Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	145/18.0BEPDL

Secção:	CA


Data do Acordão:	11/14/2024

Relator:	LUÍS BORGES FREITAS

Descritores:	EFEITOS DA AMNISTIA

Sumário:	De acordo com a jurisprudência, consolidada, do Supremo Tribunal Administrativo, sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o “esquecimento” da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex tunc


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção SOCIAL


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I
M… intentou, em 27.11.2018, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, ação administrativa contra o Ministério da Administração Interna, pedindo que se declare nulo ou anulado o despacho que lhe aplicou a pena de 30 dias de suspensão.

Por sentença de 31.10.2023 o tribunal a quo declarou «amnistiada a infração disciplinar em causa nos autos e, em consequência, [julgou] extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, atenta a falta de objeto».

Inconformado, o Ministério da Administração Interna interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

I. A douta sentença recorrida considerou, e bem, que a infração disciplinar praticada pelo aqui recorrido, cujo ato de punição é impugnado nos presentes autos, deve ser amnistiada nos termos do artigo 6.º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto, e, por conseguinte, declarou a extinção da ação administrativa por o seu objeto se ter tornado supervenientemente impossível.
II. No entanto, este Ministério não se pode conformar com os efeitos da amnistia da infração, constantes da fundamentação de direito, maxime quanto ao efeito «ex tunc» da amnistia.
III. Fundando-se no acórdão deste Tribunal Central Administrativo, de 26-10-2023, citado na página 4 da douta sentença, considera que a amnistia da infração disciplinar tem efeitos «ex tunc»: « 15. No presente caso, como o artigo 6.º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infração disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroativa da infração disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar do visado.».
IV. Nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, são amnistiadas as infrações disciplinares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão.
V. A amnistia, de acordo com o regime jurídico previsto nos artigos 127.º e 128.º do Código Penal, aplicável com as devidas adaptações, extingue o procedimento disciplinar e no caso de ter havido condenação faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
VI. Tendo em conta os termos da Lei da Amnistia e o conceito de amnistia ínsito no Código Penal (artigo 128.º), a amnistia acarreta a extinção do procedimento disciplinar e faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
VII. Tal significa que (i) se o procedimento criminal ou disciplinar ainda estiver a decorrer, extingue-se; (ii) se já tiver havido condenação e se a pena criminal ou disciplinar estiver a ser cumprida, a sua execução cessa com a entrada em vigor da lei amnistiante; e (iii) se a pena criminal ou disciplinar já estiver cumprida cessam todos os efeitos que ainda se poderão produzir após a entrada em vigor da lei de amnistia, ficando ressalvados todos os efeitos que legalmente já foram produzidos antes da sua entrada em vigor.
VIII. É este, de facto, o entendimento jurisprudencial maioritário em face de outras leis de amnistia.
IX. Por outro lado, a Lei n.º 38-A/2023 não transparece que o legislador tenha querido, agora, uma solução diferente; isto é, o legislador não mencionou que pretendia abdicar da já antiga distinção doutrinária e jurisprudencial entre amnistia própria e imprópria, optando exclusivamente pela primeira. Ademais, a redação da Lei n.º 38-A/2023 é semelhante à sua antecedente de 1999, a Lei n.º 29/99, de 12 de maio.
X. Por fim, a Lei n.º 38-A/2023 não prevê que seja aplicada retroativamente, daí que quanto às penas já cumpridas, como a dos presentes autos, os efeitos que já foram legalmente produzidos ficam ressalvados; não se pode cessar a execução de algo que está cumprido ou executado.
XI. O que significa que a Lei n.º 38-A/2023, entrando em vigor em 1 de setembro de 2023 e não prevendo a sua aplicação retroativa, tem por efeito o esquecimento dos factos passados, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção disciplinar em data anterior a 1 de setembro de 2023. Isto é, verifica-se o esquecimento dos factos passados por referência à produção de efeitos para o futuro, como seja, em matéria de reincidência ou de agravação da sanção disciplinar, no caso de o trabalhador voltar a ser sujeito a medida disciplinar, não podendo a infração abrangida pela amnistia relevar para aqueles efeitos.
XII. Tratando-se as leis da amnistia de providências de exceção, devem as mesmas interpretar-se e aplicar-se nos termos em que se encontram redigidas, sem ampliações decorrentes de interpretações extensivas ou por analogia, nem restrições que nelas não venham expressas.
XIII. Relativamente aos efeitos da amnistia, a citada jurisprudência proferida sobre anteriores leis de amnistia com idênticas normas sobre as infrações disciplinares, é abundante e unânime ao considerar que:
- A amnistia significa etimologicamente esquecimento, atua sobre a própria infração cometida, eliminando todos os efeitos da infração, apaga juridicamente a infração, destrói os seus efeitos retroativamente e se não pode destruir aqueles que já se produziram e são indestrutíveis, faz desaparecer todos aqueles cuja ação persiste quando a lei amnistiante se publicou (acórdão do STJ, de 20/01/1993, proferido no processo n.º 003366);
- As normas que estabeleçam amnistia devem ser interpretadas em termos estritos. Na declaração de nulidade, os efeitos produzem-se "ex tunc"; na amnistia, produzem-se "ex nunc" (acórdão do STJ, de 28-04-1993, no processo. n.º 003540);
- A amnistia não apaga integralmente a infração. Extingue a pena para o futuro. A amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. A lei amnistiante não concede uma reconstituição total, "ex tunc", da situação anterior. Assim, a reintegração vale apenas para o futuro (acórdão do STJ, de 14-04-1993, no processo n.º 003206);
- A propósito da Lei da Amnistia de 1999 (Lei n.º 29/99, de 12 de maio), com uma redação idêntica, a jurisprudência manteve o referido entendimento, senão vejamos. No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, foi entendido que, etimologicamente amnistia significa esquecimento, e é assim que sempre tem sido entendida aos olhos quer da lei quer da generalidade da doutrina e da jurisprudência. Isto significa que os factos objeto de punição, por ficção legal, consideram-se como se nunca tivessem existido, a amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, mas produz efeitos para o futuro. Assim mesmo que a pena já se mostre cumprida, a aplicação da amnistia tem relevância para o futuro;
- No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, julgou no sentido de que ocorre impossibilidade superveniente da lide, causa de extinção do recurso, ainda que a pena já tivesse sido executada, e efetivamente cumprida, antes da entrada em vigor da lei, dado que a Lei n.º 29/99 não estabelecia qualquer diferenciação, abrangia tanto as infrações ainda não punidas (amnistia própria) como aquelas em que já foram aplicadas penas (amnistia imprópria). No primeiro caso, cessava a responsabilidade disciplinar dos arguidos, devendo arquivar-se o respetivo processo; no segundo caso, a amnistia apenas fazia cessar o prosseguimento da execução da pena ou impedia a sua execução quando o seu cumprimento ainda se não tivesse iniciado, cessando os efeitos ainda não produzidos, mas ficando intactos os já verificados;
- No acórdão de 16-11-1995 do STA, Recurso 18072, defendeu-se que ainda que imediatamente aplicável a lei da amnistia, sempre subsistiriam os efeitos já produzidos pelo ato sancionador, efeitos estes que só desapareceriam da ordem jurídica através da anulação com efeitos «ex tunc», que só o eventual provimento do recurso contencioso poderia proporcionar.
XIV. Com o devido respeito à posição defendida na douta sentença recorrida, o ora Recorrente, Ministério da Administração Interna, considera que, face aos termos da lei da amnistia de 2023, à tradição das leis de amnistia anteriores e à jurisprudência existente sobre o tema, a amnistia não opera «ex tunc».
XV. A interpretação defendida quanto aos efeitos «ex tunc» é contrária à letra e ao espírito da lei, violando os princípios e regras de interpretação vertidos nos artigos 7.º a 9.º e 12.º do Código Civil.
XVI. Nos termos da Lei n.º 38-A/2023, a amnistia tem por efeito a extinção da infração disciplinar e de todos os seus efeitos, com exceção dos já produzidos e que são indestrutíveis. A amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados através do provimento do recurso contencioso do ato. Cabendo ainda referir que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato suspendendo em causa nestes autos. Cabendo, ainda, referir que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato impugnado em causa nestes autos.
XVII. Posto isto, verifica-se que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por ter feito uma errónea interpretação dos efeitos da Lei n.º 38-A/2023, pelo que a douta sentença recorrida deve ser alterada no que se refere aos efeitos «ex tunc» operados pela amnistia.

O Recorrido apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

1. A douta decisão do Tribunal a quo declarando amnistiada a infração disciplinar em causa nos autos e, em consequência, julgando extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, atenta a falta de objecto, não merece qualquer juízo de censura, estando em harmonia com a legislação em vigor e com a orientação jurisprudencial sufragada pelos Tribunais superiores.
2. A douta sentença não merece censura quanto à correta interpretação que faz dos factos e do direito, designadamente que a “Lei da Amnistia (...) e concretamente o regime da amnistia previsto artigo 2º ,nº 2, alínea b) e do artigo 6º da Lei nº 38º-A/2023, de 2 de agosto, o que tem como consequência o esquecimento da infração e a extinção do procedimento disciplinar e, no caso de ter já havido condenação, faz cessar a execução tanto da sanção e dos seus efeitos (cfr. nº 2 do artigo 128º do Código Penal) mais impondo proceder ao averbamento da amnistia no registo disciplinar do Autor.”.
3. A douta decisão proferida revelou não só a assertividade do Seu Julgador, como também o justo arbítrio e ponderação acertada sobre os elementos de prova constantes dos autos e a correta interpretação das normas, revelando a forma atenta e preocupada com que o Julgador presidiu à diligência.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de dever ser dado provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II
Como se sabe, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Deste modo, a questão que vem submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se a decisão recorrida errou ao julgar extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, considerando, para o efeito, que a amnistia opera com efeitos ex tunc.

III
1. A Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, estabeleceu um perdão de penas e uma amnistia de infrações por ocasião da realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude. No âmbito da referida lei o Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 16.11.2023, processo n.º 262/12.0BELSB, considerou que «[s]em prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o “esquecimento” da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc».

2. O mesmo tribunal, em acórdão de 7.12.2023, processo n.º 01618/19.3BELSB, reiterou esse entendimento, nos exatos termos em que o havia feito no acórdão anteriormente citado. O mesmo sucedeu no acórdão da mesma data proferido no processo n.º 2460/19.7BELSB.

3. Todos esses acórdãos tiveram como Recorrente o Ministério da Administração Interna, tal como sucede nos presentes autos.

4. A referida eficácia ex tunc foi reafirmada no acórdão de 16.5.2024, igualmente do Supremo Tribunal Administrativo (processo n.º 01043/20.3BEPRT), bem como no acórdão de 26.6.2024, este do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do mesmo supremo tribunal (processo n.º 01214/09.3BALSB).

5. Por último, e com especial interesse, cabe referir que já em 20.12.2023 o Supremo Tribunal Administrativo, através da Formação Preliminar a que se refere o artigo 150.º/6 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, havia rejeitado o recurso de revista interposto no âmbito do processo n.º 01214/09.3BALSB, com os seguintes fundamentos:

«Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150° do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».
Feita tal apreciação, impõe-se a esta «Formação de Apreciação Preliminar» a decisão de não admitir o presente recurso de revista. Desde logo porque a atribuição do efeito «ex tunc» à presente declaração de amnistia, única questão vertida nas conclusões da revista, aparenta estar bem decidida, até porque já tem a seu favor um recente aresto deste Supremo Tribunal - AC STA de 16.11.2023, processo n° 0262/12.0BEISB - que se pronunciou sobre a «questão» no âmbito da aplicação da mesma lei de amnistia - Lei n° 38-A/2023, de 02.08 - e segundo o qual, citamos, [...] sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o esquecimento da infracção, extinguindo os respectivos efeitos com eficácia ex-tunc. Daqui decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também - retroactivamente - o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a correspondente pena disciplinar. Ora, se cessou a responsabilidade disciplinar do arguido, extinguindo-se os efeitos do acto que a efectivou, não subsiste nenhum interesse em determinar se o poder disciplinar prescreveu ou não antes da prática daquele ato, porque não existem outros efeitos jurídicos a extinguir para além daqueles que são extintos pela própria amnistia [...]. A interpretação e aplicação da lei que foi feita no ponto 14 do acórdão recorrido tem, portanto, consistência jurídica, e
não pode ser vista como manifestamente errada, de modo a «justificar» a admissão da presente revista com base na clara necessidade de uma melhor aplicação do direito.
Sem menosprezar a importância da questão trazida à revista, nomeadamente na sua «vertente paradigmática», constatamos, todavia, que ela se encontra suficientemente trabalhada pela doutrina e peia jurisprudência, não configurando actualmente questão particularmente complexa, de tratamento jurisprudencial obscuro, a necessitar de uma abordagem clarificadora pelo tribunal de revista, neste caso concreto. Ademais, e como já salientamos, a bem recente prolação de aresto, sobre o assunto, por este Supremo Tribunal, satisfaz não só a dita vertente paradigmática como concede à decisão que foi tomada no acórdão recorrido uma auréola de bom direito.
Importa, pois, manter a regra da excepcionalidade dos recursos de revista, e recusar a admissão do aqui interposto pela entidade demandada cautelar».

6. Indiscutivelmente, a sentença recorrida decidiu nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que se mostra consolidada quanto à questão suscitada pelo Recorrente.

IV
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas da apelação a cargo do Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 14 de novembro de 2024.

Luís Borges Freitas – relator
Maria Helena Filipe – 1.ª adjunta
Rui Fernando Belfo Pereira – 2.º adjunto