| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
SINDICATO DOS ENFERMEIROS PORTUGUESES (devidamente identificado nos autos), autor na ação administrativa especial Proc. nº 654/11.2BEPRT, ao qual foram apensos nos termos do artigo 28º do CPTA os Procºs nº 656/11.9BEPRT, nº 658/11.5BEPRT; nº 660/11.7BEPRT; nº 661/11.5BEPRT; nº 663/11.1BEPRT; nº 666/11.6BEPRT; nº 667/11.4BEPRT; nº 668/11.2BEPRT; nº 669/11.0BEPRT e nº 675/11.5BEPRT, que instaurou, em representação dos seus associados (ali melhor identificados) contra a Administração Regional de Saúde do Norte, IP – processos nos quais foram impugnados os atos de processamento de vencimento referentes ao trabalho extraordinário e peticionada a condenação da entidade demandada a pagar-lhes o trabalho extraordinário de acordo com o disposto no DL. nçº 62/79 de 20 de Março, à semelhança do que sucede com os enfermeiros integrados na carreira de enfermagem –inconformado com o acórdão de 21/02/2014 do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, pelo qual foi o réu absolvido da instância, por o autor, aqui recorrente, não ter, após notificação para o efeito, comprovado que os associados seus representados nas identificadas ações beneficiavam de isenção de custas nos termos do artigo 4º nº 1 alínea h) do RCP, nem procedido ao pagamento da taxa de justiça devida, vem interpor o presente recurso pugnando pela revogação da decisão recorrida.
Nas suas alegações o Recorrente formula as seguintes conclusões nos seguintes termos:
O recorrido não contra-alegou.
Notificado(a) nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA o(a) Digno(a) Magistrado(a) do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu Parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.
Com dispensa de vistos (cfr. artigo 657º nº 4 do CPC novo, ex vi do artigo 140º do CPTA) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/as questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pelo recorrente, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento (de direito), ao ter absolvido o réu da instância, por o autor, aqui recorrente, não ter, após notificação para o efeito, comprovado que os associados seus representados nas identificadas ações beneficiavam de isenção de custas nos termos do artigo 4º nº 1 alínea h) do RCP, nem procedido ao pagamento da taxa de justiça devida.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
No acórdão recorrido foi fixada a seguinte factualidade nos seguintes termos:
 * B – De direito
Da decisão recorrida
Pelo acórdão recorrido de 21/02/2014 o Tribunal a quo absolveu a ré a Administração Regional de Saúde do Norte, IP da instância por o autor SINDICATO DOS ENFERMEIROS PORTUGUESES, aqui recorrente, não ter, após notificação para o efeito, comprovado que os associados seus representados na ação administrativa especial (Proc. nº 654/11.2BEPRT) e seus apensos (Procºs nº 656/11.9BEPRT, nº 658/11.5BEPRT; nº 660/11.7BEPRT; nº 661/11.5BEPRT; nº 663/11.1BEPRT; nº 666/11.6BEPRT; nº 667/11.4BEPRT; nº 668/11.2BEPRT; nº 669/11.0BEPRT e nº 675/11.5BEPRT), beneficiavam de isenção de custas nos termos do artigo 4º nº 1 alínea h) do RCP, nem procedido ao pagamento da taxa de justiça devida
O que fez pelos seguintes fundamentos, que se passam a transcrever:
~ Da tese do recorrente
Pugna o recorrente Sindicato pela revogação da decisão recorrida, sustentando ter o acórdão recorrido incorrido em erro de julgamento (de direito), com errada interpretação e aplicação das disposições conjugadas do artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (Lei nº 59/2008) e do artigo 4º nº 1 alínea f) do RCP (Regulamento das Custas Processuais), e subsidiariamente que o artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas quando interpretado e aplicado com o sentido normativo de que as associações sindicais não são beneficiárias da isenção prevista no artigo 4º nº 1 alínea f) do Regulamento das Custas Processuais, como foi feito no acórdão recorrido, é materialmente inconstitucional (invocando os artigos 12º nº 2, 13º nº 1, 55º nº 1, 56º nº 1 e 277º nº 1 da CRP), devendo ser recusada a sua aplicação.
~
Da análise e apreciação da questão
Depois de feito um caminho que começou com o acórdão de 16/11/2011, Procº nº 0520/11, continuou com o aresto de 19/01/2012, Procº nº 0220/11 o Supremo Tribunal Administrativo veio a uniformizar jurisprudência através do acórdão do pleno de 14/03/2013, Procº nº 01166/12, (Acórdão nº 5/2013, publicado no DR, Iª Série, nº 95, de 17/05/2013), fixando a seguinte jurisprudência:
“De acordo com as disposições articuladas das alíneas f) e h) do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais e do artigo 310º/3 do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública, aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, os sindicatos, quando litigam em defesa coletiva dos direitos individuais dos seus associados, só estão isentos de custas se prestarem serviço jurídico gratuito ao trabalhador e se o rendimento ilíquido deste não for superior a 200 UC”.
Jurisprudência uniformizada que se fundou no seguinte discurso fundamentador:
“A questão objecto do presente recurso já foi decidida em vários arestos deste TCA Sul, que concluíram pela isenção subjectiva dos sindicatos [vd., a título de exemplo, os acórdãos de 4-3-2010, proferido no âmbito do recurso n° 05833/10, de 23-3-2011, proferido no âmbito do recurso 007307/11, e de 30-6-2011, proferido no âmbito do recurso n° 07736/11].
Nos arestos citados concluiu-se que o âmbito subjectivo de isenção de custas processuais, de acordo com o disposto no artigo 4°, n° 1, alínea f) do RCP, aprovado pelo DL n° 34/2008, de 26/2, e vigente desde 20-4-2009, abrange:
“As pessoas colectivas privadas sem fins lucrativos, quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhes estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto ou nos termos da legislação que lhes seja aplicável.”.
Sem prejuízo, naturalmente, de incorrer em responsabilidade pelo pagamento das custas “quando se conclua pela manifesta improcedência do pedido” e “quando a respectiva pretensão for totalmente vencida”, nos termos dos n° s 5 e 6 do citado artigo 4° do RCP.
A citada norma é muito clara quanto a fazer depender a isenção subjectiva em matéria de custas no tocante às pessoas colectivas privadas sem fins lucrativos da verificação de dois pressupostos de legitimidade processual:
1. “Quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições” ou,
2. “Para defender os interesses que lhes estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto ou nos termos da legislação que lhes seja aplicável”.
O que é o caso dos presentes autos.
Como já acima foi objecto de referência, a lei outorga legitimidade de intervenção das associações sindicais na defesa de interesses colectivos como do interesse individual de um trabalhador.
O que significa que é vedado ao intérprete introduzir no domínio da hipótese legal ou da estatuição do artigo 4°, n° 1, alínea f) do RCP um sentido que o texto expresso do mesmo não comporta, a saber, que nas “especiais atribuições” e na defesa dos “interesses que lhes estão especialmente conferidos” pelos estatutos ou pela lei, a isenção tributária apenas se aplica no caso de o objecto do processo se reportar a interesses colectivos, extravasando completamente do domínio de aplicação do pressuposto processual em sede de legitimidade activa, que comporta também o interesse processual de um único trabalhador, seu representado.
De modo que na presente acção administrativa especial de impugnação contra a Câmara Municipal do Cadaval, visando a impugnação do despacho de 17-2-2009, do Sr. Presidente da Câmara Municipal do Cadaval, que decidiu pelo não pagamento das verbas retroactivas devidas aos associados do autor a título de “Abono para Falhas”, assiste ao sindicato recorrente o direito a invocar o beneficio tributário da isenção de custas processuais, ao abrigo do disposto no artigo 4º, n° 1, alínea f) do RCP, aprovado pelo DL n° 34/2008, de 26/2, e vigente desde 20-4-2009.”.
Por sua vez, o acórdão fundamento, a respeito de custas, disse
“O Recorrente litiga também contra a condenação em custas sustentando que o art.º 4.º/1/f) do Regulamento das Custas Processuais o isenta desse pagamento.
Mas não tem razão. Com efeito, as custas do processo são da responsabilidade da parte que lhe deu causa (art.º 446.º/1 do CPC) só assim não sendo quando a parte a quem cabia o seu pagamento está, por força de lei, isenta. Isenção que é justificada pelos interesses de ordem pública que as entidades beneficiárias prosseguem.
Tais entidades são as que se encontram especificamente indicadas no art.º 2.º, n.º 1, do CCJ e, além delas, todas as que lei especial concede esse privilégio (vd. corpo deste n.º 1). E, porque assim, tendo sido o Recorrente a dar causa a esta providência o mesmo só estaria isento do pagamento das custas se lei especial lhe concedesse esse privilégio.
Mas essa lei não existe.
Na verdade, nem ao abrigo do art.º 310.º, n.º 3, da Lei n.º 59/2008, de 11/09, que prescreve que «as associações sindicais beneficiam da isenção do pagamento das custas para defesa dos direitos e interesses colectivos, aplicando-se no demais o regime previsto no Regulamento das Custas Processuais» nem a coberto do disposto na al.ª f) do n.º 1 do art.º 4.º do Regulamento das Custas Processuais que estatui que estão isentas de custas “as pessoas colectivas privadas sem fins lucrativos, quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto ou nos termos de legislação que lhes seja aplicável” pode o Recorrente sustentar que goza do reclamado privilégio.
E isto porque o Recorrente, por um lado, não litiga em defesa dos direitos e interesses colectivos mas apenas na defesa dos interesses de um associado e, por outro, não actua exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo Estatuto.”
Comparando os acórdãos em confronto vê-se que, na verdade, ambos se pronunciaram sobre a questão de saber se os sindicatos estão, ou não, isentos de custas quando litigam em defesa colectiva dos direitos individuais dos seus associados, tendo chegado a soluções diferentes: o acórdão recorrido decidiu no sentido da isenção; o acórdão fundamento decidiu no sentido inverso, da não isenção.
Mais se observa que incidiram sobre situações processuais essencialmente idênticas, uma vez que, num e noutro dos casos, o sindicato litigou em defesa de interesses individuais de associados seus, variando apenas o número destes (seis associados no acórdão recorrido e apenas um no acórdão fundamento).
E constata-se, por fim, que as soluções divergentes foram expressas e decorreram, tão-só, da diversa interpretação das mesmas normas jurídicas - artigo 4º/1/f) do Regulamento das Custas Processuais e artigo 310º/3 da Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública.
Deste modo, os acórdãos estão em oposição, porque contêm proposições jurídicas com os mesmos termos, mas reciprocamente contrárias, sobre a mesma questão fundamental de direito.(Vide, entre outros, os acórdãos do Pleno de 2010.09.16 – rec. nº 0296/09; de 2010.10.14 – rec. nº 0149/10; de 2011.01.20 – rec. nº 0846/10).
A mais disso, ambos os acórdãos transitaram em julgado e não existe jurisprudência consolidada no STA no sentido da orientação perfilhada no acórdão impugnado.
Estão, pois, verificados todos os requisitos de admissibilidade do presente recurso para uniformização de jurisprudência (art. 152º CPTA).
Assim, há que conhecer do respectivo mérito.
2.2.3. Como já se disse, não existe jurisprudência consolidada no STA no sentido da orientação perfilhada no acórdão impugnado.
Mas há jurisprudência do Pleno no sentido da solução adoptada pelo acórdão fundamento (ele mesmo também do Pleno).
Na verdade, a questão da isenção/não isenção dos sindicatos quando litigam em defesa dos interesses individuais dos seus associados foi objecto de pronúncia, em sentido negativo no acórdão do Pleno de 2012.01.19 – rec. nº 0220/11.
E porque não vemos razão para divergir da solução perfilhada nesse aresto, concordando inteiramente com as razões nele aduzidas em defesa da posição adoptada, para elas remetemos, passando a transcrever:
“(…) O artigo 2.° do CCJ estabeleceu as pessoas e entidades que estavam isentas de custas, procedendo à sua elencagem, sem prejuízo do disposto em lei especial. Estavam, portanto, isentas as pessoas elencadas mais aquelas que fossem especificamente isentadas noutras leis. Defende o requerente que uma dessas leis especiais era o DL n.° 84/99, de 19 de Março.
E era, de facto.
Na verdade, esse diploma, que assegura a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regula o seu exercício (artigo 1.º), estatui no seu artigo 4.° que (n.° 3): “É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas (negrito nosso).”
Por força dele, é indiscutível que o requerente estava isento de custas, face à remissão contida no n.° 1 do artigo 2.° do CCJ.
Acontece que o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), aprovado pela Lei n.° 59/2008, de 11 de Setembro, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2009 (artigo 23.º), veio regular de novo esta matéria, fazendo-o nos seguintes termos:
“Artigo 310.º …
2 - É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem.
3 - As associações sindicais beneficiam da isenção do pagamento das custas para defesa dos direitos e interesses colectivos, aplicando-se no demais o regime previsto no Regulamento das Custas Processuais.”
Do transcrito resulta que este diploma regulou totalmente a matéria da legitimidade processual dos sindicatos e da sua responsabilidade em custas processuais, anteriormente regulada pelo DL n.° 84/99, pelo que revogou, implicitamente, o seu artigo 4.°, n.° 3 (artigo 7º, n.° 2, do C. Civil).
Em consequência, a ressalva/remissão contida no n.° 1 do artigo 2.° do CCJ, diploma pelo qual são reguladas as custas no presente processo, passou a reportar-se ao estabelecido no RCTFP.
De acordo com ele, os sindicatos estão isentos de custas quando litigarem para defesa dos direitos e interesses colectivos (artigo 310.º, n.° 3, primeira parte).
Não é o caso, porquanto o requerente litigou em representação de uma sua associada, fazendo uma defesa colectiva dos direitos individuais dessa associada.
O que significa que a sua posição relativamente às custas se há-de apurar de acordo com o regime estabelecido no RCP, em face do estabelecido na parte final do referido n.° 3 do artigo 310.° do RCTFP. Assinala-se que a isso não obsta o facto desse diploma ainda não estar em vigor, pois que, já tendo sido publicado, já existia e o seu regime já era conhecido, pelo que vigorava, para estes efeitos, por apropriação do seu conteúdo pelo RCTFP, que para ele remeteu (cfr., neste sentido, o acórdão reclamado).
O requerente defende a sua isenção ao abrigo do disposto nas alíneas f) e h) do n.° 1 do seu artigo 4.°.
Estatuem estes preceitos:
“1- Estão isentos de custas:
f) As pessoas colectivas privadas sem fins lucrativos, quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto ou nos termos da legislação que lhes seja aplicável;
…
h) Os trabalhadores ou familiares, em matéria do direito do trabalho, quando sejam representados pelo Ministério Público ou pelos serviços jurídicos do sindicato, quando sejam gratuitos para o trabalhador, desde que o respectivo rendimento ilíquido à data da propositura da acção ou incidente, quando seja aplicável, à data do despedimento, não seja superior a 200 UC, quando tenham recorrido previamente a uma estrutura de resolução de litígios, salvo no caso previsto no n° 4 do artigo 437.° do Código do trabalho e situações análogas.”
Apreciando, temos que, individualmente, numa interpretação meramente literal, nenhum desses preceitos estabelece a isenção do requerente.
A alínea f), na medida em que o requerente não litiga para a defesa de direitos e interesses colectivos que lhe estejam legalmente conferidos, mas sim para a defesa dos interesses da sua associada, ou seja, não actua exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo Estatuto ou pela legislação aplicável (cfr., neste sentido, o acórdão do Pleno desta secção do STA de 16/11/2011, processo n.° 520/11).
A alínea h), na medida em que o autor não é a trabalhadora associada do requerente por ele representada, mas sim o requerente em representação dela.
Mas esse teor literal também não afasta irremediavelmente a isenção, o que significa que não é suficiente para uma clara interpretação do sentido das normas, pelo que há que convocar os denominados elementos lógicos da interpretação das leis – histórico, racional e teleológico - de modo a, conjugando-os harmonicamente, apurar se o legislador visou, ou não, consagrar a isenção em situações como a dos autos.
Nesta tarefa, apreende-se, de imediato, que o legislador do RCTFP retirou aos sindicatos a isenção, total e automática, estabelecida no DL n.° 84/99, para os casos em que litigassem na defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representassem. E, como remeteu uma ainda possível isenção, nestes casos, para o RCP, a isenção estabelecida na alínea f) deste diploma não pode deixar de ser interpretada restritivamente, levando a considerar que não abrange todas as situações em que estejam em causa interesses individuais desses trabalhadores.
Nestes casos, os sindicatos não actuam exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhes estão especialmente conferidos pelos respectivos Estatutos ou pela legislação aplicável. E isto por que, não obstante a defesa colectiva dos interesses individuais dos seus associados lhes estar legalmente conferida, o artigo 310.° do RCTFP distinguiu claramente, para efeitos de custas, entre a litigância para defesa dos direitos e interesses colectivos e a litigância para a defesa colectiva dos interesses individuais dos associados, atribuindo-lhes um regime diferente, pelo que a defesa colectiva de interesses individuais ainda que associada a uma hipotética defesa de interesses colectivos, por aquela defesa poder ter reflexos nesta, constituindo a expressão de um interesse colectivo, não pode integrar o conceito de uma actuação feita exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições.
Esta intenção do legislador, que se extrai da alteração da regulamentação, é a única solução aceitável em termos de harmonização do sistema, pois que, sendo de admitir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 8.°, n.° 3, do C. Civil), seria absurdo conceber a retirada de uma isenção que estava inequivocamente consagrada no DL n.° 84/99 e remeter essa possibilidade de isenção para um diploma que a consagrasse sempre, de forma automática também, que era o que aconteceria numa interpretação ampla do preceito, face à atribuição legal de legitimidade aos sindicatos para defenderem interesses individuais dos trabalhadores que representem (artigo 310.°, n.° 2, do RCTFP).
Para estes casos, de defesa de direitos e interesses individuais, funcionará a alínea f) em conjugação com a alínea h), ou seja, haverá isenção se os trabalhadores que os sindicatos representarem tivessem direito a isenção se litigassem como autores representados pelos serviços jurídicos dos sindicatos, com os seus serviços prestados gratuitamente e desde que o respectivo rendimento ilíquido à data da propositura da acção não fosse superior a 200 UC.
Na verdade, se um trabalhador, representado pelos serviços jurídicos de um sindicato, goza dessa isenção, não se vê qualquer razão para que um sindicato, representando um trabalhador, não possa beneficiar dela também. O que é preciso é que se verifiquem os requisitos para a isenção subjectiva desse trabalhador, que passam, além do mais, por uma certa debilidade económica.
Esta é, com efeito, a única conclusão a que uma interpretação lógica da lei, tendo em conta os elementos histórico (alteração introduzida) e teleológico (isentar apenas em situação de debilidade económica), no âmbito da unidade do sistema jurídico (distinção entre interesses colectivos e individuais e relevância, quanto a estes, da situação económica dos titulares destes interesses), nos pode levar.
E, como tal, tendo em conta que, no caso sub judice, não está provado, por nem sequer ter sido alegado nem serem factos públicos e notórios, que a defesa dos interesses da trabalhadora que o sindicato visou foi efectuada gratuitamente para esta nem que os rendimentos da mesma fossem inferiores a 200 UC, não se verificam os requisitos estabelecidos na lei para que o requerente possa beneficiar da isenção de custas (…)”
Assim, está demonstrada a procedência das conclusões da alegação do recorrente.”
Na situação dos autos no acórdão recorrido o Tribunal a quo decidiu em linha com o citado acórdão uniformizador (Acórdão nº 5/2013, de 14/03/2013, Procº nº 01166/12, in, www.dgsi.pt/jsta, publicado no DR, Iª Série, nº 95, de 17/05/2013). Sendo certo que se bem que não o tenha citado, suportou-se, como decorre do seu discurso fundamentador, no entendimento assumido no acórdão do STA (pleno) de 19/01/2012, Proc. 0220/11, que foi afinal a que veio a merecer acolhimento, por unanimidade, no acórdão de uniformização de jurisprudência de 14/03/2013.
O recorrente não o desconhece. Mas pugna que um acórdão uniformizador de jurisprudência não tem força vinculativa fora do processo em que foi proferido, invocando para o efeito o artigo 152º nº 6 do CPTA, defendendo, citando a doutrina vertida por Abrantes Geraldes in, “Recursos em Processo Civil – novo regime”, 2ª edição, pág. 445, que assim é passível de não acompanhamento face à verificação de fortes razões ou outras especiais circunstâncias que, por ventura, ainda não tenham sido suficientemente ponderadas.
O CPTA prevê no seu artigo 152º o Recurso para uniformização de jurisprudência nos seguintes termos: “Artigo 152.º
Recurso para uniformização de jurisprudência 1 - As partes e o Ministério Público podem dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo, no prazo de 30 dias contado do trânsito em julgado do acórdão impugnado, pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência, quando, sobre a mesma questão fundamental de direito, exista contradição:
a) Entre acórdão do Tribunal Central Administrativo e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo Tribunal ou pelo Supremo Tribunal Administrativo;
b) Entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.
2 - A petição de recurso é acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspetos de identidade que determinam a contradição alegada e a infração imputada à sentença recorrida.
3 - O recurso não é admitido se a orientação perfilhada no acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
4 - O recurso é julgado pelo pleno da secção e o acórdão é publicado na 1.ª série do Diário da República.
5 - A decisão de provimento emitida pelo tribunal superior não afeta qualquer sentença anterior àquela que tenha sido impugnada nem as situações jurídicas ao seu abrigo constituídas.
6 - A decisão que verifique a existência da contradição alegada anula a sentença impugnada e substitui-a, decidindo a questão controvertida.”
Nem o CPTA nem o CPC, de aplicação supletiva nos Tribunais Administrativos, cfr. artigos 1º e 140º do CPTA – que contempla nos seus artigos 763º a 770º, na redação do DL. nº 303/2007, de 24 de Agosto, e nos atuais artigos 688º a 290º do novo CPC, aprovado pela Lei nº 41/2013, o recurso para uniformização de jurisprudência – conferem aos acórdãos de uniformização de jurisprudência caráter vinculativo fora do processo em que são proferidos, como sucedia com os anteriores assentos.
Pode com efeito afirmar-se, sem divergência na doutrina ou na jurisprudência, que os acórdãos de uniformização de jurisprudência não são vinculativos para os tribunais (vide a este respeito Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Dicionário de contencioso Administrativo”, Almedina, 2006, pág. 610; Mário Aroso de almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 760 ss., António Santos Abrantes Geraldes, in, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2ª edição, Almeida, 2014, págs. 421 e 394 ss.).
Todavia tem que reconhecer-se que os acórdãos de uniformização de jurisprudência têm, pelo menos, uma especial força persuasiva, de modo a que a jurisprudência uniformadora neles fixada deve ser acatada em decisões posteriores conquanto se mantenham os pressupostos que a ela conduziram em determinado contexto, atenta a sua função, e os moldes em que se encontra configurado o recurso para uniformização de jurisprudência.
Como foi evidenciado no Acórdão de 06/11/2014, Proc. 114336/14 deste TCA Sul, in, www.dgsi.pt/jtcas, estão aqui desde logo em jogo o princípio da liberdade de interpretação da lei configurado como limite material de revisão constitucional (cfr. artigos 203º e 288º alínea m) da CRP), e o princípio da igualdade de todos os indivíduos perante a lei (cfr. artigo 13º nº 1 CRP), princípios fundamentais que se projetam com carácter estruturante no domínio da função jurisdicional tal como disciplinada no direito adjetivo, e que têm que ser considerados de forma integrada.
É que, como refere Alberto dos Reis, in, “Código de Processo Civil – anotado”, Vol. VI, Coimbra Editora, 1981, pág. 234, a uniformidade da jurisprudência tem por escopo evitar que “à mesma norma jurídica sejam atribuídos sentidos diferentes de sorte que casos particulares, perfeitamente idênticos, v[enham] a ter diverso tratamento jurídico”, de modo a que a máxima constitucional, “a lei é igual para todos” não fique reduzida a fórmula vã, “se, em consequência da liberdade de interpretação jurisdicional, a casos concretos rigorosamente iguais corresponderem soluções jurídicas antagónicas ou divergentes”.
Como está também em jogo o princípio da segurança jurídica, que a doutrina e jurisprudência fazem decorrer do princípio do Estado de Direito consagrado no artigo 2º da CRP. De modo que, como se disse no já referido Acórdão de 06/11/2014, Proc. 114336/14 deste TCA Sul (disponível in, www.dgsi.pt/jtcas), «numa aceção ampla, o princípio da segurança jurídica acolhe, como salienta a doutrina, “(...) uma evidência científica, obtida mediante experimentação sucessiva: que eu apenas posso orientar a minha vontade para o futuro; nunca para o passado … pressupõe assim um grau, mais ou menos intenso, de previsibilidade objectiva das atuações públicas. (...). Na sua dimensão apriorística, o princípio é entendido enquanto elemento de “certeza na orientação” (ou certitudo) das condutas humanas. Na sua dimensão aposteriorística, ele impõe uma segurança na implementação (ou securitas) das situações da vida já ocorridas, dentro de uma determinada ordem jurídica. (…) Através da “certeza na orientação”, cabe aos poderes públicos adotar normas jurídicas suficientemente claras, precisas e esclarecedoras, que possam servir de parâmetro de reflexão e de decisão pelo indivíduo, bem como garantir uma estabilidade no método e conteúdo de tomada de decisões jurídico-públicas, sejam elas “atuações administrativas” ou “decisões jurisdicionais”.(...) [não sendo de] aceitar que uma inversão de jurisprudência consolidada seja entendida como constitucionalmente inadmissível, por decorrência de uma exigência de “segurança jurídica”. Duas razões substanciais se impõem: i) por um lado, tal conduziria a uma cristalização de soluções jurisprudenciais incorretas ou inadequadas ao fluir dos tempos, esquecendo o “princípio da normatividade” e o “princípio da prossecução do interesse público”; ii) por outro lado, isso pressuporia que a jurisprudência constituiria fonte imediata de Direito Administrativo, sobrepondo-se às próprias fontes escritas; solução que repudio por colocar em crise a legitimação democrática inerente ao “princípio da legalidade”. (...)».
E como refere Abrantes Geraldes in, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2ª Edição, almedina, 2014, págs. 421 e 394 ss., a respeito do recurso para uniformização de jurisprudência previsto para o processo civil “a jurisprudência uniformizada deve merecer da parte de todos os juízes uma atenção especial. Abdicando de alguns excessos individualistas que ainda marcam, por vezes, a vida judiciária, o respeito pela qualidade e pelo valor intrínseco da jurisprudência uniformizada do STJ conduzirá a que só por razões muito ponderosas poderão justificar desvios de interpretação das normas jurídicas em causa (v.g. violação de determinados princípios que firam a consciência jurídica ou manifesta desatualização da jurisprudência face à evolução da sociedade).” E continua “…a discordância deve ser antecedida de fundamentação convincente, baseada em critérios rigorosos, em alguma diferença relevante entre as situações de facto, em contributos da doutrina, em novos argumentos trazidos pelas partes e numa profunda e serena reflexão interior. Ou seja, a divergência não se justifica por si mesma, antes deve ser encarada como um objetivo cujo alcance exige um percurso que, sem hiatos, tenha como ponto de partida a letra da lei e percorra todas as etapas intermédias”. De modo que “… para contrariar a doutrina uniformizada pelo Supremo devem valer fortes razões ou outras especiais circunstâncias que porventura ainda não tenham sido suficientemente ponderadas”.
E tal como explicita aquele autor, op. cit, págs. 421 e 399, “tendo em conta o sentido e o valor que se atribui à jurisprudência uniformizada, parece óbvio que, em princípio, enquanto se mantiverem as circunstâncias em que se baseou a tese do Supremo, os tribunais judiciais devem acatá-la, na medida em que, não o fazendo, além de esse não acatamento poder representar uma quebra injustificada do valor da segurança jurídica e das legítimas expectativas dos interessados, podem ser provocados graves danos na celeridade processual e na eficácia dos tribunais, considerando a previsível derrogação da decisão em caso de interposição de recurso”.
É que há que não esquecer que se encontram legalmente previstos mecanismos destinados a assegurar o valor acrescido dos acórdãos de uniformização de jurisprudência, designadamente:
i) o julgamento pelo Supremo Tribunal Administrativo em formação alargada (pleno da secção), com um quórum de dois terços – cfr. artigo 152º nº 4 do CPTA e artigos 17º nºs 2 e 3 e 25º nº 1 alínea b) do ETAF;
ii) a publicação do acórdão de uniformização de jurisprudência na 1ª série do Diário da República – cfr. artigo 152º nº 4 do CPTA;
iv) ser sempre admissível recurso, independentemente do valor da causa e da sucumbência, das decisões proferidas contra jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo – cfr. artigo 142º nº 3 alínea c) do CPTA;
v) ser fundamento da não admissão do recurso para uniformização de jurisprudência estar a orientação perfilhada no acórdão impugnado de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo – cfr. artigo 152º nº 3 do CPTA.
Assim, devem ser fortes as razões ou circunstâncias para se contrariar a doutrina uniformizada pelo Supremo, de modo a justificar-se a adoção de entendimento divergente daquele que veio a obter vencimento em sede de recurso para uniformização de jurisprudência em julgamento alargado do Supremo Tribunal Administrativo e com ponderação das teses opostas (entre acórdãos do STA, entre acórdãos do TCA ou entre acórdão deste e do STA, cfr. nº 1 do artigo 152º do CPTA), que justificaram a sua admissão.
Podendo apontar-se como justificando tal afastamento a convergência designadamente das seguintes circunstâncias: i) ter decorrido um período de tempo significativo desde o acórdão uniformizador; ii) verificar-se entretanto um debate doutrinal questionando fundamentadamente a jurisprudência uniformizada; iii) serem utilizados relevantes argumentos jurídicos que não tenham sido discutidos no acórdão uniformizador; iv) ter sido alterada a composição do Supremo Tribunal que faça prever a possibilidade de vencimento de solução diversa (a este respeito, vide, António Santos Abrantes Geraldes, in, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2ª edição, Almeida, 2014, págs. 421 e 394 ss.; Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Dicionário de contencioso Administrativo”, Almedina, 2006, pág. 610; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 760 ss.).
Ora não existem razões preponderantes nem circunstâncias justificativas que nos façam dissentir do entendimento que foi fixado no acórdão de uniformização de jurisprudência de 14/03/2013, Procº nº 01166/12 (Acórdão nº 5/2013) do STA, publicado no DR, Iª Série, nº 95, de 17/05/2013, no sentido de que de acordo com as disposições articuladas das alíneas f) e h) do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais e do artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública, aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, os sindicatos, quando litigam em defesa coletiva dos direitos individuais dos seus associados, só estão isentos de custas se prestarem serviço jurídico gratuito ao trabalhador e se o rendimento ilíquido deste não for superior a 200 UC.
Doutrina que tem plena aplicação na situação sub judice já que, como é bom de ver – e decorre dos elementos patenteados nos autos, que conduziram à factualidade que foi dada como provada pelo Tribunal a quo, a qual não é posta em causa no presente recurso – o sindicato recorrente instaurou as identificadas ações administrativas especiais (apensadas entre si nos termos do artigo 28º do CPTA), em representação dos direitos individuais do(a)s trabalhadore(a)s seus(suas) associado(a)s, ali identificado(a)s (vide 2. do probatório).
Sendo certo que no período de dois anos que se mostra decorrido desde a adoção do acórdão uniformizador o entendimento jurisprudencial nele fixado não tem sido questionado, antes tendo sido amplamente perfilhado, quer pela doutrina quer pela jurisprudência (veja-se, designadamente, o Acórdão do pleno do STA de 11/12/2013, Proc. 01507/13, in, www.dgsi.pt/jsta, que não admitiu recurso para uniformização de jurisprudência interposto pelo Sindicato dos Enfermeiros Portugueses de acórdão do TCA Norte sobre igual questão precisamente por este estar de acordo com a jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de uniformização de jurisprudência nº 15/2013, de 14/03/2013). Nem havendo qualquer novo argumento com relevância que obrigue neste momento à reponderação da questão. Pelo contrário, a identidade do quadro jurídico e factual e a sua contemporaneidade com a situação subjacente à jurisprudência uniformizada pelo Acórdão nº 15/2013 do STA conduzem precisamente a que deva ser acatada a jurisprudência uniformadora nele fixada. Devendo dizer-se que se encontra fora desde quadro de análise a circunstância de vir agora invocada, em sede do presente recurso, a inconstitucionalidade material do artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, já que não foi objeto de apreciação no acórdão uniformizador, nessa dimensão, a invocada inconstitucionalidade material da referida norma, nem o deveria ter sido, atenta a natureza do recurso para uniformização de jurisprudência, já que como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 766, “dada a específica natureza do recurso para uniformização de jurisprudência, não pode conhecer-se, no âmbito do julgamento de recurso, da arguição de nulidades nem de questões relativas à constitucionalidade das normas aplicadas quando não se relacionem com a questão fundamental de direito sobre que incide a contradição de julgados”.
Assim sendo, e não havendo razões para nos afastarmos do entendimento jurisprudencial uniformizado no Acórdão nº 15/2013 do STA, de 14/03/2013, no sentido de que de acordo com as disposições articuladas das alíneas f) e h) do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais e do artigo 310º/3 do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública, aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, os sindicatos, quando litigam em defesa coletiva dos direitos individuais dos seus associados, só estão isentos de custas se prestarem serviço jurídico gratuito ao trabalhador e se o rendimento ilíquido deste não for superior a 200 UC, antes devendo o mesmo ser respeitado, e mostrando-se o decidido pelo Tribunal a quo em linha com a jurisprudência uniformizada, tem que improceder, nesta parte o recurso, não merecendo acolhimento as conclusões 1ª a 8ª das alegações de recurso, confirmando-se a decisão recorrida.~ Mas o recorrente Sindicato invoca ainda, subsidiariamente que o artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas quando interpretado e aplicado com o sentido normativo de que as associações sindicais não são beneficiárias da isenção prevista no artigo 4º nº 1 alínea f) do Regulamento das Custas Processuais, como foi feito no acórdão recorrido, é materialmente inconstitucional (invocando os artigos 12º nº 2, 13º nº 1, 55º nº 1, 56º nº 1 e 277º nº 1 da CRP), devendo ser recusada a sua aplicação.
Não há todavia razão para concluir pela invocada inconstitucionalidade material do normativo em causa, de modo a recursar-se a sua aplicação nos termos do artigo 204º da CRP. Vejamos porquê.
O que artigo 55º nº 1 da CRP estabelece, sob a epígrafe “liberdade sindical”, é o reconhecimento aos trabalhadores da liberdade sindical, enquanto condição e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses. É certo que como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira in, “Constituição da República Portuguesa anotada”, Vol. I, Coimbra Editora, 2007, pág. 730, a liberdade sindical é uma forma particular de associação, reconhecida pelo artigo 46º da CRP (nos termos do qual os cidadãos têm “o direito de, livremente e sem dependência de qualquer autorização, constituir associações, desde que estas não se destinem a promover a violência e os respetivos fins não sejam contrários à lei penal”), mas constitui um tipo autónomo, já que “o sindicato é uma associação específica de trabalhadores assalariados ou equiparados destinada a defender os seus interesses desde logo e fundamentalmente perante as entidades empregadoras”. De modo que a diferença específica do sindicato em relação às restantes associações está “no seu caráter de associação de classe, de associação de defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores” constituindo a liberdade sindical mais do que uma simples liberdade de associação perante o Estado, assumindo-se mais como um “direito à atividade sindical perante o Estado e os empregadores”.
Nesta esteira o artigo 56º da CRP, sob a epígrafe “Direitos das associações sindicais e contratação coletiva”, especificando competir às associações sindicais “defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem” (nº 1), reconhece constituírem direitos destas: “a) Participar na elaboração da legislação do trabalho; b) Participar na gestão das instituições de segurança social e outras organizações que visem satisfazer os interesses dos trabalhadores; c) Pronunciar-se sobre os planos económico-sociais e acompanhar a sua execução; d) Fazer-se representar nos organismos de concertação social, nos termos da lei; e) Participar nos processos de reestruturação da empresa, especialmente no tocante a ações de formação ou quando ocorra alteração das condições de trabalho” (nº 2).
Ora apenas deve considerar-se abrangido pelo disposto no nº 1 do artigo 56º da CRP é a garantia (constitucional) da legitimidade (processual) ativa dos sindicatos para a defesa e promoção da defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não a garantia (constitucional) do seu exercício gratuito, através da concessão de um benefício tributário da isenção de custas processuais. Pelo que não pode ter-se por materialmente inconstitucional por violação do disposto no artigo 56º nº 1 da CRP, nesta dimensão, o disposto no artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), aprovado pela Lei n° 59/2008, de 11 de Setembro ao restringir o beneficio da isenção do pagamento das custas das associações sindicais às situações em que agem judicialmente para defesa dos direitos e interesses coletivos.
Tem pois que considerar-se que não obstante a defesa coletiva dos interesses individuais dos seus associados lhes estar legal e constitucionalmente conferida, o artigo 310° do RCTFP distinguiu para efeitos de custas, entre a litigância para defesa dos direitos e interesses coletivos e a litigância para a defesa coletiva dos interesses individuais dos associados, atribuindo-lhes um regime diferente, pelo que a defesa coletiva de interesses individuais (ainda que associada a uma hipotética defesa de interesses coletivos, por aquela defesa poder ter reflexos nesta, constituindo a expressão de um interesse coletivo), não pode integrar o conceito de uma atuação feita exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições. Não ferindo tal interpretação a garantia constitucional consagrada no artigo 56º nº 1 da CRP.
Não incorrendo também em violação do princípio constitucional da igualdade, tal como consagrado no artigo 13º da CRP o regime contido nas disposições conjugadas do artigo 310º nº 3 do RCTFP e do artigo 4º nº 1 alíneas f) e h) do RCP (Regulamento das Custas Processuais), já que, como foi evidenciado no referido acórdão uniformizador do STA (Acórdão nº 15/2013) “…haverá isenção se os trabalhadores que os sindicatos representarem tivessem direito a isenção se litigassem como autores representados pelos serviços jurídicos dos sindicatos, com os seus serviços prestados gratuitamente e desde que o respetivo rendimento ilíquido à data da propositura da ação não fosse superior a 200 UC…”, pelo que, da mesma forma “…se um trabalhador, representado pelos serviços jurídicos de um sindicato, goza dessa isenção, não se vê qualquer razão para que um sindicato, representando um trabalhador, não possa beneficiar dela também. O que é preciso é que se verifiquem os requisitos para a isenção subjetiva desse trabalhador, que passam, além do mais, por uma certa debilidade económica…”. Sendo certo que quando o sindicato litiga para defesa dos direitos e interesses coletivos beneficia de isenção de custas processuais, tal como as demais pessoas coletivas privadas sem fins lucrativos, quando atuam exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respetivo estatuto, nos termos da alínea f) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais, mostrando-se assim dado pela lei um tratamento igual ao que é igual e diferente ao que é diferente.
Não colhe, pois, a invocação de inconstitucionalidade normativa feita pelo recorrente, que justifique a recusa de aplicação das normas em causa nos termos do artigo 204º da CRP, tendo que improceder, também neste aspeto o recurso.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão recorrida.
~ Custas pelo recorrente – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.
* Notifique.
D.N.* Lisboa, 9 de Julho de 2015
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela
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