Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11094/02

Secção:	Contencioso Administrativo- 2.ª subsecção


Data do Acordão:	06/06/2002

Relator:	António de Almeida Coelho da Cunha

Descritores:	SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO ACTO RELEVÂNCIA DE NORMAS DE LICENCIAMENTO VALORES ESPECÍFICOS DE ORDEM PÚBLICA

Sumário:	O interesse abstracto do cumprimento de normas de licenciamento só é impeditivo do decretamento da suspensão de eficácia se com ele concorrerem exigências específicas de ordem pública, tais como higiene, saúde ou segurança, decorrentes de perigo da actividade exercida.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.

1. Relatório
F..., Lda, requereu no T.A.C. de Lisboa a suspensão da eficácia do Despacho de 7 de Agosto de 2001, do Vereador M..., da Câmara Municipal de Cascais, que determinou que a requerente despeje sumariamente um prédio rústico onde tem instalado um estabelecimento de exposição e venda de artesanato, de venda de terras, adubos, flores e plantas e de fabricação, exposição e venda de fornos e churrasqueiras, situado em Alcoitão.
O Mmo. Juiz do T.A.C. de Lisboa, por julgar cumulativamente preenchidos os requisitos do artº 76º nº 1 da LPTA, deferiu o pedido.
De tal sentença interpôs recurso o Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal de Cascais, que na respectiva alegação formulou as seguintes conclusões:
1ª) O art. 77 nos. 2 e 3 da LPTA, impõe o litisconsórcio necessário passivo entre o autor do acto recorrido e os interessados a quem a pretendida suspensão da eficácia possa directamente prejudicar; -
2ª) Trata-se de um pressuposto processual, de cuja verificação a lei faz depender a aceitação do pedido de suspensão;
3ª) No caso vertente, a "B..." apresentou uma reclamação junto da Câmara Municipal sobre a utilização ilegal que a requerente dá ao prédio em questão, a qual como qualquer particular tem um interesse directo em apresentar reclamações sobre a utilização ilegal de construções, na medida em que dessa utilização possam resultar danos que ponham em causa a qualidade de vida do agregado populacional;
4ª) A douta decisão recorrida, ao indeferir a questão prévia da ilegitimidade passiva, violou o disposto no art. 77º nºs. 2 e 3 da LPTA;
5ª) O requerente tem de alegar e provar, ainda que só de forma sumária, quais os prejuízos concretos, em termos de causalidade adequada, que provavelmente lhe advirão da execução do acto recorrido e, porque a administração beneficia da presunção de legalidade dos seus actos tem o particular, de acordo com as regras gerais, de ilidir aquela presunção. Presunção de legalidade que se estende aos pressupostos de facto e de direito em que assenta o acto e tem de se considerar como verdadeira a matéria apurado no processo gracioso; -
6ª) Não preenche o requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA a alegação que se limita à afirmação de expressões abstractas, vagas e genéricas, sobre os prejuízos de difícil reparação para o requerente; -
7ª) No caso vertente, a requerente não demonstra factos que, em termos de causalidade adequada, prejudicarão a sua actividade comercial e, muito menos, que daí lhe advirão prejuízos inquantificáveis e de difícil reparação; -
8ª) A requerente não alegou factos concretos, nus e crus, donde se pudesse extrair que só no terreno em questão podia exercer a sua actividade; -
9ª) Quanto à execução do acto pôr em risco os postos de trabalho por ela proporcionados, há que referir, que em princípio os prejuízos de difícil reparação a que se refere a al. a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A. têm a ver com os sujeitos activos da suspensão, e não com terceiros relativamente à mesma; -
10ª) No caso vertente, para além da requerente não alegar quaisquer factos concretos, relativos à eventual relevância dos danos por si sofridos e pelos seus trabalhadores, o que é certo é que no que toca à existência dos trabalhadores ao seu serviço, não juntou qualquer prova documental relativa à existência de contratos de trabalho e, por conseguinte, nem mesmo indiciariamente isso pode ter-se como assente;
11ª) É manifesto que a requerente não alegou quaisquer factos concretos, donde se possa extrair que a execução imediata do acto suspendendo lhe causará prejuízos de difícil reparação;
12ª) O requisito da alínea b) do nº 1 da LPTA dispõe que só há suspensão de eficácia quando esta não determine lesão para o interesse público;
13ª) No que concerne a este requisito negativo, o Tribunal tem de ponderar se o deferimento da suspensão da eficácia do acto para depois da sentença provoca ou não um prejuízo grave para o interesse público, ou seja, um prejuízo grave para os interesses que sejam considerados fundamentais para a existência, conservação e desenvolvimento da sociedade; -
14ª) No caso concreto e contrariamente ao referido na decisão recorrida, o que está em causa não é apenas o interesse geral no cumprimento das normas de licenciamento de uma construção; -
15ª) O que está em causa nos presentes autos, e que não foi minimamente valorado pela decisão recorrida, é a salvaguarda de outros valores e interesses específicos, como seja a higiene, a salubridade e outros valores ambientais, que através do licenciamento a administração visa prosseguir; -
16ª) No caso "sub judice", estamos perante um estabelecimento de venda de lenha, adubos, pesticidas e cimento. Produtos esses que aí se encontram armazenados, sem que as entidades competentes tenham vistoriado as suas condições;
17ª) A requerente desenvolve também no terreno cujo despejo foi ordenado o fabrico de lareiras e peças de ceramica, sendo certo que também a instalação desta pequena industria não se encontra licenciada; -
18ª) A douta decisão recorrida não valorou minimamente os potenciais riscos que para a saúde pública, a salubridade e para o meio ambiente resultarão da manutenção do estabelecimento comercial e industrial no prédio em questão; -
19ª) No caso vertente, não pode de forma alguma excluir-se que a continuação da actividade comercial e industrial no local não implique riscos para a segurança, a salubridade e a saúde pública; -
20ª) O que nos leva a concluir que se encontra também inverificado o requisito da alínea b) do nº 1 do art. 76º da LPTA; -
21ª) Ao decidir como decidiu, a douta decisão recorrida violou o disposto nos arts. 76º nº 1, al. a) e b) e 77º nos. 2 e 3 da LPTA.
A recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado. -
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vieram os autos à conferência para julgamento
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou indiciariamente adquirida a seguinte factualidade:
a) Por despacho do Vereador M..., da Câmara Municipal de Cascais, de 7.8.2001, foi ordenado à requerente "para no prazo de 45 dias proceder ao despejo sumário do prédio rústico onde se encontra instalado o estabelecimento comercial em questão", sito em Alcoitão, onde tem instalado um estabelecimento de exposição e venda de artesanato, de venda de terras, adubos, flores e plantas e de fabricação, exposição e venda de fornos e churrasqueiras, "sob pena de, não cumprindo ser remetida participação a Tribunal pela prática do crime de desobediência previsto no artº 348º do Cód. Penal";
b) A requerente ocupa o referido terreno com base num contrato de arrendamento verbal celebrado em Janeiro de 1986 e aí começou a assentar e exercer o seu comércio e a sua indústria; -
c) Em 29.6.2001, a fiscal municipal de 1ª classe, A ..., levantou o "auto de notícia", cuja cópia consta de fls. 8 e 9 e se dá por integralmente reproduzido, bem como os despachos que mereceu em 11.7.01;
d) A firma B..., S.A., proprietária do terreno em causa, apresentara junto da Câmara Municipal de Cascais uma queixa relativamente ao uso dado ao terreno pela requerente.
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3. Direito Aplicável
a) Ilegitimidade passiva
Pretende o recorrente nas suas alegações que a decisão recorrida, ao julgar não verificada a questão prévia da ilegitimidade passiva, fez uma errada interpretação da disposição contida no artº 77º nº 2 da L.P.T.A.
Tal ilegitimidade passiva derivaria da circunstância de a "B..., S.A., proprietária do terreno em causa, ter apresentado junto da Câmara Municipal de Cascais uma queixa relativamente ao uso dado ao terreno pela requerente da suspensão, sendo certo que a mesma firma não foi demandada na qualidade de interessada.
Salvo o devido respeito, não tem razão.
O nº 2 do artº 77º da L.P.T.A. refere-se a "interessados a quem a pretendida suspensão da eficácia do acto possa directamente prejudicar".
Ora, não é a simples circunstância de aquela firma ser a dona do terreno ocupado pela requerente (com base num contrato de arrendamento) que a torna detentora de qualquer interesse directo que possa ser prejudicado com a suspensão da eficácia.
O único interesse de tal firma, na qualidade de senhoria, seria o de que, com a execução do acto, a exploração comercial da requerente ficaria inviabilizada, deixando de lhe interessar deter o prédio, e ficando portanto o mesmo livre para a senhoria.
Mas torna-se evidente que neste caso estamos perante um interesse tipicamente indirecto, insuficiente para assegurar a legitimidade em direito administrativo (cfr. artº 77º nº 2 da L.P.T.A.; artº 46º do R.S.T.A.; Ac. STA de 21.02.89 (T. Pleno), in Ac. Dout. 334).
Falece, portanto, este primeiro argumento.
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b) Requisitos da suspensão.
Vejamos, agora, se a decisão recorrida julgou bem, ao considerar verificados todos os requisitos da suspensão.
Entende o ora recorrente que não foram alegados suficientes factos concretos, aptos a caracter um prejuízo de difícil reparação no tocante à actividade comercial da F..., nomeadamente que não foi alegado que só no terreno em questão poderia esta firma desenvolver a sua actividade.
Quanto à existência de trabalhadores ao serviço da requerente trata-se, diz ainda a recorrente, de terceiros e não de sujeitos activos da suspensão, além de que não foi produzida qualquer prova documental dos respectivos contratos de trabalho.
Não é, porém, assim.
Como se escreveu na decisão recorrida a propósito da verificação do requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A., "o imediato despejo das instalações onde funciona o estabelecimento da requerente, tendo como consequência normal a cessação da sua actividade e a perda de clientela, constitui um prejuízo de difícil reparação, ainda que susceptível de avaliação e determinação económica".
Ao consignar tal afirmação, a decisão recorrida não fez mais do que seguir a orientação maioritária da doutrina e da jurisprudência.
Na verdade, face a critérios normais e de experiência comum a execução de deliberações como a dos autos determinam, em regra, para os interessados, pura e simplesmente, a extinção da sua actividade e a perda da sua clientela, o que se traduz num prejuízo de difícil reparação. -
Desde há muito tempo que a jurisprudência considera irreparáveis ou de difícil reparação os prejuízos decorrentes de actos que importam inibição ou restrição do exercício de indústria, comércio ou cessação de actividades profissionais livres.
E isto porque tais situações originam, normalmente, lucros cessantes de montante indeterminável com rigor, e arrastam outras consequências de difícil quantificação, como a perda de clientela e cessação de relações laborais, além da impossibilidade de satisfazer compromissos já assumidos (cfr. Ac. STA de 14.8.96, Rec. 40.826; Ac. STA de 31.7.96, Rec. 40.772; Ac. TCA de 17.6.99, Rec. 3106/99; Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", vol. IV, p. 311; Maria F. Santos Maçãs, "A suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e a garantia constitucional da tutela judicial efectiva", Coimbra Editora, 1996, p. 166).
Ora, sendo neste meio processual acessório suficiente a verosimilhança da alegação, e havendo a requerente alegado que no estabelecimento trabalham cinco pessoas (o seu gerente, três familiares e um empregado) que dali tiram o rendimento de que vivem e se mantêm (art. 13º), e uma vez comprovada a natureza do estabelecimento e a sua dimensão (até pelas fotografias juntas e auto de notícia), parece altamente provável que os alegados prejuízos venham a ocorrer com a execução imediata do acto.
Como se escreve na decisão recorrida, e face à experiência comum, não se afigura fácil que a requerente possa conseguir outro terreno e licenciá-lo em tempo útil para obstar à paralisação da sua actividade. Sendo óbvia a dificuldade ou mesmo a impossibilidade, dada a natureza do estabelecimento, de obter um lugar alternativo, não se vê como essas dificuldade ou impossibilidade pudessem ser provadas. Caberia, em nosso entender, à entidade requerida, fazer a prova ou a indiciação do contrário, e tal não foi feito.
Parece-nos, assim, que a decisão recorrida alegou factos suficientes para integrar o conceito de prejuízo de difícil reparação, em termos de normalidade, tipicidade e probabilidade, ou seja, em estabelecimento com as dimensões descritas e com a implantação comercial referida, é de concluir que, com toda a probabilidade, a execução do acto implicaria a paralização total da actividade da requerente. -
Verifica-se, pois, o requisito da al. a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A, como bem decidiu o Sr. Juiz "a quo". -
Vejamos, agora, o requisito a que alude a al. b) do nº 1 do artº 76º da LPTA (inexistência de grave lesão do interesse público). -
No tocante ao mesmo, o recorrente alega que não está em causa apenas o interesse geral no cumprimento das normas de licenciamento como facto determinativo da deliberação, havendo também que salvaguardar outros valores e interesses específicos, como seja a higiene, a salubridade e outros valores ambientais.
No caso "sub judice", alega o recorrente (conclusão 17ª) que estamos perante um estabelecimento de venda de lenha, adubos, pesticidas e cimento, produtos que aí se encontram armazenados sem que as entidades competentes tenham vistoriado as suas condições (conclusão 18ª), factores que a decisão recorrida não valorou minimamente (conclusão 19ª). -
Como é sabido, a suspensão da eficácia de actos que ordenem o encerramento ou o despejo administrativo de casas ou estabelecimentos por falta de licenciamento só não é decretada pelo tribunal quando, para além do interesse abstracto do cumprimento de normas de licenciamento estejam em causa, concretamente, valores específicos, como a saúde, a segurança ou a ordem pública, em termos de exigirem uma tutela mais intensa (cfr. Ac. STA de 14.8.96, P. 40838; Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", Almedina, 3ª ed., p. 177). -
No caso concreto, a propósito deste ponto, escreveu-se o seguinte na decisão recorrida: "Ora, os danos alegados pela autoridade requerida, em concreto, não configuram lesão anormal do interesse público. Neste sentido pode ver-se o decidido no Ac. STA de 26.9.96, proferido no processo nº 40.930, e no qual se escreve: "não causa grave lesão do interesse público a suspensão de deliberações camarárias que ordenem o despejo de prédios ou suas fracções apenas com o fundamento em falta de licenciamento, ou seja, quando o que está em causa é apenas o interesse geral do cumprimento das normas de licenciamento e não outros valores ou interesses específicos, como os da higiene, salubridade, segurança e ordem pública que, através do licenciamento a Administração visa prosseguir".
Seguidamente, e captando o essencial da questão, a decisão recorrida notou que, face à matéria de facto assente, nada resulta dos autos no sentido de que estes valores de interesse geral saiam lesados.
E, na verdade, assim. -
A actividade comercial da requerente já vem sendo exercida desde 1986, com o conhecimento da Câmara Municipal.
Nada consta do auto de notícia que, em concreto, indicie a perigosidade para a higiene, a salubridade e segurança dos materiais armazenados no estabelecimento em causa. -
Não está sequer provado que no terreno em causa exista uma qualquer construção, ou que no local se vendam pesticidas ou cimentos, ou mesmo que estes produtos ali sejam armazenados.
É de concluir, pois, pela inexistência de indícios seguros de que a actividade comercial da recorrida seja susceptível de perturbar os interesses específicos vitais supra mencionados, verificando-se, portanto, também o requisito da al. b) do nº 1 do art. 76º da L.P.T.A., como bem decidiu a sentença recorrida.
Finalmente, cumpre constatar que do processo não resultam fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso (al. c) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A.), ocorrendo assim o preenchimento de todos os requisitos legalmente exigídos para o decretamento da suspensão.
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4. Decisão.
Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, por o recorrente delas estar isento.
Lisboa, 6 de Junho de 2002
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa