| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:
João ...., id. a fls. 2, interpôs o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, de 23.1.1998, que lhe recusou a remuneração por serviços prestados ao Estado desde Fevereiro de 1992.
Invocou para tanto que o acto recorrido padece do vício de forma, por deficiência (falta) de fundamentação e por desrespeito da formalidade essencial de audiência prévia do interessado.
A fls. 112 e seguintes foi proferido acórdão pelo Supremo Tribunal Administrativo que aqui se dá por reproduzido, a julgar o Tribunal Central Administrativo competente para conhecer do recurso.
Baixados os autos e notificado o Recorrido para responder, veio este suscitar a inexistência de pedido (atendível em recurso contencioso) e impugnar, defendendo a validade do acto.
Ouvido o Recorrente sobre a matéria de excepção, este pronunciou-se pela respectiva improcedência.
Em alegações, tanto o Recorrente como a Autoridade Recorrida mantiveram no essencial as suas posições iniciais.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, por preterição da audiência prévia.
A fls. 211 e seguintes, foi proferido acórdão (com voto de vencido) a rejeitar o recurso contencioso.
Esta decisão foi revogada por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, a fls. 270 e seguintes, que aqui se dá por reproduzido e que determinou o prosseguimento do processo se nada mais a tal obstar.* A lide mostra-se válida e regular pelo que cumpre decidir.* I - Factos provados com relevo:
. 0 Recorrente desempenhou até Abril de 1990 o cargo de Presidente do Conselho de Gestão do Gabinete da Área de Sines.
. Por despacho conjunto A-17/90-XI, dos Ministros das Finanças e do Planeamento e da Administração do Território, de 90.01.24, publicado no Diário da República n° 67, II Série, de 90.03.21, foi exonerado o referido Conselho de Gestão do Gabinete da Área de Sines, (GAS), com efeitos a partir de 31 do mesmo mês.
. O mesmo despacho designou, também e desde logo, o recorrente como Administrador Liquidatário do GAS, com efeitos a partir de 90.04.01.
. Tendo-lhe sido mantida a remuneração que vinha auferindo como Presidente do Conselho de Gestão do GAS. (documento n.º 1 da petição de recurso).
. Ao Presidente do Conselho de Gestão do GAS, havia sido foi atribuído, por despacho de 80.11.28, do Senhor Secretário de Estado do Planeamento, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n° 214/77, de 17 de Agosto, o vencimento correspondente ao do Presidente do Conselho de Gestão ou de Administração de empresas públicas do Grupo A, situação que se manteve no Despacho Conjunto dos Ministros da Indústria e Energia e do Mar, de 29 de Março de 1985 (documento n.º 2 da petição de recurso).
. Em 1991, de acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n° 29/89, de 3AGO (DRII Série n° 196, de 26AGO89) e tendo sido fixado, como previsto naquela RCM, o Valor Padrão (VP) de Esc. 385.OO0SO0, por Desp. 264/91 F - DR, de 14 de Março de 1991, o montante do vencimento auferido pelo administrador liquidatário do GAS era de 500.5OO$0O/mês (base) e 175.200$00/mês (despesas de representação (documentos n.º 3 e 4 da petição de recurso).
. O recorrente auferiu a referida remuneração até 16FEV92 (documento n.º 4 da petição de recurso).
. Por virtude do Termo de Liquidação do GAS, fixado pelo nos termos do n° 1, do art.° 4o do DL 297/91, de 16AGO, data a partir da qual as contas do ex-GAS foram encerradas, deixou de ser possível pagar aos serviços da liquidação a partir do orçamento do mesmo.
. A Conta da Gerência Final, do GAS em liquidação, foi enviada para apreciação e aprovação do Ministro EPAT e do Ministro das Finanças, nos termos do n° 2, do art.° 6o do DL n° 228/89, de 17 de Julho, em 9.12.1992 (documento n.º 5).
. Na mesma data o Administrador Liquidatário entregou, também, o Original da Conta, na Direcção-Geral do Tribunal de Contas, que autorizou a prorrogação do prazo de 30 dias após o termo da liquidação, fixado no n° 1 do art.° 4º do DL n° 297/91, de 16 de Agosto.
. Desde 9.12.1992 e até à interposição do presente recurso, em 26.3.1998, o ora recorrente continuou a trabalhar em todos os assuntos e questões pendentes do ex-GAS, agora sem qualquer apoio.
. Através do ofício 11/AL/97, de 19.3 (ao qual não foi dada resposta) e do ofício 18/AL/97, de 12.8 – que aqui se dá por reproduzido -, o ora recorrente solicitou ao Ministro EPAT o pagamento dos vencimentos e despesas de representação a que crê com direito, desde Março de 1992, mostrando-se disponível para um acordo (ver processo instrutor).
. Sobre este pedido foi elaborada a informação n.º 201/97, de 9.12, que aqui se dá por reproduzida e da qual se extraem as seguintes conclusões (ver fls. 16 a 24 dos presentes autos):
“ (...)
a) O GAS foi extinto pelo Decreto-Lei 288/89, de 17/07;
b) Grande parte do património do GAS foi transferida, ainda antes da sua extinção legal, para outros serviços e organismos;
c) Em 89/07/7 7 o GAS era apenas uma estrutura residual, esvaziada das suas funções, património e pessoal, restando somente umas situações jurídicas remanescentes, a justificarem a nomeação de um administrador liquidatário, para proceder ao encerramento das contas;
d) 0 Requerente foi nomeado administrador liquidatário do ex-GAS com efeitos a partir de 90/04/01;
e) 0 Decreto-Lei 297/91, de 16/08, fixou o prazo de 180 dias para o termo da liquidação do GAS;
f)·O Relatório e a conta final da liquidação deviam ser apresentados no prazo de 30 dias, contados do termo dos 180 dias;
g) Estes documentos só foram apresentados em 92/12/09;
h) Há, pelo administrador liquidatário, incumprimento dos prazos legais, protelando no tempo o cumprimento das suas obrigações.
i) As funções de administrador liquidatário, esgotaram-se com a entrega do relatório e da conta final da liquidação;
j) Desde 92/11/25 até ao momento o Requerente exerceu funções remuneradas incompatíveis com as de administrador liquidatário;
k) Inexistem, quanto a nós créditos vencidos;
I) Afigura-se-nos que a pretensão do Requerente deverá ser indeferida;
(...)”
. Informação esta que mereceu o despacho, ora impugnado, do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, de 23.1.1998, com o seguinte teor (fls. 16):
“Concordo. Comunique-se ao Senhor General.”
. O ora recorrente não foi ouvido antes de ser tomada esta decisão.
II - O enquadramento jurídico.São as seguintes as conclusões apresentadas pelo recorrente nas suas alegações (fls. 152 a 154):
1 - Não assiste qualquer razão à Autoridade Recorrida, de facto e de direito, para que esta negue ao ora alegante o direito a receber as retribuições a que tem direito nos termos da Lei e da Constituição, nomeadamente, considerando o disposto no art.° 59° da CRP;
2 - Não tem razão na afirmação constante da sua Resposta, em que alega que o Recorrente só poderia ter requerido nos presentes autos declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido e não a revogação e substituição do acto recorrido por outro que ordene o pagamento da quantia devida e reclamada, nomeadamente porque nos termos do disposto no n° 4 do art.° 268° da CRP, aos administrados é garantido o direito à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, incluindo o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem, independentemente da sua forma e a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos.
3. Assim, sendo o Tribunal o próprio, como doutamente se decidiu com o acórdão do STA, o Recorrente tem o direito, nos termos da Lei e da Constituição, de requerer que seja declarada a invalidade ou a anulação judicial do acto administrativo e ainda, a sua substituição por outro que ordene o pagamento de quanto lhe é devido, como verdadeira determinação da prática do acto administrativo legalmente devido necessário para a recomposição do seu direito.
4. No acto recorrido a Autoridade Recorrida nega ao recorrente o direito de este ser ouvido antes da tomada de decisão final, em clara violação do disposto no art.° 100° do CP A;
5. No acto recorrido não se fundamentou porque não se procedeu à audiência prévia do interessado nem sequer alegou qualquer inutilidade dessa audiência, que de qualquer forma sempre deveria ser fundamentada, violando assim o disposto nos art.ºs 124° e 125° do CPA e 268° da CRP;
6. Não fundamentou porque mantém o ora Recorrente legitimidade activa e passiva, como Administrador liquidatário do Ex-GAS, nos actos e processos em que continua a representar o Ex-GAS, violando, assim, o disposto nos art°s 124°, 125° do CPA e 268° da CRP.
1 Não tomou na devida conta a inexistência do diploma legal que, em cumprimento do disposto no n° 2 do art.° 4o do Dec. Lei 297/91, deveria ter procedido à transferência do património do Ex-GAS e das competências do Administrador Liquidatário violando assim, o disposto nos art°s 124°, 125° do CPA e 268° da CRP.
8. Não considerou que o ora Recorrente continua a exercer o cargo para que foi nomeado pelo que se mantém, por isso, uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público, por manifesta inércia da Autoridade Recorrida, pelo que por manifesta obscuridade e insuficiência violou assim o dever de fundamentação do acto contra o estatuído nos art°s 124°, 125° do CPA e 268° da CRP.
9. Não considerou a disposição jurídica, constitucionalmente garantida, do direito inalienável que o Recorrente tem à retribuição pelo seu trabalho, violando, por insuficiência e obscuridade da decisão o disposto nos art°s 124°, 125° do CPA e 268° da CRP.
Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis, cujo suprimento se espera, se requer, seja declarado procedente por provado o presente recurso, procedendo-se à revogação e substituição do acto recorrido por outro que ordene o pagamento das quantias a que tem direito como administrador liquidatário, nos termos e pelo tempo que exercer as suas funções, acrescida de compensação pelas condições em que lhe está a ser exigida a prestação dos serviços em causa para que dessa forma se faça JUSTIÇA.
(...)”
Previamente cabe referir que o recurso contencioso, salvo disposição em contrário, é de mera legalidade e tem por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos – art.º 6.o do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27.4, diploma aplicável ao presente processo.
O que significa que, em recurso contencioso, não cabe ao Tribunal definir inovatoriamente a situação jurídica concreta do recorrente. Essa definição compete à Administração.
A intervenção do Tribunal surge em segunda linha e a sua decisão apenas se projecta na situação concreta do recorrente por via indirecta, no contexto estrito da apreciação da legalidade da decisão administrativa (ver acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9.12.1998, recurso 32.996).
Não pode, por isso, ser atendido o pedido de substituição do acto recorrido por outro que ordene o pagamento das quantias a que o recorrente se julga com direito como administrador liquidatário.
Cabe referir, a este propósito, que o Supremo Tribunal Administrativo, nem no acórdão de fls. 112-113, nem no acórdão de fls. 270-274, se refere à admissibilidade deste pedido no recurso contencioso.
O primeiro acórdão pronuncia-se sobre a questão da competência afirmando que esta cabe ao Tribunal Central Administrativo por estarmos perante “um acto relativo ao funcionalismo público que, claramente, define uma situação alegadamente decorrente de uma relação jurídica de emprego público”. Nada mais.
O segundo acórdão pronuncia-se sobre uma outra questão, a da ineptidão da petição inicial e diz, a propósito desta outra questão, precisamente o contrário do que pretende o ora Recorrente este propósito (com sublinhado nosso):
“(...)
É certo que o recorrente acaba o seu petitório pedindo a revogação e substituição do acto impugnado.
Deve no entanto ter-se em vista que, em caso de ganho de causa e como resultado final de possível execução de julgado acaba por ser proferido pela E.R. outro acto que irá substituir na ordem jurídica o acto impugnado, despojado das ilegalidades que se julgam relevantes.
(...)”
Ou seja: é à Administração (leia-se Entidade Recorrida) que cabe praticar, a final e como resultado da execução do julgado anulatório, o acto que irá substituir o ora impugnado na ordem jurídica. Não ao Tribunal, em sede de recurso contencioso.
Dito isto, vejamos.
Determina o art.º 57º do D-L 267/85, de 16.7 (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) que se conheça prioritariamente dos vícios geradores de invalidade e, não havendo destes, dos vícios que conduzam à anulação do acto recorrido; no primeiro grupo deverá começar-se por conhecer daqueles cuja procedência determine uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos, segundo o prudente arbítrio do julgador, e, no segundo grupo também se segue esta regra mas apenas quando o recorrente não estabelecer uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público.
Assim, por regra, deve-se conhecer prioritariamente dos vícios substanciais imputados ao acto recorrido e só depois dos vícios de forma.
No caso concreto o conhecimento, em primeiro lugar, do vício da falta de audiência prévia, é o que melhor tutela os interesses dos recorrentes, uma vez que a proceder, como procede, implica a repetição do procedimento administrativo a partir do momento em que tal falta se verificou e a prolação de nova decisão em que a autoridade recorrida tenha em conta as objecções apresentadas pelos interessados e elimine os eventuais vícios do acto.
1. O Vício de violação do disposto no art.º 100º do Código de Procedimento Administrativo.
O Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo D-L 442/91, de 15.11, veio introduzir na administração pública uma nova filosofia, assegurando a informação e a participação dos particulares no que toca às decisões que directamente os afectem ou lhes digam respeito, para que tais decisões sejam o mais possível justas, legais e adequadas.
Dando assim execução ao disposto no art.º 267º, nº4, da Constituição da República Portuguesa.
Na prossecução desse objectivo o legislador consagrou no Código de Procedimento Administrativo o princípio, entre outros, da participação - art.º 8º - e, como norma extensível a todo o tipo de procedimento administrativo, a regra de que os interessados devem ser ouvidos antes de ser tomada qualquer decisão final - art.º 100º integrado na subsecção IV, com o título “Da audiência dos interessados” (Cap. IV, secção III).
Ou seja, a audiência dos interessados é uma formalidade que a administração, salvo os casos excepcionais previstos na lei - art.º 103º, n.º 3, do Código de Procedimento Administrativo, não pode omitir, sob pena de as decisões que vier a tomar ficarem afectadas na sua validade.
A audiência dos interessados dá, por um lado, a possibilidade de os particulares contribuírem para a transparência, eficácia e qualidade da administração pública, mas visa assegurar, por outro lado, designadamente, os direitos de defesa, de representação e de oposição (vd., sobre este último aspecto, Marcello Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, 9ª e., pp. 1314-1315).
E deve ter lugar sempre que haja qualquer acto de instrução, compreendendo-se neste conceito a actividade administrativa destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo as propostas, informações, pareceres, apresentação ou produção de provas, realização de diligências, vistorias, exames e avaliações – ver neste sentido o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-04-2005, no recurso n.º 0161/05.
No caso concreto estava em causa o direito de representação, ou seja, o direito do Recorrente manifestar os seus pontos de vista sobre a questão em apreço e a solução final a tomar.
Por outro lado é inegável que o acto impugnado afecta directamente o interesse do Recorrente, pois lhe nega o invocado direito receber as importâncias pedidas.
Assim, em obediência aos princípios e às normas legais acabadas de enunciar, deveria ter sido dada ao Recorrente a oportunidade de se pronunciar no procedimento administrativo, imediatamente antes de proferida a decisão ora impugnada, para que os seus argumentos - contra a Informação em que esta se apoiou - pudessem ser tomados em conta e, eventualmente, alterada a decisão.
O que não sucedeu.
Isto sendo certo que não se configura neste caso qualquer das situações excepcionais previstas no art.º 103º do Código de Procedimento Administrativo, em que se permite a dispensa de audiência dos interessados.
De todo o modo, ainda que assim não se entendesse, a inexistência ou dispensa da audiência prévia, nos casos excepcionalmente permitidos por lei, deve ser objecto de decisão expressa e fundamentada (vejam-se neste sentido, uniforme, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 22.4.1999, recurso 42.386, de 14.6.2000, recurso 35.718, e de 6.2.2001, recurso 46.844).
O que também não sucedeu.
Em conclusão verifica-se este vício de forma, conducente à anulação do acto impugnado.
2. Restantes vícios invocados:
Na procedência do primeiro vício, fica prejudicado o conhecimento dos demais vícios invocados.
*
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando, em consequência, o acto impugnado.
Não é devida tributação por dela estar isenta a Autoridade Recorrida.
* Lisboa, 23.3.2006
(Rogério Martins)
(Coelho da Cunha)
(Cristina Santos) |
