1. Do erro de julgamento de facto

Sustenta a Recorrente que o Tribunal a quo, não obstante da exposição dos motivos e das justificações que levam à decisão proferida, não teve em consideração factos relevantes para a boa composição da lide, desde logo momento e a data em que o instituto Recorrido remete a reclamação para análise superior para prolação da decisão.
Importa, antes de mais, considerar se se mostram cumpridos os ónus previstos no art.º 640.º, n.º 1 do CPC, questão que é de conhecimento oficioso deste tribunal ad quem, na medida em que o seu incumprimento pelo Recorrente impede que a 2.ª Instância possa conhecer da impugnação do julgamento da matéria de facto operada, determinando a imediata rejeição do recurso quanto a essa impugnação (n.º 1, do art.º 640º do CPC).
Assim, em consonância com o disposto no art.º 640.º do CPC ex vi art.º 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA, a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto carateriza-se pela existência de um ónus de alegação a cargo do Recorrente, que não se confunde com a mera manifestação de inconformismo com tal decisão.
Impondo o regime vigente atinente à impugnação da decisão relativa à matéria de facto ao Recorrente o ónus de especificar, sob pena de rejeição total ou parcial do recurso:
a) Os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. a), do CPC];
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem, em seu entender, decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. b), do CPC];
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. c), do CPC], entendendo-se que o recorrente deve expressar “a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas, tendo em conta a apreciação crítica dos meios de prova produzidos, exigência que vem na linha do reforço do ónus da alegação, por forma a obviar à interposição de recurso de pendor genérico ou inconsequente.” (cf. Ac. do TCAN de 17.11.2023, proc. n.º 00464/10.4BECBR).
Importa, ainda, considerar que «[a] inobservância dos ónus previstos no art. 640.º do CPC deve ser analisada à luz de um critério de proporcionalidade e de razoabilidade» (Ac. do STA de 3.11.2022, proferido no processo com o n.º 118/10.1BEPNF).
Isto posto, é patente que a Recorrente não cumpre com os ónus impugnatórios da matéria de facto. Com efeito, limita-se a sustentar que o tribunal não considerou factos que seriam necessários à decisão respeitantes ao momento e a data em que o instituto Recorrido remete a reclamação para análise superior para prolação da decisão, mas não só não diz que concretos factos são esses – sabido que afirmar “o momento e a data em que instituto Recorrido remete a reclamação para análise superior para prolação da decisão” não são factos, antes se traduzindo estes em ocorrências concretas da vida real – que terão sido incorretamente julgados, porque omitida a sua inserção no probatório, como tão pouco indica quais os meios probatórios que suportam a sua prova, nem a decisão que entende dever ser proferida.
Verifica-se, pois, um total incumprimento dos ónus impugnatórios a que se reporta o n.º do artigo 640.º do CPC que, consequentemente, determina a rejeição do recurso quanto à matéria de facto.

2. Do erro de julgamento de direito

Insurge-se a Recorrente quanto à sentença que absolveu o R./Recorrido da instância por julgar verificada a exceção de caducidade do direito de ação, aduzindo, em suma, que a ação visa a anulação do ato administrativo constante do despacho de 17/09/2018, emanado pela Exma. Senhora Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, referente ao processo de candidatura n.º 0008/EC/17, ao abrigo do Programa de Medidas de Estímulo ao Emprego (Portaria n.º 149-A/2014 de 24 de julho). Entende que, embora confirmativa do indeferimento do Despacho da Senhora Diretora do Centro de Emprego da Covilhã de 10/01/2018, os fundamentos são distintos e, consequentemente, não tendo decorrido mais de três meses, entre a data da notificação da decisão (17/09/2018) e a data da entrada da presente ação em juízo (15/11/2018), não se verifica, a caducidade do direito de ação.
Aduz que, assim não se entendendo, na medida em que reclamou do despacho da Diretora do Centro de Emprego da Covilhã de 10/01/2018 e a decisão sobre a reclamação é de 17/09/2018, contando-se a partir da mesma o prazo de três meses para a impugnação do ato administrativo, conforme resulta da notificação do Instituto de Emprego, não se encontrava esgotado o prazo de 3 meses à data de instauração da ação.
Entende que o tribunal erra ao não considerar que a reclamação só subiu superiormente para análise em 7.9.2018, não considerando que o prazo para a decisão de recurso hierárquico deveria ser proferida é meramente indicativo, que houve uma decisão sobre a reclamação e que a contagem do prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo se suspende até ao momento em que é notificada a decisão que sobre a mesma recaia.
Sustenta, ainda, que é partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do ato se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso, que se conta o prazo, de 30 dias, fixado pelo artigo 192.º, n.º 2 do CPA e que este só começa a contar a partir do momento em que o órgão conhece superiormente da reclamação para se pronunciação o que, no caso, só ocorreu a partir de 7.9.2018. Pelo que o prazo apenas retomou em 22/10/2018 (15dias+30 dias) e a A. teria, a partir daquela data, ainda, 66 dias para intentar a presente ação, ou seja, até 27/12/2018, ou 04/01/2018, dado o período de férias judiciais em curso.
Refere que a decisão colide com a tutela jurisdicional efetiva, nos termos do artigo 20º e n.º 4 do artigo 268º da CRP, porquanto nega injustificadamente à Recorrente o recurso às vias jurisdicionais para salvaguarda do seu direito. E que a total inércia do Instituto Réu, não poderá, de todo, prejudicar a Autora, sob pena de violação dos princípios da boa-fé, bem como os princípios da certeza e da segurança jurídicas.
A sentença recorrida, entendendo que o autor “impugna a decisão proferida pelo Réu que procedeu à anulação administrativa do apoio financeiro que lhe havia concedido no âmbito do Programa de Medidas de Estímulo ao Emprego” e que existiriam duas decisões adotadas pelo Réu, de 10.1.2018 e de 17.9.2018, considerou, em primeiro lugar, ser necessário aferir – para o efeito de determinar qual seria o ato administrativo em causa nos autos -, se o ato de 17.9.2018 era confirmativo do proferido em 10.1.2018.
Concluindo que “a decisão proferida em 17/09/2018 é confirmativa da tomada em 10/01/2018”, entendeu ser esta “última decisão que deve ser considerada como o ato administrativo impugnado nestes autos” e, nesse sentido, aferindo da tempestividade da ação por referência ao ato de 10.1.2018 e concluindo que a ação fora interposta para além do prazo de 3 meses, julgou verificada a caducidade do direito de ação e absolveu o R. da instância.
Assume-se como evidente o erro em que labora o Tribunal a quo no tratamento que concedeu à apreciação das exceções - de inimpugnabilidade [art. 89.º, n.º 4 al. i) do CPTA] e intempestividade na prática do ato processual de instauração da ação [artigo 89.º, n.º 4, al. K) do CPTA] – que foram invocadas pelo R. na sua contestação.
Isto é, o Tribunal a quo ao invés de aferir o objeto da ação – ou melhor, o ato impugnado - em função dos termos desta tal como definidos pelo autor e, nesse sentido, conhecer das exceções por referência ao ato que o autor identificou como sendo o ato impugnado, conheceu da inimpugnabilidade do ato de 17.9.2018 e, por entender que esta se verificava - por se tratar de ato meramente confirmativo do despacho de 10.1.2028 -, considerou que afinal não era esse o ato impugnado, antes o sendo o de 10.1.2018 relativamente ao qual apreciou a tempestividade da instauração da ação, tendo sido relativamente a este que considerou que a ação fora intempestivamente instaurada.
Sucede que o objeto da ação afere-se em função dos termos desta, tal como definidos pelo autor, ou seja, atendendo ao pedido e a causa de pedir. O que significa que o ato impugnado será aquele que o autor identifica como tal e, nesse sentido, é em relação a este que são aferidos os pressupostos processuais que ao objeto da causa se reportam, concretamente, in casu, a impugnabilidade e a tempestividade da propositura da ação.
A questão de saber se o ato impugnado é, ou não, confirmativo de outro ato administrativo contendendo, como é sabido, com a sua impugnabilidade [art. 89.º, n.º 4 al. i) do CPTA], não tem por efeito a possibilidade de o Tribunal – contradizendo o que efetivamente foi requerido pelo autor – considerar que afinal o ato impugnado é outro (porque seria esse – e não o identificado pelo autor – o ato administrativo impugnável) e, consequentemente, aferir a tempestividade da ação em relação a um ato que não corresponde ao objeto da ação tal como definido pelo autor.
E foi isto que sucedeu nos presentes autos.
Isto é, lida a petição inicial verifica-se que o autor quer em sede de introito, quer no pedido identifica o ato impugnado como correspondendo ao “ato administrativo constante do despacho de 17/9/2018, emanado pela Exma. Senhora Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP”, identificando-o como documento n.º 1 junto à p.i., e que entende ter determinado a anulação da concessão de apoio financeiro referente ao processo de candidatura n.º 0008/EC/17, ao abrigo do Programa de Medidas de Estímulo ao Emprego (Portaria n.º 149-A/2014 de 24 de julho).
O Recorrente identificou cabalmente o ato, em razão da sua autoria, data e o que entendeu ser o seu conteúdo. Razão pela qual, ainda que existissem duas decisões adotadas pelo Réu, não cabia ao Tribunal a quo verificar qual delas seria o ato impugnável para daí concluir pela intempestividade da instauração da ação.
Na realidade, se o Tribunal entendia que o ato impugnado – que é, reiteramos, o despacho de 17.9.2018, emanado pela Exma. Senhora Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP -, era inimpugnável, então a absolvição do R. da instância decorreria da verificação de tal exceção. E só em caso negativo, ou seja, na circunstância de considerar que o despacho de 17.9.2018 era impugnável, apreciaria a (in)tempestividade da instauração da ação por referência a este despacho de 17.9.2018.
Daí que a primeira questão que neste recurso caiba apreciar é o erro de julgamento em que incorreu o Tribunal a quo quanto a considerar que o despacho de 17.9.2018 – que é, como dá nota o Recorrente (ponto A. das alegações), o visado na ação e relativamente ao qual foi peticionada a sua anulação - é meramente confirmativo do despacho da Diretora do Centro de Emprego da Covilhã datado de 10.1.2018 e, consequentemente, embora a ausência de qualificação expressa, inimpugnável. Caráter confirmativo esse de que o Recorrente dissente nas suas alegações (fls. 3).
Só na hipótese de não estarmos perante ato confirmativo e, portanto, tratar-se de ato impugnável, cumpre apreciar o erro de julgamento apontado à decisão de julgar intempestiva a instauração da ação.
Como resulta do disposto no art.º 51.º n.º 1 do CPTA “[a]inda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”.
O conceito de impugnabilidade pressupõe, pois, que estejamos perante um ato administrativo, entendendo-se como tal “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta” (art. 148.º do CPA).
O art.º 53.º, n.º 1 do CPTA exclui a impugnabilidade dos atos confirmativos entendendo-se como tal os “atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores”, excetuando-se quando o interessado não teve o ónus de impugnar o ato confirmado (n.º 2).
A respeito deste normativo deu-se conta no Ac. deste TCA Sul de 24.9.2020, proferido no processo 2851/15.2BELSB que,
“Prende-se esta noção com a de acto administrativo, agora claramente assumida pelo legislador do CPA e do CPTA como tendo de ser estatuição com carácter autoritário, proferida por um órgão da Administração no uso dos seus poderes próprios, que define inovatoriamente uma dada situação jurídica, produzindo efeitos jurídicos externos.
Para o legislador do CPA e CPTA actuais, qualquer decisão que se limite a manter um anterior acto administrativo sem alterar em nada a situação jurídica precedente, não tem conteúdo inovatório, logo, não é sequer um (novo) acto administrativo, pois falta-lhe o conteúdo decisório e a eficácia externa.
Por conseguinte, o legislador do art.º 53.º, n.º 1, do CPTA, considerou que o acto confirmativo, porque não inova na ordem jurídica, porque não produz efeitos externos - não sendo também nessa mesma medida um verdadeiro acto administrativo - teria também (e por norma) de ser inimpugnável.”
Refira-se que quanto à autoria “nas situações de recurso hierárquico facultativo a distinta autoria orgânica constitui um pressuposto do respectivo procedimento, pelo que, a identidade relativa a este aspecto bastar-se-á com a integração do órgão ad quem na mesma pessoa colectiva ou ministério” (Ac. do STA de 24.9.2020, proferido no proc. 0940/12.4BESNT), o que significa que na situação dos autos estando em causa o despacho da Diretora do Centro de Emprego da Covilhã e o ato da Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, verifica-se a identidade das partes.
A conclusão pela natureza meramente confirmativa do ato alcança-se quando este se limita a repetir a anterior decisão perante idênticos pressupostos de facto e de direito.
Ora, não é este o caso dos autos.
Com efeito, no despacho de 10.1.2018 da Diretora do Centro de Emprego da Covilhã determina-se a anulação administrativa da decisão do Delegado Regional de 3.8.2017 que concedeu à Recorrente um apoio financeiro de 11.067,40 €, por se verificar que, tendo o apoio sido concedido para a contratação sem termo de duas trabalhadoras (G… e O…), em conformidade com o modelo RP 5044 assinado e entregue pela Recorrente, em 1.6.2017 os contratos de trabalho foram cessados com o motivo de caducidade de contrato de trabalho a termo e as trabalhadoras requererem com tal fundamento o subsidio de desemprego.
A anulação funda-se no disposto na al. a) do n.º 1 e al. a) do n.º 2 do artigo 3.º da Portaria 149-A/2014 e pontos 4.1.e 11 do Regulamento da Medida Estímulo Emprego, anexo à CN n.º 5/2014, normativos que preveem que são requisitos de atribuição do apoio financeiro subjacente à Medida a celebração de contrato de trabalho, a tempo completo ou a tempo parcial, com desempregado inscrito no IEFP, I. P. e que o contrato de trabalho pode ser celebrado sem termo ou a termo certo, por prazo igual ou superior a seis meses, designadamente ao abrigo da parte final da alínea b) do n.º 4 do artigo 140.º do Código do Trabalho [al. a) do n.º 1 do artigo 3.º da Portaria e ponto 4.1. als. a) e b) do Regulamento] e que “são indeferidas as candidaturas que não reúnam as condições para serem financiadas, nos termos da legislação e do presente regulamento, designadamente: a) Requisitos da entidade empregadora; b) Requisitos do contrato de trabalho; c) Criação líquida de emprego; d) Limite do número de contratações; e) Tenha sido atingido o limite de dotação orçamental previsto para o Programa de Promoção das Artes e Ofícios.” (ponto 11 do Regulamento).
Na decisão proferida em sede de recurso hierárquico, é mantida a decisão de anulação administrativa do ato do Delegado Regional de 3.8.2017 que concedeu à Recorrente um apoio financeiro de 11.067,40 €, fundando-se no agora facto de “o contrato de trabalho sem termo com a trabalhadora G… e o contrato de trabalho sem termos com a trabalhadora O… caducaram por iniciativa da entidade empregadora” e que “o que determina o incumprimento em causa é o facto de a entidade ter posto termo aos dois contratos de trabalho”, o que se entende consubstanciar o incumprimento do disposto nas als. a) do n.º 3 do artigo 6.º da Portaria n.º 149-A/2014 e do ponto 13.10 do Regulamento que dispõem que o apoio financeiro cessa, devendo a entidade empregadora restituir a totalidade do apoio financeiro recebido respeitante ao trabalhador em relação ao qual se verifique o despedimento coletivo, por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação.
Ou seja, ao passo que no ato primário (da Diretora do Centro de Emprego) a anulação do ato de concessão de apoio financeiro decorria da circunstância de, tendo o apoio sido concedido para a celebração de contratos sem termo, se verificar que foram cessados pela Recorrente contratos sem termo, enquadrando-se normativamente o ato no disposto na al. a) do n.º 1 e al. a) do n.º 2 do artigo 3.º da Portaria 149-A/2014 e pontos 4.1.e 11 do Regulamento da Medida Estímulo Emprego, anexo à CN n.º 5/2014, já no ato secundário (da Subdelegada Regional) o fundamento é o facto da Recorrente por sua iniciativa ter cessado os contratos mostrando-se agora distintamente fundada a anulação na obrigação de restituição dos apoios por verificação de despedimento coletivo, nos termos da al. a) do n.º 3 do artigo 6.º da Portaria n.º 149-A/2014 e no ponto 13.10 do Regulamento.
Foi alcançada idêntica decisão mas mediante a invocação ou utilização de diferentes fundamentos, o que é suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato de 17.9.2018 da Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP como meramente confirmativo.
O que significa, portanto, que a respeito do caráter meramente confirmativo e, portanto, inimpugnável do ato de 17.9.2018 incorreu a sentença em erro de julgamento.
Como, consequentemente, errou o Tribunal a quo ao aferir a tempestividade da ação por referência ao despacho de 10.1.2018 da Diretora do Centro de Emprego, quando o deveria ter feito considerando o ato de 17.9.2018 da Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP que, como vimos, não sendo meramente confirmativo, era impugnável.
Cumpre, pois, agora, conhecer da (in)tempestividade da instauração da ação considerando o ato impugnado e impugnável que, como vimos, é a decisão de 17.9.2018 da Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP.
A propositura tempestiva da ação – estando em causa, não a caducidade do direito de ação, mas sim, em face do artigo 89.º, n.º 4, al. k) do CPTA, a intempestividade da prática do ato processual - configura pressuposto processual nominado de que depende o conhecimento do mérito da ação e cuja não verificação, porque corresponde a exceção dilatória, obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância [artigo 89.º nºs 2 e 4 alínea k) do CPTA].
Importa considerar que os presentes autos correspondem a uma ação de impugnação de ato administrativo nos termos do disposto nos artigos 37.º, n.º 1 al. a) e 50.º e ss. do CPTA.
Ora, o prazo de instauração da ação é, perante atos anuláveis, de 3 meses [artigo 58.º, n.º 1 al. b) do CPTA], contado, nos termos do artigo 279.º do Código Civil, a partir da data de notificação ao interessado do ato (artigos 58.º, n.º 2 e 59.º, n.º 2 do CPTA). No caso de ter sido praticado um ato nulo, a propositura da ação de impugnação de ato administrativo não está sujeita a prazo (artigo 58.º, n.º 1 do CPTA).
Refira-se que não há que convocar o disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, segundo o qual “[a] utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”, pois que a sua aplicação dependeria de o ato impugnado corresponder ao ato primário.
No caso dos autos o ato impugnado – e impugnável – é o ato secundário, pelo que é da data da sua notificação à Recorrente, nos termos do artigo 59.º, n.º 2 do CPTA, que se conta o prazo de impugnação nos termos do artigo 58.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
Ora, em consonância com o disposto no artigo 113.º, n.º 1 do CPA, e não se estando perante a situação tipificada no n.º 2 do mesmo artigo 113.º do CPA que permite ilidir a presunção de notificação, há que considerar que a notificação do despacho de 17.9.2018 da Subdelegada Regional do Centro do IEFP se presume efetuada em 21.9.2018, o que significa que o prazo de impugnação de 3 meses apenas terminaria em 21.12.2018.
Donde, tendo sido a ação instaurada em 15.11.2018, foi-o tempestivamente.
Incorrendo, pois, o Tribunal a quo em erro de julgamento ao julgar verificada a exceção dilatória de intempestividade da prática de ato processual e absolver a Entidade Demandada da instância nos termos do artigo 89.º, n.º 4 al. k) do CPTA.

3. Do conhecimento em substituição

Considerando a procedência do erro de julgamento apontado à decisão recorrida, impõe-se, pois, ao abrigo do disposto no artigo 149.º, n.º 3 do CPTA, conhecer em substituição do mérito da causa.
Refira-se que vigorando, entre nós, o princípio da substanciação não basta a mera enunciação de vícios a imputar aos atos, antes se exigindo a consubstanciação da correspondente matéria factual. Daí que, não se mostrando concretizada a alegação da desconformidade da “interpretação feita pela Administração à alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º da Portaria 149-A/2014 de 24 de julho” com os princípios da boa-fé e da confiança no Estado de Direito, cf. artigos 2º e 266º n.º 2 da CRP, não pode este Tribunal proceder à sua apreciação por desconhecer – em face da ausência de alegação consubstanciada – em que moldes reputa a A. se tais princípios foram violados.
Assim, as questões que cabe apreciar são as de saber se o despacho de 17.9.2018 da Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. padece de,
i. Falta de fundamentação;
ii. Erro nos pressupostos.

3.1. Da falta de fundamentação

Sustenta a A. que o ato enferma de falta de fundamentação porque não indica um único motivo de facto que faculte à ora reclamante as razões (de facto) que determinaram a sua prática, sendo que as razões de direito se consubstanciaram na indicação da norma e o que ela expressamente reproduz, o que entende insuficiente para fundamentar juridicamente um ato administrativo.
O art.º 268.º, n.º 3 da CRP estabelece o dever de fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos. Dever que se mostra regulado no art.º 153.º, do CPA que prescreve que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato” (n.º 1), sendo que equivale “à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato” (n.º 2).
Assim, a fundamentação da decisão administrativa consiste na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando impor à Administração que pondere antes de decidir e, consequentemente, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Para tanto basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e contextual.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Nestes termos, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões, de facto e de direito, que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.
Considerando o despacho de 17.9.2018 mostra-se evidente que o mesmo não padece de falta de fundamentação.
Com efeito, dele emerge que a A. apresentou uma candidatura à Medida Estímulo Emprego, relativamente a duas trabalhadoras com quem celebrou contratos de trabalho sem termo com início a 24.5.2016, que veio a ser aprovada por despacho do Delegado Regional de 3.8.2017 e que foi administrativamente anulado pelo despacho da Diretora do Centro de Emprego de 10.1.2018 (pontos A e C).
Do ponto C resulta que esses contratos cessaram por iniciativa da entidade empregadora em 1.6.2017 “por caducidade do contrato de trabalho a termo”, conforme cartas dirigidas pela A. às mesmas e como se constatou dos dados da Segurança Social.
Daí resultando que a A. deve restituir a totalidade do apoio financeiro quando se verifique o despedimento coletivo, por extinção do posto de trabalho ou por inadaptação nos termos do artigo 6.º, n.º 3, al. a) da Portaria 149-A/2014, de 24 de julho e o ponto 13.10 do Regulamento Específico da Medida Estímulo Emprego.
Ou seja, o ato encontra-se suficientemente fundamentado, de forma clara, expressa e congruente, seja ao nível da factualidade que a Entidade Demandada entende constituir causa da anulação administrativa do ato de concessão do apoio financeiro, seja do enquadramento jurídico dessa anulação.
Poderá, é certo, existir erro nos pressupostos no sentido alegado pela A. de que não existe o incumprimento que subjaz ao ato impugnado, mas o que não existe é falta de fundamentação.
Improcedendo, pois, quanto a este vício a pretensão anulatória deduzida.

3.2. Do erro nos pressupostos

Entende a A. que a decisão padece de erro nos pressupostos, pois não se verificou qualquer incumprimento das obrigações assumidas, porquanto em conformidade com o artigo 6.º n.º 3 alínea b) ponto ii), da Portaria n.º 149-A/2014, tendo os contratos de trabalho cessado em 1.6.2017, ou seja, com uma duração de 12 meses e 9 dias, cumprindo-se o período de duração da medida de 12 meses, manteve até ao décimo segundo mês de vigência de ambos os contratos, ou seja, em 23/05/2017, o mesmo nível de emprego.
A Portaria 149-A/2014 que criava e regulava, previamente à sua revogação pela Portaria n.º 34/2017 - que estabeleceu que as candidaturas apresentadas ao abrigo da Portaria n.º 149-A/2014, de 24 de julho, regem-se pela mesma até ao final dos respetivos processos (artigo 21.º, n.º 1) -, a Medida Estímulo Emprego, consistente na concessão, ao empregador, de um apoio financeiro à celebração de contrato de trabalho com desempregado inscrito no Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P. (artigo 1.º), previa como requisitos de atribuição do apoio financeiro a celebração de contrato de trabalho, a tempo completo ou a tempo parcial, com desempregado inscrito no IEFP, I. P. [artigo 3.º, n.º 1 al. a)] e a criação líquida de emprego e a manutenção do nível de emprego atingido por via do apoio [artigo 3.º, n.º 1 al. b)].
Estabelecendo-se na al. a) do número 2 desse artigo 3.º que, para efeitos da al. a) do n.º 1 do artigo 3.º, “o contrato de trabalho pode ser celebrado sem termo ou a termo certo, por prazo igual ou superior a seis meses, designadamente ao abrigo da parte final da alínea b) do n.º 4 do artigo 140.º do Código do Trabalho” e, para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 1, previa-se na al. b) do número 3 do artigo 3.º que “o empregador tem a obrigação de manutenção do nível de emprego, devendo registar um número total de trabalhadores igual ou superior ao número de trabalhadores atingido por via do apoio:
i) Quanto a contratos com duração inicial inferior a 12 meses, no mês em que se completa a vigência do contrato;
ii) Quanto a contratos com duração inicial igual ou superior a 12 meses ou a contratos sem termo, no mês em que se completa o décimo segundo mês de vigência do contrato.”
Dispõe-se, ainda, no artigo 6.º, epigrafado “Incumprimento e restituição do apoio” que,
“1 - O incumprimento, por parte do empregador, das obrigações relativas à atribuição do apoio financeiro concedido no âmbito da presente portaria implica a imediata cessação do mesmo e a restituição, total ou parcial, dos montantes já recebidos, relativamente ao contrato de trabalho associado e objeto de apoio, sem prejuízo do exercício do direito de queixa por eventuais indícios da prática do crime de fraude na obtenção de subsídio de natureza pública.
[…]
3 - O empregador deve restituir a totalidade do apoio financeiro respeitante ao trabalhador em relação ao qual se verifique uma das seguintes situações:
a) Despedimento coletivo, por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação, bem como despedimento por facto imputável ao trabalhador que seja declarado ilícito ou cessação do contrato de trabalho durante o período experimental por iniciativa do empregador, efetuados durante o período de duração do apoio;
[…]”
No ponto 4.1. do Regulamento Específico da Medida Estímulo Emprego (na redação decorrente da Portaria 149-A/2014), em moldes idênticos ao artigo 3.º, n.º 1 da Portaria, prevê-se que são requisitos de atribuição do apoio financeiro, além do mais,
a) A celebração de contrato de trabalho, a tempo completo ou parcial, com destinatários da Medida referidos no ponto 2.1;
b) A criação líquida de emprego e a manutenção do nível de emprego atingido por via do apoio.
No ponto 5, a respeito da “manutenção do nível de emprego”, dispunha-se que,
5.1 Durante a atribuição do apoio financeiro, o empregador deve manter o nível de emprego atingido por via do apoio, isto é, deve registar um número total de trabalhadores igual ou superior ao número de trabalhadores atingido por via do apoio, o qual será verificado nos seguintes termos: a) No caso de contratos com duração inicial inferior a 12 meses, verificado no mês em que se completa a vigência do contrato;
b) No caso de contratos com duração inicial igual ou superior a 12 meses e de contratos sem termo, verificado no mês em que se completa o 12.º mês de vigência do contrato.
5.2 Para efeitos de aplicação do disposto no ponto 5.1, não são contabilizados os trabalhadores que tenham cessado os respetivos contratos de trabalho por sua própria iniciativa, por motivo de invalidez, de falecimento, de reforma por velhice, de despedimento com justa causa promovido pelo empregador ou de caducidade de contratos a termo celebrados nos termos das alíneas a) a d) do n.º 2 do artigo 140º do Código do Trabalho, desde que a empresa comprove esses factos.
No ponto 10 estabelece-se o indeferimento “das candidaturas que não reúnam as condições para serem financiadas, nos termos da legislação e do presente regulamento, designadamente: a) Requisitos do empregador; b) Requisitos do contrato de trabalho; c) Criação líquida de emprego; d) Limite do número de contratações”.
No ponto 11 do Regulamento regulam-se os termos do pagamento do apoio.
Prevendo-se no ponto 12, referente ao incumprimento e restituição do apoio, que,
“12.1 O incumprimento, por parte do empregador, das obrigações relativas à atribuição do apoio financeiro concedido no âmbito da presente Medida implica a imediata cessação do mesmo e a restituição, total ou parcial, dos montantes já recebidos, relativamente ao contrato de trabalho associado e objeto de apoio, sem prejuízo do exercício do direito de queixa por eventuais indícios da prática do crime de fraude na obtenção de subsídio de natureza pública.
12.2 No âmbito da presente Medida, são consideradas situações de incumprimento as inconformidades identificadas nos pontos 12.7 e 12.8 que ocorram antes do fim da duração inicialmente fixada no contrato ou, no caso de contratos com duração inicial de 12 meses ou superior ou de contratos sem termo, antes de 12 meses de vigência do contrato.
(…)
12.8 O apoio financeiro cessa, devendo o empregador restituir a totalidade do apoio financeiro recebido respeitante ao trabalhador em relação ao qual se verifique uma das seguintes situações: a) Despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação; (…)”
O ponto 13 do referido Regulamento Específico da Medida Estímulo Emprego reporta-se à suspensão dos pagamentos e normalização de irregularidades, não contendo qualquer número 10.
Regendo o ponto 14 do Regulamento que “a revogação da decisão de aprovação pode ter lugar quando verificados, nomeadamente, os seguintes fundamentos:
a) Persistência das situações identificadas no ponto 13.1, findo o prazo fixado pelo IEFP para a sua regularização e/ou para o envio dos elementos e informações necessários;
b) Incumprimento dos requisitos dos empregadores e dos requisitos de atribuição do apoio;
c) Cessação do contrato de trabalho celebrado ao abrigo da presente medida antes de decorridos os prazos referidos nos pontos 12.2 e 12.3;
[…]”
Feito este enquadramento, como se deu conta no ponto 2 do presente Acórdão, a decisão impugnada, determinou a anulação administrativa do ato do Delegado Regional de 3.8.2017 que concedeu à Recorrente um apoio financeiro de 11.067,40 €, por considerar que, tendo os contratos de trabalho cessado por iniciativa da A., tal consubstancia o incumprimento do disposto nas als. a) do n.º 3 do artigo 6.º da Portaria n.º 149-A/2014 e do ponto 13.10 do Regulamento que disporiam que o apoio financeiro cessa, devendo a entidade empregadora restituir a totalidade do apoio financeiro recebido respeitante ao trabalhador em relação ao qual se verifique o despedimento coletivo, por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação.
Sucede que, além de o Regulamento Específico da Medida Estímulo Emprego não conter um ponto 13.10, o que está em causa no artigo 6.º, n.º 3 al. a) da Portaria 149-A/2014, e no correspondente ponto 12.8, alínea a) do Regulamento, é a obrigação de restituição da totalidade do apoio financeiro em caso de despedimento coletivo, despedimento por extinção de posto de trabalho, despedimento por inadaptação, despedimento por facto imputável ao trabalhador que seja declarado ilícito ou cessação do contrato de trabalho durante o período experimental por iniciativa do empregador, efetuados durante o período de duração do apoio. Restituição essa que, nos termos do artigo 6.º, n.º 4 da Portaria, apenas terá lugar quando tais situações ocorram antes do fim da duração inicialmente fixada no contrato ou, no caso de contratos com duração inicial de 12 meses ou superior ou de contratos sem termo, antes de 12 meses de vigência do contrato.
Sucede que o que determina a cessação do apoio é, nos termos do artigo 6.º, n.º 1 da Portaria 149-A/2014, e do ponto 12.1 do Regulamento, “[o] incumprimento, por parte do empregador, das obrigações relativas à atribuição do apoio financeiro concedido no âmbito da presente portaria”.
Os quais conjugados com os pontos 12.2. e 14 do Regulamento Específico da Medida Estímulo Emprego, levam a que se considerem situações de incumprimento as inconformidades identificadas nos pontos 12.7 e 12.8 que ocorram antes do fim da duração inicialmente fixada no contrato ou, no caso de contratos com duração inicial de 12 meses ou superior ou de contratos sem termo, antes de 12 meses de vigência do contrato e que se entenda que conduz à revogação da decisão de aprovação a cessação do contrato de trabalho celebrado antes de decorridos os prazos referidos nos pontos 12.2 e 12.3 e o incumprimento da obrigação de manutenção do nível de emprego.
Em face do exposto, o que se deteta é que, por um lado, anula-se a decisão de concessão do apoio financeiro ao abrigo de norma que (apenas) determina a restituição de montantes recebidos ao abrigo desse apoio – montantes esses que, ademais, a própria A. refere nunca terem sido por si percecionados - e, por outro, o fundamento fáctico que subjaz a essa anulação – a cessação dos contratos de trabalho daquelas trabalhadoras - não consubstancia, nem o R. o demonstra, um “despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação”, considerados estes nos termos que resultam do Código de Trabalho.
Com efeito, no artigo 359.º, n.º 1 do Código de Trabalho, na redação então vigente, previa-se que “considera-se despedimento colectivo a cessação de contratos de trabalho promovida pelo empregador e operada simultânea ou sucessivamente no período de três meses, abrangendo, pelo menos, dois ou cinco trabalhadores, conforme se trate, respectivamente, de microempresa ou de pequena empresa, por um lado, ou de média ou grande empresa, por outro, sempre que aquela ocorrência se fundamente em encerramento de uma ou várias secções ou estrutura equivalente ou redução do número de trabalhadores determinada por motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos”.
No n.º 1 do artigo 367.º do CT estabelecia-se que “considera-se despedimento por extinção de posto de trabalho a cessação de contrato de trabalho promovida pelo empregador e fundamentada nessa extinção, quando esta seja devida a motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos, relativos à empresa”.
E no n.º 1 do artigo 373.º do CT “considera-se despedimento por inadaptação a cessação de contrato de trabalho promovida pelo empregador e fundamentada em inadaptação superveniente do trabalhador ao posto de trabalho”, entendendo-se no artigo 374.º que, “1 - A inadaptação verifica-se em qualquer das situações previstas nas alíneas seguintes, quando, sendo determinada pelo modo de exercício de funções do trabalhador, torne praticamente impossível a subsistência da relação de trabalho:
a) Redução continuada de produtividade ou de qualidade;
b) Avarias repetidas nos meios afectos ao posto de trabalho;
c) Riscos para a segurança e saúde do trabalhador, de outros trabalhadores ou de terceiros.
2 - Verifica-se ainda inadaptação de trabalhador afecto a cargo de complexidade técnica ou de direcção quando não se cumpram os objectivos previamente acordados, por escrito, em consequência do seu modo de exercício de funções e seja praticamente impossível a subsistência da relação de trabalho.”
Ora, nenhuma destas situações se revela preenchida. Não é alegado ou demonstrado que a cessação daqueles contratos de trabalho promovida pela A. se fundamente em encerramento de uma ou várias secções ou estrutura equivalente ou redução do número de trabalhadores determinada por motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos, que conduzisse a estarmos perante um despedimento coletivo, nem tão pouco que resulte da extinção de posto de trabalho ou de inadaptação das trabalhadores ao posto de trabalho para estarmos no âmbito de despedimento ao abrigo do n.º 1do artigo 367.º ou do n.º 1 do artigo 373.º do CT, na redação então vigente.
Ou seja, o ato realiza uma errónea subsunção jurídica dos fundamentos fácticos que convocou.
Na realidade, a circunstância de a A. ter feito cessar os contratos de trabalho que estiveram subjacentes à atribuição do apoio financeiro será(ia) determinante da anulação da decisão de aprovação do apoio financeiro se consubstanciar o incumprimento por parte da A. das obrigações relativas à atribuição do apoio financeiro concedido, designadamente por,
a. Estarmos perante (i) denúncia do contrato de trabalho pelo trabalhador, (ii) cessação do contrato de trabalho por acordo, (iii) despedimento por facto imputável ao trabalhador; (iv) incumprimento da obrigação de manutenção do nível de emprego [artigo 3.º, n.º 1 al. b) e n.º 3 als. a) e b) da Portaria], (v) despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação, (vi) despedimento por facto imputável ao trabalhador que seja declarado ilícito, (vii) cessação do contrato de trabalho durante o período experimental por iniciativa do empregador, (viii) resolução lícita de contrato de trabalho pelo trabalhador, (ix) incumprimento da obrigação de proporcionar formação profissional ao trabalhador ou (x) incumprimento da obrigação de proporcionar remuneração que respeite a retribuição mínima mensal garantida e, quando aplicável, o respetivo instrumento de regulamentação coletiva de trabalho, que ocorram antes do fim da duração inicialmente fixada no contrato ou, no caso de contratos com duração inicial de 12 meses ou superior ou de contratos sem termo, antes de 12 meses de vigência do contrato [ponto 12.2];
b. Representar o incumprimento dos requisitos de atribuição do apoio [ponto 14. b)], designadamente a obrigação de manutenção do nível de emprego, devendo registar um número total de trabalhadores igual ou superior ao número de trabalhadores atingido por via do apoio: i) Quanto a contratos com duração inicial inferior a 12 meses, no mês em que se completa a vigência do contrato; ii) Quanto a contratos com duração inicial igual ou superior a 12 meses ou a contratos sem termo, no mês em que se completa o décimo segundo mês de vigência do contrato [artigo 3.º, n.º 1 al. b) e n.º 3 als. a) e b) da Portaria];
c. Estar em causa a cessação do contrato de trabalho celebrado ocorrida antes do fim da duração inicialmente fixada no contrato ou, no caso de contratos com duração inicial de 12 meses ou superior ou de contratos sem termo, antes de 12 meses de vigência do contrato [ponto 14. c)]
Ora, o circunstancialismo fáctico invocado no ato impugnado não corresponde a qualquer das hipóteses referidas em a. (i) a (x), concretamente não se trata de despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação, nem se evidencia que a cessação dos referidos contratos tenha determinado o incumprimento da obrigação de manutenção do nível de emprego (que, como resulta do facto H, era de 7).
A este respeito, em conformidade com o artigo 6.º, n.º 3 al. b) ii) da Portaria 149-A/2014, o empregador tem a obrigação de manutenção do nível de emprego, devendo registar um número total de trabalhadores igual ou superior ao número de trabalhadores atingido por via do apoio, quanto a contratos com duração inicial igual ou superior a 12 meses ou a contratos sem termo, no mês em que se completa o décimo segundo mês de vigência do contrato.
Ora, como resulta do probatório a A. celebrou em 23.5.2016, com início a 24.5.2016 contratos de trabalho sem termo com as referidas trabalhadoras G…e O….
Contratos sem termo que embora, para efeitos da pretensão de obtenção de subsídio desemprego por aquelas, tenham sido tratados como contratos de trabalho a termo e feitos cessar com fundamento na caducidade, tiveram o seu último dia de vigência a 31.5.2017. O que significa, portanto, que no final do mês em que se completou o décimo segundo mês de vigência do contrato, e não se evidenciando que a A. tenha feito cessar outros contratos de trabalho, se mantinha o número total de trabalhadores igual ao atingido por via do apoio (7).
De igual modo, não se demonstra que tal consubstancie o incumprimento dos requisitos de atribuição do apoio financeiro nos termos do ponto 14. b) do Regulamento, pois que, efetivamente, a A. celebrou contrato de trabalho com aquelas trabalhadoras, não se questionando que as mesmas não consubstanciassem “desempregado inscrito no IEFP, I. P.”, que não tenha havido lugar a criação líquida de emprego, não se alegando o incumprimento das obrigações relativas a formação profissional e remuneração e, como vimos, não sendo demonstrado o incumprimento da obrigação de manutenção do nível de emprego nos termos do artigo 6.º, n.º 3 al. b) da Portaria n.º 149-A/2014.
Daí que, em conformidade com o ponto 14. c) do Regulamento, a cessação dos contratos de trabalho apenas seria fundamento para a anulação do ato de aprovação do apoio financeiro se esta ocorresse antes do fim da duração inicialmente fixada no contrato ou, no caso de contratos com duração inicial de 12 meses ou superior ou de contratos sem termo, antes de 12 meses de vigência do contrato.
Ora, em face do supra enunciado, tendo os contratos sido celebrados em 23.5.2016, com início a 24.5.2016 e findado em 31.5.2017, o seu termo não ocorreu antes do fim de um período de vigência de 12 meses que possibilitaria a anulação da decisão de aprovação do apoio financeiro ao abrigo daquele ponto 14. c) do Regulamento Específico da Medida Estímulo Emprego.
Ou seja, o ato padece de erro nos pressupostos, pois que não só assenta em fundamentos jurídicos que (apenas) determinam a restituição dos apoios financeiros e não possibilitam a anulação administrativa da decisão de concessão do apoio financeiro, como o faz reconduzindo os pressupostos fácticos em que assenta às hipóteses de “despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho ou por inadaptação” que não se verificam em causa e sem que o circunstancialismo fáctico invocado consubstancie, nos termos do artigo 6.º, n.º 1 da Portaria 149-A/2014 o “incumprimento, por parte do empregador, das obrigações relativas à atribuição do apoio financeiro concedido” que, conjugado com o artigo 3.º, n.ºs 1 a 3 da Portaria e os pontos 12 e 14 do Regulamento Específico da Medida Estímulo Emprego, possibilitasse a anulação da decisão de concessão do apoio financeiro.
Impõe-se, pois, anular o despacho de 17.09.2018, emanado pela Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, que, mantendo o sentido decisório do despacho da Diretora do Centro de Emprego de 10.1.2018, anulou a decisão do Delegado Regional de 3.8.2017 de aprovação da candidatura n.º 0008/EC/17, ao abrigo do Programa de Medidas de Estímulo ao Emprego.

4. Da condenação em custas

Vencido é o Recorrido responsável pelas custas do recurso e da ação (cf. art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

V. Decisão

Nos termos e pelos fundamentos expostos,
a. Rejeita-se o recurso quanto à matéria de facto;
b. Concede-se provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se a sentença recorrida, julgando-se não verificadas as exceções dilatórias de inimpugnabilidade do despacho de 17.09.2018 emanado pela Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP e de intempestividade da instauração da ação;
c. Em substituição, julga-se a ação procedente e, em consequência, anula-se o despacho de 17.09.2018 da Subdelegada Regional da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, que, mantendo o despacho da Diretora do Centro de Emprego de 10.1.2018, anulou a decisão do Delegado Regional de 3.8.2017 de aprovação da candidatura n.º 0008/EC/17, ao abrigo do Programa de Medidas de Estímulo ao Emprego;
c. Condena-se o R./Recorrido nas custas do recurso e da ação.