Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	5767/01

Secção:	Contencioso Administrativo- 1.ª subsecção


Data do Acordão:	07/04/2002

Relator:	José Francisco Fonseca da Paz

Descritores:	ACÇÃO DE RECONHECIMENTO DE DIREITO POSICIONAMENTO NO ÚLTIMO ESCALÃO ATRIBUIÇÃO DA PENSÃO DE APOSENTAÇÃO CONTENCIOSO DE MERA ANULAÇÃO

Sumário:	É jurisprudência dominante do STA e uniforme do TC, que a norma do n.º2 do artº69º da LPTA é compatível com o artº268º da CRP, quer na versão actual, quer na que resultou da revisão constitucional de 1989, pelo que, o pressuposto processual aí contido continua a funcionar desde que o recurso contenciosos e a respectiva execução da sentença anulatória se mostrem adequados para obter uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos do particular.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SUBSECÇÃO DA 1ª. SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. A ..., residente em Paço de Arcos, inconformado com a decisão do TAC de Lisboa que, na acção de reconhecimento de direito que intentara contra o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, julgara procedente a excepção prevista no nº 2 do art. 69º. da LPTA, absolvendo o R. da instância, interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. - Após a revisão constitucional de 1989 deve considerar-se “revogado” o nº 2 do art. 69º. da LPTA;
2ª. - Com a autonomização, na 2ª revisão constitucional (1989), de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o “reconhecimento” (como se dispunha no texto anterior) mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (nº 5), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação de actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração;
3ª. - O significado essencial da norma contida no nº 5 do art. 268º. da CRP consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas – princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa –, permitindo-lhe o acesso à justiça para defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação (“recurso contencioso”) ou à existência de um “acto administrativo”;
4ª. - por douto Acórdão proferido em 13/7/93 pelo STA (Rec. 31754), foi firmada jurisprudência no sentido que “o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo contra a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição (art. 69º., nº 2, da LPTA). O seu significado principal consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas – princípio da plenitude de garantia jurisdicional administrativa – permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação (recurso contencioso) ou à existência de um acto administrativo”;
5ª. - através de institucionalização de acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros direitos;
6ª. - a norma contida no art. 69º. da LPTA deve ser interpretada de acordo com a argumentação retratada anteriormente, sob pena de violação do princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, e neste sentido deverá improceder a jurisprudência contida no despacho recorrido, salvo o devido respeito que é muito;
7ª. - o preceito em causa (art. 268º nº 5) é claro ao consagrar que é sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa;
8ª. - as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, reguladas nos arts. 69º. e 70º. da LPTA, são, na sua estrutura, recursos contenciosos de plena jurisdição, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local;
9ª. - as acções referidas devem ser propostas contra o órgão ou autoridade administrativa com competência para praticar os actos administrativos decorrentes de, ou impostos pelo reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido que o autor invoca;
10ª. - não obstante o elevado respeito por opinião contrária, entendemos que a regra do art. 69º., nº 2, da LPTA, com o sentido que a jurisprudência lhe dava, ao abrigo do texto constitucional de 1982, não subsiste no nosso ordenamento jurídico e que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição;
11ª. - apenas com a presente acção o direito cuja tutela jurisdicional se pretende ver tutelado poderá ser assegurado o que não será o caso se utilizarmos os restantes meios contenciosos, pelo que inexistindo in casu acto contenciosamente recorrível a presente será necessariamente admissível;
12ª. - o facto de o A. ter sido posicionado no 6º. escalão de acordo com o qual tem sido pago não traduz a prática de acto expresso, pelo que não podia o A., ao contrário do que vem alegar a Ré, parte legítima na acção, suscitar o reconhecimento do seu direito, a não ser pelo meio utilizado, a acção de reconhecimento de direito, que é o meio próprio enquanto única forma de convocar todos os diplomas legais reportados ao assunto;
13ª. - a situação do interessado no tocante a escalões e para efeitos de cálculo e fixação da pensão de aposentação não foi definida pelo Despacho da Direcção da CGA mas sim pelo acto do Comando Geral da PSP que definiu os elementos com base nos quais foi calculada e fixada a pensão de aposentação definitiva;
14ª. - caso o aqui alegante tivesse interposto recurso contencioso do acto da CGA que fixou a pensão sempre o mesmo deveria ter sido rejeitado por ilegalidade de interposição, porque o vício de ilegalidade invocado que se prende com a violação dos diplomas legais mencionados na petição inicial, não era um vício próprio do acto de que se estaria a interpor recurso;
15ª. - o alegante foi posicionado no escalão em que se encontra desde a entrada em vigor do D.L. 58/90 com efeitos retroactivos a 1/10/89, sendo que por força dos diplomas legais publicados entretanto e todos anteriores à data do Despacho da CGA que lhe fixou a pensão de aposentação, deveria ter progredido para o escalão ora peticionado;
16ª. - nunca a PSP proferiu um acto administrativo negando ou concedendo direitos ao recorrente em matéria de escalões: esta apenas informou a CGA que de acordo com esses elementos processou a pensão definitiva;
17ª. - o alegante encontra-se posicionado no actual escalão por força de um diploma com data anterior aos diplomas que, de acordo com o alegado, lhe conferiam a progressão ao escalão peticionado, bem como do acto que definiu os elementos com base nos quais a Direcção da CGA fixou a sua pensão de aposentação, pelo que daqui decorre necessariamente que o Comando Geral da PSP se limitou a informar qual o escalão em que à data o recorrente se encontrava posicionado;
18ª. - nos autos não existe qualquer acto administrativo recorrível pelo que o despacho recorrido deve ser revogado (neste sentido aliás, e numa situação idêntica, em que é recorrente o Chefe de Esquadra M..., se pronunciou o TCA em Ac. de 16/3/2000, Rec. 2339/99);
19ª. - em 12/10/2000, o TCA, em recurso jurisdicional interposto por aposentado da PSP em situação idêntica de decisão de TAC que julgara impróprio o meio utilizado, veio decidir que “o uso da acção não está desacertado na medida em que sobre a questão concreta do posicionamento não existe nenhum acto administrativo recorrível, de modo que também não se deve entender que o caso esteja já resolvido ou decidido” (cf. Ac. TCA de 12-10-2000, in Proc. 4393/00 1ª S/2ª Sub);
20ª. - a acção de reconhecimento de direito é o meio próprio para o Autor fazer valer a sua pretensão pois não existe acto administrativo recorrível, pelo que apenas pelo presente o Autor pode obter o reconhecimento do direito a progredir para o escalão peticionado;
21ª. - sob pena de violação dos arts. 69º. da LPTA e 268º., nº 5 da CRP deve a presente acção de reconhecimento de direito prosseguir por ser o meio próprio, revogando-se pois o despacho recorrido, por ser a acção de reconhecimento de direito o meio próprio, revogando-se pois o despacho recorrido, por ser a acção de reconhecimento de direito o meio próprio para in casu o Autor e aqui alegante ver ser reconhecido o seu direito ao posicionamento escalão peticionado do seu posto, assim se fazendo justiça!”
O recorrido contra-alegou, concluindo que se devia negar provimento ao recurso.
A digna Magistrada do M.P. junto deste TCA emitiu parecer onde considerou que a entidade competente para reconhecer o direito que o recorrente pretendia fazer valer com a acção era o Comando-Geral da PSP e não a Caixa Geral de Aposentações pelo que esta carecia de legitimidade passiva, devendo, assim, ser negado provimento ao recurso jurisdicional.
O recorrente foi notificado deste parecer, a fim de se pronunciar sobre a suscitada excepção da ilegitimidade passiva, tendo-o feito nos termos constantes de fls. 76 e 77 dos autos, onde concluiu que o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações era parte legítima na acção, por ser “a única entidade com competência exclusiva para atribuir, fixar ou alterar a pensão de aposentação”.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na decisão recorrida, a qual se dá aqui como reproduzida nos termos do nº 6 art. 713º, do C.P. Civil.

2.2. O ora recorrente intentou, no TAC, acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo contra o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, formulando os seguintes pedidos:
“ser reconhecido ao Autor o direito a ser posicionado como Guarda de 2ª classe no último escalão do seu posto e a que corresponde uma pensão processada pelo índice 190, tudo com as legais consequências;
ser reconhecido ao Autor o direito a ser equiparado a GDFA, e a consequente atribuição de um abono correspondente ao último escalão do seu posto (índice 190) tudo com as legais consequências;
serem-lhe atribuídos os retroactivos devidos nos termos atrás expostos, e atento o facto de ter permanecido no 6º escalão do seu posto (índice 145) desde a data de entrada em vigor do D.L. 58/90 de 14/2 em 1 de Outubro de 1989, bem como os respectivos juros reportados aos últimos 5 anos”.
A decisão recorrida absolveu o R. da instância com fundamento na verificação da excepção dilatória prevista no nº 2 do art. 69º. da LPTA, por entender que o A., através da interposição de recurso contencioso dos actos da Direcção da Caixa Geral de Aposentações de 20/5/94 e de 12/12/94 pelos quais foi, respectivamente, fixado definitivamente o valor da sua pensão e o valor do abono suplementar de invalidez , poderia obter a efectiva tutela jurisdicional dos direitos que pretende fazer valer com a acção de reconhecimento de direito. Considerou ainda que o citado preceito da LPTA, interpretado no sentido de que o direito de acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido só poderá ser exercitado quando o recurso contencioso não se mostre apto a garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, não é incompatível com o preceituado no art. 268º. da CRP.
Contra este entendimento, o recorrente alega que, após a revisão constitucional de 1989, a norma do nº 2 do art. 69º. da LPTA deve considerar-se revogada e que, mesmo que assim se não entendesse, a acção de reconhecimento de direito era o único meio de tutela jurisdicional do seu direito, visto que no recurso contencioso interposto do acto que fixou o montante da sua pensão de aposentação não se poderiam invocar vícios alheios a esse acto mas respeitantes ao acto do Comando Geral da PSP que definiu os elementos com base nos quais foi calculada e fixada aquela pensão.
A digna Magistrada do M.P. suscitou a excepção da ilegitimidade passiva por considerar que, na acção, o recorrente pedira, em primeiro lugar, o reconhecimento do direito a ser posicionado num determinado escalão não sendo a Caixa Geral de Aposentações a entidade competente para reconhecer esse direito.
Para apreciação das excepções da ilegitimidade passiva e da prevista no nº 2 do art. 69º. da LPTA, a questão que desde logo se coloca é a de saber qual o direito ou direitos que o recorrente pretendia ver reconhecidos com a acção, o que implica a análise dos pedidos nela formulados.
Vejamos então.
É certo que, como se decidiu na sentença, o recorrente pede a atribuição de uma pensão de aposentação correspondente ao índice 190, com os respectivos retroactivos e juros reportados aos últimos 5 anos.
Mas pede mais do que isso, pois, em primeiro lugar, pede o reconhecimento do “direito a ser posicionado como Guarda de 2ª classe no último escalão do seu posto”, sendo inequívoco que aquele pedido se encontra na dependência deste.
Reportando-nos, por agora, apenas a estes pedidos, parece-nos que, não resultando dos autos a existência de um acto de posicionamento do recorrente nos escalões do seu posto, não se verifica a excepção prevista no nº 2 do art. 69º da LPTA
O Pleno da 1ª Secção do STA, no Ac. de 16/1/2001 (in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano IV, nº 2, pags. 3-6), em recurso por oposição de julgados, decidiu, em caso idêntico ao dos presentes autos, que o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, não sendo sujeito da relação jurídica de emprego público, não tem interesse directo em contradizer, carecendo assim de legitimidade passiva para ser demandado neste tipo de acções.
A doutrina deste acórdão foi por nós seguida no Ac. deste TCA de 4/4/2002 Proc. nº 3660/99 que aqui se reitera.
Efectivamente, embora a Caixa Geral de Aposentações seja a entidade competente para fixar ou alterar o montante da pensão de aposentação (cfr. arts. 58º. e 97º., ambos do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo D.L. nº 498/72, de 9/12), para o cálculo desse montante deve tomar em consideração, o posto do interessado, o escalão e o tempo de serviço que possuía à data da transição para a aposentação (cfr. art. 1º., nº 3, do D.L. nº. 170/94, de 24/6).
Decorre do art. 17º., nº 2, do D.L. nº. 58/90, de 14/2, que a mudança de escalão depende, ponderado o mérito do funcionário, da permanência no escalão imediatamente anterior durante um determinado período de tempo.
Ora como se escreveu no citado Ac. do Pleno , “é por demais evidente, que a CGA não pode avaliar o mérito de um determinado funcionário ou controlar o tempo de permanência em determinado escalão nem tão pouco fixar os escalões dos funcionários ou agentes da função pública que são seus subscritores; tal competência caberá aos serviços de que dependem, porquanto, nos termos do art. 74º., nº 1, do Est. da Aposentação, ”o aposentado, além de titular do direito à pensão de aposentação, continua vinculado à função pública, conservando os títulos e a categoria do cargo que exercia e os direitos e deveres que não dependam da situação de actividade”. É esse vínculo ao respectivo serviço que permite, como pretende o recorrente, ver reconstituída a situação actual hipotética da sua relação jurídica de emprego com a consequente fixação do escalão remuneratório que lhe caberia, caso ainda se mantivesse no activo, e daí haver proposto a acção em causa”.
Assim, pretendendo o recorrente o reconhecimento do direito de ser posicionado num determinado escalão, deveria ter intentado a acção respectiva contra o órgão dos serviços a que continuava vinculado, nos termos do nº 1 do art. 74º do Est. da Aposentação, com competência para se pronunciar sobre o pedido de mudança de escalão. E só depois de ter sido decidido esse pedido e remetidos ao ora recorrido os elementos necessários, é que este se poderia pronunciar sobre o pedido de alteração do montante da pensão de aposentação.
Portanto, porque o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações é sujeito da relação jurídica de aposentação, mas estranho à relação jurídica de emprego, não tem interesse directo em contradizer os aludidos pedidos formulados na acção, carecendo, por isso, de legitimidade passiva.
Quanto ao pedido do recorrente de reconhecimento do seu direito a ser equiparado GDFA com a consequente atribuição de um abono suplementar de invalidez correspondente ao último escalão do seu posto, cremos que, nos termos do D.L. nº. 314/90, de 13/10, com as alterações constantes do D.L. nº. 146/92, de 21/7, é o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações o órgão competente para reconhecer esse direito, pelo que, neste aspecto, assiste-lhe legitimidade passiva.
Porém, conforme resulta da matéria fáctica provada, esse direito já havia sido reconhecido ao recorrente pela deliberação de 12/12/94 que lhe atribuiu o abono suplementar de invalidez no montante mensal de Esc. 34.510$00.
Ora, a interposição de recurso contencioso desta deliberação e a execução da respectiva sentença anulatória permitiria que o recorrente viesse a obter a alteração desse abono nos termos peticionados na acção de reconhecimento de direito.
Assim, com a anulação contenciosa da deliberação de 12/12/94, o recorrente poderia obter a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretendia fazer valer com a acção de reconhecimento de direito, pelo que a decisão recorrida, nesta parte, ao julgar procedente a excepção prevista no nº 2 do art. 69º da LPTA, não merece qualquer censura.
E não se diga que esta norma padece de inconstitucionalidade, por violação do princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, devendo considerar-se “revogada” após a revisão constitucional de 1989.
É que, conforme sempre temos entendido (cfr., v.g., os Acs deste Tribunal de 11/5/2000 e de 22/3/2001, proferidos, respectivamente, nos processos nºs. 3674/99 e 5239/01), na esteira da jurisprudência largamente dominante do STA (cfr., por todos, o Ac. do Pleno de 31/3/98 in BMJ 475º-365) e da jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional (cfr., v.g., o Ac. nº 104/99, de 10/2, in D.R., II Série, de 10/4/99, pags. 5297 – 5301), a norma do nº 2 do art. 69º da LPTA é compatível com o art. 268º. da CRP, quer na versão actual, quer na que resultou da revisão constitucional de 1989, pelo que o pressuposto processual aí contido continua a funcionar desde que o recurso contencioso e a respectiva execução da sentença anulatória se mostrem adequados para obter uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos do particular.
Esta posição baseia-se na argumentação que se pode sintetizar da forma seguinte:
– Do facto de o nº 5 do art. 268º. da CRP (na versão resultante da revisão constitucional de 1989) não fazer depender o acesso à justiça administrativa do exercício de quaisquer outros meios impugnatórios não decorre a inconstitucionalidade da exigência de determinados pressupostos processuais que o legislador ordinário possa estabelecer;
– nada demonstra que o legislador constitucional tenha pretendido subverter o sistema tradicional, pondo na disponibilidade dos interessados o uso deste meio processual ou do recurso contencioso com eventual afastamento da segurança jurídica resultante do caso decidido, uma vez que esta acção pode ser intentada a todo o tempo;
– o recurso contencioso, seguido da execução da sentença anulatória (onde os poderes dos tribunais administrativos são de plena jurisdição), em princípio, assegurará uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses afectados e quando assim não seja, o nº 2 do art. 69º, na interpretação que adoptamos, não obsta à instauração imediata e autónoma da acção de reconhecimento de direito;
– Se, como referem os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª. ed., 1993, pag. 268), “através da institucionalização das acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visou não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abrir as vias para a introdução de verdadeiros ”writs” (no sentido anglo-saxónico)”, esse objectivo não é contraditório com o disposto no nº 2 do art. 69º que não impede o desencadeamento imediato deste meio processual, quando se verifiquem tais insuficiências e limites do recurso contencioso (por deste não resultar uma efectiva tutela dos direitos ou interesses legítimos dos particulares), ou a adopção pelo Tribunal dos “writs” exemplificados por aqueles autores.
Portanto, porque, no que respeita aos pedidos de reconhecimento do posicionamento do recorrente no último escalão do seu posto e de atribuição da pensão de aposentação processada pelo índice 190 com os respectivos retroactivos e juros de mora, ocorre a excepção da ilegitimidade passiva e, quanto ao pedido de reconhecimento da sua equiparação a GDFA com a atribuição do abono suplementar de invalidez correspondente ao último escalão do seu posto, se verifica a excepção prevista no nº 2 do art. 69º da LPTA, sempre a sentença deveria ter decidido, como decidiu, pela absolvição do R. da instância.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, embora com fundamentação diversa.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 150 e 75 Euros.

Entrelinhei: a

Lisboa, 4 de Julho de 2002
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes