I. RELATÓRIO

SINAPOL – Sindicato Nacional da Polícia, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 02/02/2012 que, no âmbito da acção administrativa especial instaurada contra o Ministério da Administração Interna, julgou procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção, absolvendo a entidade demandada do pedido.

Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 86 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“I - A – Da alteração da instância

1 - O A. não tinha que requerer a alteração da instância, prevista no artº 70º do CPTA, dado que a impugnação da decisão não comportava a alegação de novos fundamentos, nem a apresentação de novos meios de prova.

2 - A apresentação de novo articulado, no prazo de 30 dias, é uma mera faculdade – Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotado, Almedina, Vol. I, pág. 432, já que a razão de ser do normativo legal do artº 70º do CPTA, é a de possibilitar ao A. sustentar melhor a condenação já pedida no processo, quando a decisão de indeferimento da Administração contenha novos elementos.

3 - Tendo sido com o argumento da intempestividade do recurso que o mesmo foi indeferido, o A. não tinha de se socorrer da alteração da instância, fosse alegando novos argumentos e oferecendo novos meios de prova, fosse apresentando novo articulado.

I - B - Da falta dos elementos essenciais na notificação

4 - Conforme constava na notificação de 19.01.1999, o acto notificando teria sido praticado pelo 2º Comandante Geral, mas não se fazia qualquer referência à existência de delegação ou subdelegação de poderes, nem à indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, já que o acto era (ao tempo a que foi praticado) insusceptível de recurso contencioso e,

5 - Sendo aqueles elementos essenciais da notificação e estando em falta, o prazo de recurso hierárquico não tinha ainda decorrido, cf. jurisprudência dominante supra indicada.

II - Da decisão da Direcção Nacional da PSP de 04.01.99

6 - Ainda que se entenda que o recurso hierárquico não era necessário, dado que a notificação do acto impugnado foi deficiente, por falta de indicação da delegação ou subdelegação de poderes, bem como pela falta da junção do despacho a que se refere, era inoponível ao interessado e, portanto, o prazo da impugnação judicial não tinha começado a decorrer.

7 - Com efeito, o associado do A. nunca foi notificado daqueles elementos e, apesar de ter optado por não lançar mão dos mecanismos previstos nos artºs. 31ºe 82º e ss da LPTA, então em vigor, o prazo de impugnação judicial não se iniciou, pois que se trata de uma faculdade e não de ónus que sobre o mesmo impenda.

III - Da Condenação à Prática de Acto Devido

8 - Os primeiro e segundo pedidos formulados pelo A. tinham como pressuposto uma notificação deficiente. O terceiro pedido assentava, precisamente, na possibilidade de se entender que a notificação do acto era válida, pelo que este pedido não dependia nem era consequência dos dois primeiros.

9 - Pelo que deveria ter sido apreciado. Não o tendo feito, a sentença padece de omissão de pronúncia.

10 - Em 28.05.2009, o associado da A. apresentou um requerimento dirigido ao Exmo. Sr. Director Nacional da PSP em que pedia a reposição nas categorias e escalões a que tem direito desde 1998, sustentado em argumentação jurídica diferente daquela utilizada no último requerimento apresentado e que mereceu decisão mais de dois anos antes, cf. docs. 3, 4 e 5 do PA; esse requerimento nunca mereceu qualquer decisão, pelo que houve indeferimento tácito susceptível de impugnação contenciosa, cf. jurisprudência dominante e supra indicada.

11 - O acto de indeferimento é ilegal porque viola o artº 29º nº 1, alínea b) da Lei nº 7/90 de 20 de Fevereiro, bem como o artº 59º, nº 1, alínea a) da CRP, já que o associado da A. tem direito a ser reposicionado na categoria e escalões referidos naquele pedido.”.

Termina pedindo a procedência do recurso jurisdicional.

“I. A sentença ora recorrida identificou e delimitou os factos juridicamente relevantes de forma correta.

II. Efetuando a subsunção destes ao direito aplicável constatou-se que, tendo sido proferido ato administrativo com eficácia externa em 1999, o A. poderia ter recorrido aos meios impugnatórios ao seu dispor o que não fez.

III. E ainda que tenha vindo, em 2009, interpor recurso hierárquico - rejeitado por extemporaneidade - para tentar legitimar a presente AAE não podia a douta sentença proferir decisão noutro sentido senão o de declarar a caducidade do direito de ação.

IV. Razão pela qual o ato administrativo se consolidou na ordem jurídica vigente não sendo passível, à data de interposição da AAE, de impugnação graciosa ou contenciosa como declarado na sentença a qual é meritória e isenta de censura alguma.”.

Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, n.º 1, todos do CPC, ex vi artº 140º do CPTA.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de nulidade, por omissão de pronúncia e de erro de julgamento, com fundamento em errada interpretação e aplicação dos artºs. 70º do CPTA, 68º do CPA e 268º, nº 3 da Constituição.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“1. O associado do A. foi alvo de processo disciplinar por factos praticados em 1992.

2. A decisão daquele processo disciplinar foi proferida em 7 de Dezembro de 1998, sendo a sanção aplicada a de suspensão por vinte dias.

3. Pela ordem de serviço do Comando Geral n° ..., de 28.05.1998, foi promovido a Guarda de 1ª classe, com efeitos a 01.01.97.

4. Em 19.01.99 foi o A notificado da nota do seguinte teor:

«(...)».

(cfr. doc.s de fls. 8 a 19).

5. Por carta registada e expedida em 06.11.2009, o A. interpôs recurso hierárquico para o MAI da decisão de anulação do constante da Ordem ele Serviço n° 89, onde alegava a tempestividade do recurso pelo facto de a notificação ser deficiente, já que o acto havia sido praticado pelo 2° Comandante-Geral, não se fazendo qualquer referência à existência de delegação ou subdelegação de poderes, e que, na mesma notificação, não constava a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, já que o acto era (ao tempo a que foi praticado) insusceptível de recurso contencioso (cfr. doc. de fls. 11 a 12).

6. Até à data da propositura desta acção, tal recurso hierárquico não mereceu qualquer decisão expressa.

7. Por decisão de 12.05.2010, foi rejeitado o recurso hierárquico por intempestividade (cfr. doc. de fls. 50 a 58).

8. Esta decisão foi notificada ao R. com a contestação, por ofício deste Tribunal expedido em 16.06.2010 (cfr. fls. 62).”.

DO DIREITO

Considerada a factualidade dada por assente em primeira, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Vem o recorrente a juízo impugnar a decisão recorrida, assacando-lhe a nulidade, por omissão de pronúncia e o erro de julgamento, ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção.

Tendo presente a factualidade assente em juízo, extrai-se que o associado do autor foi alvo de processo disciplinar por factos praticados em 1992, sendo proferida decisão, em 07/12/1998, de aplicação da sanção disciplinar de suspensão, por vinte dias.

Pela Ordem de Serviço do Comando Geral nº 89, de 28/05/1998, o associado do autor foi promovido a Guarda de 1ª classe, com efeitos a 01/01/1997, mas em 19/01/1999 foi notificado de que, por despacho de 04/01/1999, foi determinada a anulação da referida Ordem de Serviço n 89, em virtude de se encontrar sob a alçada do nº 1, alínea b), do artº 29º do Regulamento Disciplinar da PSP, com a inibição de ser promovido durante um ano, por ter sido punido com 20 dias de suspensão, em 07/12/1998.

Por carta expedida em 06/11/1999 o associado do autor interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna da decisão de anulação da Ordem de Serviço n° 89, de 28/05/1998, alegando a tempestividade do recurso, por a notificação ser deficiente, por ser o acto praticado pelo 2° Comandante-Geral não fazer qualquer referência à existência de delegação ou subdelegação de poderes e por da mesma notificação não constar a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, já que o acto era (ao tempo a que foi praticado) insusceptível de recurso contencioso.

Até à data da propositura da presente acção o recurso hierárquico não mereceu qualquer decisão expressa, tendo sido objecto de decisão de rejeição, em 12/05/2010, por intempestividade, decisão que foi notificada ao autor com a contestação, por ofício deste Tribunal expedido em 16/06/2010.

Perante o enquadramento factual antecedente, vejamos se procede a censura dirigida à decisão recorrida, tendo presente as pretensões que foram formuladas em juízo.

Na presente acção administrativa especial, veio o autor pedir: (i) a anulação da decisão de indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto para o Ministro da Administração Interna, determinando-se a promoção do seu associado a guarda de 1ª classe com efeitos reportados a 21/01/1998, sendo reposicionado nas categorias e escalões a que tem direito desde aquela data; se assim não se entender, (ii) a anulação da decisão de 04/01/1999, determinando-se a promoção do associado do autor a guarda de 1ª classe com efeitos reportados a 21/01/1998, sendo reposicionado nas categorias e escalões a que tem direito desde aquela data e se assim não se entender, (iii) a condenação à prática de acto devido, à promoção do associado do autor a guarda de 1ª classe com efeitos reportados a 21/01/1998, sendo reposicionado nas categorias e escalões a que tem direito.

No que se refere ao alegado erro de julgamento em relação à interpretação e aplicação do artº 70º do CPTA, sustenta o recorrente que não tinha de requerer a alteração da instância, por a impugnação da decisão não comportar a alegação de novos fundamentos, nem a apresentação de novos meios de prova e a apresentação desse articulado, no prazo de 30 dias, constituir uma mera faculdade.

A censura dirigida à sentença quanto à errada interpretação e aplicação do artº 70º do CPTA não tem razão de ser.

A matéria de facto assente permite descortinar que na pendência da lide veio a ser praticado acto administrativo de rejeição do recurso hierárquico, o qual não veio a ser impugnado em juízo, por o autor não ter usado da faculdade prevista no artº 70º do CPTA.

Essa consiste numa realidade que a sentença recorrida acentuou e que se confirma em face dos factos apurados, pelo que não pode proceder o alegado erro de julgamento.

Além disso, essa opção do autor, acabou por ter reflexos ao nível do objecto da lide, já que tendo sido formulado, a título principal, o pedido a anulação da decisão de indeferimento tácito do recurso hierárquico, com a prática de acto expresso, desapareceu o quid sobre que incidia o respectivo pedido.

Por isso, por falta de impugnação, mantém-se na ordem jurídica a decisão de rejeição do recurso hierárquico, com fundamento na sua intempestividade.

Nestes termos, quanto a esta questão, nenhuma censura há a assacar à sentença recorrida.

No que se refere ao erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do disposto no artº 68º do CPA e do artº 268º, nº 3 da Constituição, em relação à falta dos elementos essenciais da notificação, sustenta o recorrente que o acto notificado em 19/01/1999 não se referia à existência de delegação e de subdelegação de competências, nem à indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto, nem ao prazo para esse efeito, pelo que, faltando tais elementos essenciais, o prazo de recurso hierárquico não tinha ainda decorrido.

Vejamos.

A sentença recorrida pronunciou-se sobre o suscitado em sentido contrário ao alegado pelo recorrente, conforme se extrai:

“(…) já o acto de 04.01.99 do Comandante-Geral, por nunca ter sido impugnado, se consolidara na ordem jurídica, pois a notificação que foi efectuada ao A. continha os elementos básicos da autoria, data, sentido e fundamentação da decisão (cfr. ponto 4. da matéria de facto).

De resto, mesmo que o A. considerasse não estar preenchido o requisito do artigo 68° do CPA e inferisse estar-se na presença de um acto desde logo impugnável contenciosamente, e interpusesse recurso, se o Tribunal concluísse que a definitividade vertical do acto não estava obtida, porque dele caberia recurso hierárquico necessário prévio, por exemplo, indeferi-lo-ia liminarmente, não tributando em custas e o A. poderia nesse momento impugná-lo administrativamente.

Pelo que se verifica a caducidade do direito de acção relativamente a todo o peticionado (também relativamente ao pedido formulado em terceiro lugar que é dependente e consequente dos demais pedidos formulados).”.

Tal julgamento afigura-se correcto, pois ao contrário do defendido pelo autor e ora recorrente, a notificação assente no ponto 4. da matéria de facto não enferma de falta dos seus elementos essenciais, antes produzindo os seus efeitos jurídicos na esfera jurídica do seu destinatário.

A notificação ocorrida em 1999 permitia ao notificando ficar a conhecer a data da prática do acto, a sua autoria, o seu conteúdo e a respectiva fundamentação, de facto e de direito, não sendo a falta de referência à existência ou não de delegação de poderes elemento essencial da notificação, que determine a sua invalidade ou impeça a produção dos seus efeitos na ordem jurídica.

O regime de notificação dos actos administrativos consta dos artºs. 66º a 70º do CPA, reportando-se o artº 68º ao conteúdo da notificação, sem estipular qualquer sanção para a falta de indicação de qualquer das menções aí previstas.

À data dos factos, vigorava a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), embora o associado do autor tenha vindo a juízo em momento em que o CPTA já se encontrava em vigor.

Se o associado do autor considerasse que a notificação efectuada em 19/01/1999 carecia de algum dos elementos que impedissem o exercício dos seus direitos, poderia, dentro do prazo de um mês a que se refere o nº 1 do artº 31º da LPTA, ter requerido a notificação das indicações que considera terem sido omitidas ou a emissão de certidão dos elementos em falta e, se não obtivesse resposta, requerer a intimação judicial da entidade requerida, nos termos do disposto no artº 82º e segs. da LPTA.

O associado da autora nada fez durante mais de dez anos e só depois de decorrido esse prazo, por carta expedida em 06/11/2009, veio interpor recurso hierárquico do despacho datado de 01/01/1999.

Atento o teor da notificação é claro o sentido da decisão, pelo que tal notificação é oponível ao interessado, nos termos do n° 1 do artº 31º da LPTA e actualmente, em face do disposto no nº 1 do 60º do CPTA.

O artº 31º da LPTA com a epígrafe “Notificação ou publicação insuficiente” tem a seguinte redacção:

“1. Se a notificação ou a publicação não contiver a fundamentação integral da decisão e as demais indicações a que se refere o artigo anterior, pode o interessado, dentro de um mês, requerer a notificação das que tenham sido omitidas ou a passagem de certidão que as contenha.

2. Se o interessado usar da faculdade concedida no número antecedente, o prazo para o recurso conta-se a partir da no9tificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida.

(…)”.

Actualmente, o artº 60º do CPTA com a epígrafe “Notificação ou publicação deficientes” adopta o seguinte teor:

“1 – O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão.

2 – Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104° e seguintes deste código.

3 – A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.”.

O destinatário da notificação dispunha dos mecanismos administrativos e judiciais ao seu dispor, pelo que, querendo, poderia ter exercitado os seus direitos, não podendo agora, por caducidade do direito de recurso gracioso e também, por motivo de caducidade do direito de acção, pretender exercitar direitos que estão há muito extintos.

De resto, não ficou provado que o associado do autor, considerando existirem elementos em falta, tenha requerido, no prazo de trinta dias após aquela notificação, a notificação dos elementos em falta ou a emissão de certidão que contivesse aquelas indicações por forma a, nos termos do nº 2 do artº 31º da PTA (e dos nºs 2 e 3 do artº 60º do CPTA), interromper o prazo de impugnação judicial daquela decisão.

O n° 1 do artº 31º da LPTA e, em termos semelhantes, o nº 1 do artº 60º do CPTA, estabelece para efeitos da impugnação contenciosa um princípio de inoponibilidade da notificação ou da publicação, quando esta não dê a conhecer ao interessado o sentido da decisão, o que significa que se não inicia o prazo para a utilização do meio processual impugnatório enquanto não for efectuada uma nova notificação que identifique o conteúdo e o objecto da decisão.

Quando faltem outros elementos que devam constar da notificação e que o interessado considere necessários para deduzir o meio impugnatório, poderá este requerer a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha.

Porém, não só o interessado não usou esta faculdade, como em face do teor da notificação em causa, tal como bem entendeu o Tribunal a quo, não devem existir dúvidas quanto ao sentido da decisão, já que a mesma se apresenta explícita e com suficiente clareza – o que o recorrente não questiona –, pelo que, é tal notificação oponível ao interessado, sendo válida e eficaz em face da ordem jurídica, quer nos termos da LPTA, quer em face do CPTA.

O associado da recorrente poderia ter lançado mão da faculdade prevista no nº 1 do artº 31º da LPTA (e nos nºs. 2 e 3 do artº 60º do CPTA), de requerer, no prazo de trinta dias após aquela notificação, certidão que contivesse aquelas indicações por forma a interromper o prazo de impugnação judicial da decisão administrativa, o que não fez.

Na data em que a presente acção foi proposta, em Abril de 2010 há muito que havia decorrido o prazo previsto no artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA, para a impugnação do acto notificado em 19/01/1999.

Estatui a alínea b), do nº 2 do artº 58º do CPTA que, em regra a impugnação dos actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, e nos termos do nº 3 do mesmo artigo, a contagem deste prazo obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previsto no Código de Processo Civil.

Pelo que, em face de todo o exposto, carece de razão a alegada violação do artº 68º do CPA e do disposto no nº 3 do artº 268º da Constituição.

Pelas mesmas razões não tem o recorrente razão quanto dirige a nulidade por omissão de pronúncia em relação ao pedido de condenação à prática de acto devido, pois o Tribunal a quo, ao contrário do alegado pelo recorrente, não omitiu a pronúncia em relação a essa questão, tendo considerado prejudicado o seu conhecimento, em virtude desse pedido ser “dependente e consequente dos demais pedidos formulados”.

Apenas procede tal fundamento de nulidade da sentença, quando a sentença nada diz sobre questão que haja sido suscitada pelas partes e sobre que impende o dever de decisão e não no caso em presença, em que o Tribunal invocando expressamente a questão em causa, considera prejudicado o seu conhecimento.

Verifica-se a nulidade da sentença prevista na alínea d), do nº 1, do artº 668º do CPC, quando o juiz deixa de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, não decidindo uma questão que foi chamado a resolver ou que deve apreciar.

Significa ausência de posição expressa ou de decisão expressa do tribunal sobre as matérias que os sujeitos processuais interessados submeteram à apreciação do tribunal em sede de pedido, causa de pedir e excepções (exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras), bem como sobre as que sejam de conhecimento oficioso, isto é, de que o tribunal deva conhecer independentemente de alegação e do conteúdo concreto da questão controvertida, quer digam respeito à relação material, quer à relação processual – vide artºs. 668º, nº 1, al. d) e 660º, nº 2 do CPC, o Acórdão do STA de 07/06/2005, proc. nº 1110/04; ANTUNES VARELA, in RLJ 122º, pág. 112; ALBERTO DOS REIS, CPC Anotado, pág. 143; LEBRE DE FREITAS, CPC Anotado, 2º Vol., 2ª ed., anotação ao nº 2 ao art. 660º e ao nº 3 ao art. 668º.

O juiz deve conhecer todas as questões que lhe foram submetidas, isto é, todos os pedidos e todas as causas de pedir, pelo que, o não conhecimento de questão cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo conhecimento anterior de outra questão, integra a nulidade por omissão de pronúncia.

Ora, considerando a pronúncia existente na sentença recorrida, não se pode entender pela sua nulidade, nos termos da alínea d), do nº 1 do artº 668º do CPC, pelo que improcede o suscitado.

Improcedem, pois, todas as conclusões do recurso.

I. Vindo, na pendência da lide, a ser praticado acto administrativo de rejeição do recurso hierárquico, decisão que não veio a ser impugnada em juízo, por o autor não ter usado da faculdade prevista no artº 70º do CPTA, tal decisão consolidou-se na ordem jurídica por falta de impugnação, desaparecendo o quid sobre que incidia o respectivo pedido.

II. Apurando-se que o acto notificado em 1999 identifica o autor da decisão, a data da sua prática, o seu teor e os respectivos fundamentos de facto e de direito, significa que a notificação apresenta os seus elementos essenciais, produzindo os seus efeitos, sendo oponível ao interessado, nos termos do n° 1 do artº 31º da LPTA e actualmente, em face do disposto no nº 1, do 60° do CPTA.

III. O regime de notificação dos actos administrativos consta dos artºs. 66° a 70º do CPA, reportando-se o artº 68° ao conteúdo da notificação, sem estipular qualquer sanção para a falta de indicação de qualquer das menções aí previstas.

IV. À data dos factos, vigorava a LPTA, (embora o autor tenha vindo a juízo em momento em que o CPTA já se encontrava em vigor), pelo que se o associado do autor considerasse que a notificação efectuada em 1999 carecia de algum dos elementos que impedissem o exercício dos seus direitos, poderia, dentro do prazo de um mês a que se refere o nº 1 do artº 31º da LPTA, ter requerido a notificação das indicações que considera terem sido omitidas ou a emissão de certidão dos elementos em falta e, se não obtivesse resposta, requerer a intimação judicial da entidade requerida, nos termos do disposto no artº 82º e segs. da LPTA.

V. Nada tendo feito durante mais de dez anos, procede a excepção de caducidade do direito de acção.

Custas pelo recorrente, em virtude do total decaimento – artº 446º, nº 1 do CPC e cfr. Acórdão de Uniformização de Jurisprudência do STA, nº 01166/12, de 14/03/2013.