Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	04928/09

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	12/14/2011

Relator:	COELHO DA CUNHA

Descritores:	ARTIGOS 52º Nº4 E 52º Nº2 DO DECRETO-LEI Nº557/99. EXCLUSÃO DE FUNCIONÁRIOS NO PRIMEIRO PROCEDIMENTO DE PROGRESSÃO. INTERPRETAÇÃO LÓGICO -SISTEMÁTICA DAS NORMAS TRANSITÓRIAS DO CITADO DECRETO-LEI.

Sumário:	I-Nos termos dos artigos 52º nº4 e 52º nº2 do Decreto-Lei nº557/99, não existe qualquer impedimento legal que impossibilite os funcionários que ficaram excluídos do primeiro procedimento de progressão para mudança de nível, aberto por Aviso de 11.02.2002, de serem admitidos ao segundo processo de progressão, iniciado por despacho de 09.07.2004. II- As normas transitórias constantes do Decreto-Lei nº557/99, não podem ser interpretadas com base exclusiva no elemento literal, antes se devendo proceder a uma interpretação lógico -sistemática, compatível com o ordenamento constitucional.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA -Sul

1- Relatório
O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, com sede na Avª Coronel Eduardo Galhardo, nº22-B, Lisboa, intentou no então TAF de Lisboa, contra o Ministério das Finanças e em representação e defesa dos seus associados A..., B..., C..., D..., E..., G..., H..., I..., J...e K...uma acção administrativa especial para condenação à prática de actos legalmente devidos, na qual pede que se anule o despacho do Director Geral dos Impostos, de 21.02.2005, que manteve os seus associados excluídos do procedimento de progressão para o nível 2 do grau 4 dos Técnicos de Administração Tributário e Inspectores Tributários do nível 1, aberto por despacho de 09.07.2004 e que se condene o R. a proferir despacho que os admita a este processo de progressão em causa, com vista a realizarem a prova escrita de conhecimentos prevista na lei.
Por sentença de 24.09.2008, a Mmº Juiz “ a quo” julgou a acção procedente, condenando o Réu nos pedidos formulados.
Inconformado com a decisão, o Ministério das Finanças interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, enunciando na sua alegação as conclusões seguintes:
“A) A douta sentença recorrida não fez uma correcta interpretação e aplicação da lei aos factos.
B) Os artigos 52°, n°4 e 53°, n°2 do DL 557/99, de 17/12, estabelecem que os funcionários que transitam nos termos do n°1 daqueles preceitos legas, podem mudar para o nível 2, após três anos de permanência no nível 1, contando-se o tempo de serviço prestado na categoria de origem, desde que tenham nota não inferior a 9,5 valores em prova escrita a realizar para o efeito e classificação de serviço não inferior a Bom no último triénio.
C) É no quadro sistemático e teleológico dos artigos 52° e 53° do DL 557/99 que aquelas disposições transitórias devem ser interpretadas e aplicadas.
D) Com efeito, quer a ratio quer a letra dos citados normativos evidenciam que o legislador teve em vista salvaguardar as posições e expectativas de progressão para o nível imediato de determinado grupo de funcionários, mediante um procedimento célere e adequado ao particular contexto de transição de categorias face à introdução de novas regras de acesso e de mudança de nível nas carreiras em que existam níveis.
E) Assim, a Administração entendeu dar execução ao disposto no n°4 do artigo 52° e no n°2 do artigo 53° do DL 557/99, em dois momentos distintos. O primeiro, em 11/01/2002, destinado a todos os funcionários que à data de 01/01/2000, transitaram para o nível 1 do Grau 4 do GAT e que preenchiam todos os requisitos exigidos naqueles dispositivos legais. O segundo, aberto em 9/07/2004, para os funcionários que tendo, igualmente transitado ao abrigo dos artigos 52° e 53°, não tinham, em 11/01/2002, o tempo de serviço legalmente exigido:
F) Refira-se que caso a Administração tivesse optado por realizar um único procedimento para mudança de nível, nos termos do disposto no n°4 de artigo 52° e do n°2 do artigo 53° do DL 557/99, a questão sub judicio não se colocaria, porquanto, apenas teria existido uma possibilidade de mudança de nível ao abrigo daqueles preceitos legais.
G) A solução preconizada pela douta sentença recorrida, segundo a qual, os candidatos que tivessem reprovado no procedimento aberto em 11/01/2002, podiam ser admitidos ao procedimento aberto em 9/07/2004, traduzir-se-á numa situação de desigualdade material relativamente a candidatos que não tivessem obtido aprovação na prova escrita realizada no âmbito do segundo procedimento.
H) Com efeito, para estes, está vedada a possibilidade de realizarem nova prova escrita pelo facto de apenas terem concorrido ao segundo procedimento.
l) Nessa eventualidade, a administração estaria a beneficiar um grupo de funcionários a quem foi dada a possibilidade de concorrer por duas vezes ao mesmo procedimento para mudança de nível, nos termos do artigo 52°, nº4 e do artigo 53°, n°2 do DL 557/99, em detrimento de outro grupo a quem só foi concedida uma única oportunidade.
J) A mesma situação de desigualdade objectiva verificar-se-ia relativamente a um funcionário que não pôde candidatar-se ao primeiro procedimento em virtude de num dos anos do último triénio não ter tido classificação inferior a Bom, um dos requisitos exigidos na Lei, e que, por tal motivo, só pôde concorrer ao segundo procedimento, conquanto, outros funcionários, não obstante não terem atingido no primeiro procedimento a nota escrita exigida na Lei, têm uma segunda possibilidade para mudarem de nível.
L) O entendimento perfilhado pela douta sentença recorrida conduzirá a um tratamento diferenciado de situações objectivamente iguais face à Lei, porquanto, em ambas, não estão reunidos todos os requisitos para mudança de nível expressamente estabelecidos no n° 4 do artigo 52° e no n°2 do artigo 53° do DL 557/99.
M) No caso vertente, não está em causa, como é referido na sentença o número de vezes em que as normas transitórias dos artigos 52° e 53° podem ser aplicadas, o que, aliás, decorre do próprio facto de a Administração ter aberto dois procedimentos para dar cumprimento àqueles dispositivos.
N) Nem se trata de a Administração estabelecer regras de admissão diferentes das estabelecidas nas mencionadas disposições legais, como pretende o ora Recorrido.
O) Contrariamente ao decidido pela douta sentença, o que está em causa é que os funcionários que se candidataram ao primeiro procedimento ao abrigo do disposto no n°4 do artigo 52° e n°2 do artigo 53° do DL 557/99, e que não lograram ficar aprovados na prova escrita, deixaram, ipso facto, de integrar o âmbito subjectivo daquelas normas transitórias, passando a estar sujeitos à regra geral para mudança de nível estabelecida no artigo 33° daquele diploma legal.”
O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
“1. A douta decisão proferida efectuou uma correcta interpretação dos factos e consequente aplicação do direito aos mesmos, pelo que deverá ser mantida.
2. O entendimento por ela perfilhado tem sustenção legal (ao contrário da perfilhada pela ora entidade Recorrente), na medida em que a lei não fixa qualquer limite quanto ao número de possibilidades de candidatura ao procedimento de mudança de nível previsto nos aludidos artigos 52°/4 e 53°/2 do DL 557/99, de 17.12.
3. Porque a Administração se encontra subordinada à lei e ao direito - artigos 266.° n.°2 da Constituição da República e 3° do Código de Procedimento Administrativo, não pode esta "inovar" criando outra regra para aplicação dos referidos normativos, nomeadamente que os funcionários não tenham podido beneficiar de procedimento anterior.
4.Outro entendimento, a ser perfilhado, padeceria de Vicio de Violação de Lei por contrariar o disposto nos artigos 52°/4 e 53°/2 do DL 557/99.”
A Magistrada do Ministério Público notificada para se pronunciar, nos termos do
artigo 146.º n.º 1 e 147.º do CPTA, nada disse.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir
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2. Fundamentação
2.1. De facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:
“A- Mediante despacho datado de 2005.01.21., proferido pelo Director - Geral dos Impostos, exarado no parecer 287/04, da DSJC da DGCI, foram os representados do A. excluídos do processo de progressão para o nível 2, do grau 4, das categorias de técnico de administração tributária e inspector tributário, cujo teor abaixo dá-se por inteiramente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte ( cfr. doc°s. de fls. 13 a 22 dos autos): "
“ (….)

PARECER

Por despacho do Sr. Director Geral dos Impostos de 07.10.2004 foi solicitado à Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso a emissão de parecer acerca das questões levantadas pelo Sr. Director da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos no âmbito do procedimento destinado á mudança do nível 1 para o nível 2 das categorias do grau 4.

I - Por aviso publicado no DR. II Série de 02.08.2004 foi divulgado o aviso de abertura do procedimento destinado à mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 4 das categorias de técnico da administração tributária (TAT) e inspector tributário (IT).

A Divisão de Recrutamento e Selecção pronunciou-se, através do Parecer 26/04 de 24.09.2004, no sentido da exclusão de um grupo de candidatos, já ouvidos no âmbito do exercício do direito de participação dos interessados, sugerindo que antes da decisão final fosse emitido parecer pela Direcção dos Serviços Jurídicos e do Contencioso relativamente ás situações a seguir descritas, cuja exclusão assenta em fundamentos diversos.

Previamente à descrição das situações que irão ser analisadas importa estabelecer o enquadramento jurídico do procedimento em causa.

II - O DL557/99, de 17.12, em vigor desde 01,01.2000, estabelece um novo estatuto de pessoal e regime de carreiras desenvolvendo-se estas em categorias e dentro do grupo de pessoal da administração tributária categorias são integradas por graus, de acordo com o art.26° e Anexo 3 ao referido diploma.

Os funcionários que na data da entrada em vigor do diploma pertenciam ao grupo de pessoal técnico e técnico de fiscalização tributária transitaram para as novas categorias de acordo com as regras enunciadas no n°1 dos artigos 52° e 53°, respectivamente.

Os artigos 52° e 53° inserem-se na Secção II do Capítulo IX, sob a epígrafe "disposições transitórias”.

Efectuada a transição nos termos dos nº1 dos referidos preceitos previa-se, no n°4 do artº52° e 2 do art.53° que os funcionários que transitassem para o nível 1 do grau 4 progredissem para o nível 2 após três anos de permanência no nível 1 desde que obtivessem 9,5 valores em prova escrita a realizar para o efeito.

Este procedimento é, pela sua natureza, também ele transitório aplicável, exclusivamente, aos funcionários abrangidos pela norma e esgota-se com a sua aplicação.

Efectivamente, para efeitos de mudança de nível a lei exige no artº33° do DL557/99, outros requisitos que não apenas a permanência de três anos no nível inferior e classificação de serviço não inferior a Bom, nomeadamente média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos últimos três anos de permanência no nível inferior.

Deste modo, o procedimento em causa circunscreve-se a um universo de candidatos previamente delimitado, aqueles funcionários que transitarem ao abrigo do nº1 dos artºs52° e 53° para o nível 1 do grau 4 da categoria de TAT ou IT.

Considerando que em 11.01.2002 foi aberto procedimento idêntico destinado a todos os que nessa data reuniam as condições para a passagem de nível deve entender-se que para esses a possibilidade de mudança ao abrigo de uma norma transitória, que é a natureza do n°4 do art.º52° ou nº2 do artº 54º, se esgotou com a sua aplicação, ficando, doravante a mudança de nível sujeita às regras gerais estabelecidas no artº.33°.

Assim sendo, o procedimento em causa tem por destinatários os funcionários abrangidos pelo âmbito de aplicação do nº4 do artº52° e n°2 do art.54° que ainda não utilizaram a possibilidade concedida pelo mesmo normativo.

III - Feito o enquadramento legal imporia agora enumerar as situações constantes da proposta de exclusão.

1- Funcionários que reuniam as condições para a mudança de nível em 11.01.2002, data de abertura do anterior procedimento, e

1.1- Candidataram-se e foram excluídos;
1.1.1 - Por terem obtido nota inferior a 9,5;
1.1.2 - Por desistência;
1.1.3 - Por falta de comparência á realização da prova;

1.2 - Não se candidataram, apesar de devidamente notificados.

2- Funcionários reclassificados nas categorias de TAT ou IT, nível 1 nos termos do Despacho Ministerial de 11.02.2002 e que anteriormente detinham a categoria de TAT ou IT, na situação de supranumerário.
“….”
as novas categorias de acordo com as regras enunciadas no n°1 dos artigos 52° e 53°, respectivamente.

Os artigos 52° e 53° inserem-se na Secção II do Capítulo IX, sob a epígrafe "disposições transitórias".

Efectuada a transição nos termos dos nº1 dos referidos preceitos previa-se, no n°4 do artº52° e 2 do art.53° que os funcionários que transitassem para o nível 1 do grau 4 progredissem para o nível 2 após três anos de permanência no nível 1 desde que obtivessem 9,5 valores em prova escrita a realizar o efeito.

Este procedimento é, pela sua natureza, também ele transitório aplicável, exclusivamente, aos funcionários abrangidos pela norma e esgota-se com a sua aplicação.

Efectivamente, para efeitos de mudança de nível a lei exige no art.33º do DL557/99, outros requisitos que não apenas a permanência de três anos no nível inferior e classificação de serviço não inferior a Bom, nomeadamente média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos últimos três anos de permanência no nível inferior.

Deste modo, o procedimento em causa circunscreve-se a um universo de candidatos previamente delimitado, aqueles funcionários que transitaram ao abrigo do n°1 dos arts 52° e 53° para o nível 1 do grau 4 da categoria de TAT ou IT.

Considerando que em 11.01.2002 foi aberto procedimento idêntico destinado a todos os que nessa data reuniam as condições para a passagem de nível deve entender-se que para esses a possibilidade de mudança ao abrigo de uma norma transitória, que é a natureza do n°4 do art.52º ou n°2 do artº54, se esgotou com a sua aplicação, ficando, doravante a mudança de nível sujeita ás regras gerais estabelecidas no artº33º.

A mudança de nível ao abrigo de norma transitória aplica-se, exclusivamente aos funcionários que transitaram em 1.01.2000,
Assim, devem estes candidatos ser excluídos por em 1,01.2000, data em que se efectivou a transição para as novas categorias, não integrarem os grupos de pessoal a que se referem os arts 52° e 53° do DL.557/99 nem a categoria de inspector tributário ter sido adquirida por via de transição mas por opção.

CONCLUSÃO
Pelo exposto, somos de parecer que,
1 - Devem ser excluídos

1.1- Funcionários que se candidataram ao processo para mudança de nível em 11.01.2002, data de abertura do anterior procedimento, e foram excluídos;
B- Os representados do A. candidataram-se à mudança para o nível 2, no procedimento aberto por aviso de 11/01/2002, conforme mostra-se patenteado no processo instrutor, e não obtiveram aprovação, documentos cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido (cfr. docs. 2, 2-A, 2-B, 3, 3-A e 3-B, todos do proc°. instrutor, e admissão por acordo).
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2.2. De direito
Em sede de fundamentação jurídica, a sentença recorrida expendeu o seguinte: “ Ambas as partes admitem a “natureza transitória” das normas legais contidas nos artºs 52º/4 e 53º/2, do DL 557/99, de 17.12, divergindo as partes na posição assumida no litigio: quanto ao modo de aplicação das normas, e em concreto, se aplicável por apenas “ uma vez” (tese do R.) e se esse entendimento constitui, ou não, violação do regime contido nas normas legais em causa, por se traduzir em regra “nova” (tese do A.).
Enfim, a indagação da procedência ou improcedência da presente causa, limita-se a saber do âmbito de aplicação das normas legais, e em que termos se pode processar”.
E, mais adiante escreveu-se: “As normas legais supra referidas enquadram-se no diploma legal, em causa, na “SECÇÃO II, Disposições transitórias”, as quais, por natureza, visam assegurar, temporalmente, a transição entre (anterior e o novo regime onde a norma de direito transitório se enquadra), cuja exequibilidade mantém-se enquanto o seu objecto /ou âmbito de aplicação não se esgotar, o que necessariamente não pode corresponder ao entendimento preconizado pelo R., isto é ,se o âmbito das normas de direito transitório se esgotaram, ou não, não pode ser aferida pelo “número de vezes da sua aplicação”, mas sim se existem, ainda destinatários das normas, as quais inserem-se no estabelecimento e concretização do novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos.
Assim, o procedimento do qual os representados do A. foram excluídos “renovou” a possibilidade de apresentação de candidaturas, por todos aqueles que reúnam os pressupostos estipulados nos perfeitos legais em causa, artºs 52º/4 e 53º/2, do DL 557/99, de 17.12, não procedendo a tese adoptada pelo R., por não se ter esgotado o âmbito de aplicação das normas fundado no facto dos representados do A., em anterior procedimento não terem obtido resultado que lhes fosse favorável, já que a lei aplicável não o estipula, e ao não fazê-lo não pode tal motivo constituir fundamento valido para a exclusão dos ora representados do A.(...)”
Inconformado o Ministério das Finanças alega, tal como decorre das conclusões das suas alegações, que o Tribunal “ a quo” fez errada interpretação e aplicação das normas transitórias, concretamente dos artigos 52º nº4 e 52º nº2, do Dec.Lei nº557/99, ao considerar que não existe qualquer impedimento legal que impossibilite os funcionários que ficaram excluídos do primeiro procedimento de progressão para mudança de nível, aberto por aviso de 11.01.2002, de serem admitidos ao segundo processo de progressão, iniciado por despacho de 09.07.2004.
Diz o recorrente que uma tal interpretação põe em causa a coerência do diploma que procedeu à reforma do estatuto do pessoal e do regime de carreiras dos funcionários da DGC, mais propriamente das suas normas transitórias, em que o legislador teve em vista, face à introdução de novas regras de acesso e de mudança de nível nas carreiras em que existam níveis, salvaguardar as posições e expectativas de progressão para o nível imediato de um grupo de funcionários, mediante um procedimento célere e adequado.
Alega ainda que a solução seguida pela decisão recorrida conduz a situações de desigualdade material relativamente aos candidatos que apenas puderam candidatar-se ao segundo procedimento de progressão e que venham a reprovar na prova escrita de conhecimentos, pois que para estes é irrealizável nova prova escrita.
Afirma, por último que os funcionários que se candidataram, ao abrigo do regime transitório estabelecido nos artigos 52º e ao 53º nº2 do Dec.Lei nº 557/99, ao primeiro procedimento e não ficaram aprovados - como é o caso dos associados do Sindicato -deixam, por esse facto, de estar abrangidos por aquelas normas transitórias e passam a estar sujeitos à regra geral da mudança de nível estabelecida no artigo 33º do mesmo diploma.
A questão a decidir é, assim, a de saber se os representados do Sindicato recorrido que ficaram excluídos do primeiro procedimento de progressão para mudança de nível, aberto em 11.01.2002, nos termos dos arts.52º e 53º do DL nº557/99 de 17.12, podem ou não ser admitidos ao processo de progressão, que ao abrigo dos mesmos normativos, foi autorizado por despacho de 09.07.2004. Ou dito por outras palavras, determinar o exacto âmbito subjectivo de aplicação das normas transitórias vertidas nos artigos 52º nº4 e 53º nº2.
Vejamos.
Devido às alterações verificadas com a entrada em vigor do Dec.Lei nº 557/99, nomeadamente no que respeita à mudança de designação de determinadas categorias, o legislador, sentiu necessidade de adaptar ou integrar no novo modelo por ele criado pelo, aquelas situações que nele deixavam de ser contempladas.
É essa precisamente a função das “disposições transitórias” (artº 52º e sgs.) que visam fundamentalmente adequar ou ajustar determinadas situações existentes em 01.01.2000, data da entrada vigor do Dec.Lei nº557/99, (cfr. artº 77º), às novas realidades por ele criadas.
E, entendemos que as normas transitórias constantes do Dec. Lei nº557/99, nomeadamente o disposto nos artigos 52º e 53º, não devem ser interpretadas com base exclusiva no elemento literal, antes se procedendo a uma interpretação lógico sistemática, compatível com o ordenamento – constitucional.
Estabeleceu-se nos artigos 53º, nº4 e 52º nº2 do citado diploma, que os funcionários pertencentes ao grupo do pessoal técnico de administração fiscal (PT e PFT, de 2ª. classe) que transitem para o nível 1 do grau 4 progridem para o nível 2 após três anos de permanência no nível 1, contando-se o tempo de serviço prestado na categoria de origem desde que tenham nota não inferior a 9,5 valores em prova escrita a realizar para o efeito, dependendo a admissão à referida prova de classificação de serviço não inferior a Bom no último triénio.
Estes preceitos tem o seu campo de aplicação bem definido ou delimitado, aplicam -se apenas às situações nele previstas – e ao que aqui nos importa – ao pessoal técnico da administração fiscal, que na data da entrada em vigor do Dec.Lei nº 557/99 (01.01.2000) detinha a categoria de “peritos tributários de 2ª classe” (caso da al. c) do nº1 do artº 52º) e aos “peritos de fiscalização tributária de 2ª classe” (caso da al. c) do nº1do artº53º).
Melhor explicando, os artigos 52º nº4 e 53º nº3, dirigem-se exclusivamente às situações previstas nas al. e) do nº1 do artigo 52 e do artigo 53.
Ora, foi precisamente ao abrigo destas normas que em 11.01.2002 os associados do A. se candidataram ao processo de progressão para o nível 2 do grau das categorias de técnico da administração tributária e de inspector tributário, mas não obtiveram sucesso, pois não atingiram, na prova escrita de conhecimentos a notação exigida.
Acontece, porém, que em 2004 e por via despacho do Director Geral dos Impostos, de 9 de Julho desse ano, publicado a coberto do Aviso (extracto) nº7866/2004, in D.R. 2ª Série, nº180, de 02.08, foi iniciado novo processo de progressão dirigido aos funcionários que reunissem os requisitos exigidos nos artigos 52º nº 4 e 53º nº2 e que constassem “ das listas que se encontram afixadas nos serviços da Direcção-Geral dos Impostos” (cfr. Aviso), tendo os associados do Sindicato dele ficado excluídos.
Dito de outro modo, ao abrigo das normas transitórias contidas nos artigo 52º e 53º e, com o desfasamento temporal de dois anos, a Administração, põe em movimento um procedimento a que só podem ter acesso os funcionários que não concorreram ao interior procedimento e aqueles que em 2002 não reuniam as condições legais para se candidatarem a ele. A Administração restringiu o universo de candidatos criando, como bem nota o recorrido, uma regra não constante na lei (leia-se artigos 52º e 53º).
Tal como bem se diz na sentença de 1ª instância, quando o Recorrente pôs em marcha um “novo” procedimento fez renascer as normas contidas nos artigos 52 e 53º do Dec.Lei nº 557/99, englobando no seu âmbito subjectivo de aplicação todos os funcionários que caem na previsão das als. e) do nº1 do artigo 52 e do artigo 53.
E, nem se diga que tal solução colide com o princípio da igualdade. A admissão ou exclusão de candidatos insere-se no âmbito da chamada actividade estritamente vinculada da Administração e neste âmbito não existe violação do princípio da igualdade quando a lei é respeitada.
Improcedem, assim, na íntegra, as conclusões das alegações do recorrente.
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3. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente
Lisboa, 14/12/2011

COELHO DA CUNHA
FONSECA DA PAZ
RUI PEREIRA