I. Relatório

Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (Recorrente), actualmente Ordem dos Contabilistas Certificados, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, na acção executiva apensa ao processo 1340/98, contra si instaurada por Fernando …………… (Recorrido) com vista a execução da sentença de anulação do acto da executada que indeferiu a sua inscrição como Técnico Oficial de Contas, julgou o mesmo procedente.

A sentença recorrida tem o seguinte dispositivo:

i) Declarar a nulidade da deliberação da Comissão de Inscrição da então Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, de 08.02.2010, por incumprimento do Acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA, de 19.03.2009;

ii) Determinar que a Comissão de Inscrição da Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas emita nova deliberação, em substituição da que agora foi declarada nula, com vista a reapreciar e decidir o pedido de inscrição do aqui Exequente como técnico oficial de contas, respeitando as seguintes vinculações:

a. Deverá a Comissão de Inscrição da OTOC reabrir o respetivo procedimento na fase da instrução, permitindo ao interessado a produção de qualquer meio de prova, quer os documentos juntos com o pedido inicial, quer a inquirição das testemunhas arroladas no seu requerimento de 18.12.2009;

b. Concluída a instrução, deverá a Comissão de Inscrição da OTOC decidir o pedido do Exequente, apreciando e valorando toda a prova e tendo em consideração que as declarações modelos 22 de IRC e anexos C dos modelos 2 de IRS não são meios de prova preferenciais das situações reguladas na Lei n.º 27/98 e que qualquer outro meio de prova é válido para demonstrar e provar o requisito legal consistente em o interessado ter sido responsável direito por contabilidade organizada durante o período legalmente previsto.

iii) Fixar o prazo máximo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da presente decisão para a prática do determinado em ii);

iv) Fixar uma sanção compulsória no montante de 45€ por cada dia de atraso no cumprimento da presente decisão, determinando-se, para o efeito, a notificação da Executada para, no prazo de 10 dias, identificar os titulares do órgão incumbido da prática do ato, ou seja, os membros da Comissão de Inscrição da Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas.

As alegações de recurso apresentadas pela Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, culminam com as seguintes conclusões:

1. Dirige-se o presente recurso contra a sentença proferida, pelo Tribunal a quo, em 07.10.2013, na qual, em sede de execução de julgado anulatório, decidiu "i) declarar a nulidade da deliberação da Comissão de Inscrição da então Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, de 08.02.2010., por incumprimento do Acórdão do Pleno da 1.ª Secção do STA, de 19.03.2009" e "ii) determinar que a Comissão de Inscrição da Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas emita nova deliberação, em substituição da que agora foi declarada nula com vista a reapreciar e decidir o pedido de inscrição do aqui exequente como técnico oficial de contas, respeitando as seguintes vinculações: (…) reabrir o respectivo procedimento na fase de instrução, permitindo ao interessado a produção de qualquer meio de prova, quer os documentos juntos com o pedido inicial, quer a inquirição das testemunhas arroladas no seu requerimento de 18.12.2009".

2. Viola a sentença ora recorrida a norma estabelecida no n.º 5 do art. 176.º, porquanto o decidido em sede executiva não cabe no âmbito do permitido por esta norma, e porque extravasa o caso julgado em execução.

3. Decidiu-se em sede principal, como o sintetiza a sentença recorrida: "Em síntese, a decisão de anulação fundamentou-se no entendimento (sedimentado na jurisprudência do STA e, designadamente no acórdão do Pleno de 18.05.04, rec. 48.397 aí parcialmente transcrito) de que o acto anulado violou a Lei n.º 27/98 e os artigos 87.º/ 1 e 88.º/ 2 do CPA por ter estabelecido uma restrição probatória ilegal, na medida em que considerou que o requerente da Inscrição não fizera prova de que fora responsável directo por contabilidade organiza­ da através da apresentação de declarações modelo 22 de CRC e anexos C das declarações modelo 2 de IRS, ou seja, na medida em que elevou estes documentos a único meio de prova, afastando a possibilidade de os interessados requerem e de a Comissão admitir qual­ quer outro meio de prova".

4. Praticado acto que visava dar execução a este julgado, tem sido entendimento da Jurisprudência que ao Juiz de execução apenas compete verificar da compatibilidade desse novo acto com o anterior julgado e não conhecer de eventuais vícios novos de que o mesmo padeça, já que em relação a tal objecto, por não existir anterior pronúncia judicial, inexiste caso julgado, devendo a sua apreciação jurisdicional, em relação aos vícios novos, ser feita em nova acção administrativa, de acordo com o princípio da tipicidade dos meios processuais.

5. Conforme se extrai do probatório dado por assente, retomou a ora recorrente a apreciação do requerimento de inscrição apresentado pelo recorrido, praticando novo acto que, sem restringir a sua apreciação a qualquer meio de prova especifico analisou todos os meios de prova apresentados pelo recorrido no seu pedido de inscrição.

6. Nesta nova apreciação, a recorrente conclui pela denegação do pedido de inscrição formulado, por não ter ficado comprovado que no período definido pela Lei n.º 27/98 (entre 01.01.1989 e 17.10.1995), o recorrido tenha sido responsável directo por contabilidade organizada nos termos do POC, pelo menos durante 3 anos, seguidos ou interpolados, pelo que se mostra plenamente executado o julgado anulatório exequendo.

7. Por recentíssimo Acórdão, já transitado em julgado, do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.06.2013, proc. 2816/10.0BEPRT, entre outros, tem sido jurisprudência sobre casos Idênticos que: "ora, como se refere na decisão recorrida «foi justamente isso que a executada fez na deliberação de 23/11/2010 proferida pelo seu Conselho Directivo: reapreciou o pedido d inscrição do exequente como técnico oficial de contas, ponderando todos os meios de prova por e/e apresentados, tendo concluído que o mesmo não reúne o requisito de responsável directo por contabilidade organizada nos termos do POC exigido pelo artigo 1º da lei nº 27/98, de 3.06, para a sua inscrição como técnico oficial de contas ao abrigo daquele diploma legal». "Com a prolação desta deliberação a entidade executada, ao contrário do afirmado pelo recorrente, o acórdão anulatório mostra-se integralmente executado. O acto a emitir consubstanciava-se na reapreciação das provas apresentadas com o pedido de inscrição de TOC, não havendo lugar, como pretende o recorrente, a abertura de nova fase de instrução e de audiência. "Pretendendo o recorrente apresentar outros meios de prova, sempre o poderá fazer, iniciando-se outro procedimento, mas não em execução do acórdão exequendo que, como se disse, com a deliberação de 23.11.2010, mostra-se integralmente cumprido o caso julgado. "

8. Acontece que o Tribunal a quo entendeu diferentemente, considerando que o julgado anulatório implicava a reabertura de uma nova fase de instrução - nomeadamente permitindo que o recorrido juntasse novos meios de prova se assim o entendesse.

9. Por outro lado, entendeu ainda que a deliberação que visou a execução daquele julgado anulatório incorre na mesma ilegalidade do anterior, sendo portanto desconforme com a decisão exequenda.

10. Entende a recorrente que tais proposições, por incorrectas, não podem manter-se e multo menos podem servir de sustento à decisão que, nesta sede, declarou a nulidade da deliberação da recorrente que visou dar execução ao julgado anulatório anterior.

11. Em primeiro lugar, conforme já referido, o julgado anulatório não comanda, nem implica, directa ou mesmo indirectamente, uma reabertura da fase de Instrução.

12. Esta fase havia já sido encerrada, o recorrido tinha já tido oportunidade de juntar os meios de prova que entendia necessários, tendo junto meios de prova que, aliás, não se limitavam àqueles que a recorrente admitia.

13. Muito menos se pode entender que cabe no conceito de desconforme a apreciação que a recorrente faz dos meios de prova - de todos os meios de prova - apresentados pelo recorrido. Esta questão sempre seria nova.

14. Da leitura atenta e isenta que se faça da deliberação tomada pela recorrente em cumprimento da decisão exequenda, facilmente se perceberá que esta não se mostra minimamente violada, posto que, ao contrário do que defendeu o recorrido e veio a entender-se na sentença recorrida, em nenhum ponto da sentença em execução se encontra pronúncia (nem tal questão lhe foi submetida) sobre a apreciação e análise de outros meios de prova que incumbia fazer e atentar neste caso concreto, nem mesmo sobre os meios de prova que o exequente, ora recorrido, juntou ao seu pedido de Inscrição para além dos que eram exigidos pelo referido Regulamento da então ATOC.

15. 0 que nesta sede executiva acaba por se verificar ter acontecido é que não é já o cumprimento do julgado exequendo a estar em causa, mas que daquele julgado se pode permitir que o processo volte completamente ao início, quanto ao recorrido, esquecendo-se que o processo principal foi ainda julgado ao abrigo da LPTA, tratando-se de um recurso contencioso de anulação.

16. Aquela decisão limitou-se, simplesmente, a declarar que o acto inicial era ilegal por não ter analisado todos os meios de prova apresentados, pelo que deve ser praticado novo acto sem que se incorra nessa causa de ilegalidade.

17. Defender mais do que isso, é violar o próprio caso julgado, o que não é permitido ao Tribunal executivo, e nada tem que ver com o escopo deste meio processual executório.

18. Nesta nova deliberação, tomada em cumprimento do julgado em execução, ao terem sido analisados, ponderados e apreciados todos os meios de prova apresentados pelo recorrido no seu pedido de inscrição, conforme se ordenou judicialmente, o caso julgado ficou plenamente cumprido, pelo que, tudo quanto ultrapasse este desiderato, não cabe no objecto do processo de execução de sentenças movido pelo próprio recorrido.

19. Assim, verificando-se cumprido o caso julgado, a sentença de que ora se recorre é inadmissível, violando o n.º 5, do art. 176.º do CPTA.

20. Sendo, desde logo a sentença incorrecta, ao pretender que do julgado anulatório se retira a obrigatoriedade de reabrir uma nova fase de instrução, nomeadamente admitindo-se que o recorrido apresente meios de prova adicionais àqueles apresentados no requerimento inicial.

21. Seja num, seja noutro caso, a sentença recorrida não pode manter­ se, devendo ser revogada, o que respeitosamente se requer a este venerando Tribunal.

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento de direito ao ter considerado como não devidamente executado o julgado anulatório, proferido no âmbito do processo n.º 1340/1998 (onde foi anulada a deliberação da Comissão de Inscrição da ATOC de 10.08.98 que recusara o pedido de inscrição do Exequente naquela Associação).

II.1. De facto

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos, em decisão que aqui se reproduz ipsis verbis:

1) Por sentença do TAF de Lisboa de 28.09.2007, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi concedido provimento ao recurso contencioso intentado pelo aqui Exequente e anulada a deliberação da Comissão de Inscrição da ATOC de 10.08.98, que recusara o pedido de inscrição do Exequente naquela Associação.

2) A aqui Executada interpôs recurso daquela sentença para o Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão, de 11.09.2008, da 1ª Secção (contencioso administrativo), que se dá por reproduzido, negou provimento ao recurso confirmando a decisão recorrida, pelos fundamentos constantes do ponto 2. do acórdão, que aqui se dá por integralmente reproduzido (doc. fls. 491/504 dos autos de recurso).

3) Ainda inconformada, a Exequente recorreu para o Pleno da 1ª Secção do STA, com fundamento em oposição de julgados, tendo o recurso sido aceite e na sequência proferido o acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA, de 19.03.2009, que se dá por integralmente reproduzido, que negou provimento ao recurso, confirmando a decisão afirmada no acórdão recorrido, tendo acolhido a fundamentação do aresto do Pleno de 18.05.04, acima transcrito, e convocado a fundamentação dos Acórdãos do STA de 01.04.04 (Réu 970/03) e de 27.11.08 (Réu 500/07), nos termos que aqui se dão por integralmente reproduzidos (fls. 649/660 dos autos de recurso).

4) Transitado o acórdão referido em 3), a Executada nada fez (por acordo).

5) Em 18.12.2009 o Exequente apresentou um requerimento, que aqui se dá por reproduzido, dirigido ao Presidente da Comissão de Inscrição, requerendo a sua inscrição como TOC e no qual, além do mais, requeria que na (re)apreciação do seu pedido de inscrição fosse tido em conta, além dos modelos 22, também a certidão emitida pelo Serviço de Finanças do Alvito, já junta a fls. 53 do processo instrutor, na qual se certifica que o requerente é responsável por contabilidades organizadas desde 1990 e, ainda, para o caso de não se considerar suficiente a prova documental carreada, que fossem inquiridas as seis testemunhas que identifica para o efeito (doe. fls. 31/36 dos presentes autos)

6) A presente execução deu entrada em juízo em 20.12.2009 (fls. 2 dos presentes autos).

7) Em 08.02.2010 a Comissão de Inscrição da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas reuniu com o seguinte ponto único da ordem de trabalho - "Pedido de inscrição ao abrigo da Lei n.º 27/98, de 3 de junho - apreciação do pedido de inscrição apresentado por Fernando …………….., na sequência de acórdão anulatório" - e deliberou recusar o seu pedido de inscrição como TOC, em síntese, por considerar ''não se encontrar demonstrado no procedimento que tenha sido responsável direito por contabilidade organizada durante o período de 3 anos", tendo esta deliberação o seguinte teor, na parte relevante:

"Anulada a decisão que indeferiu a pretensão do requerente, cumpre agora a esta Comissão de Inscrição pronunciar-se novamente, com respeito pelo caso julgado, sobre a mesma pretensão à luz do disposto na Lei n.º 27/98, apreciando o meios de prova apresentados pelo requerente no procedimento em causa.

A Lei n.º 27/98, de 3 de Junho, veio permitir a inscrição a titulo excepcional dos profissionais de contabilidade que, desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto-Lei n.º 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directamente por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período tivessem, ou devessem possuir contabilidade organizada

Impõe-se assim, apreciar a prova produzida no procedimento pelo requerente para a demonstração de tal exigência legal, encontrando-se juntas ao processo, como anexo ao pedido inicial, os seguintes documentos:

a) Cópia de modelo 2, anexo C, do IRS, assinado pelo requerente no local destinado ao "técnico de contas o do responsável pela contabilidade", relativo ao exercício de 1993 (António …………..);

b) Cópia de modelo 22, do IRC, assinado pelo requerente no local destinado ao "técnico de contas ou do responsável pela contabilidade", relativo ao exercício de 1994 (Transportes A…………., Lda.);

c) Cópia de modelo 22, do IRC, assinado pelo requerente no local destinado ao "técnico de contas ou do responsável pela contabilidade", relativo ao exercício de 1994 (………….., Lda.);

d) Cópia de modelo 2, anexo C, do IRS, assinado pelo requerente no local destinado ao "técnico de contas ou do responsável pela contabilidade", relativo ao exercício de 1995 (António ……………..);

e) Cópia de modelo 22, do IRC, assinado pelo requerente no local destinado ao "técnico de contas ou do responsável pela contabilidade", relativo ao exercício de 1994 (Irmãos ……….. - Sociedade de Agricultura de Grupo, Lda.);

t) Cópia de modelo 22 do IRC, assinado pelo requerente no local destinado ao "técnico de contas ou do responsável pela contabilidade", relativo ao exercício de 1995 (Irmãos P……… - Sociedade …………………, Lda.);

g) Certidão emitida pela Repartição de Finanças do concelho de Alvito, assinada pela Técnica Tributária da DGCI Maria …………………, no qual se declara que o requerente iniciou a sua actividade em 8/03/90 e que é do conhecimento directo da signatária que o requerente "é responsável por contabilidades organizadas, desde o ano de 1990, conforme declaração de inicio de actividade e que o mesmo não entregou as modelos 22 e anexos dos anos de 1991,1992 e 1993, devidamente assinadas por si, por ter sido informado nesta Repartição que não o podia fazer por não estar inscrito como Técnico de Contas na Direcção Geral dos Impostos";

h) Cópia de Declaração de Inscrição no Registo Início de actividade, datada de 7.03.1990, no qual consta como actividade principal a de "guarda-livros"

Tendo em conta os meios 'de prova constantes do processo instrutor, juntos pelo requerente com a sua candidatura, cumpre apreciar os mesmos, respeitando o Acórdão a que ora se dá execução, não restringindo a apreciação apenas aos meios e prova que eram admitidos pelo Regulamento da Comissão instaladora da então Associação dos Técnicos Oficiais de contas, de 3 de Junho de 1998.

As declarações fiscais juntas ao processo, comprovam que o requerente foi o responsável pela contabilidade daqueles contribuintes nos exercícios de 1993 e 1994, considerando-se assim completos, dois anos como responsável por contabilidade organizada, nos termos do POC, de contribuintes que a possuíssem ou devessem possuir.

Relativamente ao exercício de 1995, de acordo com jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, esse exercício apenas relevaria, de acordo com a Lei, em 9 meses e 17 dias (isto é, até 17 de Outubro de 1995) e nunca com um ano completo. No entanto, as declarações relativas a este exercício foram entregues apenas no anil [ano] de 1996, pelo que as mesmas não podem ser consideradas por esta Comissão de Inscrição.

O requerente junta ainda os meios de prova indicados supra nas alíneas g) e h), cumprindo referir que da declaração transcrita ressaltam, desde logo, duas incoerências, pelo que tal meio de prova não demonstra, com fidelidade, que o requerente terá sido, efectivamente, responsável por contabilidades organizadas desde o exercício [I de 1990, e o dali se pretende resultar.

Em primeiro lugar, tal declaração baseia-se na Declaração de Inicio de Actividade do requerente, como guarda livros, apresentada em 07.03.1990. Cumpre, desde logo referir, que a Declaração de Inicio de Actividade não tem a virtude de comprovar que o requerente tenha sido, de facto e de direito, responsável directo por contabilidades organizadas, nos termos do POC, desde aquela data, para além de se dever referir que a actividade de "guarda livros" não significa, à partida, a assunção, por parte do requerente de funções de responsabilidade pela contabilidade de contribuintes obrigados a possuí-la. O simples facto de ter aberto actividade não significa, nem tal é comprovado através de outro meio de prova, que tenha havido exercício efectivo da actividade, para além de que exercer as funções de guarda-livros, não é o mesmo que exercer funções como responsável directo por contabilidade organizada nos termos do POC, como exige a Lei n.º 27/98, de 3 de Junho. Pelo que não pode ser dito, nem se aceita como demonstrativo dos requisitos impostos por lei, que o requerente terá sido "responsável por contabilidades organizadas, desde o ano de 1990, conforme declaração de início de actividade".

Por outro lado, não existe qualquer razão legal para que se sustente que o requerente apenas não assinou as declarações fiscais dos contribuintes, com contabilidade organizada, para os quais teria prestado serviços de contabilidade, nos anos de 1991, 1992 e 1993, porque não estava inscrito como Técnico de Contas inscrito na DGCI, quando tal não resultava de qualquer diploma legal e existia um local nos modelos fiscais onde poderia assinar tanto o "técnico de contas" como o "responsável pela contabilidade", e tal é claramente contrariado pela declaração modelo 2, Anexo C, do IRS juntas pelo próprio requerente, por ele assinada, relativa ao exercício de 1993.

Assim, atenta a prova produzida pelo requerente no procedimento em questão, esta Comissão, delibera, por unanimidade, considerar não se encontrar demonstrado no procedimento que o requerente tenha sido responsável directo por contabilidade organizada durante o período de 3 anos, razão pela qual vai, de novo, mas com fundamentos adicionais, recusado o seu pedido de inscrição como Técnico Oficial de Contas.” (doc. fls. 65/68 dos presentes autos).

8) Por carta registada com aviso de recepção, da mesma data, a CTOC notificou o mandatário do aqui Exequente daquela decisão de 08.02.2010 (doe. fls. 74/78 dos presentes autos).

Não foram consignados factos não provados, nem autonomamente exarada a fundamentação da decisão da matéria de facto.

A questão jurídica com que somos confrontados no presente recurso jurisdicional prende-se com o âmbito do conhecimento em sede de execução de um julgado anulatório e, concomitantemente, com os poderes de que dispõe o tribunal em caso de vir a concluir, como foi o caso, que a sentença anulatória não se encontrava devidamente cumprida. Sendo que na situação presente a ora Recorrente praticou novo acto (de indeferimento, como o inicialmente praticado) no âmbito do procedimento administrativo de referência.

Vejamos então.

A execução duma decisão judicial anulatória de ato ilegal consiste na prática pela Administração – a quem incumbe tirar as consequências da anulação – dos actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do ato ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado.

Decorre do disposto no art. 173º, nº 1 do CPTA, que, com o trânsito em julgado da decisão judicial anulatória de um acto administrativo, a Administração fica constituída no dever de “reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado”, sem prejuízo de “poder praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado”.

Isto significa que o novo acto que venha a ser proferido pela Administração não pode repetir os vícios que foram reconhecidos na decisão judicial anulatória, sob pena de nulidade (art. 133º, nº 2, al. h) do CPA, na redacção aplicável). Mas poderá praticar um novo acto no mesmo sentido desde que, naturalmente, expurgado dos vícios já judicialmente reconhecidos do acto anulado, uma vez que a repetição destes sempre consubstanciaria uma desconformidade com a sentença anulatória.

É jurisprudência reiterada que os “limites objectivos do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, se determinam pelos vícios (causa de pedir) que fundamentam a decisão, pelo que «a eficácia de caso julgado anulatório se encontra circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios” (cfr. i.a., os ac.s do STA de 15.11.2006 (Pleno), proc. n.º 01A/02, de 2.07.2008, proc. n.º 1328-A/03, de 30.09.2010 (Pleno), proc. n.º 1 388-A/03, de 18.11.2009, proc. n.º 581/09, de 23.10.2012, proc. n.º 262/12; neste TCAS, v. o ac. de 17.09.2015, proc. n.º 5737/09).

E era já assim no domínio da LPTA e do Decreto-Lei n.º 256-A/77, prevendo o art. 9.º, n.º 2 deste último diploma, a declaração de nulidade dos actos desconformes com a sentença anulatória (cfr. i.a, os ac.s do STA (Pleno) de 21.06.1991 , proc. nº 19 760, de 29.01.1997, proc. n.º 27 517 e de 8.05.2003, proc. n.º 40 821-A).

Sublinha-se que o CPTA vai mais longe nos poderes conferidos ao tribunal de execução ao estabelecer, no seu art. 179.º, nº 2, a possibilidade no processo executivo de sentença anulatória (que é o que nos interessa especificamente agora), de anulação dos actos que mantenham sem fundamento válido, a situação ilegal, permitindo correspondentemente ao Exequente, no seu art. 176º, nº 5, pedir a anulação dos actos supervenientes que, sem fundamento válido, mantenham a situação ilegal constituída pelo acto anulado.

É o que se retira, com imediata facilidade, do texto do art. 179.º do CPTA:

1 - Quando julgue procedente a pretensão do autor, o tribunal especifica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos atos e operações a adotar para dar execução à sentença e identifica o órgão ou os órgãos administrativos responsáveis pela sua adoção, fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos atos e operações devem ser praticados.

2 - Sendo caso disso, o tribunal também declara a nulidade dos atos desconformes com a sentença e anula os que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.

3 - Quando tal se justifique, o tribunal condena ainda os titulares dos órgãos incumbidos de executar a sentença ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, segundo o disposto no artigo 169.º

4 - Quando seja devido o pagamento de uma quantia, o tribunal determina que o pagamento seja realizado no prazo de 30 dias, seguindo-se, em caso de incumprimento, os termos do processo executivo para pagamento de quantia certa.

5 - Quando, estando em causa a prática de um ato administrativo legalmente devido de conteúdo vinculado, expire o prazo a que se refere o n.º 1 sem que a Administração o tenha praticado, pode o interessado requerer ao tribunal a emissão de sentença que produza os efeitos do ato ilegalmente omitido.

6- (…)

Por conseguinte, como já decidido no acórdão deste TCAS de 17.09.2015, proc. n.º 5737/09 (e que aqui seguimos de perto), no actual regime do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, o objecto do processo não se limita à estrita observância do dever de executar o julgado, antes tem uma abrangência que impõe que tenha de ser encarada a questão de saber se, praticando a Administração um “novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado”, eivado eventualmente de novos outros vícios, estes ainda podem ser apreciados e decididos no processo de execução.

Ora, também aqui, como sucede no referido acórdão deste TCAS que vimos de citar, inclinamo-nos para a posição que na doutrina vem sendo defendida designadamente por Mário Aroso de Almeida (cfr. Reinstrução do procedimento e plenitude do processo de execução das sentenças, in CJA nº 3, pp. 17 e 18) e que é acompanhada por alguma jurisprudência que, sinteticamente, se consubstancia no seguinte:

- Nos casos em que o exequente alega (naturalmente com sustentação objectiva) que os actos praticados em execução do julgado anulatório obstam ilegitimamente à concretização do resultado visado no processo de execução, mantendo, sem fundamento válido, a situação ilegal constituída pelo acto anulado, ou seja, em que o exequente ainda coloca ao tribunal uma situação de inexecução da sentença anulatória, os novos vícios assacados ao acto superveniente devem ser apreciados e decididos no processo executivo;

- Nos casos em que o Exequente imputa ao acto praticado em execução do julgado anulatório simplesmente novas ilegalidades subsumíveis “a tipos diferentes de vícios” próprios desse acto – sem colocar ao tribunal uma situação objectiva de inexecução da sentença anulatória – os novos vícios pela primeira vez assacados ao acto superveniente no processo executivo têm de ser apreciados e decididos em processo impugnatório autónomo.

É esse o ensinamento de Mário Esteves de Oliveira e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed., 2010, p. 1082, em anotação ao art. 167.º do CPTA:

“O mesmo n .° 1 acrescenta, entretanto, que - para o efeito, dirá o intérprete - o tribunal declara nulos os eventuais) "actos (administrativos) desconformes com a sentença" e anula os (eventuais) actos (administrativos) "que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal". E dizemos que, neste contexto, o tribunal declara nulos e anula actos administrativos para o efeito de adoptar as providências de execução porque, de facto, o poder de declarar a nulidade e de anular actos administrativos no âmbito do processo executivo é um poder que a lei confere ao tribunal de execução porque é indispensável que ele o tenha para que, em muitas situações, possa efectivamente adaptar as providências necessárias à execução. A atribuição normativa deste poder é, assim, expressão do princípio da plenitude do processo de execução, que, a duras penas, encontrou, deste modo, consagração no nosso contencioso administrativo.”

Continuam os mesmos Autores (idem, p. 1083):

“A referência aos "actos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal" vai mais longe, permitindo ao exequente deduzir também, logo no início ou no decurso do processo de execução, o pedido de anulação dos eventuais actos administrativos supervenientes que configurem uma recusa disfarçada de executar, por virem dar, de modo ilegal, uma nova definição jurídica à situação a que respeitava o acto anulado, com o propósito ou, pelo menos, o alcance de afastar a reconstituição da situação que deveria existir se aquele acto não tivesse praticado.”

E, sobre esta questão, veja na jurisprudência o acórdão do STA de 10.09.2009, proc. n.º 0164B/04, cujo sumário nos permitimos transcrever:

“O n° 1 do artigo 167° do CPTA, permite ao exequente deduzir, no âmbito do proc. de execução, o pedido de anulação de actos supervenientes que se consubstanciem numa recusa disfarçada de executar, visando dar uma cobertura formal à situação existente, caso em que a questão suscitada pelo exequente se apresenta ainda como de inexecução do julgado anulatório, podendo ser apreciada no processo executivo.”; e o voto de vencido ao Ac. de do Pleno de 15/11/2006, proc. nº 01A/2006. do Exmº Sr. Conselheiro Jorge Manuel Lopes de Sousa, onde, a dado passo, pode ler-se: “Parece-me que a parte do n.º 2 do art. 179.º que refere a anulação dos actos praticados pela Administração «que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal», não se reporta a situações do tipo da referida nestes autos, em que há desconformidade com o conteúdo que deveria ser dado à relação jurídica disciplinada pelo acto anulado e cuja regulação foi efectuada pelo julgado, visando, antes, permitir a anulação de actos que, embora disciplinem outras relações jurídicas (estabelecidas entre a Administração e outros administrados ou entre a Administração e o mesmo administrado, mas cuja regulação não foi efectuada no julgado exequendo e relativamente às quais, por isso, não se coloca directamente a possibilidade de desconformidade com o julgado), têm influência na reconstituição da situação que existiria se o acto anulado tivesse sido praticado sem as ilegalidades que justificaram a anulação. Essa restrição do campo de aplicação desta norma aos actos que disciplinem outras relações jurídicas decorre de a relação jurídica que foi apreciada pelo julgado ser por ele conformada ou dever vir a sê-lo na execução, como corolário do decidido no processo declaratório. Assim, se a Administração, na sequência do julgado anulatório, relativamente a situações jurídicas não reguladas pelo julgado, praticar actos que tenham como efeito a inviabilidade de concretização da situação que existiria se o acto anulado tivesse sido praticado sem as ilegalidades que reconhecidas no julgado anulatório, a anulação desses novos actos poderá ser apreciada no próprio processo de execução de julgado, o que está em sintonia com a vocação do novo processo executivo para, em conjunto ou em complemento do processo declarativo, assegurar plenamente a concretização prática da tutela dos direitos ou interesses do administrado. (…) [sublinhado nosso]”.

Ainda neste capítulo, concretamente a propósito do efeito preclusivo ou conformativo do caso julgado anulatório, disse-se no Ac. do STA de 3.09.2010, proc. nº 1388A/03:

“Já na vigência do DL 256-A/77, de 17.06, era entendimento da jurisprudência deste STA, designadamente do Pleno – cfr., entre outros, o ac. Pleno de 08.05.03, rec. 40821/A e, na doutrina, o Prof. Freitas do Amaral, Da execução das sentenças dos tribunais Administrativos, designadamente p. 36 a 45 e o Prof. Mário Aroso de Almeida, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de actos administrativos, designadamente p. 127 e segs. -, que, de um modo geral, a execução das sentenças anulatórias dos tribunais administrativos impõe à Administração o dever de desenvolver uma actividade de execução por forma a pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de provimento do recurso contencioso, o que se traduz em dois aspectos:

- por um lado, no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo); [sublinhado nosso]

- por um lado, no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo).”

Estabelecido este enquadramento dogmático, é tempo de regressar ao caso em análise.

Na situação sub juditio, temos que, tal como identificado na sentença recorrida, a sentença exequenda – o acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA, de 19.03.2009, que confirmou o Acórdão da 1ª Secção, de 11.09.2008, que havia confirmado a sentença do TAC de Lisboa – anulou a deliberação da Comissão de Inscrição dos Técnicos Oficiais de Contas, de 10.08.1998 que recusou a inscrição do Exequente e ora Recorrido como técnico oficial de contas.

Em síntese, a decisão de anulação fundamentou-se no entendimento (sedimentado na jurisprudência do STA e, designadamente no Acórdão do Pleno de 18.05.04, Rec. 48.397 aí parcialmente transcrito) de que o acto anulado havia violado a Lei n.º 27/98 e os artigos 87.º, n.º 1 e 88.º, n.º 2 do CPA, por ter estabelecido uma restrição probatória ilegal, na medida em que considerou que o requerente da inscrição não fizera prova de que fora responsável directo por contabilidade organizada através da apresentação de declarações modelo 22 de IRC e anexos C das declarações modelo 2 de IRS, ou seja na medida em que elevou estes documentos a único meio de prova, afastando a possibilidade de os interessados requerem e de a Comissão admitir qualquer outro tipo de prova. Mas considerou o acórdão sob execução, na senda de anterior jurisprudência do STA que a Lei n.º 27/98 não estabelece nenhum modelo formal probatório, pelo que nem o Regulamento da Comissão Instaladora da então Associação dos TOC, de 3.06.1998, podia restringir essa prova, nem o acto em causa podia recusar a inscrição com o argumento de que, sem as assinaturas em três declarações modelo 22 do IRC ou no Anexo C de três declarações modelo 2 do IRS referentes a outros tantos exercícios, não estava feita a prova da actividade.

No nosso caso, já depois de intentada a presente execução, a Executada praticou um novo acto em 8.02.2010 (cfr. o provado em 7. supra), pelo qual, mais uma vez, recusou o pedido de inscrição do Exequente na então denominada Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, hoje Ordem dos Contabilistas Certificados.

Neste ponto, escreveu-se na sentença recorrida o seguinte:

“ (…) verifica-se pela fundamentação desta deliberação de 08.02.2010 que, mais uma vez, a Comissão restringiu os elementos de prova a ter em conta na apreciação do pedido de inscrição, assim contrariando frontalmente o acórdão do STA sob execução.

Primeiro, a deliberação de 08.02.2010 limitou-se a considerar a prova apresentada pelo requerente no pedido inicial (documentos anexos ao pedido inicial), assim desconsiderando a prova testemunhal que o aqui Exequente requereu ao abrigo do artigo 88.0 do CPA, no ponto 20. do seu requerimento de 18.12.2009, e que se destinava, precisamente a ser considerada no caso de "a OTOC não considera a prova documental carreada para o procedimento suficiente para prova dos requisitos de inscrição".

Ora, em cumprimento do julgado anulatório, que invalidara o ato com fundamento em vício de violação de lei por restrição dos meios probatórios, incumbia à Executada ter reaberto o procedimento e efetuado a sua instrução com vista à tomada de nova decisão, o que necessariamente implicava que tivesse tido em consideração, não apenas a prova carreada com o requerimento inicial, mas também a prova testemunhal requerida naquele requerimento de 18.12.2009.

Em segundo lugar, no que respeita à prova documental, a deliberação de 08.02.2010, tal como o ato anulado pelo acórdão sob execução, limitou-se a relevar as declarações fiscais juntas ao procedimento (cópias de modelo 22 de IRC e de modelo 2, anexo C, de IRS). Pois considerou existirem "duas incoerências" no que respeita aos dois outros documentos juntos: a certidão emitida pela Repartição de Finanças do concelho de Alvito e a declaração de inscrição no Registo/Início de atividade. No entanto, resulta do teor da fundamentação das referidas "duas incoerências" que, na verdade a Comissão persiste em desconsiderar qualquer outra prova, para além das citadas declarações fiscais, como prova suficiente para estabelecer se o Exequente foi responsável por contabilidade organizada durante o período de 3 anos. Na verdade, considerou que a "Declaração de Início de Atividade" é incapaz de provar que tenha havido exercício efetivo da atividade e, por outro lado, desvalorizou a certidão emitida pela Repartição de Finanças – que atestava que o Exequente é responsável por contabilidades organizadas desde o ano de 1990 e que o mesmo não entregou os modelos 22 e anexos entre 1991 e 1993 devidamente assinados por si, por ter sido informado naquela Repartição que não o podia fazer por não estar inscrito como Técnico de Contas -por ter entendido que tal exigência, referida na Certidão, não resultava da lei e que a certidão é contraditória com o facto de o Exequente ter junto uma declaração modelo 2, anexo C, IRS, assinada por si e relativa ao exercício de 1993.

Ora, se a Comissão considerava haver contradições emergentes dos meios de prova juntos, por maioria de razão se impunha que tivesse procurado resolvê-las através da inquirição das testemunhas que o Exequente arrolara, entre as quais se incluía a responsável pela citada certidão da Repartição de Finanças de Alvito.

Ao ter desconsiderado a prova testemunhal atempadamente requerida pelo Exequente e ao ter desvalorizado os documentos juntos para além das declarações fiscais, em especial a referida certidão da Repartição de Finanças de Alvito, cuja autenticidade a deliberação não questiona e sobre a qual suscita dúvidas sustentadas em afirmações insuficientes para afastar a declaração perentória que dela consta, a deliberação de 08.02.2010 restringiu a prova admitida no procedimento, reincidindo no vicio de violação de lei que motivou a anulação da anterior deliberação de 10.08.1998 [sublinhado nosso].

É contra este entendimento que a Recorrente se insurge; mas sem razão.

Com efeito, contrariamente ao que vem alegado no recurso – de que o decidido em sede executiva não cabe no âmbito do legalmente permitido e extravasa o caso julgado em execução da sentença –, a decisão recorrida não viola a norma contida no n.º 5 do art. 176.º do CPTA (nem a do art. 179.º, n.º 2), antes lhe dá plena execução de acordo com os ditames interpretativos que preliminarmente deixamos estabelecidos e que o TAC de Lisboa bem compreendeu.

Tem razão o Recorrido quando afirma que foi precisamente por efeito da restrição ilegal aos meios de prova que o acto de recusa de inscrição foi anulado, de modo que a execução da decisão anulatória implicaria, necessariamente, a admissão e a produção de toda a prova requerida (doc. 1 junto com a petição de execução) e não apenas a repetição da decisão através da apreciação da prova inicialmente apresentada e que, então, se conformava com o Regulamento da então ATOC, o que veio a ser tido por legalmente inadmissível.

Exemplo do acerto do decidido é o que se concluiu, em situação similar, no ac. do TCAN de 25.02.2010, proc. n.º 2526/08.9BEPRT: “Ora, como supra ficou referido, os documentos juntos pela recorrente não são extemporâneos pois, a decisão em execução, anulou a 1.ª deliberação, precisamente por terem sido limitados os meios de prova. Logo, tendo ilegalmente sido restringidos os meios de prova, a recorrente, uma vez anulado o acto que os restringiu, podia, como fez, apresentar novos meios de prova.”

Também o ac. do TCAN de 9.06.2011, proc. n.º 1375/06.3BEPRT:

“A questão que se coloca, pois, é a de saber se o efeito preclusivo do caso julgado formado sobre a decisão do TAC do Porto confirmada pelo STA, no âmbito do RCA nº985/98, apenas exigia que a Comissão de Inscrição apreciasse todos os meios de prova apresentados pelo autor aquando do primeiro requerimento de inscrição, e não os apresentados com o requerimento datado de 18.08.2005, ou, pelo contrário, impunha que essa Comissão tivesse em conta também estes últimos.

Resulta destes autos que o Regulamento que está na origem do vício de violação de lei limitativo dos meios de prova, foi emitido pela Comissão Instaladora da então ATOC antes da abertura do prazo para apresentação dos requerimento de inscrição como TOC, sendo assim conhecido dos interessados aquando dessa apresentação. Aliás, neste caso sub judice, ele foi expressamente invocado perante o requerente M… na carta que lhe foi dirigida em 28.08.98. O que só pode significar que este requerente foi efectivamente limitado na sua possibilidade de apresentar os meios de prova dos requisitos exigidos pelo artigo 1º da Lei nº27/98 de 03.06.

Assim, considerar que o efeito preclusivo do caso julgado anulatório que se formou no RCA nº985/98 se limita à obrigação da Comissão de Inscrição apreciar todos os meios de prova apresentados aquando do primeiro requerimento de inscrição, mas não os apresentados com o requerimento de 18.08.2005, só poderá traduzir-se numa execução de julgado deficiente, porque apesar de reconhecer que ocorreu, no caso, uma limitação ilegal dos meios de prova, acaba por não permitir a sua ultrapassagem pelo requerente prejudicado. Ou seja, não obstante a ilegal limitação verificada, exige-se que apenas sejam considerados os meios de prova coados por essa limitação ilegal.

Não nos restam dúvidas, pois, sobre o âmbito do efeito preclusivo do caso julgado anulatório em causa: a sua execução exigirá que sejam apreciados todos os meios de prova apresentados pelo requerente, o que inclui os por ele apresentados já livre do espartilho imposto pelo Regulamento que ilegalmente o limitava, ou seja, os apresentados com o requerimento de 18.08.2005 (assim decidiu este TCAN, em processos substancialmente idênticos: AC TCAN de 25.02.2010, Rº2526/08, e AC TCAN de 27.05.2011, Rº597-C/98) [sublinhado nosso].”

Donde, tal como decidido no Tribunal a quo, no caso em presença o efeito anulatório conformativo do caso julgado – o seu alcance – impunha a retoma do procedimento com a sua adequada instrução com vista à tomada de nova decisão, o que necessariamente implicava que tivesse tido em consideração, não apenas a prova carreada com o requerimento inicial, mas também a prova testemunhal requerida naquele requerimento de 18.12.2009.

Dito de modo diverso, não basta para julgar devidamente executada a decisão anulatória que a ora Recorrente tivesse retomado “a apreciação do requerimento de inscrição apresentado pelo recorrido, praticando novo acto que, sem restringir a sua apreciação a qualquer meio de prova especifico analisou todos os meios de prova apresentados pelo recorrido no seu pedido de inscrição” (conclusão 5. do recurso). Para assim não ser, teria antes que, tal como assinalado pelo Tribunal a quo, ter considerado que o julgado anulatório implicava a reabertura de uma nova fase de instrução, nomeadamente permitindo que o recorrido juntasse novos meios de prova (em sentido oposto à crítica efectuada na conclusão 8 do recurso); o que assumidamente não fez. Deste modo impõe-se sancionar positivamente a conclusão alcançada pela Mma. Juiz a quo, quando afirma que a execução devida do julgado anulatório, envolverá a instrução do procedimento, permitindo ao interessado a produção de qualquer meio de prova, quer os documentos juntos com o pedido inicial, quer a inquirição das testemunhas arroladas no seu requerimento de 18.12.2009.

Ou seja, a substituição do acto ilegal implica que a sua prática se desenvolva sem reincidência nas ilegalidades anteriormente cometidas, o que no caso presente não sucedeu. E, se em execução de sentença vierem a ser praticados actos em ofensa do caso julgado, então a sua nulidade deve ser declarada, como o foi na sentença recorrida.

Por outro lado, para finalizar, e dando resposta à crítica que vem formulada na conclusão 4 do recurso – e que se prende com o âmbito de conhecimento neste meio processual, tendo presente o princípio da tipicidade dos meios processuais –, não perdendo de vista o enquadramento dogmático preliminarmente efectuado, resta dizer (fechando, assim, o ciclo do argumentário da Recorrente) que compulsada a causa de pedir plasmada na pretensão executiva, dúvida não há em como estamos perante a arguição pelo Exequente, ora Recorrido, de que os actos praticados em execução do julgado anulatório obstam ilegitimamente à concretização do resultado visado no processo de execução, mantendo, sem fundamento válido, a situação ilegal constituída pelo acto anulado, persistindo o vício de violação de lei que, segundo si, obstaculizam a prática do acto devido. Ou seja, movemo-nos ainda no âmbito de uma situação de inexecução da sentença anulatória, devendo os novos vícios assacados ao acto superveniente ser apreciados e decididos no processo executivo.

Perante o exposto, nada mais cumprindo apreciar, é de concluir que a ora Recorrente não deu cumprimento ao dever de executar o julgado anulatório, tal como decidido no TAC de Lisboa, com o que tem que improceder o recurso, mantendo-se, assim, inalterada a sentença recorrida.

Face ao acabado de concluir, torna-se inútil conhecer do pedido de ampliação do objecto do recurso.

Sumariando:

i) A autoridade de caso julgado das sentenças anulatórias de actos administrativos integra para além do efeito constitutivo que se concretiza na própria anulação, um efeito preclusivo ou conformativo que impede que a entidade autora do acto anulado o possa renovar, em sede de execução, reiterando os vícios que estiveram na origem da anulação.

ii) A execução de caso julgado anulatório de decisão de recusa de inscrição como TOC, com base na limitação ilegal dos meios de prova de requisito temporal, conhecida do interessado, integra a possibilidade de apresentação dos meios de prova que na altura não foram apresentados devido àquela limitação, obrigando não só à reapreciação dos documentos juntos com o pedido inicial, como a apreciação da documentação entretanto junta por aquele como a inquirição das testemunhas arroladas no seu requerimento de 18.12.2009.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida;

- Não conhecer do pedido de ampliação do objecto do recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 10 de Março de 2016