I. Relatório

S…………– Sindicato ……………….. (Recorrente) intentou no TAC de Lisboa acção comum de simples apreciação para reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas, com forma ordinária, proposta contra o Ministério da Administração Interna/Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública (Entidade Recorrida), na qual peticionou que fosse declarado que com a entrada em vigor da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, havia sido derrogado o disposto no art. 3.º, al. i), da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, passando a assistir ao pessoal policial da PSP o direito de greve, a exercer nos termos do disposto naquele diploma.

Por sentença de 20.03.2013, foi a mesma acção julgada improcedente, com a consequente absolvição da Demandada do pedido.

Inconformada, interpôs dessa sentença recurso jurisdicional, terminando as alegações de recurso que apresentou as seguintes conclusões:

(i) O A. alegou, junto da 1.ª instância, que a norma que proibia o exercício do direito à greve por parte do pessoal policial da PSP (artigo 3.º, d) da Lei n.º 14/2002 de 19-02) foi derrogada por efeito da entrada em vigor da Lei 59/2008, de 11-09 (que aprovou o Regime e Regulamento do Contrato de Trabalho em Funções Pública - RCTFP), considerando que:

a) O artigo 8.º, i) deste diploma declara aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação (caso do pessoal policial da PSP) os artigos 392.º a 407.º do RCTFP, relativos ao direito à greve.

b) O artigo 399.º n.º 1 do RCTFP institui a obrigação de as associações sindicais e trabalhadores dos órgãos ou serviços que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis a assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades.

c) O artigo 399.º, n.º 2, a) do RCTFP, considera órgãos ou serviços destinados à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, de entre outros, no sector da "Segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional".

d) Para além do pessoal da GNR (expressamente excluído do campo de aplicação do RCTFP) apenas o pessoal policial da PSP assegura actividade de segurança pública em meio livre.

e) Pelo que, sob pena de o disposto no n.º 2, a) do artigo 399.º do RCTFP ficar esvaziado de sentido útil, deve concluir-se que por virtude da entrada em vigor da Lei 59/2008, de 11-09, passou a assistir ao pessoal policial da PSP a possibilidade de exercício do direito à greve, consignado no artigo 392.º, n.º 2 do mesmo Regulamento.

f) Isto dado resultar a obrigação da prestação de serviços mínimos para os sindicatos e trabalhadores de serviços que prestem segurança pública em meio livre em caso de greve e que o único serviço enquadrável nesse conceito, é o da PSP.

(ii) Sucede que a primeira instância declarou a acção improcedente, estribando-se no entendimento segundo o qual a "expressão «serviços» integrados que actuam no sector da segurança pública pode também abranger a Polícia Judiciária, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, a Guarda Prisional, a Polícia Marítima e as Polícias Municipais" de onde "não se afigura rigorosa a afirmação do A. de que se o RCTFP não é aplicável à GNR, a disposição contida na primeira parte da referida alínea a) do n.º 2 do artigo 8.º ou refere-se à PSP ou ficaria sem relevância prática uma vez que a PSP é a única força de segurança em meio livre, para além daquela" .

(iii) Ao decidir como decidiu a primeira instância interpretou incorrectamente o disposto no artigo 399.º n.º 2, a) do RCTFP, pois a expressão "segurança pública em meio livre" aí constante deve ser interpretada no sentido de abranger os serviços que prestem actividade principal de garantia da ordem e da tranquilidade públicas e da segurança e protecção de pessoas e bens, em meio não institucional.

(iv) Nem a Polícia Judiciária, nem o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, nem o Corpo da Guarda Prisional nem a Polícia Marítima prestam actividade no sector da segurança pública em meio livre.

(v) Outrossim no que concerne às polícias municipais que, como polícias administrativas que são, sequer exercem actividades de segurança, ressalvados os seus deveres de colaboração nessa matéria com outras forças de segurança.

(vi) Considerando que à GNR não é aplicável o RCTFP e que não existe mais nenhum serviço que preste actividade de segurança pública em meio livre ao qual possa ser aplicado o disposto no respectivo artigo 399.º, n.º 2, a),

(vi) É forçosa a conclusão segundo a qual a imposição aí contida de obrigação da prestação de serviços mínimos para os sindicatos e trabalhadores de serviços que prestem segurança pública em meio livre em caso de greve tem como únicos visados o pessoal policial da PSP e respectivas associações sindicais.

(vii) O que significa o inequívoco reconhecimento da possibilidade de exercício do direito à greve pelo pessoal policial da PSP, resultando, assim derrogado o disposto no artigo 3.º d) da Lei n.º 14/2002 de 19-02, por efeito da entrada em vigor da da Lei 59/2008, de 11-09.

(viii) Reconhecimento que se impõe, com a prolação de acórdão que assim decida, em substituição da douta sentença proferida pela 1.ª Instância.

1. A douta sentença proferida pelo tribunal de 1ª Instância decidiu que " (...) a norma contida na alínea d) do artigo 3º da Lei n.º 14/2002 não foi derrogada pelo disposto no RCTFP, continuando a ser aplicada ao pessoal policial da PSP, pelo que a este continua a estar vedado o exercício do direito à greve."

2. Entendeu, e bem, a douta sentença recorrida que " (...) não resultando inequívoca manifestação por parte do legislador de aplicar o disposto na a) do nº 2 do artigo 399º e os restantes artigos relativos ao exercício do direito à greve ao pessoal policial da PSP, vale a ressalva efectuada logo no início do artigo 8º do RCTFP para o previsto em lei especial, até porque as razões que justificaram a diferença de tratamento - a natureza e missão da PSP, enquanto força de segurança - continuam a verificar-se."

3. O ora Recorrente alega, nas suas alegações de recurso, uma errada interpretação do direito levada a cabo pela douta sentença, partindo do pressuposto erróneo de que a PSP é o único serviço do Estado que exerce atividade de "segurança pública em meio livre" (exceto a GNR, força de segurança afastada da aplicação das normas em apreço na presente lide por força do n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro e do n.º 1 do artigo 3 da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro).

4. Partindo deste pressuposto, quanto a nós errado, o Recorrente conclui que o preceito vertido na al. a) do n.º 2 do artigo 399.º do RCTFP visa apenas enquadrar a PSP, permitindo assim o direito à greve por parte do pessoal policial da PSP, pelo que se terá operado a revogação da norma especial que restringe o direito à greve por parte do pessoal policial da PSP - al. d) do artigo 3.º da Lei n.º 14/2002, de 19 de fevereiro.

5. Não tem razão o Recorrente, desde logo, porque não tem em consideração o disposto na primeira parte do corpo e da al. i) do artigo 8.º da Lei n.º 59/2008, que aprovou o RCTFP, quando ali se determina que as disposições do RCTFP sobre o direito à greve são aplicáveis aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação (que é o caso do pessoal policial da PSP), «Sem prejuízo do disposto em lei especial».

6. Sendo que, o pessoal da PSP com funções policiais, no que concerne ao exercício da liberdade sindical, continua a estar abrangido por lei especial - a lei n.º 14/2002, de 19 de fevereiro -, nomeadamente pelo estipulado na aL. d) do artigo 3.º.

7. Não fora bastante a precaução demonstrada pelo legislador na primeira parte do corpo do artigo 8.º da Lei n.º 59/2008, sempre teríamos que aplicar o princípio geral de Direito consagrado no n.º 3 do artigo 7.º do Código Civil, de que a lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador.

8. Ora, o legislador, através dos preceitos supra referidos da Lei n.º 59/2008, não demonstra intenção inequívoca, nem expressa nem tácita, de derrogar a norma especial que restringe o direito à greve ao pessoal policial da PSP, prevista n al. d) do artigo 3.º da Lei n.º 14/2002.

9. As razões da especialidade da Lei n.º 14/2002 face ao regime geral, como sejam a natureza e missão da PSP, enquanto força de segurança, continuam a verificar­ se, tendo a restrição do direito à greve por parte do pessoal policial da força de segurança PSP fundamento constitucional no artigo 270.º da Constituição da República Portuguesa.

10. Doutro passo, a ideia que sustenta a argumentação do recorrente - de que a PSP é o único serviço do Estado que exerce segurança pública em meio livre (para além da GNR) - não pode valer, na medida em que o termo "segurança pública" utilizado pelo legislador deve ser entendido como atribuição a desenvolver pelo Estado, através de vários serviços, alguns deles enumerados pela douta sentença recorrida.

11. Ainda que, por mera hipótese académica, no que não se concede, se entendesse que, atualmente, o único serviço do Estado que exerce a atividade de segurança pública em meio livre (além da GNR) é a PSP, nunca se poderia concluir pela derrogação da norma especial que restringe o direito à greve por parte do pessoal policial da PSP.

12. Se fosse esse o caso, que não é, a lei, caracterizada pela generalidade e abstração, apenas permitiria o direito à greve aos funcionários de um eventual e indeterminado serviço que exercesse a atividade de segurança pública em meio livre, quando não houvesse lei especial a determinar o contrário.

13. Nessa senda, não pode, por falta de qualquer fundamento, merecer provimento o recurso ora interposto pelo Autor, o qual deve ser julgado improcedente. E bem assim, deve a sentença recorrida ser mantida na íntegra, julgando-se a presente ação improcedente e, consequentemente, absolvendo-se o R. do pedido, assim se fazendo a tão almejada

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao concluir que a Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, não derrogou o disposto na alínea d) do artigo 3º da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, pelo que não havia passado a assistir ao pessoal policial da PSP o direito à greve, a exercer nos termos do disposto naquele diploma.

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente, a qual não é sujeita a impugnação, é a constante da sentença recorrida e que se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA.

Vem questionada no recurso a sentença da Mma. Juiz do TAC de Lisboa que entendeu que a norma contida na alínea d) do artigo 3.º da Lei n.º 14/2002 não havia sido derrogada pelo disposto no RCTFP, aprovado pelo Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, continuando esta assim a ser aplicada ao pessoal policial da PSP, pelo que a este continua a estar vedado o exercício do direito à greve.

Para assim decidir, exarou a Mm. Juiz a quo o seguinte discurso fundamentador:

“A divergência a dirimir resume-se a saber se esta norma, de natureza geral, aplicável a todos os trabalhadores enquadráveis no RCTFP, derrogou, afastou a referida disposição da Lei nº 14/2002, norma especial, especificamente aplicável ao pessoal policial da PSP, que lhes proíbe o exercício do direito à greve.

Apreciando.

Dispõe o nº 3 do artigo 7º do CC, com a epígrafe “Cessação da vigência da lei”, que: “A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador”.

O artigo 18º da Lei nº 59/2008 consagra uma “norma revogatória”, revogando expressamente o nº 3 do artigo 1º da Lei nº 23/98, de 26 de Maio, o Decreto-Lei nº 84/99, de 19 de Março, o Decreto-Lei nº 488/99, de 17 de Novembro, o artigo 5º da Lei nº 99/2003, de 27 de Agosto, os nºs 2 do artigo 1º e 3 do artigo 452º da Lei nº 35/2004, de 29 de Julho e a Lei nº 23/2004, de 22 de Junho, com excepção dos seus artigos 16º, 17º e 18º.

A saber, em relação às referidas disposições legais e diplomas o legislador manifestou de forma expressa, inequívoca a sua vontade de proceder à respectiva revogação.

Nenhuma referência é feita à Lei nº 14/2002 e muito menos à referida alínea d) do seu artigo 3º.

Argumenta o A. que: se ao pessoal policial da PSP é aplicável o RCTFP, na modalidade de nomeação, ao abrigo do disposto nas referidas Lei nºs 12-A/2008 e 59/2008; se de acordo com o previsto na alínea i) do artigo 8º desta Lei, lhe devem ser aplicadas as disposições que sobre o direito à greve; e se no que respeita à prestação de serviços mínimos durante a greve se especifica que os mesmos são obrigatórios para os órgãos e serviços que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, como a da segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional, o mesmo é dizer que ao pessoal policial da PSP, que, para além da GNR, é a única força que assegura a actividade de segurança pública em meio livre, são aplicáveis as referidas normas sobre a greve, ou seja, que por lei estão autorizados a exercer o direito à greve desde que observem a prestação de serviços mínimos.

A Entidade demandada contrapõe que é a própria norma que começa por ressalvar o disposto em lei especial, ou seja, na Lei nº 14/2002.

Dispõe o artigo 8º do RCTAFP que: “Sem prejuízo do disposto em lei especial, são aplicáveis aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação, as seguintes disposições do RCTAFP: // (...) // i) Artigos 392º a 407º do Regime, sobre o direito à greve.”

Por sua vez, o citado artigo 399º estipula que: “1 – Nos órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades. // 2 – Para além do disposto no número anterior, consideram-se órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, e alguns dos seguintes sectores: // a) Segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional; // (...)”.

Repare-se que a norma se refere a “órgãos ou serviços” que se integram no sector da segurança pública, quer me meio livre quer em meio institucional e não especificamente às “forças” de segurança pública.

As forças de segurança pública em meio livre podem ser a GNR e a PSP mas a expressão “serviços” integrados ou que actuam no sector da segurança pública pode também abranger a Polícia Judiciária, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, a Guarda prisional, a Polícia Marítima e as Polícias Municipais.

Donde, não se afigura rigorosa a afirmação do A. de que se RCTFP não é aplicável à GNR, a disposição contida na primeira parte da referida alínea a) do nº 2 do artigo 8º ou refere-se à PSP ou ficaria sem relevância prática uma vez que a PSP é a única força de segurança em meio livre, para além daquela.

Assim, não resultando inequívoca manifestação por parte do legislador de aplicar o disposto na a) do nº 2 do artigo 399º e os restantes artigos relativos ao exercício do direito à greve ao pessoal policial da PSP, vale a ressalva efectuada logo no início do artigo 8º do RCTFP para o previsto em lei especial, até porque as razões que justificaram a diferença de tratamento - a natureza e missão da PSP, enquanto força de segurança - continuam a verificar-se.

O mesmo é dizer que a norma contida na alínea d) do artigo 3º da Lei nº 14/2002 não foi derrogada pelo disposto no RCTFP, continuando a ser aplicada ao pessoal policial da PSP, pelo que a este continua a estar vedado o exercício do direito à greve.

Pelo que o peticionado pelo A. não pode proceder.”

Diverge o Recorrente desse entendimento, sustentando, em síntese, que a sentença recorrida errou ao não ter concluído que por virtude da entrada em vigor da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, passou a assistir ao pessoal policial da PSP a possibilidade de exercício do direito à greve, consignado no artigo 392.º, n.º 2 do mesmo Regulamento. Alega que “a imposição aí contida de obrigação da prestação de serviços mínimos para os sindicatos e trabalhadores de serviços que prestem segurança pública em meio livre em caso de greve tem como únicos visados o pessoal policial da PSP e respectivas associações sindicais” (conclusão vi.). Isto para concluir pelo “inequívoco reconhecimento da possibilidade de exercício do direito à greve pelo pessoal policial da PSP, resultando, assim derrogado o disposto no artigo 3.º d) da Lei n.º 14/2002 de 19-02, por efeito da entrada em vigor da Lei 59/2008, de 11-09” (conclusão vii.).

Porém, podemos já adiantar, não lhe assiste razão. Vejamos porquê.

Tracemos, em primeiro lugar, o quadro normativo de referência, começando por transcrever o disposto no art. 3.º da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, que regula o exercício da liberdade sindical e os direitos de negociação colectiva e de participação do pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP) com funções policiais.

a) Fazer declarações que afectem a subordinação da polícia à legalidade democrática, bem como a sua isenção política e partidária;

b) Fazer declarações sobre matérias de que tomem conhecimento no exercício das suas funções e constituam segredo de Estado ou de justiça ou respeitem a matérias relativas ao dispositivo ou actividade operacional da polícia classificadas de reservado nos termos legais;

c) Convocar reuniões ou manifestações de carácter político ou partidário ou nelas participar, excepto, neste caso, se trajar civilmente, e, tratando-se de acto público, não integrar a mesa, usar da palavra ou exibir qualquer tipo de mensagem;

d) Exercer o direito à greve.

Por sua vez prescreve o art. 2.º da mesma Lei:

(…)

Por seu turno preceitua o art. 8.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que aprova o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (entretanto revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas):

(…)

l) Artigos 392.º a 407.º do Regime, sobre direito à greve.

Dispondo o art. 399.º do mesmo diploma que:

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:

a) Segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional;

(…)

Por fim, quanto ao disposto na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (diploma entretanto revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho), no que se refere às modalidades da relação jurídica de emprego público, estabelece-se no seu artigo 10.º que:

(…)

e) Segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional;

(…)

Como resulta do quadro legal acabado de transcrever, temos que o art. 3.º da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, consagrou a regra normativa segundo a qual ao pessoal da PSP com funções policiais estava vedado o exercício do direito de greve. Limitação que decorre, nos termos dessa lei, da natureza e missão desta força de segurança.

Por outro lado, essa Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, tem a natureza de lei especial, como resulta expresso do seu artigo 2.º.

Olhando, também, para os trabalhos preparatórios desta Lei, permitimo-nos transcrever o que vem referido na “exposição de motivos” e que aqui importa sublinhar (in www.parlamento.pt):

“(…)

A proposta de lei reconhece a liberdade sindical, e, consequentemente, o direito de constituição de associações sindicais, bem como os direitos de negociação colectiva e de participação que decorrem do próprio direito sindical. Associado ao reconhecimento destes direitos, esta proposta regula as condições do seu exercício.

Garante-se, pois, aos agentes da PSP com funções policiais, além do direito de associação, uma liberdade fundamental reconhecida no artigo 55.º da Constituição da República - a de todos os trabalhadores constituírem associações sindicais para defesa dos seus interesses e direitos.

O pessoal da PSP com funções policiais e as associações sindicais exercerão os seus direitos e competências com respeito pelo princípio da prossecução do interesse público, dignificando a função policial e a melhoria das condições sócio-económicas.

Ao pessoal da PSP não integrado em carreiras técnico-policiais será aplicado o regime geral dos trabalhadores da Administração Pública. [sublinhado nosso].

A elaboração da presente proposta de lei seguiu, quer no aspecto estrutural quer a nível substancial, os diplomas que regulam o exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e o regime de negociação colectiva e a participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público. É certo que para o pessoal da PSP com funções policiais não foram elaborados dois diplomas distintos, como sucede com os trabalhadores da Administração Pública. Optou-se por compilar os regimes numa só proposta de lei. [sublinhado nosso].

Apesar do modelo seguido, foi necessário garantir um regime próprio de direitos e deveres para esta força de segurança que se compatibilizem com a necessária eficácia das acções de polícia. O Governo optou, assim, por uma definição adequada e tipificada de restrições ao exercício da liberdade sindical, não podendo o pessoal da PSP: [sublinhado nosso].

- Fazer declarações que afectem a subordinação da polícia à legalidade democrática, bem como a sua isenção política e partidária;

- Fazer declarações sobre matérias de que tomem conhecimento no exercício das suas funções e constituam segredo de Estado ou de justiça ou respeitem a matérias relativas ao dispositivo ou actividade operacional da polícia classificados de reservado nos termos legais;

- Convocar reuniões ou manifestações de carácter político ou partidário ou nelas participar, excepto, neste caso, se trajar civilmente e, tratando-se de acto público, não integrar a mesa, usar da palavra ou exibir qualquer tipo de mensagem;

- Exercer o direito à greve. [sublinhado nosso].

(…)”

O acabado de transcrever, permite sanar quaisquer dúvidas que pudessem subsistir acerca da natureza jurídica do diploma em causa, no qual o legislador pretendeu autonomizar o pessoal da PSP com funções policiais – o grupo profissional aqui em questão – e relativamente a quem consagrou diversas limitações ao exercício da liberdade sindical, destacando-se o direito de greve. Regime que adquiriu a forma de Lei, incorporando a opção legislativa descrita e que assume natureza especial, face ao regime geral dos demais trabalhadores da Administração Pública.

Por sua vez, o art. 8.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, consagrou que, sem prejuízo do disposto em lei especial, são aplicáveis aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação – como é o caso do corpo especial aqui em questão –, com as necessárias adaptações, os artigos 392.º a 407.º sobre direito à greve do RCTFP. Dispondo-se no art. 399.º do mesmo diploma, a propósito das obrigações durante a greve e imposição de serviços mínimos, que se consideram órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, entre outros, no sector da “segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional”.

Ou seja, a Lei n.º 59/2008, cujas normas têm natureza geral, consagrou que se aplicava aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação, onde se inclui o pessoal da PSP com funções policiais, o regime previsto no RCTFP sobre o direito à greve.

Ora, para além dos casos do n.º 2 do artigo 7.º do CC, a lei geral não revoga a lei especial, a menos que outra seja a intenção inequívoca do legislador. Para indagar essa intenção inequívoca do legislador, deve partir-se da letra da lei, exigindo-se ao intérprete que nessa indagação adquira uma particular certeza do sentido da lei.

E não há divergência quanto a considerar que as normas da Lei n.º 59/2008, constituem normas gerais, concretamente a constante do seu artigo 8.º, e que as previstas na Lei n.º 14/2002, são normas especiais, concretamente a consagrada no seu artigo 3.º.

Na verdade, enquanto na(s) primeira(s) se consagra o regime-regra quanto ao exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública, concretamente do direito à greve, na Lei n.º 14/2002, que é lei especial, e apenas rege para o sector nela mencionado, consagrando para este grupo restrito de pessoal, por razões singulares dele, que identifica – o pessoal da PSP com funções policiais -, um regime oposto àquele regime-regra.

A regra geral sobre a cessação da lei é a de que a mesma só deixa de vigorar se for revogada por outra lei, podendo resultar de revogação expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior (art. 7.º, n.ºs 1 e 2, do C. Civil).

E, tratando-se, num caso, de uma lei geral (posterior) e, noutro, de uma lei especial, temos de atentar, como já referido, na regra contida no n.º 3 do art. 7.º do C. Civil: “a lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador”.

Portanto, e estabelecendo uma primeira premissa de análise, a regra é a de que, se não houver revogação nos termos do n.º 2 do art. 7.º, a lei geral não revoga a lei especial.

É que “a afirmação aparentemente lógica de que a lei geral, por ser mais extensa, incluirá no seu âmbito a matéria da lei especial, ficando esta revogada, não se sobrepõe à consideração substancial de que o regime geral não toma em conta as circunstâncias particulares que justificaram a emissão da lei especial. Por isso, não será afectada em razão de o regime geral ter sido modificado. Uma lei sobre o turismo não afectará uma lei especial sobre o turismo de montanha” (cfr. Oliveira Ascensão, O direito, Introdução e Teoria Geral, 13.ª ed., p. 534).

Continuando, e na falta de revogação expressa, a excepção do n.º 3 do artigo 7.º – intenção inequívoca do legislador – tem que ir buscar-se à interpretação da lei nova. Como ensina Vaz Serra (in RLJ Ano 99, p. 334): “o problema é, pura e simplesmente, de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior”, exigindo-se do intérprete uma particular certeza na sua conclusão do sentido da lei, “porque não basta que, por interpretação, se chegue à conclusão de que houve intenção de revogar; é necessário que essa intenção se manifeste inequívoca” (cfr. ac. do STJ de 13.03.2008, proc. n.º 08B395). É neste sentido que se entende a alocução de Oliveira Ascensão (ob. cit., p. 536) segundo a qual “o art. 7.º, 3 impõe uma presunção no sentido da subsistência da lei especial”.

Na interpretação da norma jurídica, sem transcender a linguagem – a letra da lei –, entendida esta na sua construção linguística (texto enquanto veículo de um conteúdo), há que determinar o sentido ou espírito da lei – o pensamento legislativo ou ratio legis. Porém, seja qual for o objecto/sentido que se pretenda atribuir à norma, o mesmo só será possível de alcançar validamente se resultar expresso no contexto lógico-literal ou se for definível com base no próprio contexto.

Por isso, “deve indagar-se a vontade do legislador a partir da letra da lei, mas com recurso à sua interpretação lógica e racional, perscrutando as necessidades práticas da vida e a realidade social, atendendo ainda ao elemento histórico e aos trabalhos preparatórios, mas com a advertência deste autor de que estes “amiúde não nos dizem nada ou são uma caótica mixórdia de teorias opostas em que todo o intérprete pode achar cómoda confirmação para as opiniões próprias”, devendo ser utilizados com cautela” (cfr. o ac. do STJ citado).

Ora, à data da entrada em vigor da Lei n.º 59/2008, existia um regime específico para o pessoal da PSP com funções policiais, constante da Lei n.º 14/2002, diploma que a primeira lei não revogou expressamente. Pelo que, como o faz a ora Recorrida, a pergunta que se impõe colocar – e esclarecer – é a de saber se o legislador de 2008 teve a intenção inequívoca de derrogar o art. 3.º, al. d), da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, disposição que proíbe o exercício do direito à greve por parte do pessoal com funções policiais da PSP.

E julgamos que não.

Tendo em conta o segmento da norma geral em causa, não resulta que tenha sido revogado o regime especial previsto no art. 3.º, al. d), da Lei n.º 14/2002 e muito menos inequivocamente. Com efeito, é o próprio legislador da Lei n.º 59/2008 que desde logo ressalvou que a aplicação aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação, das disposições do RCTFP onde se incluiu o exercício do direito à greve, deveria ser feita, para além das adaptações que se impusessem, “sem prejuízo do disposto em lei especial”. O inciso é claro, quer quanto ao seu âmbito, quer quanto ao seu sentido: a salvaguarda de regimes previstos em lei especial.

Por outro lado, analisados os trabalhos preparatórios da Lei n.º º 59/2008, deles também não resulta que tenha sido intenção inequívoca do legislador revogar o regime especial que estabeleceu na Lei n.º 14/2002, relativamente às limitações do exercício da liberdade sindical do pessoal da PSP com funções policiais e, particularmente, no que se refere ao direito à greve (que é vedado). O que a leitura dos trabalhos preparatórios da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, permite confirmar.

Veja-se o que se disse na Exposição de motivos da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que veio a definir e a regular os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas:

“(…)

A nomeação seguirá, no essencial, o actual regime. Todavia introduzir-se-ão alterações em matéria de cessação da vinculação, consagrando-se a cessação por mútuo acordo, mediante justa compensação, nos termos já referidos na legislação sobre mobilidade, e, em diploma próprio que procederá à revisão do Estatuto Disciplinar, prever-se-á a cessação por insuficiência de desempenho, revelada na atribuição de avaliações negativas em dois anos consecutivos que, mediante verificação em processo de natureza disciplinar, consubstanciem violação grave e reiterada de deveres profissionais.”

Ou seja, nada se veio dizer sobre a alteração das regras de exercício da liberdade sindical e direito à greve.

Na Exposição de motivos da Lei n.º 59/2008 – a proposta de lei 209 de 2008 -, por seu lado, pode ler-se:

“(…)

Estende-se a aplicação aos trabalhadores que exercem funções públicas em regime de nomeação, para além das matérias de igualdade e não discriminação, protecção da maternidade e da paternidade, constituição de comissões de trabalhadores e direito à greve – já hoje aplicáveis, por força do artigo 5.º da Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho -, as disposições do RCTFP em matéria de direitos de personalidade, protecção do património genético, estatuto do trabalhador-estudante, segurança, higiene e saúde no trabalho e liberdade sindical.” [sublinhados nossos]

Isto é, o legislador diz que, ao que aqui importa, para além do direito à greve que afirma já ser aplicável por via do art. 5.º da Lei n.º 99/2003, o regime previsto neste diploma é estendido “em matéria de direitos de personalidade, protecção do património genético, estatuto do trabalhador-estudante, segurança, higiene e saúde no trabalho e liberdade sindical”. Nada pretende inovar, assim, ou pelo menos destacar, concretamente no que ao exercício do direito à greve se refere.

Na verdade, o legislador limitou-se a dizer que a matéria em causa já estava contemplada no art. 5.º da Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho. Disposição normativa que dispõe:

a) Artigos 22.º a 32.º, sobre igualdade e não discriminação;

b) Artigos 33.º a 52.º, sobre protecção da maternidade e da paternidade;

c) Artigos 461.º a 470.º, sobre constituição de comissões de trabalhadores;

d) Artigos 591.º a 606.º, sobre o direito à greve.

Ou seja, o legislador de 2008 não pretendeu alterar a situação preexistente neste domínio. Sendo que, o que importa também sublinhar, o regime acabado de transcrever é aplicável à relação jurídica de emprego público que confira a qualidade de funcionário ou agente da Administração Pública, mas “sem prejuízo de lei especial”.

Por outro lado, o legislador de 2008, no domínio aqui em causa, apenas entendeu alterar a matéria de liberdade sindical, a que dedica particular atenção e extensão justificativa do regime pretendido (e que veio a ser corporizado na Lei n.º 59/2008).

O que assim se vê é que, em concreto quanto ao exercício do direito à greve, o legislador de 2008 nada disse de novo. Das suas palavras nada se evidencia que seja susceptível de inferir uma pretensão derrogatória do regime preexistente quanto ao exercício do direito à greve aqui em discussão (antes se sugere o contrário). E assim sendo, terá que concluir-se que não resulta que tenha sido revogado o regime especial previsto no art. 3.º, al. d), da Lei n.º 14/2002 e muito menos inequivocamente.

Argumenta o Recorrente que para o disposto no artigo 399.º, n.º 2, al. a), do RCTFP ter sentido útil se terá que considerar que a imposição aí contida de obrigação da prestação de serviços mínimos para os sindicatos e trabalhadores de serviços que prestem segurança pública em meio livre em caso de greve tem como únicos visados o pessoal policial da PSP e respectivas associações sindicais. O que significa o inequívoco reconhecimento da possibilidade de exercício do direito à greve pelo pessoal policial da PSP (conclusões vi. e vii. do recurso interposto).

Sobre esta concreta dimensão da questão decidenda respondeu o tribunal a quo do seguinte modo:

“Repare-se que a norma se refere a «órgãos ou serviços» que se integram no sector da segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional e não especificamente às «forças» de segurança pública.

As forças de segurança pública em meio livre podem ser a GNR e a PSP mas a expressão «serviços» integrados ou que actuam no sector da segurança pública pode também abranger a Polícia Judiciária, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, a Guarda prisional, a Polícia Marítima e as Polícias Municipais.

Donde, não se afigura rigorosa a afirmação do A. de que se RCTFP não é aplicável à GNR, a disposição contida na primeira parte da referida alínea a) do nº 2 do artigo 8º ou refere-se à PSP ou ficaria sem relevância prática uma vez que a PSP é a única força de segurança em meio livre, para além daquela.

Assim, não resultando inequívoca manifestação por parte do legislador de aplicar o disposto na a) do nº 2 do artigo 399º e os restantes artigos relativos ao exercício do direito à greve ao pessoal policial da PSP, vale a ressalva efectuada logo no início do artigo 8º do RCTFP para o previsto em lei especial, até porque as razões que justificaram a diferença de tratamento - a natureza e missão da PSP, enquanto força de segurança - continuam a verificar-se”.

O Tribunal Constitucional teve já oportunidade, por diversas vezes, de se pronunciar acerca do conceito legal e constitucional de “forças de segurança”, pelo que nos limitaremos a transcrever o acórdão n.º 84/10, de 3.03. 2010, no processo n.º 656/09 (tirado sobre o diploma que criou a Autoridade de Segurança alimentar e Económica, ASAE, sendo objecto a sua fiscalização por alegada inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva absoluta de competência legislativa estabelecida nas alíneas d) e u) do art. 164.ºda CRP):

“O Tribunal Constitucional já se pronunciou quer sobre o conceito legal de “forças de segurança” quer sobre o conceito constitucional de “forças de segurança” (cf., respectivamente, Acórdãos n.ºs 557/89, 675/97 e 452/2009, em matéria de inelegibilidades para os órgãos das autarquias locais, e Acórdão n.º 304/2008, face às normas constitucionais que mobilizam este conceito. Arestos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Neste último acórdão, lê-se que:

«(…) o regime das forças de segurança mereceu uma especial atenção do legislador constitucional (artigos 163.º, i), 270.º, 164.º, u), e 272.º, da C.R.P.) devido, por um lado, ao papel fundamental que elas desempenham na garantia de funcionamento da vida em sociedade num Estado de direito e, por outro lado, à possibilidade de afectação dos direi­tos e liberdades dos cidadãos que pode resultar da sua actividade. Se aquele interesse reclama operacionalidade e eficácia das forças de segurança, o segundo exige que a lei conforme a sua actividade de modo a que não se possam verificar restrições desproporcionadas àqueles direitos e liberdades. Foi a procura da garantia da obtenção de um ponto de equilíbrio entre estes dois interesses, mesmo que cintilante e precário, por força da pressão de temores sociais com sentidos opostos, que motivou o legislador constitucional a consagrar especiais exigências neste domínio, sobretudo ao nível da definição dos órgãos competentes e da forma dos actos normativos necessários à regulamentação de tal matéria. O legislador constitucional não ignorou que na tensão dialéctica entre os direitos à liberdade e segurança, consagrados no artigo 27.º, n.º 1, da C.R.P., a actividade das forças de segurança interna do Estado desempenha um papel fundamental que justifica especiais preocupações relativamente a outros sectores da Administração Pública. Sendo esta actividade de elevada importância e risco que está na mira das referidas directrizes constitucionais, o conceito constitucional de “forças de segurança” não pode deixar de ser perspectivado numa visão ampla que abranja todos os corpos organizados que tenham por missão, principal ou secundária, garantir a segurança interna, o que inclui obrigatoriamente a prevenção de crimes que ponham em causa o direito à segurança dos cidadãos (artigo 27.º, n.º 1, da C.R.P.)». [sublinhado nosso].

3.1. Esta visão ampla do conceito constitucional de “forças de segurança” não suporta, no entanto, que nele seja incluída a ASAE, diferentemente do sustentado pela decisão recorrida. Diferentemente da Polícia Judiciária, a ASAE não tem por missão secundária garantir a segurança interna, prevenindo crimes que ponham em causa o direito à segurança dos cidadãos. As atribuições constantes das alíneas z), aa) e ab) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 274/2007 – atribuições secundárias por referência à missão que está legalmente cometida à ASAE no n.º 1 do mesmo artigo e de que as outras alíneas do n.º 2 são expressão – são absolutamente estranhas à prevenção de crimes que ponham em causa o direito à segurança dos cidadãos, constitucionalmente consagrado no artigo 27.º Até mesmo a atribuição de desenvolver acções de natureza preventiva em matéria de jogo ilícito, promovidas em articulação com o Serviço de Inspecção de Jogos do Turismo de Portugal, já que tal não se traduz numa qualquer acção de protecção contra agressões ou ameaças de outrem, face ao disposto nos artigos 95.º a 101.º do Decreto-Lei n.º 10/95, de 19 de Janeiro (sobre a “dimensão positiva” do direito à segurança aqui pressuposta, cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, Coimbra Editora, 2007, anotação ao artigo 27.º, ponto II.). Mais genericamente, é de concluir que a ASAE, ao prosseguir aquelas atribuições, não participa na função de garantir a segurança interna, que o artigo 272.º, n.º 1, da CRP comete à polícia (à polícia de segurança, por contraposição à polícia administrativa e à polícia judiciária). “Não podendo afirmar-se que conceito de segurança interna seja um «conceito constitucionalmente vazio», tem de reconhecer-se que a sua caracterização não se alcança por forma directa e definitória no texto constitucional” (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 479/94, disponível em www.tribunalconstitucional.pt. Sobre as dificuldades do conceito, cf. Catarina Sarmento e Castro, A questão das Polícias Municipais, Coimbra Editora, 2003, p. 294 e ss.). Mas já é alcançável de forma indirecta, ainda que não definitória, a partir do conceito constitucional de “forças de segurança”, uma vez que a função de garantir a segurança interna cabe, no âmbito da polícia, às forças de segurança (assim, Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 479/94. Na doutrina, cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1993, anotação ao artigo 272.º, ponto IV. e Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra Editora, 2007, anotação ao artigo 272.º, pontos VIII e XVIII).

3.2. A introdução da alínea u) no artigo 164.º da CRP, ocorrida por via da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro, revela-se decisiva para delimitar o conceito de “forças de segurança” que encontramos em várias normas da Constituição e de que aquela mesma alínea é exemplo. Se “quanto à matéria ínsita na alínea u) daquele artigo, inequivocamente nela se (…) [contém] a definição dos serviços organizações ou forças que devem compor as forças de segurança”, é de concluir, então, que aquele conceito abrange apenas os serviços, organizações ou forças a que lei parlamentar sobre o regime das forças de segurança atribua esta natureza (relativamente àquela alínea, cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 23/2002, disponível em www.tribunalconstitucional.pt. E no mesmo sentido, cf. o Acórdão n.º 304/2008, infra ponto 4.) [sublinhado nosso]. Em bom rigor, a delimitação do conceito constitucional de “forças de segurança”, à margem do elenco constante de lei parlamentar sobre o regime das forças de segurança, justifica-se apenas quando seja de apreciar do ponto de vista jurídico-constitucional a atribuição de tal natureza a certos serviços, organizações ou forças. No momento da emissão do Decreto-Lei n.º 274/2007 a lei parlamentar em matéria de regime das forças de segurança não incluía a ASAE no elenco das forças e serviços de segurança (cf. artigo 14.º da Lei de Segurança Interna, Lei n.º 20/87, de 12 de Junho, cujo elenco está agora no artigo 25.º da Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto, nele não se incluindo a ASAE). Sendo certo que o princípio da reserva de lei contido no artigo 272.º, n.º 4, da CRP obriga a uma enumeração taxativa das forças de segurança (assim, Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 557/89), há que concluir que o Governo não invadiu a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República ao emitir aquele Decreto-Lei.

(…)

4. A conclusão a que se chegou no sentido de o conceito constitucional de “forças de segurança” não incluir a ASAE é suficiente para afastar o vício de inconstitucionalidade orgânica das normas em apreciação. Note-se, contudo, que à mesma conclusão se chegaria se a resposta fosse positiva, já que as normas cuja aplicação foi recusada não integram o regime geral das forças de segurança, diferentemente do sustentado no acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa.

É de concluir, mais uma vez, que o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 304/2008 aponta precisamente no sentido contrário, na parte que incide sobre o conteúdo de sentido da expressão “regime geral”, reiterando a interpretação que o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 23/2002 fez da alínea u) do artigo 164.º da CRP. Com relevo para as questões a decidir nos presentes autos, lê-se naquele Acórdão que:

«O “regime das forças de segurança” referido na alínea u), do artigo 164.º, da C.R.P., deve, pois, ser entendido apenas na acepção de regime geral das forças de segurança, o qual contemplará os fins e os princípios que devem nortear as forças de segurança, a previsão dos corpos que as devem compor, o modo de inter-relacionação entre eles, as grandes linhas de regulação destes corpos e os princípios básicos relativos à interferência das forças de segurança com os direitos fundamentais dos cidadãos».

O primeiro postulado que importa retirar da doutrina que emana da jurisprudência constitucional, tal como constante do aresto supra transcrito, é pois o de que o conceito de “forças de segurança” não pode deixar de ser perspectivado numa visão ampla que abranja todos os corpos organizados que tenham por missão, principal ou secundária, garantir a segurança interna, o que inclui obrigatoriamente a prevenção de crimes que ponham em causa o direito à segurança dos cidadãos.

Quanto aos corpos que devem compor as forças de segurança, na sequência do que aponta o acórdão do Tribunal Constitucional, a resposta terá que ser encontrada no art. 25.º da Lei n.º 53/2088, de 29 de Agosto, que aprova a lei da segurança interna. Norma que consagra o elenco das forças e serviços de segurança como segue:

2 - Exercem funções de segurança interna:

a) A Guarda Nacional Republicana;

b) A Polícia de Segurança Pública;

c) A Polícia Judiciária;

d) O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras;

e) O Serviço de Informações de Segurança.

3 - Exercem ainda funções de segurança, nos casos e nos termos previstos na respectiva legislação:

a) Os órgãos da Autoridade Marítima Nacional;

b) Os órgãos do Sistema da Autoridade Aeronáutica.

Donde, contrariamente à tese do Recorrente, não se pode afirmar que apenas a PSP exerce actividade de segurança em meio livre, existindo outras forças de segurança – órgãos e/ou serviços públicos – que legalmente são consideradas. Decidiu, pois, com acerto a Mma. Juiz a quo quando concluiu que “«serviços» integrados ou que actuam no sector da segurança pública pode também abranger a Polícia Judiciária, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, a Guarda prisional, a Polícia Marítima e as Polícias Municipais”.

Enfim, também por esta via, se não detecta a intenção derrogatória por parte do legislador, subsistindo, assim, a regra especial preexistente.

Como afirma o Ministério Público no parecer que nesta sede emitiu, o direito à greve por parte do pessoal policial da PSP, por força do que dispõe a Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, só seria possível no caso de inexistir lei especial a determinar o contrário, o que não é o caso em face da vigência da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro.

Aliás, a natureza da apontada especialidade e da sua regulação consentânea, em detrimento da aplicação da lei geral pretendida pelo sindicato ora Recorrente, é reforçada pela actual Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, que no seu artigo 43.º (“Disposição transitória”) afasta a aplicação do regime geral ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública – prevendo que a legislação específica deste corpo especial “deve ser aprovada até 31 de dezembro de 2014” (n.º 1) –, e estabelecendo que esse pessoal “continua a reger-se pela lei aplicável antes da entrada em vigor da LTFP” (n.º 2).

Pelo que, tudo visto, terá que concluir-se que se mantém em vigor o art. 3.º da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, estando, por isso, vedado o exercício do direito à greve ao pessoal da PSP com funções policiais, tal como decidido no TAC de Lisboa.

Razões pelas quais, improcedendo as conclusões de recurso, tem a sentença recorrida que ser confirmada.

Sumariando:

i) A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador (art. 7.º, n.º 3, do C. Civil).

ii) Compulsados os artigos 3.º da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, e 8.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro (entretanto revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), e analisados os seus trabalhos preparatórios, não resulta que tenha sido intenção do legislador, muito menos inequivocamente, revogar o regime especial do exercício da liberdade sindical, em particular do direito à greve, previsto artigo 3.º da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro.

iii) Mantém-se em vigor o artigo 3.º, alínea d), da Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, estando, por isso, vedado ao pessoal da PSP com funções policiais o exercício do direito à greve.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Sem custas, por isenção legal (art. 338.º, n.º 3, da LGTFP).

Lisboa, 11 de Junho de 2015

Pedro Marchão Marques

Maria Helena Canelas

António Vasconcelos