Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:1326/98
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:02/27/2003
Relator:Carlos Maia Rodrigues
Descritores:CARREIRA ESPECIAL ADUANEIRA
TRANSIÇÃO DO PESSOAL DAS CARREIRAS COMUNS PARA AS ESPECIFICAS DA DIRECÇÃO - GERAL DAS ALFÂNDEGAS
Sumário:I - A denegação de efeitos retroactivos à revogação do acto que impedira de transitar para a carreira especial aduaneira, ao abrigo do DL 274/90, de 7.12, um funcionário da Direcção Geral das Alfândegas, sofre de erros nos pressupostos por não ter considerado o verdadeiro conteúdo do requerimento do interessado, por ter erradamente considerado que ele estava na posição de exequente de Acórdão anulatório que apenas respeitava a outros colegas e por ter considerado como acto unitário indivisível um acto multi-individual, ou plural.
II - Tal acto de denegação de efeitos retroactivos não pode aproveitar-se com o argumento de que esses erros não afectam o essencial da vontade e do sentido decisório, uma vez que a Administração se colocada perante os pressupostos correctos podia, manifestamente, ter efectuado outra ponderação de interesses e decidido de forma diversa.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:ACORDAM NA 1ª SECÇÃO, 1ª SUBSECÇÃO, DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO:

1. P...., com os sinais dos autos, interpõe recurso de anulação do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 98.01.27, que indeferiu o requerimento em que pediu que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, todo o tempo de serviço desde a data em que, segundo os acórdãos do S.T.A. referidos na Portaria nº 92/96, de 26/03, deveria ter sido nomeado para a categoria de Verificador Auxiliar Aduaneiro de 2ª classe, concluindo a petição:
- « ao negar a retroactividade da eficácia do despacho de 03.05.96 quanto à antiguidade do recorrente, o despacho recorrido violou o n. 2 do artigo 145º do CPA;
- aplicando o artigo 96º da LPTA a uma situação que não envolve qualquer execução de decisão anulatória, incorreu em erro nos pressupostos direito;
- no mesmo erro incorreu por ter aplicado esse preceito e o mesmo ser inconstitucional».


2. Respondeu a entidade recorrida suscitando questões obstativas do conhecimento do objecto do recurso, que adiante se apreciarão, pugnando, ainda, pela improcedência do recurso.

3. Em alegações a recorrente conclui:

«a) No n° 2 do Art. 145° do CPA, a palavra "invalidade" refere-se à invalidade do acto em si próprio e não à dos seus efeitos, tendo, por isso, sentido diverso do utilizado no n° 1 do Art. 141° do mesmo Código.
b)A não se entender assim, o n° 2 do Art. 145° do CPA, seria inconstitucional, face aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, por proibir à Administração de revogar actos sabidamente ilegais em si mesmos pela simples razão de ter decorrido o prazo para a interposição do respectivo recurso (violação dos n° 1 e 2 do Art. 266° da Constituição).
c)De qualquer modo o despacho de 03.05.96 baseou-se, quanto a todos os nomeados, na ilegalidade do despacho de 16.09.93, como resulta do facto da informação nº20/95-XIII ter sustentado que os efeitos da nomeação se referem a todos os interessados; do facto do dito despacho de 03.05.96 se basear quanto a todos os nomeados nas anulações efectuadas pelos acórdãos do S.T.A. proferidos nos processos n° 34.106 e 34.044; no facto de as nomeações terem sido efectuadas segundo as graduações feitas no concurso.
d)A própria entidade recorrida reconhece que a nomeação da ora recorrente e de todos os que não haviam recorrido do despacho de 16.09.93 se baseou em razões de justiça, sendo certo que a justiça integra o "bloco de legalidade" do acto administrativo.
e)Ainda que se entendesse que o despacho de 03.05.96 se não podia basear na ilegalidade do despacho de 16.09.93 quanto à recorrente, o certo é que o fez, como resulta das conclusões supra. Isso seria uma ilegalidade do despacho de 03.05.96, ele próprio um acto administrativo recorrível; como dele ninguém recorreu, formou caso resolvido.
f) A aceitação da nomeação só é determinante dos efeitos desta e da antiguidade nos casos normais e não nos casos em que por lei o acto deva ter efeito retroactivo.
g)O n° 1 do art. 7° do DL n° 274/90, de 07.09 obrigava (vinculadamente) a que a integração ocorresse dentro do prazo de um ano a partir da entrada em vigor desse diploma, sendo inconcebível que os efeitos de integração não se contem a partir desta.
h)Não tem qualquer sentido neste processo a invocação do n° 1 do Art. 96 da LPTA, uma vez que a ora recorrente não fez qualquer pedido de execução; de qualquer forma, essa norma é inconstitucional por razões idênticas às que levaram à inconstitucionalidade do n° 1 do Art. 71° do mesmo diploma, pois ambas as normas se referem a aspectos substantivos e não processuais, o que excede o âmbito da autorização legislativa em que assenta a mesma LPTA.
i)Tendo o despacho de 03.05.96 revogado por invalidade, mesmo quanto à recorrente, o despacho de 16.09.93, como resulta de todo o exposto, tem aquele despacho efeitos retroactivos, tal como impõe o n° 2 do Art. 145°do C.P.A.; decidindo em contrário, o acto recorrido sofre de violação de lei, pelo que deve ser anulado.»

4. Em alegações concluiu a entidade recorrida:

«a)É o mesmo o sentido do termo "invalidade" e da expressão "acto inválido" constantes do Ar. 141° e 145° do CPA.
b)Decorridos os prazos fixados no Art. 141° do CPA sem que o acto inválido tenha sido revogado, tal acto convalida-se - sana-se - na ordem jurídica como acto válido para todos os efeitos e só pode ser revogado com fundamento em inconveniência ou inoportunidade, e aplicação das regras previstas no Art. 140° CPA. Jamais poderá ser revogado com fundamento em ilegalidade.
c)Para efeitos do disposto no Art. 145° do CPA - efeitos da revogação dos actos válidos - é indiferente que o acto fosse válido desde o inicio ou que se tenha tornado válido pelo decurso do tempo.
d)Justiça e legalidade, ainda que integrantes do ordenamento jurídico, não são uma e a mesma coisa, não sendo legítimo afirmar, sem mais, que fazer "justiça" significa "repor a legalidade".
e) O despacho de 03.05.96 não tem "ope legis" efeitos retroactivos, uma vez que consubstancia a revogação de um acto válido, sendo certo que a revogação dos actos válidos só tem efeitos retroactivos quando o autor do acto revogatório expressamente lhos atribui, o que não foi manifestamente o caso.»


6. O Ministério Público pronuncia-se pela improcedência das questões prévias e do recurso.


Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:


7. FACTOS :

Resulta dos autos, designadamente do processo instrutor, o seguinte:

a)Por despacho de 16.09.93, o Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento, foi entendido que caducara o prazo fixado no n° 1 do DL 274/90, de 07.09, para que os funcionários nas condições da recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira, nos termos da mesma disposição.
b)Em virtude de recursos contenciosos interpostos por alguns interessados, colegas da recorrente, foi o despacho de 16.09.93 anulado, com fundamento em violação do n° 1 do Art. 7° do DL 274/90, pelos Ac. do S.T.A., de 04.07.95 e 26.10.95, proferidos respectivamente, nos proc. N°34.106 e 34.044.
c)Em 29.12.95, foi elaborada a “Informação 20/95-XIII" sobre "ASSUNTO: aplicação do DL 274/90, de 07/12, a funcionários da DGA aprovados no estágio de integração previsto no Art. 7° -do referido diploma", na qual, após fazer referência aos citados Acordãos anulatórios do S.T.A., se refere o seguinte: "A doutrina e jurisprudência apontam no sentido de os efeitos da anulação aproveitarem a todos os interessados,tenham ou não intervindo no processo, quando o acto anulado for indivisível e a decisão anulatória se fundar em ofensa da legalidade objectiva. Assim sendo, afigura-se que a DGA deve prosseguir o processo de mudança de carreira, relativamente a todos os funcionários aprovados no estágio com vista à integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no Art. 7° do DL 274/90 " (ponto 8) e " tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo" (ponto 9). "... nestes termos, afigura-se que o SEAF deve exarar despacho mandando, face aos Acórdãos do S.T.A., prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados em estágio de integração previsto no Art.7ºdo DL nº274/90, de 07.09".
d) Na informação a que se alude em c), pelo SEAF foi proferido em 29.12.95 o seguinte despacho: "Concordo".
e) Em 22.04.96, pela Chefe de Divisão da Direcção-Geral das Alfândegas foi emitida informação, na qual além do mais se refere (ponto 6) que a execução dos Acórdãos nos 34.055, 34.104 e 34.106 “impõe necessariamente a realização das transições - salienta-se ter sido decidido por despacho de S. Exa Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 29.12.95 que o entendimento sustentado naqueles acórdãos deverá ser alargado a todos os funcionários que ficaram prejudicados pelo despacho de 16.09.93, anulado por aqueles Acórdãos, independentemente de terem ou não recorrido contenciosamente e por outro que as transições só produziram efeitos após a aceitação - para cuja concretização houve antes de mais que criar os necessários lugares o que se verificou em 26 de Março passado, através da Portaria n° 92/96, que criou 256 lugares da categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe ".

f) Na informação em que se alude em e), o SEAF, proferiu em 03.05.96 o seguinte despacho: " Autorizo a transição dos funcionários indicados no item 8 da informação infra para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos do Art. 7° do DL 274/80, de 7 de Setembro".
g) Por força deste despacho o ora recorrente foi nomeado verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, tendo tomado posse em 17.05.96.
h) Por requerimento de 30.09.97 dirigido ao SEAF, solicitou o ora recorrente, “que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, todo o tempo de serviço desde a data em que, segundo os acórdãos do S.T.A. referidos na Portaria nº 92/96, de 26/03, deveria ter sido nomeado para a carreira e categoria em que actualmente se encontra”.
i) O despacho ora recorrido foi exarado sobre, e em concordância, com a informação nº 11/98 da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais, cujo teor consta do documento junto aos autos a fls.13/15, que se dá aqui por reproduzido, elaborada sobre requerimentos apresentados por diversos funcionários da DGAIEC que, em execução do Acórdão do S.T.A. de 04.07.95 transitaram para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, pedindo que lhes fosse contado «na actual categoria todo o tempo anterior reportado à data em que se tornou definitivo o acto homologatório da lista de classificação final do concurso de transição».
8. DIREITO:


A. Questões prévias :

a) Alega a entidade recorrida que o recurso carece de objecto, porque o despacho recorrido recaiu numa informação que aborda pedidos que nada têm a ver com o apresentado pelo ora recorrente e só por lapso é que este consta da lista anexa a essa informação que motivou o despacho em questão.
Vejamos:
Na alegação do recorrente, o despacho de 27 de Janeiro de 1998 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais teria indeferido o requerimento apresentado para lhe ser contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço, desde a data em que deveria ter sido nomeado para a actual categoria, segundo os Acórdãos do STA referidos na Portaria 92/96, de 26.03., porém, efectivamente, o despacho, ora recorrido, foi exarado sobre, e em concordância, com a informação elaborada sobre requerimentos apresentados por diversos funcionários da DGAIEC que, em execução do Acórdão do S.T.A. de 04.07.95 transitaram para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, pedindo que lhes fosse contado «na actual categoria todo o tempo anterior reportado à data em que se tornou definitivo o acto homologatório da lista de classificação final do concurso de transição».
Quer dizer, ao pedir a «a contagem de tempo de serviço desde a data em que, segundo as decisões do STA referidas na Portaria 92/96 de 26 de Março, deveria ter sido nomeado para a carreira de verificador aduaneiro, o recorrente pedia a retroactividade reportada ao limite de um ano após a entrada em vigor do DL 274/90 de 7/9, isto é, maior do que aquela que era pedida e que motivou a análise efectuada pela informação que o acto integrou como seu conteúdo.
Embora laborando em erro sobre o conteúdo do seu requerimento, o acto recorrido decidiu a questão colocada pelo recorrente, pois, como se decidiu no Ac. do STA, de 13.02.2001, no Proc. n.° 46 658, «o erro em que incorreu o acto contenciosamente recorrido ao não apreciar o requerimento e a situação concreta do recorrente, incluindo-o em grupo de requerimentos que tinham conteúdo diferente, é um erro de facto que teve como efeito uma apreciação que não pode dizer-se que seria idêntica se não fosse o erro».
Desse erro de facto não pode, todavia, aproveitar a entidade recorrida como sendo inibitório do conhecimento do fundo da questão, permitindo-lhe venire contra facto proprium, pois «importa colocar a Administração perante os pressupostos de facto realmente existentes e respeitantes ao requerente para se pronunciar, pois que nenhuma conclusão segura sobre qual seja a posição da Administração relativamente ao problema e á situação concreta do requerente pode ser adiantada pelo Tribunal sem se imiscuir no âmbito de actuação da Administração» (cfr.).

b) Uma outra questão prévia suscitada pela entidade recorrida respeita á natureza do acto impugnado, o qual seria, alegadamente, um acto informativo.
Mas não tem razão:
O despacho de 27.01.98, estribando-se na Informação n.11/98, visou diversos requerimentos, apresentados em fases distintas, por outros tantos funcionários, foi, portanto, uma decisão que produziu efeitos jurídicos relativamente a cada um deles, «significando um grande número de actos diferenciados e individuais, para cada um dos candidatos ao concurso, ainda que de conteúdo idêntico», detendo assim a natureza de acto plural (cfr. Ac. do STA de Ac. do STA de 20.02.01, proc. n. 46.670).
E sabido que os actos plurais são actos “em que a Administração toma uma decisão por igual a várias pessoas diferentes”(Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, p.91), essa decisão in casu reveste-se de manifesta lesividade, e como tal sindicável nos termos gerais.

c) Alega, ainda, a entidade recorrida que o recorrente não detém legitimidade por não ter sido parte no recurso contencioso que deu causa à execução dos acórdãos anulatórios do STA que invoca (supra c) ), não podendo retirar do acto de 03.05.96 (supra f) ) outros benefícios que não sejam os decorrentes da nomeação definidos no artº 12º do DL n. 427/89, de 07 de Dezembro.
Mas também não tem razão:
Afigura-se-nos que o recorrente tem interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto impugnado (artº 46º , 1º do RSTA), apesar de não ser um dos exequentes da decisão anulatória que está na base da informação que veio a dar corpo ao acto recorrido.
O já referido erro sobre os pressupostos de facto exige que a Administração seja colocada de novo perante a realidade para decidir como lhe compete, como decidiu o STA em caso análogo a este (Ac Ac. do STA de 20.02.01, proc. n. 46.670): «o erro de direito que se surpreende na informação 20/95/Xlll, que foi também ela incorporada por remissão expressa sucessiva, no acto recorrido, e que consiste em se ter considerado que os efeitos da anulação obtida por um determinado número de funcionários aproveita aos restantes que não recorreram, por estarem em circunstâncias idênticas, considerando-se que se trata de um acto único e indivisível, marca definitivamente um rumo errado em toda a decisão administrativa, porque realmente não havia um acto indivisível mas acto plural, significando um grande número de actos diferenciados e individuais, para cada um dos candidatos ao concurso, ainda que de conteúdo idêntico».


B. Objecto do Recurso:

Em caso semelhante ao dos autos o STA, no ac. de 20.02.01, proc. n. 46.670, que se segue de perto, decidiu que, para a situação do ora recorrente, a Administração não tinha que invocar o art.° 96.°da LPTA, nem se trava de executar quanto a ele nenhuma decisão jurisdicional.
Escreveu-se aí:
«Portanto, a denegação de efeitos retroactivos à revogação do acto que impedira o recorrente de transitar para a carreira especial aduaneira, ao abrigo do DL 274/90, de 7.12, sofre de erros nos pressupostos por não ter considerado o verdadeiro conteúdo do requerimento do interessado, por ter erradamente considerado que ele estava na posição de exequente de Acórdão anulatório que apenas respeitava a outros colegas e por ter considerado como acto unitário e indivisível um acto multiindividual, ou plural.
Tal denegação de efeitos retroactivos não pode aproveitar-se com o argumento de que esses erros não afectam o essencial da vontade e do sentido decisório, uma vez que a Administração, se colocada perante os pressupostos correctos, podia, manifestamente, ter efectuado outra ponderação de interesses e decidido de forma diversa.»
Sufragando este entendimento, sendo manifesto o erro nos pressupostos do acto recorrido deve o mesmo ser anulado com esse fundamento, «para que a Administração seja de novo colocada perante a questão e decida em face dos pressupostos correctos, tanto mais que mesmo em relação com a questão de direito encontram-se aspectos que a jurisprudência tem considerados discricionários, pelo que exigem a referida tomada de posição pela Administração».

Pelo exposto, acordam em julgar procedente o recurso contencioso e em anular por erro nos pressupostos de facto e de direito o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Fevereiro de 2003