| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- ANA ....interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputado ao SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, formado sobre o recurso hierárquico do despacho do Director Geral das Contribuições e Impostos, de 28-2-1996, na parte em que, embora procedendo ao seu reposicionamento no Novo Sistema Retributivo (NSR) nos termos que decorreriam da promoção automática a liquidador tributário principal na data em que reuniu as condições legais (25-10-89), recusou efeitos retroactivos a esse reposicionamento.
Por acórdão proferido em 23-09-1999 neste tribunal, fls 116 a 120, dos vícios imputados àquele acto, foram conhecidos os vícios de violação do caso julgado e do princípio da igualdade, que foram julgados improcedentes, e o vício de violação dos arts 45°, n° l, al. c) e 114° do Dec. Reg. 42/83, que foi julgado procedente e em que se baseou a anulação do acto impugnado, só não tendo sido conhecido o vício de forma por falta de fundamentação ainda arguido pela Recorrente.
Interposto, pela entidade recorrida, recurso jurisdicional, foi o mesmo provido por acórdão do STA de 3-04-2003, fls 153 a 171, sendo aquela decisão revogada e os autos remetidos ao Tribunal Central para conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação.
Sobre este vício, a Recorrente concluíra nas suas alegações que:
- «... em qualquer caso, o indeferimento tácito recorrido, embora pela sua própria natureza e definição não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação de que padece o despacho do Sr. Director-Geral de 28/02/96, na parte sob recurso, visto não vir a decisão de não atribuir efeitos retroactivos à promoção, e consequente reposicionamento no NRS dos funcionários nele visados, entre os quais a recorrente, minimamente fundamentada.
De facto, quer o parecer do Sr. Subdirector-Geral que fixou os efeitos ex-nunc ao despacho, quer (...) o parecer sobre o qual foi lavrado o despacho em causa, são totalmente omissos quanto àquela fundamentação; o parecer jurídico é claro ao remeter para o autor do acto a faculdade de atribuir (ou não atribuir (...)) efeitos retroactivos – mas sempre entenda-se, respeitando as normas imperativas de procedimento, entre as quais a obrigatória fundamentação».
Relativamente ao mesmo vício, a Autoridade Recorrida sustentou a sua não verificação com fundamento em que «A parte que alegadamente careceria de fundamentação não integra o conteúdo propriamente dito daquele despacho, já que respeita à eficácia do mesmo».
O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer (fls 113) também no sentido da improcedência do vício de falta de fundamentação, «por o acto impugnado, na perspectiva do parecer em que se baseou o despacho de 28-02-1996 do DGCI, que manteve ou reafirma, não constituir um acto que negue, restrinja ou afecte direitos ou interesses legalmente protegidos da Recorrente, mas antes um acto que lhe é favorável ao conceder-lhe um melhor reposicionamento no escalão remuneratório do que antes detinha. Decorre, por sua vez, que a parte ou aspecto do momento da produção dos efeitos do acto respeita tão só à sua eficácia e não ao seu conteúdo decisório propriamente dito».
Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II- OS FACTOS
O acórdão de 23-09-1999 deu como provada a seguinte matéria de facto que, não tendo sido posta em causa, se passa a transcrever:
a)- Em 1-10-89, a recorrente detinha a categoria de Liquidador Tributário de 1ª classe;
b- Tomou posse dessa categoria em 25-10-86 e, aquando da entrada em vigor do N.S. R., tinha classificação de serviço para ser promovido à classe imediata;
c)- A recorrente detém actualmente a categoria de técnica tributária;
d)- Em 14-2-96, foi emitida pela D.G.C.I. a informação jurídica cuja cópia consta de fls. 16-24 dos autos, de que se transcreve:
«(...) 28. Coloca-se agora a questão de saber se estes funcionários têm direito a retroactivos desde a data em que deveriam ter sido promovidos relativamente às diferenças de vencimento resultantes da consideração da promoção.
29. O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vicio que estava a ser confirmado pelo S. T. A. em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários.
30. Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados, com fundamento na sua ilegalidade...
31. Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se consolidado pelo decurso do tempo.
32. Na esteira da doutrina do Prof. Freitas do Amaral, decorrido o prazo de recurso contencioso sem que do acto ilegal seja interposto recurso, a sua ilegalidade fica sanada e o acto toma-se legal (in D.A. vol. III).
33. Entramos, pois, em sede de revogabilidade dos actos válidos, relativamente à qual prevê o art. 140° do C.P.A., serem estes livremente revogáveis.
34. A competência para revogar é do autor do acto e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo, contudo o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados - art. 142° e 145° do C.P.A.
35. Esta eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto.
36. Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário pode ser revogado para o futuro nos termos do art.140 do C.P.A., podendo o autor do acto, se o entender atribuir-lhe efeitos retroactivos.
Assim, e concluindo:
I - Deve ser refeita a progressão do grupo de técnicos referido no ponto 14 deste parecer - grupo 290 que se encontra no índice 460.
II - Deve ser igualmente refeita a progressão dos funcionários referidos no ponto 26.
III - A resolução destas duas situações não implica efeitos retroactivos».
e)- Sobre essa informação, o Sr. Subdirector-Geral emitiu, em 28.2.96, o seguinte parecer:
«Estou de acordo com o presente parecer. Como vem referido, deve ordenar-se o reposicionamento dos funcionários, não devendo ser atribuído ao acto revogatório efeitos retroactivos, produzindo, pois, efeitos só para o futuro. A consideração superior».
f)- O Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos, em 28.2.96, sobre tal parecer, proferiu o seguinte despacho:
«Concordo, nos termos e condições propostas pelo Sr. SD.G -Dr. Alexandre»
g)- Em Maio de 1996, a ora recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pedindo a revogação parcial do acto e, «em consequência, determinar que o mesmo seja aplicado a todos os seus destinatários e designadamente ao agora recorrente, com efeitos retroactivos à data em que o mesmo adquiriu o direito à promoção à classe imediata (...)»;
III- O DIREITO
Cabe apreciar e decidir apenas o vício de falta de fundamentação assacado ao acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico apresentado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do despacho do Director Geral das Contribuições e Impostos, de 28-2-96, na parte em que, embora procedendo ao reposicionamento da Recorrente no Novo Sistema Retributivo (NSR) nos termos que decorreriam da promoção automática a liquidador tributário principal na data em que reuniu as condições legais (25-10-89), recusou efeitos retroactivos a esse reposicionamento.
Sobre esse vício, a Recorrente havia concluído nas suas alegações que:
«Finalmente, e em qualquer caso, o indeferimento tácito recorrido, embora pela sua própria natureza e definição não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação de que padece o despacho do Sr. Director-Geral de 28/02/96, na parte sob recurso, visto não vir a decisão de não atribuir efeitos retroactivos à promoção, e consequente reposicionamento no NRS dos funcionários nele visados, entre os quais a recorrente, minimamente fundamentada.
De facto, quer o parecer do Sr. Subdirector-Geral que fixou os efeitos ex-nunc ao despacho, quer, ao contrário do que pretende a Autoridade Recorrida (...), o parecer sobre o qual foi lavrado o despacho em causa, são totalmente omissos quanto àquela fundamentação; o parecer jurídico é claro ao remeter para o autor do acto a faculdade de atribuir (ou não atribuir (...)) efeitos retroactivos – mas sempre entenda-se, respeitando as normas imperativas de procedimento, entre as quais a obrigatória fundamentação».
Portanto, a Recorrente considera que o acto enferma de falta de fundamentação por, no despacho 28-02-1996, não ter sido indicado o motivo que determinou a não atribuição dos efeitos retroactivos àquele reposicionamento no NRS.
A Recorrente não tem razão.
Conforme ficou decidido no Ac. do STA de 3-04-2003 (a fls 153 e segs) «(...) que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo - e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada", daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145°, n°s l e 3, do Código do Procedimento Administrativo)" não podendo o tribunal "para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial - até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta ".
Assim, o regime regra aplicável à revogação dos actos inimpugnáveis por decurso do prazo de impugnação, previsto no nº 1 do art. 145º do CPA, tem precisamente o sentido de que é para manter o acto anterior consolidado na ordem jurídica até à eventual prolacção de acto que, por razões de conveniência, o revogue, não estando a Administração sujeita à obrigação de fundamentar o não uso do poder discricionário que lhe é facultado pelo nº 3 daquele preceito - de, nos casos aí subsumíveis, ainda poder atribuir, querendo, efeitos retroactivos à revogação de acto consolidado como caso resolvido ou decidido.
Portanto, a fundamentação do despacho de 28-02-1996 (que se “transfere” para o acto de indeferimento tácito impugnado), feita por remissão para a parte do parecer jurídico transcrito na al. d) do Ponto II - onde está indicada a existência de “caso decidido” sobre o anterior posicionamento dos destinatários desse despacho, a conveniência da revogação desse primitivo posicionamento apesar da sua consolidação na ordem jurídica e o regime jurídico do nº 1 do art. 145º do CPA a que essa revogação está, antes de mais, sujeita- oferece todo o itenerário cognoscitivo que levou o seu autor a proferi-lo com o preciso conteúdo que lhe deu, possibilitando a qualquer destinatário de mediana inteligência que pondere, conscienciosamente, se o deve acatar ou impugnar, tudo, afinal, em conformidade com os requisitos da fundamentação estabelecidos no nº 1 do art. 125º do CPA para actos administrativos que “restrinjam ou afectem por qualquer forma direitos ou interesses legalmente protegidos” dos administrados (cfr. art 124º, nº 1, al. a) do CPA).
Por estas razões, é de concluir que o acto de indeferimento tácito do SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, que se formou sobre o requerimento de interposição de recurso hierárquico do despacho de 28-02-1996, não enferma do referido vício de forma por falta de fundamentação.
Assim, acordam negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente, fixando-se em 150 (cento e cinquenta) e em 80 (oitenta) euros, respectivamente, a taxa de justiça e a procuradoria.
Lisboa, 9 de Março de 2006
Relator (Elsa Pereira Esteves):
1º Adjunto (Coelho da Cunha):
2º Adjunto: (Cristina Santos) |
