| Decisão Texto Integral: | O Município de Cascais, com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dela vem recorrer, concluindo como segue:
A. O presente recurso é interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 16.05.2016, que julgou “procedente o pedido cautelar e se determina a intimação da Requerida a autorizar, provisoriamente, a permanência do Requerente na exploração da actividade de transporte de táxi”.
B. Para concluir pela procedência da providência cautelar, o Tribunal a quo julgou provados os requisitos do n.° l artigo 120° do C.P.T.A., bem como a inexistência de lesão para o interesse público, considerando, por isso, que o pedido deveria proceder.
C. Porém, no entender da ora Recorrente, a sentença claudicou na aplicação do direito, desde logo, porque errou no julgamento das questões de direito ao considerar reunidos os requisitos para o decretamento da providência, designadamente da aparência do bom direito.
D. O erro de julgamento que, pode começar na interpretação e subsunção dos factos e do direito, afecta e vicia a decisão proferida em qualquer circunstância.
E. O vício que a lei considera violação de lei substantiva advém de uma interpretação e enquadramento jurídicos incorrectos que acabam por afectar o conteúdo da decisão, dando origem a erro de julgamento.
F. Entende a Recorrente que, no caso sub judice, o erro de julgamento resulta da interpretação que o Tribunal a quo deu ao considerar manifestamente insuficiente o procedimento adoptado para notificação dos opositores/concorrentes concurso e do facto de ter efectuado uma adequada ponderação da actuação do Requerente no âmbito do procedimento concursal.
G. Nos termos do disposto no artigo 120° do C.P.T.A., para adoptar uma providência cautelar é necessário que haja fundado receio de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos irreparáveis e ainda que "seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente ".
H. Dos factos provados verifica-se que não é possível afirmar que a actuação da ora Recorrente é ou foi ilegal, sendo que, o mero juízo de insuficiência do meio utilizado não é bastante sem mais para concluir pela verificação do requisito da aparência do bom direito.
I. Considera, assim, a Recorrente que não estão reunidos os requisitos da aparência do bom direito e que não foi efectuada a ponderação de interesses que se impunha nos presentes autos.
J. Merecendo, por isso, censura a decisão em crise, devendo ser objeto de revogação e substituída por outra onde não se conceda provimento à providência requerida.
K. O ora Recorrente não pode concordar com a interpretação feita pelo douto Tribunal a quo ao dar como provados a existência e verificação dos requisitos do artigo 120° do C.P.T.A..
L. De facto, invoca o douto Tribunal a quo, que resulta demonstrado que a recusa da providência resultaria danos de difícil reparação para o particular.
M. Por outro lado, em sentido contrário entende o Douto Tribunal a quo, que "É certo que o 'Requerente não acompanhou esta alegação de qualquer suporte documental, designadamente quanto à composição do agregado familiar e rendimentos respectivos".
N. Com efeito, a ponderação de interesses em presença, por força da qual a decisão sobre a atribuição da tutela cautelar fica dependente, de um juízo de valor relativo, deve ser fundada na comparação da situação do Recorrente com o dos eventuais interesses contrapostos.
O. É entendimento da jurisprudência que "em direito administrativo, presume-se sempre que toda a formalidade exigida por lei é essencial, salvo disposição em contrário, considerando-se porém como não essenciais as formalidades cuja omissão não tenha influído no objectivo que com eles se visava alcançar" (Ac. T.P. de 15712/96-AD 64.780".
P. Neste termos e atenta a matéria de fato assente na decisão ora em crise " a repetição do procedimento concursal com a alteração do programa de concurso de acordo com o conteúdo das alíneas a) e c) do nº 1 do artigo 3º do DL 74/ 79 constitui ato indispensável à reposição da legalidade do mesmo, não constituindo de per si qualquer agravamento aos interesses públicos e privados em presença que se sobreponha ao principio da liberdade de acesso a uma profissão, de igualdade, da justiça e da imparcialidade (cf. art. 266.°, nº 1 e 2 da CRP)".
Q. Desta forma, o ora Recorrente fez uso do mecanismo de notificação previsto no artigo 70.° do antigo C.P.A, , ou seja, lançou mão do Edital par dar cumprimento à respectiva decisão judicial; "Condena-se a Câmara de Cascais a: a) Reformular o programa de Concurso seguidamente deverá praticar os subsequentes actos do procedimento de concurso [v.g. publicação de aviso de abertura sendo certo que estando em cansa a reconstituição da situação que existiria se a deliberação impugnada não tivesse sido praticada, apenas poderão concorrer aqueles, que no prazo fixado descrito em 1), dos factos provados, reunam condições para o efeito." (bold nosso).
R. No procedimento concursal revisto o Requerente deveria ter-se apresentado a concurso, não o tendo feito, concluindo-se, assim, pela falta de interesse em agir.
S. É o Requerente que afirma que trabalha no meio e nele é conhecido, há mais de 20 anos, não podendo alegar falta de conhecimento da situação.
T. Não menos importante e da maior relevância, é o facto de ter sido interveniente, nos autos na qualidade de contra- interessado, conforme alínea O) da matéria de facto indiciariamente assente.
U. Não se concorda com a posição assumida pelo Requerente nos presentes autos, quando pretende transferir para a Recorrente a responsabilidade da sua inércia e omissão.
V. Assim, não andou bem o Tribunal a quo ao fazer um pré juízo no qual dá como assente que a actuação da ora Recorrente não assegurou a participação dos opositores ao concurso anterior reformulado, por considerar manifestamente insuficiente o meio usado e previsto no artigo 70° do C.P.A.
W. Temos como facto assente que a Recorrente tinha dar cumprimento à decisão judicial (vinculativa) e que, quanto ao modo da notificação teria que lançar mão de um dos meios previstos na lei, o que aconteceu no caso concreto, porque se encontravam reunidos os requisitos para tal.
X. Face ao decurso do tempo a situação dos concorrentes/oponentes ao concurso, como se pode verificar da consulta dos processos instrutores, sofreu alterações substanciais, nomeadamente o falecimento de alguns deles.
Y. A utilização de outro meio que não o utilizado poderia provocar morosidade no procedimento, bem como revelar-se incapaz para a chamada ao mesmo de todos que poderiam ter entretanto adquirido o direito a concorrer e aí sim pôr em causa o integral cumprimento da decisão judicial que impôs a reformulação do procedimento concursal
Z. Encontra-se demonstrado que o meio usado pela ora Recorrente foi eficaz, assegurou o efectivo conhecimento por parte dos opositores ao concurso, uma vez que se apresentaram todos ao mesmo, trabalhando no ramo e no meio, com excepção do ora Requerente.
AA. A questão que se coloca é se caberia à Recorrente substituir-se ao ora Requerente. Entende-se que não.
BB. É certo que a improcedência do pedido cautelar, terá como consequência a não autorização de permanência do autor na exploração da actividade de transporte de táxi, com todas as consequências de natureza social e económica daí decorrentes.
CC. E que se cria uma situação de facto consumado, que a verificar-se tomará, de algum modo, inútil a decisão que venha a ser proferida na acção principal, por entretanto se consumar de facto a situação que o autor queria evitar, verificando-se o requisito do periculum in mora.
DD. Contudo, também é certo que, não se verifica o requisito de aparência de bom direito, uma vez que a ora Recorrente usou os mecanismos legais, suficientes e adequados à situação em concreto.
EE. Importaria e seria imprescindível, no caso concreto, atender à actuação do Requerente, que com a sua atuação/inércia, ao não se apresentar a concurso, se colocou deliberadamente na situação que determinou a cassação da licença de exploração.
FF. Era esta a ponderação que se impunha ser feita pelo Tribunal a quo para verificação da existência dos requisitos de decretamento da providência e que, no entender da ora Recorrente não foi.
GG. Dando como provados a verificação dos requisitos para decretamento da providência sem atender e fazer este juízo de prognose, a douta sentença enferma de erro de julgamento das questões de direito no entendimento da ora Recorrente.
HH. Acresce que a ora Recorrente não poderia ter apresentado outra defesa para fundamentar a improcedência da providência cautelar, uma vez que do respectivo provimento resultaria numa lesão para o interesse público decorrente da falta de cumprimento de uma decisão judicial.
II. Não restam dúvidas que a ora Recorrente, em cumprimento da decisão judicial, diligenciou no sentido de proceder à cassação das licenças atribuídas com a nova lista final de classificação, não se vislumbrando qualquer situação de ostensiva ou manifesta ilegalidade.
JJ. Quanto ao pressuposto ao perimiam in mora, entende o Tribunal a quo que "Estes fatos, ainda que desacompanhados de outros que permitam concluir pela impossibilidades de o Requerente assegurar o sustento do agregado familiar, afiguram-se suficientes para a formulação de um juízo sobre a verificação do requisito da perigos idade ".
KK. Ora efectivamente os interesses devem ser acautelados, desde que, dentro da legalidade os particulares devem ser acautelados, desde que dentro da legalidade e analisados face à conduta do particular/ Requerente, como já ficou alegado nos pontos 16 a 18 das presentes alegações foi a conduta passiva do Requerente, ao não se apresentar a concurso que determinou a cassação da licença de táxis nº l, não lhe permitindo assim o exercício da actividade.
LL. Legalidade que, como bem se sabe, compete à ora Recorrente respeitar não podendo, por se encontrar adstrita ao cumprimento dos princípios gerais do direito entre os quais o princípio da legalidade, não fazer cumprir a execução de sentença (cassação das licenças mal atribuídas face ao procedimento).
MM. Não andou, por isso, bem o Tribunal a quo quando na decisão em crise, conclui que "nos termos do disposto no artº. 120/5 do CPTA falta de alegação de que a providência cautelar e prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão".
NN. A Requerida/Recorrente invocou o princípio da legalidade e a produção dos efeitos do procedimento concursal, que não pode, com o devido respeito por posição contrária, ser analisado sem ter em atenção a conduta do Requerente em todo o processo.
OO. Em conclusão e a atendendo ao acima exposto, não se verificam os pressupostos/requisitos para a concessão da providência cautelar requerida, razão pela qual a mesma deve ser rejeitada.
PP. A concessão das providências quando os pressupostos não se encontram reunidos traduzir-se-ia em denegação da Justiça.
QQ. Da matéria de facto dada como assente não resulta a existência de qualquer outro facto que permita avaliar e concluir pela ilegalidade de actuação da ora Recorrente.
RR. Assim deveria o douto tribunal ter optado pela antecipação da decisão da causa principal conforme requerido pelo ora Recorrente em sede de oposição ao decretamento da providência.
Nestes termos, e nos demais que V. Exas. doutamente suprirão deve a presente apelação ser julgada procedente substituindo-se a douta sentença recorrida por outra em que se improceda o pedido cautelar.
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O Recorrido Gilberto ………………. contra-alegou, concluindo como segue:
A. A douta sentença não merece qualquer reparo, porquanto avaliou bem os interesses em causa, fez um juízo de prognose e verificou o fundado receio do recorrido;
B. As alegações enfermam do vício de não conterem "conclusões", sendo estas uma repetição do alegado e mais do que isso contêm nova matéria não devidamente alicerçada, como é o caso das alíneas QQ e RR;
C. Bem andou a sentença, considerando verificados os pressupostos do n° l do artigo 120º do CPTA, ao julgar procedente a providência cautelar;
D. Protegendo interesses de valor bem mais elevado do que os que ficariam ressalvados sem a mesma;
E. Tal decisão não belisca o interesse público;
F. Existem suficientes elementos de facto e direito que apontam no sentido de que foi cometida uma ilegalidade e que no processo principal tal virá a ser confirmado;
G. Porque não conceder então, a tutela provisória e cautelar?
H. Decidindo com decidiu, cumprindo com o disposto no nº l do artigo 120º do CPTA, e assenta em suficiente matéria de facto, a sentença recorrida bem julgou e deve manter-se.
Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exa, doutamente, suprirá, nomeadamente nos efeitos emergentes da questão prévia - a rejeição do recurso - deve manter-se a sentença proferida, assim se fazendo a devida JUSTIÇA!
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Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte matéria de facto:
A) Por deliberação da Câmara Municipal de Cascais, datada de 17 de Julho de 1996, tomada no âmbito do Concurso Público para atribuição de licenças para veículos ligeiros de passageiros (táxis), foi atribuída ao Requerente a licença de táxi nº1 (fls. 14, verso, e 15 dos autos);
B) Por sentença proferida pelo TAC de Lisboa, a 12.12.2000, no âmbito do recurso contencioso de anulação que aí correu termos sob o n° 976/96, foi anulada a decisão de 17.07.1996 para atribuição de 18 licenças para o exercício da indústria de transportes de aluguer de veículos ligeiros de passageiros no Concelho de Cascais (fls. 103-120 do processo principal);
C) Por Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo a 31.10.2002, a fls. 122-134 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido, foi confirmada a sentença mencionada na alínea anterior, tendo-se aí referido, quanto aos fundamentos da anulação, designadamente que: “(..).1.1- Recurso apresentado pela "C…………."
3.1.1- Para a recorrente particular "C………….." a sentença não andou bem nos dois vícios que considerou procedentes.
Vejamos o primeiro.
Segundo o Mmo Juiz "a quo", teria-havido violação do n°4 do art. 4° do DL n° 74/79, de 4/04 e do n°2 do art. 6° da Portaria n° 149/79, da mesma data.
Para a sentença, a atribuição de 5 licenças à ora recorrente "C..........." não seria possível, face ao número de motoristas (nove) que a integram. Quatro seria o número máximo de licenças a conceder.
O art. 4° n°4, do DL n° 74/79 dispõe o seguinte: «Às cooperativas não poderão ser concedidas mais licenças do que o número dos motoristas seus associados».
E o nº 2 do artº 6º da citada Portaria ria nº 149/79 prescreve: “A prioridade entre cooperativas será decidida pela localização das suas sedes, de acordo com o critério estabelecido no número anterior e, caso aquele não seja decisivo, dar-se-á ainda preferência à cooperativa que integre os motoristas que somem mais tempo de exercício efectivo de profissão, considerando dois motoristas por cada licença a atribuir.”
Isto quer dizer que,
Mas se houver mais do que uma cooperativa nas mesmas condições, o factor de preferência relativa deixa de ser o da localização, para passar a ser o da soma de tempo de serviço efectivo da profissão dos motoristas que a cada uma pertençam.
A questão que está por resolver é saber se essa contagem se faz em bloco, isto é, pela soma do tempo de serviço de todos os motoristas de cada cooperativa, ou se haverá de se fazer de forma parcelar reportada a cada subconjunto de cada dois motoristas para cada uma das licenças a atribuir.
A letra lei não é clara, reconheçamo-lo.
Cremos, porém, que o critério de preenchimento desse grupo não deve ser o que a sentença perfilhou.
A sentença procedeu do seguinte modo:
Atendeu em primeiro lugar ao tempo de serviço global apresentado por cada uma das cooperativas. 0u seja, acolheu a ordem de graduação estabelecida pela Câmara, com o resultado assim obtido:
1° "C...........", com 54 anos, 04 meses e 23 dias de serviço;
2° "M……………..", com 31 anos, 02 meses e 22 dias de serviço;
3° "E……………..", com 18 anos, 8 meses e 26 dias de serviço.
Depois disso, partiu para a atribuição das licenças segundo a "ratio" de dois motoristas por cada uma.
A Câmara atribuiu à primeira delas 5 licenças. A sentença, entendeu que a "C..........." dispunha de apenas 9 ( e não dez) cooperantes ao seu serviço, afirmou que só deveriam ser-lhe concedidas 9 licenças. Por isso anulou o acto
Quer dizer que, se tivesse considerado os 10 motoristas, teria sufragado a decisão administrativa e a "C..........." disporia de 5 novas licenças, enquanto para as outras duas candidatas restaria uma só.
Levado este método às últimas consequências, isso quereria dizer que se a "C..........." tivesse ao seu serviço doze motoristas e se no conjunto todos perfizessem um maior tempo de serviço efectivo, ser-lhe-iam atribuídas as 6 licenças de aluguer disponíveis.
Ora, um tal método seria impróprio e contrário ao próprio espírito da lei.
Na verdade, a filosofia do diploma vai inteira para o primado da antiguidade do motorista no exercício dessa profissão.
Basta ver o que se passa para os que se encontram na previsão da al. a) do n° l, do art.º do DL n° 74/79 (motoristas profissionais).
Terão que ter um "número minirno de doze meses (um ano), de exercício da profissão (cit. disposição e 6°,n° l, da Portaria nº 149/79), estabelecendo-se a graduação dos concorrentes.
Segundo uma escala decrescente de tempo de exercício de profissão de motorista, o que é, aliás, normal á luz dos mais comuns factores de graduação em procedimentos concursais.
Para tantos os lugares (leia-se aqui licenças), serão beneficiários os candidatos colocados
nas posições correspondentemente elegíveis, digamos assim.
E isto ainda assim será, mesmo que porventura os critérios da residência não funcionem para esses concorrentes, pois o art. 7°, n°l, da Portaria insiste na tónica de que nesses casos, «a classificação dos candidatos será feita segundo o critério do tempo de exercício efectivo da profissão ou actividade.
Se isto é assim relativamente aos motoristas profissionais, cremos que o enquadramento dos cooperantes dentro da categoria das cooperativas não poderia deixar de obedecer ao mesmo critério, porque o impõe a unidade sistemática do diploma.
De outro modo, poder-se-ia beneficiar uma cooperativa apenas por ter mais motoristas ao seu serviço, ainda que individualmente alguns deles estejam a exercer a profissão há muito menos tempo de que outros (muito mais antigos na profissão) que integrem cooperativas de menor dimensão.
Em nossa opinião, o objectivo da lei não é o de favorecer as cooperativas de maior dimensão, para o que seríamos arrastados se apenas considerássemos a adição do número de anos de serviço de todos os seus cooperantes.
Pensamos, antes, que os diplomas referidos se movem por um critério objectivo e sensato, que é o de beneficiar as cooperativas que abriguem motoristas com maior experiência, e por isso com aparente maior capacidade de condução e, simultaneamente, mais ampla garantia de segurança rodoviária (veículos e pessoas).
Se o transporte de passageiros em veículos de aluguer é um serviço público, o interesse público imanente não pode deixar de contemplar o factor segurança, para o que o tempo efectivo da profissão indiciariamente concorre.
Por esta razão, não nos parece que o critério da divisão do número total de cooperantes por dois («...dois motoristas por cada licença a atribuir») seja acertado. Em suma, não nos parece possível reconhecer a preferência tratada no n°2 do art. 6° da Portari n° 149/79 à cooperativa que no seu conjunto, ou em bloco, apresente um maior número de anos de exercício efectivo de profissão
Para cumprir os objectivos, o espírito e a unidade sistemática da lei, parece-nos ser necessário ir mais fundo na procura da solução.
Segundo nos parece, aquele dispositivo legal tem o seguinte alcance:
Em cada grupo de dois motoristas, e para cada licença a atribuir, dar-se-á preferência à cooperativa que (em cada um desses grupos) some mais tempo de exercício efectivo de profissão.
A entender-se ser esta a prescrição normativa, como nos parece ser, então o critério concretamente seguido pelo acto e pela sentença (nesta última, embora, com a limitação decorrente da falta de um motorista para a atribuição da 5ª licença.à "C...........") está errado.
Seria, pois, necessário efectuar o preenchimento rateado de cada licença por cada grupo dos dois motoristas de cada cooperativa que apresentasse a maior soma de tempo de serviço respectivo.
E se a soma de cada grupo de dois motoristas mais antigos alcançasse um tempo de serviço superior ao grupo mais antigo da cooperativa opositora, seria a primeira bafejada com a atribuição de uma licença em disputa, e assim sucessivamente.
Assim, por exemplo, a atribuição da licença caberia à "C...........", por ter ao seu serviço os dois candidatos mais antigos de todos quantos participam nas três cooperativas concorrentes (com 10 anos, 06 meses, um, e 08 anos, 02 meses e 19 dias, o outro); a atribuição da 2ª licença pertencer-lhe-ia igualmente, por serem seus os dois motoristas mais antigos na profissão (com 7 anos, 6 meses e 6 anos e 7 meses, respectivamente)
E idêntico processo deveria ser seguido quanto às restantes quatro licenças em disputa.
Esta parece-nos, com efeito, a única interpretação certa (e justa, acrescente-se) que é possível extrair do nº 2 do artº 6º citado.
A anulação do acto é, pois, de manter no que concerne às cooperativas. Não, porém, pelo fundamento da sentença , nem pelos argumentos esgrimidos pela ora recorrente, mas pelos acabados de expor.
3.1.2- A recorrente "C..........." considera ainda que inexiste qualquer vício de violação de lei nesta parte da deliberação. A sentença, diferentemente, considerou ainda que o ponto 4°, alíneas a) e c) do programa do concurso não respeitou o conteúdo das alíneas a) e c) do n°l, do art. 3° do DL n° 74/79.
Vejamos quem tem razão.
As alíneas em causa do programa' do concurso estabelecem que poderiam ser concorrentes:
«a) motoristas profissionais de taxi exercendo a profissão há mais de um ano;
b) restantes concorrentes individuais, desde que motoristas profissionais exercendo a profissão, há mais de um ano».
As alíneas' correspondentes do diploma legal citado dispõem que na atribuição de licenças se observaria a seguinte ordem de prioridades:
«a) Motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de um ano;
c) Outros concorrentes)
Realmente, o DL n° 74/79 não faz qualquer distinção a propósito das categorias Diferenciadas de motoristas profissionais que possam candidatar-se à atribuição das licenças na mencionada alínea a) do nº l, do art. 3°.
Na alínea em apreço cabem, pois, todos os motoristas profissionais, sejam ou não motoristas de taxi. E o próprio art. 6°, n°3, da Portaria nº 149/79 também não consagra nenhuma preferência aos motoristas de nenhuma categoria especial de veículos. .
Nessa alínea apenas se devem compreender os que como motoristas profissionais são definidos pelo n°2 do artº 3º do mesmo Decreto Lei, isto é, os que exercem a actividade de condução como profissão, mediante retribuição, sob a autoridade e direcção de outrem.
Nessa previsão incluem-se todos quantos exerçam, como modo de vida, a condução de veículos automóveis (Ac. Do STA de 18/3/82, in AD n° 250/1222), não sendo legítimo fazer discriminações positivas em favor dos motoristas profissionais de táxi (uma tal discriminação apenas veio a ser estabelecida para a atribuição de 131 licenças no concelho de Lisboa, através da Portaria nº 358/93, de 25/03).
Logo, não seria permitido que a prioridade na atribuição do contingente das licenças fosse conferida apenas aos motoristas de taxi, porque isso restringia à partida o leque de potenciais candidatos que a ela poderiam aceder.
Da mesma maneira, a alínea c) dos pontos 4° e 6° do programa de concurso não corresponde ao conteúdo da alínea c) do n° l, do art. 3° do DL 74/79.
A expressão “Outros concorrentes” ali previstos tem uma abrangência lata que não se compadece com a limitação introduzida pelo programa de concurso, quando apenas permitiu que a ela acedessem os «restantes concorrentes individuais, desde que motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de um ano»
O STA já se pronunciou sobre o assunto.
Para efeitos de atribuição de licenças nessa categoria de candidatos, a preferência é dada a todos os outros motoristas profissionais, industriais de transporte e concorrentes com carta de condução, face ao disposto no art. 6°, n°3, da mesma Portaria (é certo que o proémio do número fala expressamente em alínea a) do artigo 3°, mas essa referência só por lapso permaneceu no diploma, entendendo-se portanto que se reporta à alínea c) do art. 3°: neste sentido, o Ac. do STA de 14/11/96, Rec. Nº 39 062-Z, in Ap. ao DR, de 15/4/1999).
É verdade que o ponto 4° do programa tem por objectivo fixar os pressupostos de admissão ao concurso, e não afixação dos critérios de prioridades.
De qualquer maneira, o contingente das licenças seria o que consta do ponto 6°do programa, que reproduz "ipsis verbis" a literalidade do ponto 4°.
Logo, mesmo atendendo à redacção do ponto 5° do programa (algo diferente dos outros pontos referidos), é bom de ver que não há na definição desses critérios um acolhimento do que sobre o assunto os diplomas em apreço contêm.
Por conseguinte, tendo o acto impugnado sido alicerçado nas referidas normas ilegais do programa do concurso (que, sendo normas regulamentares deveriam conformar-se com as leis e princípios aplicáveis ao concurso: Ac. do STA de 11704/2000, Rec. nº 45845) é anulável por violação de lei, tal como foi decidido na sentença, que assim nesta parte se tem que manter. (..)”.
D) Por sentença proferida pelo TACL de Lisboa a 10 de Agosto de 2012 nos autos de execução do julgado anulatório mencionado nas alíneas B) e C), de fls. 46-61 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, foi referido, designadamente que:
“(...) Ora, face à decisão judicial de anulações, a execução da sentença anulatória proferida nos autos principais (cfr. ponto n.° 7 dos factos assentes) implica que o concurso se retome no exacto passo em que o TACL vislumbrou o vício causal da anulação.
Nestes termos, a Câmara Municipal de Cascais deverá ser condenada a reformular o programa de concurso, uma vez que na sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ponto 2.4, confirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, foi decidido que o programa do concurso violava o art. 3° n.° 1, ais. a) e c), do Decreto-Lei n.° 74/79, bem como providenciar pela prática dos subsequentes actos do procedimento do concurso. (...)
Compulsados os autos, verifica-se que todos os concorrentes constantes da ordenação da lista de classificação final anulada tiveram conhecimento do recurso contencioso da deliberação camarária que aprovou aquela ordenação, interposto pelos ora exequentes (cfr. ponto 6) da matéria de facto provada), pelo que os contra-interessados sabiam ou tinham a obrigação de saber que a manutenção das licenças atribuídas na decorrência do concurso impugnado, estavam dependentes da confirmação judicial da legalidade da sua atribuição.
No entanto, a regra de que são nulos os actos consequentes de actos anulados deve atingir apenas os actos ou as partes de acto que seja estritamente necessário para reconstituir a situação hipotética, em respeito pelo princípio da proporcionalidade (cfr. art. 266.°, n.° 2 da CRP e art. 5.°, nº 2 do CPA). (...)
Ora, face ao enquadramento legal realizado quanto aos actos de execução da sentença e tendo sido já decidida a inexistência de causa legítima de inexecução (cfr. n.° 13), dos factos provados), a repetição do procedimento concursal com a alteração do programa de concurso de acordo com o conteúdo das alíneas a) e c) do n.° 1 do art. 3.° do DL n.° 74/79 constitui acto indispensável à reposição da legalidade do mesmo, não constituindo de per si qualquer agravamento aos interesses públicos e privados em presença que se sobreponha ao princípio da liberdade de acesso a uma profissão, da igualdade, da justiça me da imparcialidade (cfr. art. 266.°, n.° 1 e 2 da CRP).
Pelo que não procedem as pretensões e fundamentos alegados pelos contra-interessados quanto à subsistência na ordem jurídica do concurso anulado e dos seus actos consequentes designadamente a manutenção das licenças atribuídas em violação de lei.
Relativamente às alegações produzidas pelos contra-interessados quanto à existência de posse de boa fé e dos prejuízos individuais que poderá causar a anulação e a consequente cassação das licenças atribuídas ilegalmente pela deliberação camarária publicitada em 17 de Julho de 1966 importa referir que pelo menos desde 12/12/2000, data da sentença anulatória confirmada pelo STA em 31 de Outubro de 2002, que os opositores ao concurso detentores das licenças, têm conhecimento das ilegalidades e vícios atinentes às mesmas.
A execução da sentença anulatória proferida nos autos principais implica que o concurso se retome no exacto passo em que o TLC vislumbrou o vício causal de anulação.
Não obstante, de acordo com o princípio da proporcionalidade, nos casos em que o desaparecimento dos actos consequentes atinja direitos constituídos, a regra de que são nulos os actos consequentes de actos anuláveis, deve apenas atingir os actos ou partes do acto que seja estritamente necessário para reconstituir a situação hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, pelo que o executado só deverá proceder à cassação de licenças, após conhecer o resultado da reconstituição do concurso, para que sejam atingidas apenas as licenças que se revelem incompatíveis com a nova lista de classificação final (Neste sentido, Acórdão Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de Março de 2007, processo nº 06569/02 disponível para consulta em www.dgsi.pt (..)
Pelo Exposto:
l - Condena-se a Câmara Municipal de Cascais a:
a) Reformular o programa de concurso em conformidade com o ponto nº 2.4 da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferida em 12 de Dezembro de 2000 e, seguidamente, deverá praticar os subsequentes actos do procedimento de concurso [v.g. publicação do aviso de abertura - sendo certo que, estando em causa a reconstituição da situação que existiria se a deliberação impugnada não tivesse sido praticada, apenas poderão concorrer aqueles, que no prazo fixado descrito em 1), dos factos provados, reuniam condições para o efeito -, elaboração de lista de candidatos admitidos e excluídos].
b) Providenciar para que o júri, na elaboração da lista de classificação final, proceda à aplicação dos critérios de selecção classificação e ordenação dos candidatos conforme foi determinado pelo Acórdão do STA de 31 de Outubro de 2002.
c) Homologar a lista de classificação final e proceder à cassação única e exclusivamente das licenças que se encontrem ilegalmente atribuídas de acordo com a nova lista de classificação final, procedendo à sua reafectação de acordo com a nova ordenação. (..)”.
E) O Requerente interveio nos autos mencionados na alínea anterior na qualidade de contra-interessado;
F) Por deliberação de 7.04.2014 a Entidade Requerida foi determinado o seguinte:“(..) Considerando que:
a) Em 24 de Março de 2014, a Câmara Municipal de Cascais (CMC) indeferiu parcialmente a Reclamação deduzida por "C…………………. - Cooperativa de Responsabilidade Limitada", mormente porque a contagem do tempo de serviço efectivo a que se refere o n° 2 do artigo 6.° da Portaria não se faz pela soma do tempo de serviço de todos os motoristas em bloco de cada cooperativa, mas sim de forma parcelar reportada a cada sub-Conjunto de dois motoristas para cada licença a atribuir (cfr. ponto 24 da Ordem de Trabalhos da Reunião Camarária em apreço);
b) Deste modo, se encontra ultrapassada a fase de Reclamação sobre a Lista de Classificação Provisória dos Concorrentes, aprovada pela CMC em 25.11.2013 (cfr. Proposta CMC n° '1634-2013'), e publicitada através do Edital n° 399/2013, de 13.12;
c) Observando os critérios preferenciais de atribuição das licenças estabelecidos no artigo 5° do Programa de Concurso, o júri procedeu à sua graduação e concomitante elaboração da “lista de classificação provisória dos concorrentes” (Anexo I) - cfr. artigo 13.°, n° l do citado Programa de Concurso.
Tenho a honra de propor que a Câmara Municipal delibere:
Conforme proposto pelo júri do concurso na sua Acta n° 3 (cfr. de novo, Anexo í), em cumprimento do disposto no n° l do artigo 13.° do programa de concurso, a Câmara Municipal delibere aprovar a lista de classificação final dos concorrentes, que a seguir se indica:
A. Das 6 (seis) licenças a motoristas profissionais que exerçam a profissão há mais de um ano
1° Bernardo …………….. (27 anos, 2 meses).
2° Frutuoso …………… (27 anos e 26 dias).
3° José ………………… (26 anos e 19 dias).
4" Alfredo ……………. (21 anos, 6 meses e 14 dias).
5° Manuel ……………… ……… (19 anos, S meses e 23 dias),
6° Ricardo ………………… (18 anos e l mês).
7° Francisco …………. (8 anos e 5 meses).
B. Das 6 (seis) licenças às Cooperativas de motoristas profissionais, cujo obieto seja estatutariamente a exploração da indústria de transporte de aluguer em veículos ligeiros de passageiros
1) "C………………… - Cooperativa de Responsabilidade Limitada".: [Francisco ………….. (19 anos e 8 meses) + Manuel ………………. (10 mios e 6 meses)] = 30 anos e 2 meses.
2) "C…………… - Cooperativa de Responsabilidade Limitada": [João …………… (8 anos, 2 meses e 19 dias) + António ……………… (5 anos, ?. meses e 19 días)] = 13 anos, 5 meses e 8 dias.
3) "M…………….. - Cooperativa de Táxis do Concelho de Cascais. CRL": [Mário
José ………… (3 anos, 5 meses e 10 dias) - Hermínio …………… (3 anos, 5 meses e 10 dias)] = 6 anos, 10 meses e 20 dias.
4) "M…………….. - Cooperativa de Táxis do Concelho de Cascais. CRL": [Manuel ………………….. (3 anos, 5 meses e 10 dias) + Carlos ……………… (3 anos, 5 meses e 10 dias)] = 6 anos, 10 meses e20 dias
5) "M……………. - Cooperativa de Táxis do Concelho de Cascais, CRL": [Paulo ………………. (3 anos, 5 meses e 10 dias) + Jorge …………. (3 anos, 5 meses e 10 dias)] = 6 anos, 10 meses e 20 dias.
6) "M………….. - Cooperativa de Táxis do Concelho de Cascais. CRL": [António ………………. (3 anos, 5 meses s 10 dias) + Francisco …………….. (3 anos, 5 meses e 10 dias)] - 6 anos, 10 meses e 20 dias.
7) "C………………. - Cooperativa de Responsabilidade Limitada": [Joaquim ………….. (3 anos, 11 meses e 18 dias) + Armando ………….. (2 anos, 8 meses e 19 dias)] = 6 anos, 8 meses e 7 dias.
8) "E…………….. - Serviços de Táxi, CRL": [Armindo ………… (3 anos, 2 meses e 8 dias) + António …………… (l ano, 8 meses e 22 dias)] = 'l anos e U meses,
9) "M……………… - Cooperativa de Táxis do Concelho de Cascais, CRL": [António Mário Teixeira Rocha (3 anos, 5 meses e 10 dias) + Fernando Manuel Henriques Rio Duarte (2 meses e 22 dias)] = 3 anos, 8 meses e 2 dias.
10) C……………..Cooperativa de Responsabilidade Limitada": [José ……………….. (2 anos e 8 meses) + Joaquim ……….. (11 meses e 19 dias)] = 3 anos. 7 meses e 19 dias.
11) "E………………… - Serviços de Táxi. CRL": [Manuel ……………. (l ano 8 meses e 22 dias) + João …………… (l ano 8 meses e 22 dias)] -' 2_anos i_5 meses e .14 dias,
12) "F……………..- Serviços de Táxi, CRL": [Jaime ……………. (l ano 8 meses e 22 dias) -+ Eduardo ………….. (l ano 8 meses e 22 dias)] = 2_ariQ5J_5 meses e 14 dias.
13) "E……………. - Serviços de Táxi. CRL": [Jaime ……………. (l ano 8 meses e 22 dias) + Carlos ………… (l ano 8 meses e 22 dias)] = 2.aros, 5 meses e 14 dias.
14) ”E………………… - Serviços do Táxi, .CRL": (Carlos ……………….. (l ano 8 meses c 22 dias) + Augusto …………….. (l ano 8 meses e 22 dias)] = 2 anos, 5 meses e 14 dias.
C. Das 6 (seis) licenças a todos os outros motoristas profissionais, industriais de transporte c concorrentes com carta de condução
1º Carlos ………………. Í41 anos, 8 meses e 25 dias).
2º Rui ………………… Cruz (39 anos, 3.1 meses e 15 dias).
3º Ventura ……………………. (37 anos, 8 meses e 4 dias).
4º José ……………….. (34 anos, 8 meses e 4 dias).
5º José ……………… (34 anos, 6 meses e 26 dias).
6º Mário ………………. (33 anos, 9 meses e 5 djas
7° Vítor ……………… (9 anos e 18 dias) - (fls. 171-173 do processo principal);
G) Dá-se por reproduzido o Aviso de Abertura do Concurso de fls. 226-227, publicado no DR a 24.04.2013, do qual consta, designadamente que:
“(..) CARLOS …………………………….. Presidente da Câmara Municipal de Cascais (CMC), cm cumprimento do detcrminado nas Sentenças do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa de 12.12.2000 c de 10.08.2012 (processo de execução de Scntcnça nº 728-A/03) e, ainda no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31.10.2002. cujo teor se considera ora como integralmente reproduzido para os devidos efeitos, torna público que a CMC deliberou, na sua Reunião de 12 de janeiro de 2013, reformular o Programa do Concurso publico para atribuição de 18 licenças para indústria de transporte público de aluguer em veículos automóveis ligeiros de passageiros. transportc de táxi - para o Concelho de Cascais, objeto de aprovação da respetiva lista de classificação final por deliberação camarária de 17 de julho de 1996. (..)
í) Estando cm causa a reconstituição da situação que existiria se a Deliberação camararia de 17 de julho de 1996 não tivesse sido praticada, apenas poderão concorrer ao presente concurso público os candidatos que, até ao fim do prazo fixado no Aviso de Abertura do Concurso, publicado em Boletim Municipal de 20.12.1995, reuniam condições para o efeito,
6) O prazo prazo de 30 (trinta) dias úteis concedido pelo Aviso de Abertura referido cm 5) csgotou-sc em 2 de Fevereiro de l996. (..)”.
H) A Requerida não notificou os opositores ao concurso da alínea A) da publicação do aviso na alínea anterior (por acordo);
I) A Requerente não apresentou candidatura ao concurso mencionado na alínea anterior (por acordo);
J) A Entidade Requerida remeteu ao Requerente, que recebeu, o ofício de fls.15 dos autos, com o teor seguinte:
« Assunto: Cassação de Licença de Táxi (n ° 1)
Aos dezassete (17) dias do mês de julho do ano de 1996, no decurso cie realização de concurso público, foi atribuída uma licença paro veículo ligeiro de passageiro (Táxi), por deliberação de Câmara Municipal de Cascais, a Táxis ……………., Lda. (Gilberto ………………).
A deliberação de atribuição de licenças pau veículos ligeiros de passageiros (Táxis), onde se incluía a licença atribuída a Táxis ……….., Lda. (Gilberto ……………], foi impugnada junto do Tribunal Administrativo rio Círculo de Lisboa em 25 de Agosto de 1996.
Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi anulada a deliberação camarária de 17 de julho de 1996.
Na sequência de recursos interpostos junto do Supremo Tribunal Administrativo, este tribunal confirmou a decisão de anulação da deliberação impugnada.
Em 10 de agosto de 2012, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, determinou que se precedesse à cassação das licenças de táxi que tinham sido ilegalmente atribuídas. D
Em 07 de abri de 2014, foi deliberado pela Câmara Municipal cie Cascais a aprovação da lista de classificação final referente ao novo programa de concurso para atribuição de 18 licenças para a indústria de transporte de táxi. FJ
Sucede que Táxis ……………, Lda. (Gilberto …………….), a quem fora atribuída uma licença no âmbito do concurso público lançado em 22 de Novembro cie 1995, não consta da lista de classificação final aprovada por deliberação de Camara de 07 de Abril de 2014, por não ter apresentado a sua candidatura a este concurso.
Por deliberação de 26 de Janeiro de 2015, em cumprimento do disposto m decisão judicial que determinou a cassação das licenças atribuídas, conforme aqui mencionado, da qual se junta fotocópia, que foi deliberado que se proceda à cassação de uma licença de taxi, a Táxis …………., Lda. (Gilberto ……………), cuja residência se situa na Rua 1° de Dezembro, Vivenda ……………, Bº Além ……… - S, ……………………..
Tendo sido anulado pelo tribunal o ato administrativo que conferiu a licença a Gilberto ………. ……….., da firma Táxis ………….., Lda. constituindo a cassação da licença um ato meramente executório, a licença que lhe foi atribuída ilegalmente deve ser cassada.
Atendendo ainda ao fato da licença se encontrar CADUCADA, desde 17 de maio de 2015, deverá V. Exa. proceder à entrega da licença com o nº 1, cm sua posse, em nome de Táxis Pomposo, Lda, (Gilberto ………………..), na DLEC (Divisão de licenciamentos Económicos da Câmara Municipal de Cascais) sob pena de incorrer em crime :de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348º do Código Penal. (..)”.
DO DIREITO
A presente acção cautelar de autorização provisória para prosseguir a actividade de transportes em táxi interposta pelo ora Recorrido Gilberto ……………. (Táxis …………….., Lda.), cfr. artº 112 nº 2 d) CPTA, em termos de matéria de facto remonta à deliberação de 17.Julho.1996 da Câmara Municipal de Cascais, órgão do Município Recorrente, de atribuição da licença nº 1 ao ora Recorrido, no âmbito do procedimento de concurso público para atribuição de 18 licenças para o Concelho de Cascais, lançado em 22.Novembro.1995 – vd. alíneas A e J do probatório.
a. anulação do programa do concurso – retoma do procedimento;
Esquemáticamente, a sucessão de factos é a seguinte.
Por sentença do TAC de Lisboa confirmada por acórdão do STA, respectivamente, de 12.02.2000 e 31.10.2002, a deliberação de 17.Julho.1996 foi anulada com fundamento em vício de violação de lei incorrido nas alíneas a) e c) do ponto 4º e ponto 6º do Programa do Concurso face ao regime constante das alíneas a) e c) do nº l, do art. 3°.do DL 74/79, 04.04 – vd. alíneas B e C do probatório.
Por sentença do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012 proferida em acção de execução do julgado anulatório (de 12.02.2000 e 31.10.2002) em que o ora Recorrido foi parte na qualidade de contra-interessado, ordenou-se a retoma do procedimento concursal nos seguintes termos:
“(..) l - Condena-se a Câmara Municipal de Cascais a:
a) Reformular o programa de concurso em conformidade com o ponto nº 2.4 da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferida em 12 de Dezembro de 2000 e, seguidamente, deverá praticar os subsequentes actos do procedimento de concurso [v.g. publicação do aviso de abertura - sendo certo que, estando em causa a reconstituição da situação que existiria se a deliberação impugnada não tivesse sido praticada, apenas poderão concorrer aqueles, que no prazo fixado descrito em 1), dos factos provados, reuniam condições para o efeito -, elaboração de lista de candidatos admitidos e excluídos].
b) Providenciar para que o júri, na elaboração da lista de classificação final, proceda à aplicação dos critérios de selecção classificação e ordenação dos candidatos conforme foi determinado pelo Acórdão do STA de 31 de Outubro de 2002.
c) Homologar a lista de classificação final e proceder à cassação única e exclusivamente das licenças que se encontrem ilegalmente atribuídas de acordo com a nova lista de classificação final, procedendo à sua reafectação de acordo com a nova ordenação. (..)”– vd. alíneas D e E do probatório.
*
Em cumprimento do julgado anulatório do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012 e no âmbito da retoma do procedimento concursal, procedeu o Recorrente como segue:
(i) à reformulação do programa do concurso por deliberação camarária de 12.Janeiro.2013 - vd. alínea G do probatório,
(ii) à publicação do aviso de abertura doe concurso (reformulado) no DR de 24.04.2013 - vd. alínea G do probatório,
(iii) à aprovação da lista de classificação final dos concorrentes por deliberação camarária de 07.Abril.2014 – vd. alínea F do probatório.
(iv) e por deliberação camarária de 26.Janeiro.2015, à cassação da licença de táxi nº 1 atribuída ao Recorrido por deliberação de 17.Julho.1996 entretanto anulada por sentença do TAC de Lisboa confirmada por acórdão do STA, respectivamente, de 12.02.2000 e 31.10.2002, por vício de violação de lei incorrido nas alíneas a) e c) do ponto 4º e do ponto 6º do Programa do Concurso face ao regime constante das alíneas a) e c) do nº l, do art. 3°do DL 74/79, 04.04 – vd. alínea J do probatório.
*
A problemática cautelar prende-se com a retoma do procedimento concursal lançado em 22.Novembro.1995 para atribuição das 18 licenças de exercício da actividade de transportes em táxi no Concelho e Cascais na sequência da anulação contenciosa por invalidade das alíneas a) e c) do ponto 4º e do ponto 6º do Programa do Concurso.
Ou seja, o procedimento concursal é o mesmo de 1995, com nova versão do Programa do Concurso (das alíneas a) e c) do ponto 4º e do ponto 6º ) dado que se trata de reconstituir situação hipotética actual que teria existido se o acto anulado não tivesse sido praticado (artº 9º nºs. 1 e 2 DL 256-77, 17.Junho)
Portanto, cumprindo reconstituir as fases anuladas do mesmo procedimento concursal tal significa que a reformulação do Programa do Concurso obrigou à repetição da fase da publicitação, ou seja, à retoma do procedimento mediante publicitação de novo Aviso de Abertura, agora no DR de 24.04.2013.
E significa também um universo de admissão concorrencial restrito exclusivamente a quem já estivesse nas condições para concorrer em 1995, isto é, aquando do anterior Aviso de Abertura do Concurso no Boletim Municipal de 20.12.1995.
Admissão concorrencial restrita que consta expressamente da alínea a) do segmento decisório da sentença de execução de julgado anulatório do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012 no que respeita ao conteúdo do novo aviso de abertura – alínea D do probatório – e também consta expressamente do Aviso de Abertura publicado no DR de 24.04.2013 - alínea G do probatório.
b. execução de julgado anulatório – actos consequentes - artº 133º nº 2 i) CPA/1991;
Conforme declara o Recorrido na petição cautelar, o processo principal tem por objecto o pedido de anulação da deliberação camarária de 07.Abril.2014 que aprovou a lista de classificação final dos concorrentes ao concurso publico lançado em 22.Novembro.1995, entretanto reformulado em cumprimento da sentença anulatória do TAC de Lisboa confirmada por acórdão do STA, respectivamente, de 12.02.2000 e 31.10.2002 - vd. alínea F do probatório.
Na medida em que o fundamento da anulação contenciosa assenta na desconformidade legal do conteúdo das peças do procedimento - as citadas alíneas a) e c) do ponto 4º e ponto 6º do Programa do Concurso na versão original - tal ilegalidade, sancionada com a anulação contenciosa, repercutiu-se na invalidade derivada da deliberação de 17.Julho.1996 de atribuição da licença nº 1 ao ora Recorrido para exercício da actividade de transportes em táxi no Concelho de Cascais – vd. alínea A do probatório.
Donde, a ordenada “(..)cassação única e exclusivamente das licenças que se encontrem ilegalmente atribuídas de acordo com a nova lista de classificação final (..)” por sentença do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012 proferida em acção de execução do julgado, efeito a que a deliberação camarária de 26.Janeiro.2015 se refere em termos de concretização e a providência interposta pelo ora Recorrido pretende obstar.
*
No tocante à deliberação de 26.01.2015 de cassação das licenças atribuídas por efeito da deliberação anulada de 17.Julho.1996 – vd. alíneas J e A do probatório – suscita-se a problemática dos actos consequentes praticados por se suporem válidos os actos anteriores que lhe servem de pressuposto e suporte jurídico, no caso, o Programa do Concurso (acto anterior anulado) e a deliberação de 17.Julho.1996 de atribuição ao Recorrido da licença nº 1 (acto consequente), matéria que o direito constituído consagra no artº 133º nº 2 i) CPA/1991.
No âmbito de aplicação do regime do artº 133º nº 2 i) CPA/1991 são actos consequentes em sede de execução de sentença “(..) aqueles actos (ou contratos) cuja prática ou sentido foram determinados pelo acto agora anulado ou revogado, e cuja manutenção é incompatível com a execução da decisão anulatória ou revogatória. Só quando se verificar esta incompatibilidade com a execução da sentença anulatória é que os actos consequentes se podem considerar nulos, directa e automaticamente: caso contrário, nem anuláveis são. (..)”; o que significa que apenas serão nulos “(..)os actos consequentes cuja manutenção [seja] incompatível com a reconstituição da situação hipotética exigida pela anulação (designadamente pela anulação feita por sentença, com força de caso julgado) (..)”, entendimento sustentado nos Acs. do STA de 17.01.93, 22.11.94 e 10.11.98 (P.34873)(1)
*
Exactamente com fundamento no quadro da construção doutrinária e jurisprudencial do acto consequente incompatível com a reconstituição da situação hipotética actual imposta pela execução do julgado anulatório, a sentença do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012 determina que a Câmara Municipal de Cascais “(..) só deverá proceder à cassação das licenças, após conhecer o resultado da reconstituição do concurso, para que sejam atingidas apenas as licenças que se revelem incompatíveis com a nova lista de classificação final (..)”, entendimento levado ao segmento decisório nos seguintes termos – “(..) proceder à cassação única e exclusivamente das licenças que se encontrem ilegalmente atribuídas de acordo com a nova lista de classificação final, procedendo à sua reafectação de acordo com a nova ordenação. (..)”. – vd. alínea D do probatório.
O que significa que a retoma do procedimento concursal para repetição dos actos anulados – a começar pela nova publicitação do aviso de abertura por força da reformulação do programa do concurso expurgado das invalidades das alíneas a) e c) do ponto 4º e ponto 6º - foi ordenada no sentido de a Entidade Administrativa, ora Recorrente, levar em linha de conta a situação jurídica dos beneficiários dos actos consequentes do acto anulado, que, naturalmente, são os participantes no concurso lançado em 22.Novembro.1995 e, simultaneamente, contra-interessados quer no processo que culminou com a anulação da deliberação de 17.Julho.1996 de atribuição das licenças a concurso, quer no processo de execução de julgado anulatório - vd. alíneas A, B, C, D e E do probatório, bem como cópia da sentença do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012, a fls. 46/61 dos presentes autos.
Ora, a observância da excepção legalmente estabelecida no artº 132º nº 2 i) CPA/1991 para os actos consequentes nulos por incompatibilidade com a decisão anulatória (ou revogatória) na hipótese de contra-interessados com interesse legítimo na sua manutenção – como é o caso do ora Recorrido – impõe o respeito pela limitação do alcance das decisões anulatórias de actos administrativos consagrada no mencionado normativo, desde logo na concretização da retoma do procedimento concursal.
Isto porque, através do regime consagrado no artº 132º nº 2 i) CPA/1991, na “(..) limitação do alcance das decisões anulatórias de actos administrativos, verifica-se a introdução, na esfera da nulidade, de momentos de ponderação de interesses, de acordo com princípios jurídicos fundamentais, a temperar meros juízos lógicos de aplicação de conceitos legais – o conceito de acto consequente passa a ser entendido como um conceito funcional-material, excluindo-se a generalização indiscriminada da nulidade, com as suas consequências arrasadoras, e impondo-se um dever de avaliar os interesses em presença nas situações da vida cuja reconstituição é determinada pela anulação de um acto administrativo. (..)”(2)
c. retoma do procedimento - reconstituição da situação hipotética actual – fumus boni iuris, artº 120º nº 1 CPTA;
Aplicando a doutrina exposta ao quadro factual trazido a recurso, parece-nos claro que a previsão normativa da ponderação de interesses dos concorrentes/contra-interessados com licenças atribuídas apenas será operacional se, no domínio da retoma em 2013 do concreto procedimento concursal lançado em 22.11.1995, forem especificamente considerados todos os concorrentes com licenças atribuídas por força da deliberação anulada de 17.Julho.1996.
A efectiva consideração na retoma do procedimento de todos os concorrentes com licenças atribuídas pela deliberação de 17.Julho.1996, entretanto anulada, é absolutamente essencial para efectiva aplicação do juízo de ponderação de interesses no quadro dos actos consequentes de actos anulados em aplicação da sentença de execução do julgado anulatório, do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012, porque, tal como previsto no artº 173º do CPTA, “(..) a situação jurídica dos beneficiários de actos consequentes de acto anulado, mesmo nos casos de anulação por vícios formais, só é garantida quando os danos causados pela anulação sejam de difícil ou impossível reparação, e se, além disso, for manifesta a desproporção entre o interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória, tanto mais que tal benefício só é considerado se os actos tiverem sido praticados há mais de um ano e os terceiros desconhecerem sem culpa a precariedade da sua situação. (..)” (3)
*
No caso ora em apreço, entre trâmites jurisdicionais e administrativos, de 1995 e 2013 passaram 18 (dezoito) anos, sendo 11 (onze) decorridos entre o trânsito da decisão anulatória definitiva de 2002 e a retoma do procedimento concursal em 2013.
Pelo que, do ponto de vista da situação jurídica do ora Recorrido, assume especial relevo a protecção efectiva da boa-fé, posto que, nas circunstâncias procedimentais à data de 17.Julho.1996, a licença nº 1 foi validamente atribuída, bem como a protecção efectiva da confiança depositada no agir administrativo no sentido de que seriam observados os actos jurídicos inerentes à retoma das fases anuladas do procedimento concursal lançado em 1995, quer de renovação dos actos procedimentais anulados, quer da prática dos actos procedimentais necessários à reconstituição da situação hipotética actual que teria existido se os actos anulados (o Programa do Concurso e a deliberação de atribuição das licenças de 17.Julho.1996) não tivessem sido praticados no procedimento concursal lançado em 1995.
É nesta segunda vertente de prática dos actos necessários à reconstituição da situação hipotética actual que assume importância decisiva o modo de levar ao conhecimento do universo de destinatários da reconstituição do procedimento nas fases anuladas.
E o modo adequado de levar ao conhecimento daquele específico universo de concorrentes no procedimento lançado em 1995com licenças atribuídas - contra-interessados nas acções impugnatórias e de execução de julgado anulatório -, é através da notificação a cada um desses concorrentes de que a Administração iria proceder à retoma das fases anuladas do mencionado procedimento concursal de 1995 desde a nova publicitação do aviso de abertura em Diário da República e por duas razões.
Primeiro, porque só mediante esta notificação singularizada na pessoa de cada um dos concorrentes com licenças atribuídas pela deliberação de 17.Julho.1996 (anulada) a ora Recorrente concretiza o dever de reconstituição da situação hipotética actual que existiria se o programa do concurso de 1995 e o acto de atribuição de licenças não tivessem sido anulados.
Segundo, porque a consequência de os concorrentes com licenças atribuídas desde 17.Julho.1996 não estarem presentes no procedimento renovado significa que não fariam parte do universo de destinatários do novo acto de classificação final dos concorrentes e de atribuição de licenças e, como tal, objecto de cassação subsequente, com óbvia lesão dos respectivos direitos subjectivos e interesses juridicamente protegidos de exercício da actividade de transportes em táxi no Concelho de Cascais, por inibição do exercício da actividade económica para a qual o procedimento foi lançado em 1995 e cuja retoma foi ordenada em sede de sentença de execução e julgado do TAC de Lisboa de 10.Agosto.2012.
*
O que significa que a publicitação do aviso de abertura no Diário da República de 24.04 2013 – vd. alínea G do probatório – por si só, não cumpre o dever efectivo de reconstituição da situação hipotética actual procedimental, porque o dever de reconstituição a observar é dirigido especificamente aos concretos interessados na renovação dos actos procedimentais anulados, ou seja, os interessados na retoma do procedimento que são todos os concorrentes participantes com licenças atribuídas no concurso lançado em 22.Novembro.1995 e, simultaneamente, contra-interessados quer no processo que culminou com a anulação da deliberação de 17.Julho.1996 de atribuição das licenças, quer no processo de execução de julgado anulatório.
*
Na linha do exposto, e conjugando (i) os deveres jurídicos de reconstituição da situação hipotética actual e de renovação dos actos procedimentais anulados, (ii) bem como as exigências de ponderação de interesses devida pelo regime do artº 132º nº 2 i) CPA/1991 para os actos consequentes nulos por incompatibilidade com a decisão anulatória que no caso dos autos se materializa na cassação da licença nº 1 atribuída em 17.Julho.1996 ao ora Recorrido, conclui-se que não basta a publicação do aviso de abertura no Diário da República da retoma procedimental de 14.04.2013 (vd. alínea G do probatório).
Como se afirma na sentença ora em recurso, antes se exige que “(..) seja efectivamente assegurada a possibilidade de apresentação de candidatura por parte daqueles que o haviam feito no procedimento anterior, sendo a mera publicação de um novo aviso de abertura, desacompanhado de qualquer outro meio que assegure o seu efectivo conhecimento por parte daqueles opositores, manifestamente insuficiente para o efeito. (..)” – vd. segmento da sentença a fls. 132 dos autos.
É evidente que o Município ora Recorrente também se defrontou com a repetição de todo um procedimento complexo e pesado na sua operacionalidade concreta – basta ler com atenção o Acórdão do STA de 31 de Outubro de 2002 e o nível de detalhe da elaboração jurídica para assentar na interpretação devida dos artºs. 4º nº 4 e 3º nº 1 a) e nº 2 do DL 74/79 de 4.4 em concertação com o artº 6º nºs 1e 2 da Portaria 149/79 da mesma data, em ordem a nela subsumir os pontos 4º e 6º do Programa do Concurso.
Todavia, pelas razões de direito expostas, maxime, no domínio do dever de reconstituição da situação hipotética actual e de renovação dos actos procedimentais anulados, ao retomar a direcção do procedimento cabia à ora Recorrente levar em linha de conta a situação jurídica de todos os concorrentes admitidos ao procedimento de concurso público para atribuição de 18 licenças para o Concelho de Cascais, lançado em 22.Novembro.1995, atribuição efectivada por deliberação de 17.Julho.1996 da Câmara Municipal de Cascais, sendo esta a situação jurídica do ora Recorrido, a quem foi atribuída a licença nº 1 – vd. alínea J do probatório.
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Neste sentido, o juízo positivo de aparência do bom direito afirmado em sede de sentença não merece censura, na exacta medida em que da subsunção dos factos provados no elenco normativo aplicável se conclui, em juízo de verosimilhança e sumariedade, pela probabilidade de procedência da acção principal, cfr. artº 120º nº 1 in fine CPTA.
Termos em que improcedem as questões trazidas a recurso nos itens A a J, Q a AA, DD a II das conclusões.
d. periculum in mora – ponderação de interesses – artº. 120º nºs. 1 e 2 CPTA;
No tocante aos requisitos cautelares do periculum in mora e ponderação de interesses, também os mesmos se mostram preenchidos.
No que respeita aos danos, a cassação da licença nº 1 atribuída em 17.Julho.1996 significa, em juízo de certeza, uma situação causal de facto consumado por inibição de continuação do exercício da actividade económica empresarial de transportes em táxi no Concelho de Cascais, levada a cabo pelo ora Recorrido.
Esta cessação da fonte de rendimentos para prover aos custos básicos de vida (alimentação, vestuário, custos de manutenção da habitação com electricidade e água que normalmente no País toda a gente tem, etc.) por cassação da licença para exercício da actividade empresarial de transportes em táxi no Concelho de Cascais constitui facto notório na acepção conjugada do disposto nos artºs. 257º nº 2 C. Civil e 421º nº 1 CPC/2013, não carecendo de prova para efeitos de relevância jurídico-processual no tocante à produção de prejuízos de difícil reparação, para os interesses pessoais e familiares do ora Recorrido, à semelhança do juízo aplicável no caso de cessação de rendimentos de fonte laboral para um trabalhador por conta de outrem.
De modo que tem-se por verificado o pressuposto cautelar do periculum in mora, cfr. artº 120º nº 1, 1ª parte, CPTA.
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Na medida da verificação dos pressupostos cautelares da aparência do bom direito e periculum in mora, prefigura-se a confirmação da sentença proferida pelo Tribunal a quo e consequente concessão da providência, impondo-se atender conforme prescrito no artº 120º nº 2 CPTA, ao peso do princípio da proporcionalidade no tocante aos interesses contrapostos e conflituantes em presença, isto é, saber se é manifesta a desproporção entre o interesse da Entidade Administrativa ora Recorrente na manutenção da situação de execução da sentença anulatória pelo modo como procedeu à retoma do procedimento sem notificação pessoal do universo dos concorrentes com licenças atribuídas por força da deliberação anulada de 17.Julho.1996, e o interesse do lado do Recorrido em suspender a eficácia da deliberação de à deliberação de 26.01.2015 de cassação da licença nº 1 atribuída s por efeito da deliberação anulada de 17.Julho.1996.
Diz-nos a doutrina da especialidade que “(..) mesmo que se verifiquem os dois requisitos fundamentais – quer o periculum in mora quer o fumus boni iuris, enquanto probabilidade de procedência da acção principal -, o juiz deve recusar a concessão da providência cautelar, quando o prejuízo resultante para o requerido (que será sempre, pelo menos, um prejuízo para o interesse público) se mostre superior ao prejuízo que se entende evitar com a providência.
Isso significa que a Reforma de 2002 introduziu o princípio da proporcionalidade, na sua dimensão estrita de equilíbrio, na decisão sobre a concessão ou recusa da providência cautelar.
Avaliam-se em juízo de prognose, os resultados de cada uma das alternativas, e não se concede a providência, mesmo que se verifiquem os requisitos, quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da não concessão. (..)
Não se trata aqui de ponderar exclusivamente o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar da concessão ou da recusa da concessão para todos os interesses envolvidos, sejam públicos sejam privados.
Na realidade, o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar. (..)” (4)
Ora, no tocante ao interesse público na manutenção da actividade de transportes em táxi no Concelho de Cascais, para a Entidade Administrativa ora Recorrente não há quaisquer danos pelo facto de se conceder a providência requerida de autorização provisória para prosseguir a actividade de transportes em táxi interposta pelo ora Recorrido Gilberto Augusto Pomposo (Táxis Pomposo, Lda.), cfr. artº 112 nº 2 d) CPTA.
Efectivamente, o Concelho de Cascais continua com táxis para transporte de quem necessite, porque as licenças estão atribuídas.
A situação é a mesma, salvo no tocante ao número de licenças em causa, com a atribuição de licenças decorrente da deliberação de 17.Julho.1996 (anulada) até à retoma do procedimento e nova deliberação camarária de 07.Abril.2014 que aprovou a lista de classificação final dos concorrentes ao concurso publico lançado em 22.Novembro.1995, entretanto reformulado em cumprimento da sentença anulatória do TAC de Lisboa confirmada por acórdão do STA, respectivamente, de 12.02.2000 e 31.10.2002 - vd. alínea F do probatório.
No tocante ao interesse privado do Recorrido em continuar na actividade de transportes em táxi no Concelho de Cascais, é de meridiana evidência a desproporção de prejuízos para a respectiva esfera jurídica, resultantes da cassação da licença nº 1 atribuída em 1996.
Não existindo danos ao interesse público porque a oferta de transporte por meio de táxis no Concelho de Cascais não pára, já o mesmo não acontece do lado do interesse privado, na medida em que a cassação da licença significa a inibição de o Recorrido prosseguir na actividade até obter outra licença, facto a termo de vista não previsível a curto prazo, desde logo por via da tramitação da acção principal até trânsito em julgado.
De modo que em juízo de proporcionalidade as circunstâncias do caso concreto propendem claramente em favor da concessão da providência requerida de autorização provisória para prosseguir a actividade de transportes em táxi interposta pelo ora Recorrido Gilberto Augusto Pomposo (Táxis Pomposo, Lda.).
Termos em que improcedem as questões trazidas a recurso nos itens K a P, BB a CC e JJ a RR das conclusões.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juizes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo do Recorrente.
Lisboa, 20.OUT.2016
(Cristina dos Santos).................................................................................
(Catarina Jarmela) ……………………………………………………
(Conceição Silvestre)………………………………………………….
(1)Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo – Comentado, 2ª ed. Almedina, págs.650/651; Vieira de Andrade, A justiça administrativa – Lições, 15ª ed. Almedina/2016, págs. 356/358.
(2)Vieira de Andrade, A nulidade administrativa, essa desconhecida, Em Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Almedina/2010, págs. 777/781.
(3)Vieira de Andrade, A nulidade administrativa,… pág. 778.
(4)Vieira de Andrade, A justiça administrativa,… págs. 322/323. |
