na Lei 46/2007, de 24 de Agosto - diploma que regula o acesso aos documentos administrativos e sua reutilização: a designada Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) -, já que as reproduções requeridas pelo Requerente não respeitam a documentos relativos a um procedimento em curso, mas a documentos que se encontrarão nos arquivos do Ministério da Saúde.
Cumpre desde já consignar que se seguirá, sem dissensão, o discurso fundamentador adoptado na sentença de 5.01.2011, no processo 2445/10, que correu termos neste Tribunal e cujo objecto é em tudo idêntico ao presente (diferindo apenas o Ministério em questão). Assim sendo, transcreve-se, na sua parte relevante, a decisão citada, à qual se adere:
"A LADA consagra, de acordo com o artigo 268° n.° 2, da CRP, e o artigo 65°, do CPA, o direito à informação por parte dos "cidadãos" que não sejam directamente interessados em determinado procedimento, ou seja, pela generalidade dos administrados, quando não abrangidos pelo direito à informação consagrado nos artigos 61° a 64°, do CPA.
A requerente peticionou à autoridade requerida que lhe fosse facultado o acesso, através da
reprodução por fotocópias, dos seguintes documentos:
1) da Resolução ou Resoluções do Conselho de Ministros, ou de outros actos equivalentes, que enquadrem e regulamentem a atribuição e utilização de cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos, por membros do actual Governo, cujas despesas tenham sido ou hajam de ser suportadas pelo Orçamento de Estado;
2) dos Despachos e/ou outros actos com natureza normativa, pelos quais tenha sido autorizada a atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por membros do actual Governo, de todos os Ministérios, que permitam identificar os beneficiários dessas autorizações;
3) de processamento e pagamento das despesas de representação aos membros do actual Governo;
4) de processamento e pagamento a todos os membros do Governo e seus Chefes de Gabinetes de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei n° 72/80, de 15 de Abril, ou noutros diplomas legais (cfr. n.° 1), dos factos provados).
A autoridade requerida indeferiu tal pedido (cfr. n.° 2), dos factos provados) e na resposta apresentada no presente processo mantém tal entendimento, razão pela qual pugna pela improcedência da presente intimação.
Apreciando.
Os dois primeiros pedidos foram indeferidos com o fundamento de que a informação solicitada está publicada em Diário da República, de acesso universal e gratuito, e que, de acordo com o Parecer da Comissão Nacional de Protecção de Dados (CADA) n° 357/2007, de 19 de Dezembro, caso a informação pretendida tenha sido publicada em Diário da República, não tem a entidade requerida que emitir cópia dos documentos (cfr. n.° 2), dos factos assentes).
No âmbito do presente processo a requerente salientou que "(...) não solicitou o acesso a actos publicados no Diário da República ou em quaisquer outros locais acessíveis ao público em geral", que os documentos que pretende ter acesso "(...) não, são obviamente, os Diários da República, como o Requerido muito bem entendeu e quis fazer crer não ter entendido (...)" e que para tal "(...) basta atentarmos na página 60 do Relatório da Auditoria aos Gabinetes Governamentais n.° 13/2007, de Março de 2007, Processo n.° 2/05 AUDIT, do Tribunal de Contas, onde se refere a existência de outras componentes remuneratórias ou benefícios suplementares sem quadro legal regulamentar da sua atribuição - como a Deliberação do CM n.° 2/2002, de 19 de Abril, o Regulamento do Conselho de Ministros n.° 112/2001, de l de Fevereiro e três Despachos do Ministro da Cultura -, fixados em Despachos e Deliberações não publicados - cfr. o referido Relatório de Auditoria (...)" (cfr. artigos 6° a 8°, do requerimento inicial).
Também no âmbito do presente processo a autoridade requerida acrescentou que, não sendo o acesso aos Diários da República que a requerente pretende, não vislumbra a que actos se está a referir, pois todos aqueles que prevêem a atribuição de abonos ou os atribuem estão - e têm de estar - publicados naquele Jornal Oficial.
Estatui o artigo 5°, da LADA, que "Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.".
Desta norma decorre que o acesso aos documentos administrativos é livre e generalizado, sem que haja necessidade de enunciar qualquer interesse ou de apresentar qualquer tipo de justificação ou fundamentação.
Os actos publicados em Diário da República não cabem no conceito de documento administrativo conforme decorre da conjunção dos arts. 3° e 4°, da LADA.
Com efeito, e conforme se escreveu no parecer da CADA n.° 223/2008, de 17.9.2008: "Nesse pedido não está, no entanto, em causa o acesso a documentos administrativos.
O Diário da República é o jornal oficial onde são publicados, sob pena de ineficácia jurídica, os actos previstos no artigo 119° da Constituição da República Portuguesa, não cabendo, deste modo, no conceito de documento administrativo resultante da conjugação dos artigos 3° e 4° da LADA, e consequentemente não estando abrangidos pelas regras de acesso daquele diploma." — também neste sentido, parecer n.° 74/98, de 8.7.1998.
Talvez também por esta razão, a própria requerente salienta, no requerimento inicial, que os documentos que pretende ter acesso não respeitam aos actos que se encontram publicados no Diário da República.
Através do ofício n° 2077, datado de 2/11/2010, descrito no n.° 2 dos factos provados, a autoridade requerida informou a requerente que os instrumentos legais e regulamentares em causa estão todos publicados em Diário da República, isto é, que inexistem instrumentos legais e regulamentares na matéria em causa que não estejam publicados em Diário da República.
Ou dito de outro modo, desse ofício decorre que sobre esta matéria nada mais existe para além do que está publicado em Diário da República.
Uma vez que os actos publicados em Diário da República não cabem no conceito de documento administrativo, tem de improceder, nesta parte (ou seja, quanto aos dois primeiros pedidos), a presente acção, pois, tendo a autoridade requerida prestado informação no sentido de que inexistem instrumentos legais e regulamentares na matéria em causa para além do que está publicado em Diário da República, é suficiente a informação prestada, atento o estatuído no art. 14°, al. d), da LADA.
Acresce que inexiste no caso presente qualquer facto notório que infirme tal informação.
A requerente a este propósito invoca o Relatório da Auditoria aos Gabinetes Governamentais n.° 13/2007, de Março de 2007, Processo n.° 2/05 AUDIT, do Tribunal de Contas, mas tal invocação não infirma a informação prestada pela autoridade requerida, pois:
· - a Resolução do Conselho de Ministros n.° 112/2002, de 1/2 (por lapso, a requerente refere Regulamento do Conselho de Ministros n.° 112/2001), encontra-se publicada no DR, I Série-B, de 24.8.2002;
· - a Deliberação n.° 2-DB/2002, de 19/4 - a qual não chegou a ser publicada, pelo que, como se sublinha nesse relatório, "não chegou nunca a ser tornada legalmente vinculativa" - pretendia identificar e limitar a atribuição dos benefícios suplementares (por cargo ou função);
· - os três Despachos não foram publicados e foram proferidos pelo Ministro da Cultura.
Se a informação fornecida pela autoridade requerida não for exacta ou verdadeira, poderão os titulares dos seus órgãos incorrer em responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos legais, no entanto, sem qualquer elemento que comprove a não veracidade dessa informação não pode o Tribunal pô--la em causa.
*
Quanto aos terceiro e quarto pedidos [cópias dos documentos de processamento e pagamento das despesas de representação aos membros do actual Governo e cópias dos documentos de processamento e pagamento a todos os membros do Governo e seus Chefes de Gabinetes de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei n° 72/80, de 15 de Abril, ou noutros diplomas legais], entende a autoridade requerida - conforme posição assumida no âmbito da presente acção e no ofício de resposta ao pedido formulado pela requerente (cfr. n.° 2 dos factos provados) - que os mesmos consubstanciam abuso de direito, face ao elevado número de fotocópias que pedidos desta natureza acarretariam. Mais alega que estes documentos são documentos nominativos, pelo que não podem ser divulgados.
Conforme supra referido, o art. 5°, da LADA, consagra o princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos - direito ao livre acesso.
A Administração, no entanto, não está obrigada a satisfazer pedidos que, face ao seu carácter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos, sejam manifestamente abusivos - cfr. art. 14° n.° 3, da LADA.
Os pedidos são, desde logo, manifestamente abusivos quando alguém requer repetidamente os mesmos documentos, num curto espaço de tempo, o que não será o caso, pois nada foi invocado nesse sentido.
Por outro lado, não basta que se solicite um elevado número de documentos para que os pedidos sejam manifestamente abusivos pois, só assim será, se não se vislumbrar qualquer razoabilidade no pedido.
Com efeito, e conforme se escreveu no parecer da CADA n.° 101/2009, de 29.4.2009:
“O simples facto de um pedido de acesso dizer respeito a um elevado número de elementos não dispensa a entidade requerida da obrigação de proceder a um exame concreto dos documentos.
Contudo, há que ter em conta a possibilidade do requerente apresentar um pedido de acesso a um número manifestamente desrazoável de documentos, e assim impor, devido ao tratamento do seu pedido, uma carga susceptível de condicionar o bom funcionamento da entidade requerida.
Esta deve, pois, conservar a possibilidade, em casos específicos em que o exame concreto dos documentos lhe imporia uma carga administrativa inapropriada, de ponderar, por um lado, o interesse do acesso do público à informação e, por outro, a carga de trabalho que daí decorrerá, a fim de preservar o interesse da boa administração.
Essa derrogação deve ser admitida a titulo excepcional e unicamente quando a carga administrativa provocada pelo exame concreto e individual se revele particularmente pesada, excedendo assim os limites do
que pode ser razoavelmente exigido.
A entidade que invoca essa excepção deve provar a amplitude da carga administrativa.
E deve, sendo caso disso, tentar concertar-se com o requerente a fim de, por um lado, tomar conhecimento ou obter esclarecimentos sobre o seu interesse na obtenção da informação em causa e, por outro, prever concretamente as opções que se lhe apresentam para a adopção de uma medida menos restritiva do que um exame concreto e individual dos documentos, privilegiando a opção que, não constituindo por si só uma tarefa que exceda os limites do que pode ser razoavelmente exigido, continue a ser a mais favorável ao direito de acesso - neste sentido, cfr. Acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 13 de Abril de 2005, processo T-2/03:
Deve acrescentar-se que, em casos excepcionais, se o volume ou a complexidade da informação o justificarem, o prazo de resposta ao pedido de acesso pode ser prorrogado até ao máximo de dois meses - cfr. n.° 4 do artigo 14.°” (sublinhados e sombreado nossos) – também neste sentido, entre outros, pareceres n.°s 154/98, de 25.11.1998, 50/2005, de 9.3.2005, e 216/2008, de 17.9.2008.
*
A autoridade requerida não alega - e muito menos prova - a amplitude da carga administrativa (sendo insuficiente a alegação de que se trata de um número desproporcionado e assinalável de documentos).
Além disso, "considerando l Ministro, 4 Secretários de Estado e 5 Chefes de Gabinete e o período de 12 meses desde a posse do actual Governo" (cfr. artigo 11°, do requerimento inicial), não se pode concluir que o pedido de acesso da requerente respeita a um número desrazoável/desmesurado de documentos que prejudique o normal andamento do trabalho desenvolvido pela autoridade requerida.
Acresce que o sacrifício imposto à Administração repercute-se, em regra, na pessoa que peticiona o acesso, pois a lei estabelece o princípio do pagamento do encargo financeiro correspondente ao custo dos materiais usados e do serviço prestado (cfr. art. 12°, da LADA).
Nestes termos, improcede a alegação de que os terceiro e quarto pedidos são abusivos.
*
Como acima se salientou a autoridade requerida também alega que os documentos solicitados no âmbito desses pedidos são documentos nominativos, pelo que não podem ser divulgados.»
Neste domínio do acesso dos cidadãos aos documentos administrativos, a regra geral consagrada no art. 5°, da LADA — direito ao livre acesso - sofre restrições.
Uma delas ocorre quanto os documentos nominativos, pois um terceiro só tem direito de acesso aos mesmos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade - cfr. art. 6° n.° 5, da LADA.
Documento nominativo, e de acordo com o estatuído no art. 3° nº l, al. b), da LADA, é "o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada.".
Tem sido entendimento da CADA que são de classificar como documentos nominativos os que revelam informação do foro íntimo de um indivíduo, como, por exemplo, a sua informação genética ou de saúde, a que se prende com a sua vida sexual, a relativa às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais, a que contenha opiniões sobre a pessoa, nomeadamente as expressas em processos de inquérito ou disciplinares, ou a que traduza descontos no respectivo vencimento, feitos não ope legis, mas ope voluntatis ou na sequência de decisão judicial, e outra informação cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da reserva da intimidade da vida privada - cfr. pareceres n.°s 357/2007, de 19.12.2007, 216/2008, de 17.9.2008, 224/2009, de 9.9.2009, e 347/2009, de 2.12.2009.
Assim, importa aquilatar da possibilidade dos documentos de processamento e pagamento das despesas de representação aos membros do actual Governo, bem como dos documentos de processamento e pagamento aos mesmos e aos seus Chefes de Gabinetes de subsídios de residência integrarem o conceito de documento nominativo.
Como se escreveu no parecer da CADA n° 224/2009, de 9.9.2009:
"(...) os vencimentos auferidos no exercício de funções públicas e, portanto, pagos em obediência a critérios legais, não têm carácter reservado.
Os documentos que os refiram não conterão, por princípio, informação nominativa, tratando-se de documentos administrativos de acesso livre e generalizado, aos quais todos podem aceder sem necessidade de justificar ou fundamentar o pedido.
Os documentos respeitantes à retribuição dos funcionários apenas constituem documentos administrativos nominativos se deles constarem, por exemplo, descontos no vencimento feitos não por força da lei, mas voluntários ou efectuados na sequência de decisão judicial.
Na eventualidade da informação requerida estar vertida em documentos contendo informação nominativa sempre haveria lugar à comunicação parcial da mesma, com expurgo da matéria reservada existente (n.° 7 do artigo 6.°)." - também neste sentido, entre outros, pareceres n.°s 212/2005, de 31.8.2005, 67/2007, de 21.3.2007, e 347/2009, de 2.12.2009.
Assim, in casu, os documentos solicitados podem ser entregues, expurgados de todas as eventuais informações de natureza nominativa neles existentes, uma vez que a requerente não demonstrou possuir interesse directo, pessoal e legítimo no acesso à matéria reservada eventualmente neles contida (art. 6° n.°s 5 e 7, da LADA).",
Razão pela qual, também no presente caso, com os fundamentos expostos e aqui adoptados, cabe pois intimar o Ministério da Saúde a emitir reprodução dos documentos:
- de processamento e pagamento das despesas de representação da Ministra da Saúde, do Secretário de Estado Adjunto e da Saúde e do Secretário de Estado da Saúde (os membros do actual Governo responsáveis pelo Ministério da Saúde, nos termos da Lei Orgânica do Governo), e
- de processamento e pagamento aos mesmos membros do Governo e seus Chefes de Gabinete de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei n° 72/80, de 15 de Abril, ou noutros diplomas legais, com expurgo da informação relativa à matéria reservada eventualmente neles contida (art. 14° n.° l, ai. b) da LADA, e 72°, do CPA).
Assim, a REQUERIDA, pese embora as dificuldades invocadas, as quais, aliás, apenas vêm genericamente alegadas e não concretamente identificadas - ónus que estava cometido à REQUERIDA -, deve diligenciar no sentido de dar cumprimento ao princípio da administração aberta, estabelecido no artigo 268.°, n.° 2, da CRP, fornecendo os documentos relativos ao percebimento das despesas de representação e subsídios assinalados e auferidos no exercício de funções públicas e, portanto, pagos em obediência a critérios legais, o que não tem carácter reservado.
Com efeito, sendo o direito de acesso à informação tido como um direito fundamental dos administrados, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciados na Constituição da República Portuguesa e sujeito ao respectivo regime, nos termos dos artigos 17.° e 18.° da Constituição da República Portuguesa, não pode a Administração agir de forma a restringir o seu exercício em razão da existência de meras dificuldades relacionadas com os recursos que tenha disponíveis e com isso afectando o núcleo essencial do direito fundamental assinalado.
Nada mais cumpre apreciar no que ao pedido respeita.
*
Uma vez que a autoridade requerida ficou vencida na presente acção deverá ser condenada a suportar as custas na proporção do seu decaimento, o qual deverá ser fixado na proporção de 1/2 (art. 446° n.°s l e 2, do CPC, ex vi art. 1°, do CPTA), e no remanescente sem custas (cfr. art. 4° n.°s l, ai. f), 5 e 6, estes dois últimos a contrario, do RCP).
V. decisão
Por tudo o exposto, decide-se deferir parcialmente o presente pedido e, em consequência, intimar a AUTORIDADE REQUERIDA, na pessoa da Ministra da Saúde, a entregar à REQUERENTE reprodução dos documentos de processamento e pagamento das despesas de representação da Ministra da Saúde, do Secretário de Estado Adjunto e da Saúde e do Secretário de Estado da Saúde, bem como os documentos de processamento e pagamento aos mesmos membros do Governo e seus Chefes de Gabinete de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei n° 72/80, de 15 de Abril, ou noutros diplomas legais, com expurgo da informação relativa à matéria reservada eventualmente neles contida, no prazo de 10 dias úteis.
Adverte-se que, em caso de incumprimento injustificado, poderá ser determinada a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias e o apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar.
Custas pela REQUERIDA, na proporção de 1/2 (art. 189.° do CPTA e 12.°, n.° l, al. b), do RCP) e no remanescente sem custas, por isenção legal. (..)”
***
Transcrita a sentença proferida pelo Tribunal a quo, vejamos em que consiste o objecto do primeiro recurso, no caso o recurso interposto pelo Ministério da Saúde.
1. função processual das alegações e conclusões de recurso;
Dispõe o artº 140º CPTA que os recursos ordinários das decisões proferidas pelos Tribunais administrativos se regem, com as necessárias adaptações, pelo disposto no CPC sem prejuízo do estabelecido no citado Código e no ETAF.
Da remissão para o complexo normativo do CPC tem especial interesse no caso dos autos o disposto no artº 690º nº 1, “O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.”
Ou seja, configurando-se o recurso como o meio processual pelo qual se submete a decisão judicial a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, artºs. 676º e 668º CPC, é pela alegação e conclusões que se fixa o conteúdo do recurso: nas alegações, a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões, há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, artº 690º CPC.
*
Todavia, as conclusões avançadas pela Recorrente nos,
· item 1., “Lei 4/85, de 9 de Abril contém a referência ao montante auferido”
· item 2., “não se descortinam motivos e fundamentos”,
· item 4., “informações facilmente ao alcance de qualquer cidadão ou entidade”,
· item 5., “processo de negociação colectiva”,
· item 9., “papel de órgão de fiscalização”
· item 10., “legalidade e regularidade das despesas”
evidenciam uma formulação genérica que nada diz e nada refere e que, portanto, é insusceptível de traduzir um discurso expositivo de razões, seja apoiando-se em factos, nomeadamente os levados ao probatório, seja apoiado em razões de direito, com fundamento em artigos de lei expressa e/ou entendimentos plausíveis em direito, isto é, sustentados na doutrina e jurisprudência.
E o mesmo ocorre com o corpo alegatório que lhe corresponde.
O que significa que o elenco citado de conclusões é inócuo do ponto de vista adjectivo, na medida em que por seu intermédio o presente recurso não especifica de concreto nenhum erro de julgamento em sede de discurso jurídico fundamentador da sentença proferida pelo Tribunal a quo.
Quanto a saber em que consiste o conceito jurídico quer de alegação quer de conclusão, diz-nos a doutrina que, “(..) O tribunal superior tem de guiar-se pelas conclusões da alegação para determinar, com precisão, o objecto do recurso; só deve conhecer, pois, das questões ou pontos compreendidos nas conclusões, pouco importando a extensão objectiva que haja sido dada ao recurso, quer no requerimento de interposição, quer no corpo de alegação (..)
(..) o despacho ou sentença deve ser revogado no todo ou em parte. É claro que a demonstração desta tese implica a produção de razões ou fundamentos. Essas razões ou fundamentos são primeiro, expostos, explicados e desenvolvidos no curso da alegação; hão-de ser, depois, enunciados e resumidos, sob a forma de conclusões, no final da minuta.
É claro que, para serem legítimas e razoáveis, as conclusões devem emergir lógicamente do arrazoado feito na alegação. As conclusões são as proposições sintéticas que emanam naturalmente do que se expôs e considerou ao longo da alegação. (..)” (1).
Neste domínio, as sucessivas alterações adjectivas nada de essencial vieram inovar, como resulta do disposto no artº 690º CPC: “(..) o recorrente deve apresentar, sob pena de deserção do recurso, uma alegação na qual indique os fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida.
(..) As alegações devem terminar com a apresentação das conclusões, nas quais, quando o recurso verse sobre matéria de direito, devem ser indicadas as normas jurídicas violadas, o sentido dado pelo recorrente à interpretação e aplicação das normas que fundamentam a decisão e ainda, se for invocado um erro na determinação da normas aplicável, a norma jurídica que devia ter sido aplicada. A especificação dos fundamentos do recurso pelo recorrente destina-se a delimitar o seu objecto (..)”. (2)
Ou seja, em rigor, o presente recurso não apresenta questões, sendo que o conceito adjectivo de questão, no que respeita à delimitação do conhecimento do Tribunal ad quem pedida pelo Recorrente, “(..) deve ser tomado aqui em sentido amplo: envolverá tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir (melhor, à fundabilidade ou infundabilidade dumas e doutras) e às controvérsias que as partes sobre elas suscitem (..)” (3).
Para este efeito de obstar a que a sentença fique inquinada, questões de mérito “(..) são as questões postas pelas partes (autor e réu) e as questões cujo conhecimento é prescrito pela lei (..) O juiz para se orientar sobre os limites da sua actividade de conhecimento, deve tomar em consideração, antes de mais nada, as conclusões expressas nos articulados.
Com efeito, a função específica dos articulados consiste exactamente em fornecer ao juiz a delimitação nítida da controvérsia; é pelos articulados que o juiz há-de aperceber-se dos termos precisos do litígio ventilado entre o autor e o réu.
E quem diz litígio entre o autor e o réu, diz questão ou questões, substanciais ou processuais, que as partes apresentam ao juiz para que ele as resolva. (..)” (4).
Em segundo lugar, cumpre salientar igualmente que não cabe confundir questões com considerações, que “(..) São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questões de que devia conhecer e deixar de apreciar qualquer consideração argumento ou razão produzida pela parte. Quando as partes põem ao Tribunal qualquer questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão. (..)” (5).
*
Ou seja, no caso concreto, o teor das conclusões sob os itens 1., 2., 4., 5., 9. e 10., não tem sustentação jurídica em ordem a constituir objecto do recurso face às razões de direito objectivo explicitadas pela doutrina exposta, na exacta medida em que do porquê da discordância da sentença, nomeadamente quanto aos fundamentos de facto e de direito nela contidos, nada de específico é dito, seja no corpo de alegação seja no enunciado das mencionadas conclusões.
O mesmo é dizer que o elenco das conclusões sob os itens 1, 2, 4, 5, 9 e 10 não configura quaisquer questões recondutíveis a vício substancial ou a erro de julgamento sobre as quais o Tribunal ad quem haja que emitir pronúncia.
***
Cumpre analisar as questões suscitadas nos itens 3, 6, 7, 8 e 11 das conclusões.
Pelo ora Recorrente Ministério da Saúde vem a sentença assacada de incorrer em violação primária de direito substantivo por erro de julgamento em matéria de subsunção nos conceitos normativos de:
1. documento nominativo ----------- item 3 das conclusões;
2. pedido abusivo -------------------- itens 6, 7, 8 e 11das conclusões.
2. vencimentos auferidos no exercício de funções públicas;
Para efeitos de distinção de documentos nominativo - conceito vazado no artº 3º nº 1 b) Lei 46/07 de 24.08 - do de “não nominativo”, a anterior LADA, Lei 63/93 de 26.08, no artº 4º nº 1 b) reportava ao conteúdo documentado de “dados pessoais” que na alínea c) do mesmo nº 1 do artº 4º e a versão vigente reportam ao conteúdo documentado de “informação abrangida pela reserva de vida privada”.
Sufragando a doutrina, “(..) nem todas as informações respeitantes a pessoas singulares são “dados pessoais”: é necessário que integrem apreciações ou juízos de valor ou sejam abrangidas pela “reserva da intimidade da vida privada”. De acordo com tais critérios, não serão aparentemente dados pessoais informações como, o nome da pessoa, o número de cartão de identificação ou de eleitor, o local e a data de nascimento, a nacionalidade, a conclusão do ensino secundário ou universitário e a data desse facto, categoria profissional de funcionário ou agente, o seu escalão de vencimento ou o montante acordado como contrapartida de prestação de serviços a uma entidade pública, etc. (..)
Dificilmente se compreenderia um regime de transparência que afastasse a verificação do cumprimento da lei nesses casos, quando é aí que amiúde se questiona em que medida são seguidos pela Administração Pública os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade. (..)” (6)
*
Na circunstância dos autos, é uma evidência que o encargo público com o pagamento das remunerações das pessoas singulares com funções públicas, percebidas a título principal ou acessório e independentemente da qualidade do órgão de que são suporte, constitui uma necessidade da vida colectiva politicamente organizada.
Daqui resulta que o Estado, na veste de sujeito de direito, tem que possuir receitas, v.g. impostos, contribuições e taxas, a par de outros meios legalmente previstos, que permitam a satisfação dessas necessidades remuneratórias, “(..) do que se conclui que, como meios financeiros para a cobertura de despesas públicas com a satisfação de necessidades colectivas, o Estado pode recorrer, conjunta ou separadamente, aos impostos, ao crédito, e aos rendimentos próprios.
A opção e o equilíbrio entre os três meios é o objectivo da política financeira e, concretamente, da política orçamental. (..)” (7)
Exactamente em razão do mencionado princípio de equilíbrio na aplicação dos meios financeiros obtidos pelo Estado através da arrecadação de impostos, de recurso ao crédito e de rendimentos dos seus activos, surge como corolário jurídico o afirmado no parecer da CADA nº 224/2009, de 9.9.09, constante da fundamentação de sentença em 1ª Instância,
“(...) os vencimentos auferidos no exercício de funções públicas e, portanto, pagos em obediência a critérios legais, não têm carácter reservado. (..) Os documentos respeitantes à retribuição dos funcionários apenas constituem documentos administrativos nominativos se deles constarem, por exemplo, descontos no vencimento feitos não por força da lei, mas voluntários ou efectuados na sequência de decisão judicial. (..)”..
Conclui-se, assim, pela improcedência da questão suscitada no item 3 das conclusões de recurso.
3. abuso do direito de acesso;
Primeiro, em matéria de acesso aos documentos administrativos, a regra estatuída sob a forma de princípio geral no artº 5°da LADA, consagra de modo expresso e inequívoco, que o direito de acesso é independente da existência de um interesse (legítimo) nesse mesmo acesso.
O que significa que o requerente não carece de motivar o pedido de acesso em ordem a que a Administração ajuíze, no uso de competência discricionária, da conformidade da justificação em correlação com o peticionado acesso, no concreto da documentação em causa.
Tal competência discricionária não assiste ao ora Recorrente, pelo que improcede a questão suscitada no item 6 das conclusões de recurso.
*
Em segundo lugar e citando a doutrina que vimos seguindo, “(..) Um aspecto relacionado com a delimitação do direito de acesso à informação administrativa é o do abuso do direito.
A Administração considera, por vezes, que o pedido apresentado é demasiado vasto. Por exemplo, uma assembleia de freguesia entendeu a pretensão de acesso a “largas dezenas de actas, abarcando o período de cinco mandatos autárquicos” como abusiva e desconforme ao princípio da boa-fé. Não foi esse o entendimento da CADA no caso, mas é possível delinear situações de exercício abusivo do direito de acesso.
A previsão geral do artº 334º do Código Civil sobre o abuso de direito é também aqui aplicável. Lá se dispõe que “é ilegítimo o exercício de um direito quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”.
Proíbe-se que o titular do direito exceda “manifestamente” aqueles limites, apreciados “segundo as concepções ético-jurídicas dominantes”.
O instituto da proibição do abuso de direito aponta para o exercício equilibrado e racional dos direitos. – cfr., em geral, Menezes Cordeiro, Da Boa Fé no Direito Civil, II, Coimbra/1984, pp. 661-901 e Pires de Lima/Antunes Varela, Código Civil Anotado, I, Coimbra, sub. artº 334.
O exercício equilibrado e racional deve ser ponderado em cada caso face ao exercício abusivo ou em desiquilíbrio, quando o requerente desenvolva uma actividade manifestamente danosa e inútil ou provoque uma desproporção inadmissível entre a vantagem própria (acesso à informação pública) e o sacrifício que se impõe.
Estaremos perante uma destas manifestações quando alguém requerer repetitivamente os mesmos documentos ou em número manifestamente “excessivo” de um ou mais serviços públicos sem que nisso se vislumbre qualquer utilidade.
Convém sublinhar o que se poderia designar, porventura, por natureza “secundária” do princípio da transparência em relação ao normal funcionamento da Administração. Não necessariamente no sentido de hierarquicamente inferior, mas “tão só” em termos lógicos: não faria sentido que o princípio da transparência se sobrepusesse às regras que impõem a actuação normal da Administração e se traduzem no exercício de diversos direitos e obrigações, muitos deles fundamentais para os cidadãos.
Sem prejuízo de não ser negado o direito de acesso, a Administração dispõe de meios, que deve utilizar, para se defender de pedidos que tenham por efeito a paralisação ou o entorpecimento dos seus serviços.
Dada a amplitude do direito à informação administrativa, não é fácil a comprovação inequívoca de situações de abuso de direito. Mas é perfeitamente admissível. (..)” (8)
A LADA vigente consagrou no artº 14º nº 3 a hipótese abusiva do “carácter repetitivo e sistemático ou o número de documentos requeridos sejam manifestamente abusivos”, sendo patente que o caso trazido a recurso não é subsumível em nenhuma destas circunstância de facto que constituem a hipótese legal, como evidencia o Tribunal a quo, recorrendo à fundamentação constante do parecer da CADA n.° 101/2009, de 29.4.2009:
Com o que se concorda.
Efectivamente, com fundamento nos factos que são conhecidos no processo, em razão do exíguo número de pessoas envolvido (10) e o exíguo período de tempo em causa (1 ano), como refere o Tribunal a quo “(..) "considerando l Ministro, 4 Secretários de Estado e 5 Chefes de Gabinete e o período de 12 meses desde a posse do actual Governo" (cfr. artigo 11°, do requerimento inicial), não se pode concluir que o pedido de acesso da requerente respeita a um número desrazoável/desmesurado de documentos que prejudique o normal andamento do trabalho desenvolvido pela autoridade requerida. (..)”, ou seja, não é de concluir pela colocação dos serviços administrativos do ora Recorrente Ministério da Saúde numa situação objectiva de estrangulamento de trabalho em consequência directa do número de cópias a entregar à ora Recorrida ASJP.
Tem-se em conta, ainda, que o pedido não é de entrega nem de certidão, nem de certificado, nem de certidão de narrativa, mas de cópias, sobre cujo número o ora Recorrente não avançou nenhum valor de grandeza, de centenas, dezenas ou milhares de cópias; nada foi alegado, consequentemente, nada resulta provado.
Na medida em que “os vencimentos auferidos no exercício de funções públicas e, portanto, pagos em obediência a critérios legais, não têm carácter reservado”, nada mais tendo sido alegado no domínio dos factos em ordem a concretizar uma base concreta donde extrair a configuração de uma situação de abuso de direito subsumível na previsão conceptual do artº 334º do Código Civil, improcede a questão suscitada nos itens 7, 8 e 11das conclusões.
4. direito de acesso – conteúdo material;
Relativamente ao recurso interposto pela Associação Sindical dos Juízes Portugueses, ASJP, vem a sentença assacada de erro de julgamento derivado a,
1. violação primaria de direito adjectivo por deficit instrutório ……….. itens a e b das conclusões
2. desconsideração da vertente material do direito de acesso …………. item c das conclusões.
As questões trazidas a recurso nas três alíneas de conclusões estão interrelacionadas na medida em que a propósito da forma de acesso peticionada, consagrada no artº 5º da LADA, mediante reprodução dos documentos por cópia das
· Resolução ou Resoluções do Conselho de Ministros, ou de outros actos equivalentes, que enquadrem e regulamentem a atribuição e utilização de cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos, por membros do actual Governo, cujas despesas tenham sido ou hajam de ser suportadas pelo Orçamento de Estado e
· Despachos e/ou outros actos com natureza normativa, pelos quais tenha sido autorizada a atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por membros do actual Governo, de todos os Ministérios, que permitam identificar os beneficiários dessas autorizações;
a ora Recorrente suscita outra das três formas de acesso também prevista no artº 5º da LADA e que é a informação directa sobre a sua existência e conteúdo.
Mas, evidencia-se, existência e conteúdo dos documentos.
Não da realidade existencial de Resoluções ou despachos normativos, isto é, de actos jurídicos que, sob aquela forma de resolução, despacho normativo ou acto administrativo (estatuição autoritária) respaldem juridicamente a atribuição e uso de “cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos”, cujos custos sejam enquadráveis nas necessidades remuneratórias pagas pelo Estado recorrendo aos “(..) meios financeiros para a cobertura de despesas públicas com a satisfação de necessidades colectivas, (..)” a saber, aos impostos, ao crédito e aos rendimentos próprios, como já referido supra citando Vítor Faveiro, Noções fundamentais de direito fiscal português, I Vol. Coimbra Editora, 1984, pág. 49.
Que não exista o documento é uma coisa.
Questão diferente é não existir acto jurídico, tenha ele a forma que tiver.
À economia da LADA, conjugado o disposto nos artºs. 5º e 11º, apenas importa o acesso à informação na forma documental, cumprindo à Administração preencher o dever legal de satisfazer o peticionado (interesse pretensivo) nomeadamente, facultar a consulta do documento, reproduzir o documento, passar certidão do documento e prestar “informação sobre a sua existência”, ou seja, esclarecer o requerente sobre se existe documento ou se não existe documento algum.
*
A sentença proferida no Tribunal a quo é muito clara no tocante a esta matéria e mostra-se transcrita no presente acórdão para que não resultem quaisquer dúvidas sobre a suficiência jurídica do respectivo conteúdo fundamentador relativamente à improcedência dos dois primeiros pedidos formulados pela ora Recorrente.
Nela se diz, por referência ao ponto 2. da matéria de facto levada ao probatório que,
“Através do ofício n° 2077, datado de 2/11/2010 … a autoridade requerida informou a requerente que os instrumentos legais e regulamentares em causa estão todos publicados em Diário da República, isto é, que inexistem instrumentos legais e regulamentares na matéria em causa que não estejam publicados em Diário da República.
Ou dito de outro modo, desse ofício decorre que sobre esta matéria nada mais existe para além do que está publicado em Diário da República.
Uma vez que os actos publicados em Diário da República não cabem no conceito de documento administrativo, tem de improceder, nesta parte (ou seja, quanto aos dois primeiros pedidos), a presente acção, pois, tendo a autoridade requerida prestado informação no sentido de que inexistem instrumentos legais e regulamentares na matéria em causa para além do que está publicado em Diário da República, é suficiente a informação prestada, atento o estatuído no art. 14°, al. d), da LADA.
Acresce que inexiste no caso presente qualquer facto notório que infirme tal informação.
A requerente a este propósito invoca o Relatório da Auditoria aos Gabinetes Governamentais n.° 13/2007, de Março de 2007, Processo n.° 2/05 AUDIT, do Tribunal de Contas, mas tal invocação não infirma a informação prestada pela autoridade requerida, pois:
o a Resolução do Conselho de Ministros n°112/2002, de 1/2 (por lapso, a requerente refere Regulamento do Conselho de Ministros n°112/2001), encontra-se publicada no DR, I Série-B, de 24.8.2002;
o a Deliberação n° 2-DB/2002, de 19/4 - a qual não chegou a ser publicada, pelo que, como se sublinha nesse relatório, "não chegou nunca a ser tornada legalmente vinculativa" - pretendia identificar e limitar a atribuição dos benefícios suplementares (por cargo ou função);
o os três Despachos não foram publicados e foram proferidos pelo Ministro da Cultura.
Se a informação fornecida pela autoridade requerida não for exacta ou verdadeira, poderão os titulares dos seus órgãos incorrer em responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos legais, no entanto, sem qualquer elemento que comprove a não veracidade dessa informação não pode o Tribunal pô-la em causa. (..)”
Portanto, a questão não se traduz no assacado deficit instrutório por desconsideração do conteúdo material do direito de acesso, traduz-se em que não há documento material a que aceder para além, como o ora Recorrido Ministério da Saúde esclarece, dos documentos referidos no citado ofício nº 2077, datado de 2/11/2010.
Pelo que vem dito improcedem as questões suscitadas nos itens a, b e c das conclusões de recurso.
***
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedentes ambos os recursos e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo de cada um dos Recorrentes.
Lisboa, 17.MAR.2011
(Cristina dos Santos) ……………………………………………………………………………
(António Vasconcelos) …………………………………………………………………………
(Paulo Gouveia) ………………………………………………………………………………..
(1) Alberto dos Reis, Código de processo civil anotado, Vol. V, Coimbra, 1981, págs.309 e 359.
(2) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 2ª edição, págs.524 a 526.
(3) Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, Almedina, Coimbra, pág.142.
(4) Alberto dos Reis, CPC Anotado, Vol. V, Coimbra, 1981, págs. 53/54.
(5) Anselmo de Castro, Direito processual .., pág. 143.
(6) Renato Gonçalves, Acesso à informação das entidades públicas, Almedina/2002, págs. 64/66.
(7) Vítor Faveiro, Noções fundamentais de direito fiscal português, I Vol. Coimbra Editora, 1984, pág. 49.
(8) Renato Gonçalves, Acesso à informação…, págs. 44/46. |
