D…, (Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, providência cautelar contra o Município de Lisboa e a Gebalis - Gestão do Arrendamento da Habitação Municipal de Lisboa, EM, S.A. (doravante Gebalis, Entidade Requerida, Requerida ou Recorrida), peticionando a suspensão de eficácia do despacho/carta junto como doc. 3, que determina a desocupação do imóvel sito na Rua F…, Lote …, C/V A, Lisboa e por via dela serem as Recorridas notificadas para se absterem de por qualquer forma criar obstáculos, impedir o normal uso do locado pela Requerente, grávida de 4 meses, o companheiro e a filha com apenas 3 anos de idade, para o fim a que se destina (habitação própria e exclusiva), até que seja celebrado um contrato de arrendamento desta ou de outra qualquer habitação com as Requeridas.

Por sentença de 24 de fevereiro de 2025, o Tribunal julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva do Município de Lisboa, determinando, em consequência, a sua absolvição da instância e improcedente a ação, indeferindo a providência cautelar requerida.

Inconformada a Requerente/Recorrente, interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

Notificada das alegações, as Requeridas/Recorridas não apresentaram contra alegações.

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito devolutivo.

O Ministério Público proferiu parecer pugnando pela improcedência do recurso.

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Com dispensa de vistos, atenta a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso [cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA], as questões que a este Tribunal cumpre apreciar reconduzem-se a saber se a sentença recorrida padece de,
a. Erro de julgamento de facto (e défice instrutório) quanto à demonstração do facto E) e à existência de alternativa habitacional;
b. Erro de julgamento de direito quanto à apreciação do fumus boni iuris.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida foi julgada indiciariamente provada a seguinte factualidade:

“Considero indiciariamente provados os seguintes factos e ocorrências processuais com relevância para a decisão, resultantes dos articulados e da prova documental junta aos autos, que se dá por reproduzida:
A) A habitação municipal localizada na Rua F…, Lote …, C/V A, 1… Lisboa, é propriedade do Município de Lisboa (facto não controvertido);
B) A habitação municipal mencionada na alínea A) supra é gerida e administrada pela Gebalis (facto não controvertido);
C) A habitação municipal mencionada na alínea A) supra foi atribuída, a título de cedência precária, a M…, por despacho de 10-01-1997, exarado na Informação n.° 370/DGSPH/96 (cf. documento n.° 1 junto com oposição da Gebalis, a fls. 127-128 do SITAF);
D) Em 5-05-2023, através de denúncia anónima, os serviços da Requerida Gebalis foram informados de que o titular da habitação municipal mencionada na alínea A) supra havia sido ameaçado por terceiros que pretendiam ocupar o mencionado fogo municipal (cf. documento n.° 2 junto com a oposição da Gebalis, a fls. 129-132 do SITAF);
E) Em 11-05-2023, foi elaborada Declaração com o seguinte teor «Eu, abaixo assinado, D…, (...) residente em R. F… Lot. … - 2° A, que declaro sob compromisso de honra que: Entrego as chaves da habitação da morada Rua F… Lot. … - Casa o arrendatário M… abandonou a casa para ir a viver para a aldeia de Proença-a-Velha.» (cf. documento n.° 3 junto com a oposição da Gebalis, a fls. 132-135 do SITAF);
F) Por despacho da Senhora Vereadora da Habitação e Obras Municipais da Câmara Municipal de Lisboa, F…, datado de 14-11-2023, foi determinada a cessação dos direitos habitacionais de M… sobre a habitação municipal mencionada na alínea A) supra, «com fundamento no não uso da habitação por um período seguido superior a 6 (seis) meses, permanência na habitação, por período superior a 1 (um) mês, de pessoa não pertencente ao agregado familiar autorizado, sem autorização prévia do senhorio, e, ainda, com fundamento em mora no pagamento das rendas por um período igual ou superior a 3 (três) meses» (cf. documento n.° 4 junto com a oposição da Gebalis, a fls. 136-143 do SITAF);
G) Em 12-11-2024, foi elaborado um ofício pela Gebalis, com a referência «Saída/ 2024/8921», sob o assunto "Desocupação da habitação municipal", assinado pelo vogal do Conselho de Administração, M…, dirigido aos ocupantes da habitação municipal mencionada na alínea A) supra, com o seguinte teor:
«(...) Notifica-se V. Exa. para proceder à desocupação, no prazo de 3 dias uteis a contar da receção da presente notificação, da habitação municipal sita na Rua F…, Lote … - C/V A, em Lisboa, deixando a livre e devoluta, com fundamento nos seguintes factos:
a) V. Exa. ocupou a habitação municipal em causa sem autorização e à revelia da Câmara Municipal de Lisboa;
b) Todas as ocupações não autorizadas de habitações municipais vagas são desocupadas.
A ocupação de uma habitação municipal ou pátios, jardins ou espaços vedados anexo à mesma, sem autorização e à revelia da CML, constitui um crime de usurpação de coisa imóvel, introdução em lugar vedado ao público, e eventual crime de dano, conforme disposto nos artigos 215.°, 191.° e 212.°, todos do Código Penal, pelo que será igualmente apresentada a respetiva queixa-crime.
A presente ordem de desocupação é feita ao abrigo do n° 1 e n° 2 do artigo 4.°, do Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (ROHM) e da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, com as alterações dadas pela Lei n° 32/2016, de 24 de agosto e o Decreto-Lei n.° 89/2021, de 3 de novembro.
No caso de não proceder à desocupação no prazo acima referido, a Polícia Municipal executará a desocupação de forma coerciva, transferindo os bens para depósito municipal e, caso não os reclamem no prazo de 60 dias, serão considerados abandonados, podendo a GEBALIS dispor deles, sem direito a qualquer compensação, nos termos do disposto no n° 6 do artigo 4.° do ROHM e no n° 5 do artigo 28.° da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, com as alterações dadas Lei 32/2016, de 24 de Agosto.
O não cumprimento da ordem de desocupação emanada pela Polícia Municipal fará V. Exa. incorrer no crime de desobediência, punido com pena de prisão até um ano ou com pena de multa até 120 dias, conforme disposto na alínea b) do n.°. 1 do art. ° 348.° do Código Penal. Notifica-se ainda V. Exa. que a GEBALIS realiza na data da presente notificação e na presença da Polícia Municipal, vistoria para identificação de eventuais danos causados, a fim de apurar a responsabilidade dos mesmos, e dedução de pedido de indemnização cível em sede de processo-crime.
Considerando a impossibilidade de promover a imediata atribuição de uma habitação permanente no parque habitacional publico existente, uma vez que têm que ser cumpridos os critérios e procedimento de elegibilidade definidos na Lei n.° 81/2014, de 19 de dezembro, na sua redação atual, e no Regulamento Municipal do Direito à Habitação (RMDH), publicado na 2.° Série - parte H - do Diário da República de 29 de novembro de 2019, informa- se V. Exa que nesta data foi sinalizado o seu agregado familiar junto da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa. (...)
Poderá ainda dirigir-se:
À Junta de Freguesia da área da sua residência, para eventual encaminhamento para outros apoios sociais;
À Santa Casa da Misericórdia de Lisboa da sua área de residência para eventual apoio social (...)».
(cf. documento n.° 3 junto com o r.i., a fls. 59-62 do SITAF);
H) Em 22-11-2024, a Polícia Municipal de Lisboa (PML) elaborou a Informação n.° 47752/24.8.4, sob o assunto "Notificação pessoal para desocupação imediata de fogo Municipal Rua F…, Lote … - Cave A, Bairro C… - Lisboa", da qual consta:
«(...) informo V. Ex.- que no pretérito dia 19NOV2024, pelas 10h10, desloquei-me à Rua F…, Lote … - Cave A, sito no Bairro C…, nesta urbe, a fim de dar cumprimento à notificação em anexo, o que não foi possível, em virtude dos ocupantes abusivos daquele fogo Municipal, sob gestão da Gebalis se encontrarem ausentes.
Dado o verificado, procedi à afixação de uma cópia da notificação na porta de entrada do mencionado fogo municipal, dirigida aos seus ocupantes abusivos, para procederem à sua desocupação voluntária, dado o terem ocupado sem autorização e à revelia da CML/Gebalis. (...) Hoje, pelas 11H30, desloquei-me novamente ao local, onde foi verificado que toda a situação anteriormente narrada se mantém, bem como, a respetiva Notificação não se encontrava apensa na Porta de entrada do fogo municipal (...)».
(cf. documento n.° 6 junto com a oposição do Município de Lisboa, a fls. 236-237 do SITAF);
I) A Requerente reside no fogo municipal identificado na alínea A) supra sem deter qualquer título de ocupação do imóvel (confissão, cf. artigos 1°, 2°, 7°, 10°, 15° e 16° do r.i.);
J) À Requerente não lhe foi atribuído, pelas Entidades Requeridas, qualquer fogo habitacional (confissão, cf. artigo 9° e 15° do r.i.);
K) À data de 13-12-2024, a Requerente ocupava a posição 2018 na Lista de candidaturas ao Programa de Arrendamento Apoiado (cf. documentos n.°s 7 e 8 junto com a oposição do Município de Lisboa, a fls. 238-359 do SITAF);

III.2. Mais se consignou na sentença recorrida quanto a factos não provados:

“Resultou indiciariamente não provado que:
1. A Requerente, o companheiro e a filha habitam no imóvel sito na Rua F…, Lote …, C/V A, 1…-2…Lisboa, desde maio de 2021;
2. A Requerente, o companheiro e a filha foram despejados da antiga residência;
3. A habitação municipal sita na Rua F…, Lote …, C/V A, 1…-2… Lisboa, estava devoluta há mais de 10 anos;
4. A Requerente está desempregada e apenas aufere RSI;
5. A Requerente está inscrita há muitos anos para concursos de habitação social.”

3.3. Foi a seguinte a motivação quanto à matéria de facto:

“A decisão da matéria de facto assentou, sobretudo, na análise crítica dos documentos juntos aos autos, por não terem sido impugnados e não haver indícios que ponham em causa a sua genuinidade, bem como na posição assumida pelas partes nos respetivos articulados, tudo conforme melhor evidenciado em cada uma das alíneas dos factos indiciariamente provados.
No que concerne aos factos dados como indiciariamente não provados, a asserção do Tribunal deriva da ausência de prova documental tendente a demonstrá-los, sendo certo que, pela sua natureza, os mesmos carecem primordialmente de prova documental que não pode ser suprida pela produção de prova testemunhal.
Quanto à restante matéria alegada, por se tratarem de meros juízos conclusivos, de valor ou considerações de direito, não são os mesmos suscetíveis de ser objeto de juízo probatório (pese embora a sua pertinência no respetivo articulado).”

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de facto (e do défice instrutório)

A Recorrente impugna a matéria de facto sustentando que o Tribunal não poderia dar como provado o facto E) após não ter possibilitado a produção de prova testemunhal com vista à demonstração de que ali residem desde 2021 e que “julgou erradamente a existência de alternativa habitacional ao dar como provado”.
Com vista à apreciação da presente questão, e atenta a alegação da Recorrente, em primeiro lugar importa dar conta que a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto carateriza-se pela existência de um ónus de alegação a cargo do Recorrente, o regime vigente, sob pena de rejeição total ou parcial do recurso quanto à impugnação da matéria de facto, impõe ao Recorrente o ónus de especificar: 
a) Os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados (cfr. art. 640.º, n.º 1, al. a), do CPC); 
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem, em seu entender, decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. b), do CPC], sendo de atentar nas exigências constantes do n.º 2 do mesmo art.º 640.º do CPC;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas (cfr. art. 640.º, n.º 1, al. c), do CPC).
Em segundo lugar, dá-se nota que a omissão de diligências de prova por ser suscetível de afetar o julgamento da matéria de facto, acarreta a anulação da sentença por défice instrutório (entre outros os Acs. deste TCA Sul de 7.1.2021, proferido no processo 235/20.0BEBJA, de 6.1.2023, proferido no processo 80/16.7BELRA, de 4.4.2024, proferido no processo 548/18.7BESNT).
E a respeito da produção de prova em sede cautelar o n.º 1 do artigo 118.º do CPTA determina que esta só tem lugar quando o juiz a considere necessária, devendo ler-se este dispositivo em conjugação com os seus n.ºs 3 e 5.
Assim, cumprindo ao julgador, no âmbito das providências cautelares, ponderar se a produção de prova é ou não necessária para o apuramento da matéria de facto pertinente, há que ter em conta que, por um lado, a prova é sumária [art.º 114.º, n.º 2 al. g) do CPTA], feita com base perfunctória e indiciária, e, por outro, que incidindo a prova sobre factos concretos, ela excluirá conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos.
Por outro lado, refira-se que o juiz está sempre limitado pela proibição de prática de atos inúteis prevista no art.º 130.º do CPC.
Feito este enquadramento verifica-se que a Recorrente identifica como incorretamente julgado o facto E), mas fá-lo indicando que o Tribunal a quo deveria ter produzido a prova, testemunhal e por declarações de parte por si requerida, relativamente a outro facto que não impugna.
Com efeito, verdadeiramente nem sequer é a respeito do facto E) que a Recorrente entende que o Tribunal a quo julgou erroneamente, ou melhor, que errou ao não produzir a prova testemunhal e por declarações de parte que alega ter requerido, pois que o que foi dado como provado em E), cujo meio probatório foi identificado pelo Tribunal a quo como correspondendo ao documento n.° 3 junto com a oposição da Gebalis, a fls. 132-135 do SITAF, é que “Em 11-05-2023, foi elaborada Declaração com o seguinte teor «Eu, abaixo assinado, D…, (...) residente em R. F… Lot. … - 2° A, que declaro sob compromisso de honra que: Entrego as chaves da habitação da morada Rua F… Lot. … - Casa o arrendatário M… abandonou a casa para ir a viver para a aldeia de Proença-a-Velha.» (cf.);”.
Na realidade foi no ponto 1 dos factos não provados que o Tribunal a quo consignou como indiciariamente não provado que “A Requerente, o companheiro e a filha habitam no imóvel sito na Rua F…, Lote …, C/V A, 1…-2… Lisboa, desde maio de 2021”. Ou seja, era relativamente ao ponto 1 dos Factos não provados, e não ao facto E) dos pontos provados, que cabia à Recorrente manifestar a sua discordância quanto ao julgamento que a seu respeito o Tribunal realizou, concretamente por ter dado tal factualidade como não provada sem ter produzido a prova por si requerida. Mas não o fez, antes se limitando a afirmar que o facto E) teria sido incorretamente julgado.
Só que quanto ao facto E) os meios de prova cuja realização foi requerida pela Recorrente – e que, note-se, atentando ao requerimento inicial, foi apenas testemunhal, nunca tendo solicitado a prestação de declarações de parte -, não são aptos a infirmar tal factualidade.
Com efeito, é que o facto E) corresponde à emanação e ao teor de um documento, encontrando-se a sua demonstração sustentada no correspondente meio probatório documental (artigo 362.º do CC), não detendo a prova testemunhal aptidão a afastar o juízo da existência do documento e do que nele se mostra consignado.
Daí que a produção dos meios de prova requeridos não se mostrava, nos termos do n.º 1 do artigo 118.º do CPTA, necessária, antes consubstanciando para esse propósito um ato inútil, sem que nenhum erro (ou insuficiência instrutória) possa a tal respeito ser apontado à sentença.
Reiterando-se, o que se vislumbra é que a Recorrente não pretenderia infirmar o facto E) mas sim provar que, não obstante (ou opostamente) o que ali se mostra vertido como tendo sido declarado – quanto à entrega das chaves e abandono pelo arrendatário -, residia com o seu agregado familiar no imóvel desde 2021.
Mas aí cabia-lhe apontar o erro de julgamento, por défice instrutório, ao ponto 1 dos factos não provados (ou o erro de julgamento ao despacho que precedeu a sentença), indicando que o Tribunal a quo não poderia ter dado como não provada tal factualidade (inscrita em 1. dos factos não provados) sem, para o efeito, ter permitido à Recorrente a realização da prova testemunhal que por si tinha sido requerida. Não o fez, impossibilitando este Tribunal ad quem – por não se tratar de questão de conhecimento oficioso – de proceder a tal apreciação.
Acrescente-se que quanto à alegação da (in)existência de alternativa habitacional é a própria Recorrente a assumir estarmos perante uma conclusão a que o Tribunal chegou, sem para tal produzir a prova por si requerida (conclusão 12.ª). Mas, como é sabido, a matéria de facto “deve incidir apenas sobre matéria de facto e não conter questões de direito, [d]eve cingir-se às ocorrências da vida real e evitar conceitos jurídicos” (Jorge Augusto Pais de Amaral, ob. cit., p. 219).
E a prova incide sobre factos e não tem por objeto afirmações de natureza conclusiva. Isto é, reiterando o Acórdão deste Tribunal de 22 de maio de 2019, proferido no processo 1134/10.9BELRA, “[a] seleção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento”.
Daí que, pretendendo a Recorrente afastar o alegado juízo conclusivo alcançado pelo Tribunal quanto à questão da existência de alternativa habitacional, cabia-lhe indicar quais os factos, por si alegados e que o Tribunal a quo não teria considerado provados, relativamente aos quais entendia ser necessária à decisão a produção da prova por si requerida.
Também a este respeito nada diz, desconhecendo-se quais são, afinal, os factos incorretamente julgados e qual a decisão que sobre os mesmos deveria ter sido proferida, e que levariam a, em sede de direito, julgar-se em sentido distinto ao do Tribunal a quo. Aqui se verificando, pois, um total e patente incumprimento dos ónus impugnatórios que sobre a Recorrente recaíam nos termos das als. a) e c) do artigo 640.º, n.º 1 do CPC, que determina, nesta parte, a rejeição do recurso.

4.2. Do erro de julgamento de direito quanto à apreciação do fumus boni iuris

A Recorrente imputa à sentença erro de julgamento, entendendo que se mostra preenchido o requisito do fumus boni iuris porquanto o ato padece de vicio de violação. Sustenta, em suma, que a ordem de despejo a coloca numa situação de carência habitacional, violando as Requeridas o disposto no artigo 28º, n.º 6 da Lei 81/2014, 13.º da Lei 83/2019, de 3/9 (Lei de bases da habitação), e artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 89/2021, de 3/11) dado que, perante o despejo, não existiu um reencaminhamento efetivo para uma outra alternativa habitacional. Prendendo-se a ilegalidade apontada ao ato no facto de o Recorrido ter promovido o despejo sem garantir previamente soluções de realojamento, violando a obrigação legal de encaminhar a Recorrente para solução habitacional.
Refere que se encontra a aguardar que seja satisfeito o pedido de inclusão no agregado familiar, sob pena de a sobrevivência do agregado familiar ficar grave e irremediavelmente afetada.
Defendendo, ainda, que o artigo 65.º, n.º 1 da CRP consagra a favor do particular o direito de exigir do Estado o cumprimento da obrigação de habitação ali prevista.
Advogando que a decisão proferida é omissa quanto ao encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou prestação de apoios habitacionais, o que gera a sua anulabilidade nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA.
A sentença recorrida julgou não verificado o requisito de adoção da tutela cautelar correspondente ao fumus boni iuris por entender, em síntese, que “perante a ocupação abusiva e sem título (ato ou contrato) e, por isso, ilegal, da habitação municipal em causa, resultante de um ato de intrusão na mesma, a Entidade Requerida encontra-se legalmente vinculada a determinar a cessação da ocupação, nos termos previstos no artigo 35.º, n.º 3 da Lei n.º 81/2014, de 19-12” (fls. 23) e que “a necessidade de encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou prestação de outros apoios, prevista no artigo 28.º, n.º 6 da Lei n. º 81/2014, configura uma garantia no procedimento administrativo, que não pressupõe a obtenção de uma efetiva alternativa habitacional, mas antes que os ocupantes sejam informados e esclarecidos das prerrogativas e alternativas legais ao seu dispor e reencaminhados para as mesmas”, o que entendeu ter-se verificado face ao disposto na alínea G) (fls. 24).
O assim decidido é de manter, encontrando-se em linha com a jurisprudência reiterada deste Tribunal.
Impõe-se, em primeiro lugar, dar conta que a Recorrente apenas nesta sede recursiva veio alegar que se encontraria a aguardar que seja satisfeito o pedido de inclusão no agregado familiar, crê-se que para o efeito de beneficiar do direito a novo arrendamento nos termos do artigo 14.º do Regulamento de Gestão do Parque Habitacional do Município de Lisboa, e, bem assim, o que corresponde à falta de fundamentação (formal) do ato por esta ser omissa quanto ao encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou prestação de apoios habitacionais. Sucede que não só tais questões não foram suscitadas no requerimento inicial, não tendo sido tratadas na decisão recorrida, como não são de conhecimento oficioso, surgindo, por isso, como questões novas que a este Tribunal não cumpre apreciar pois que o recurso se destina a impugnar as decisões da sentença (Ac. do STA de 12.11.2019, proferido no processo 17085/15.8T8 LSB.L1.S2, disponível em https://www.dgsi.pt/JSTJ.NSF/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/f04eac5f3e44f320802584be003dfefe?OpenDocument). Acresce que quanto à falta de fundamentação, a alegação não se encontra vertida nas conclusões, sabido que são estas delimitam o objeto do recurso.
Neste sentido, o erro de julgamento será apreciado à luz do que, efetivamente, foi invocado no requerimento inicial e apreciado pela sentença com vista a sustentar o preenchimento do fumus boni iuris.
A respeito do requisito do fumus boni iuris a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, isto é, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal. O juiz tem, assim, que verificar em sede cautelar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal.
De notar que o juízo sobre a aparência do direito deve ser positivo, mas não deixa de ser apenas perfunctório. Ao julgar a providência o juiz não antecipa o julgamento da ação, não formulando um juízo de certeza da procedência, mas cumpre-lhe adiantar se é plausível e provável o seu êxito. E só em caso afirmativo pode decretar a providência.
Isto posto, o probatório revela que “a habitação municipal sita na Rua F…, Lote … CV A, 1…-2… Lisboa foi atribuída, a título de cedência precária, a M…, por despacho de 10-01-1997 [cf. alínea C) dos factos indiciariamente provados].
Verificando-se que, em maio de 2023 foram reportadas à Requerida alegadas ameaças feitas a M…, que desocupou a identificada habitação municipal, tendo as respetivas chaves sido entregues por um vizinho, em 11-05-2023 [cf. alíneas D) e E) dos factos indiciariamente provados].
Mais resultou provado que em data não concretamente apurada, a Requerente, o seu companheiro e a sua filha terão passado a habitar na habitação municipal sita na Rua F…, Lote … CV A, 1…-2… Lisboa, não possuindo qualquer título válido ou autorização que pudesse legitimar a utilização do aludido imóvel [cf. alíneas I) e J) dos factos indiciariamente provados].” (fls. 21 da sentença).
Nessa sequência, pelo oficio de 12.11.2024 foi determinada a desocupação do imóvel.
Ora, o probatório revela, essencialmente, que a Recorrente ocupa abusivamente uma habitação municipal, isto é, sem título válido para tal (sem contrato ou sem ato administrativo autorizador ou atributivo da habitação social). O que a própria não Recorrente não nega, assumindo que “a ilegalidade imputada ao ato por parte da Recorrida que ordenou a desocupação não se prende com eventual direito que o Recorrente se arrogue a habitar o imóvel em causa”. Antes defende, por um lado, emergir diretamente do artigo 65.º da CRP o direito a uma habitação e, por outro, estar em causa a impossibilidade de ser determinada a desocupação sem cumprimento da obrigação legal de encaminhar a Requerente para solução habitacional, de molde a obstar a que fique despojada do direito a habitação.
A respeito da alegação da Recorrente de que emergiria diretamente do artigo 65.º da CRP, para si e para o seu agregado familiar, fruto de uma situação de insuficiência económica e do seu concreto circunstancialismo – encontrar-se grávida 7 meses, desempregada, e a residir com o companheiro e a filha com apenas 3 anos de idade – o direito à habitação, já se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo, em Ac. de 13.4.2023 proferido no processo 047/22.6BELSB (disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4ab4a71eafaa96f18025899500513619?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1), no qual se pode ler que,
«(…)importa delimitar o direito à habitação, enquanto direito constitucionalmente consagrado – artº 65º da CRP.
E este normativo, tal como o artigo 67º mostram-se inseridos na Parte I (Direitos e deveres fundamentais), do título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), do capítulo II (Direitos e deveres sociais) da Constituição e consagrando o primeiro o direito à habitação.
E ali se reconhece a todos os cidadãos o direito a uma habitação dimensionada ao número de membros da respetiva família, onde possa ser preservada a intimidade individual e a privacidade familiar, que ofereça condições de vida condigna e minimamente integrada na vida da comunidade.”.
Veja-se, também, a este propósito, o Ac. 280/93 do TC de 30.03.1993:
(…)
Traduz-se, pois, este direito à habitação, na sua vertente positiva, na exigência de medidas e prestações do Estado com vista à sua realização, não conferindo, porém, a qualquer cidadão, um direito imediato a uma prestação efectiva, porquanto não é directamente aplicável ou exequível; ou seja, é necessária uma actuação do legislador para concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei.
A propósito da natureza e alcance do direito à habitação, veja-se o Ac. deste STA proferido em 09.01.2020, in proc. nº 01846/17.6BEPRT onde se consignou: «15. Começaremos por notar que, tal como flui do que foi expressado na decisão de 1ª instância e sublinhado pelo Réu, ora Recorrente, o “direito à habitação”, previsto e garantido no art. 65º da CRP, é um “direito fundamental” que, todavia, não se inclui nos “direitos, liberdades e garantias” elencados nos arts. 24º a 57º da CRP (pessoais, arts. 24º a 47º; políticos, arts. 48º a 52º; ou dos trabalhadores, arts. 53º a 57º), nem nos direitos de natureza análoga, não gozando, de pleno, das características e do específico regime jurídico destes (cfr. arts. 18º e 17º nº 1), nomeadamente: aplicabilidade direta e imediata (dada a natureza precetiva); vinculação das entidades públicas e privadas; direito de resistência; suspensão condicionada; limite material de revisão constitucional; responsabilidade civil das entidades públicas; especial forma de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efetiva (v.g., arts. 107º a 111º do CPTA); exigências específicas impostas à lei restritiva (reserva de lei formal, art. 165º nº 1 b; reserva de lei material, art. 18º nº 3 “in initio”; proibição de retroatividade, art. 18º nº 3 “in medio”; respeito pelo “conteúdo essencial do direito”, art. 18º nº 3 “in fine”).
16.Efetivamente, trata-se de um “direito social”, previsto no Título III da CRP no âmbito dos direitos “económicos, sociais e culturais”, para os quais se estabelece uma diferente proteção jurídica, significativamente inferior à dos “direitos, liberdades e garantias”, condicionada, desde logo, pela capacidade financeira do Estado.
(…)
Resulta do exposto, que o artº 65º da CRP, não se pode considerar violado, nem quando o legislador ordinário estabelece regras e critérios para o acesso à habitação pública que pretendem salvaguardar a igualdade de tratamento de todos os cidadãos atendendo às suas circunstâncias e carências, nem tão pouco, quando a ora Requerida dá cumprimento à legislação ordinária vigente e aplicável ao caso sub judice, sendo certo que, caso se julgasse procedente a pretensão do Requerente, aí sim, se estaria a violar o disposto no direito à habitação, dado que o mesmo ocupa a referida casa sem qualquer título jurídico válido; ou seja, pelo facto de a carência económica do agregado familiar do Requerente ser notória, tal circunstância não é apta a, de modo automático, conferir-lhe o direito a usar uma habitação social, em detrimento de outros em igual, ou pior situação económica, que aguardam pacientemente, através dos tramites legais, a atribuição de um fogo municipal.»
Ou seja, como se concluiu no Ac. deste TCA Sul de 14.11.2024, proferido no processo 2013/24.8BELSB (disponível em https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/fb6539569b8e7e9d80258bd6004e5029?OpenDocument), que aqui acompanhamos e com plena aplicação à situação dos autos, “também aqui o invocado direito à habitação com base no artigo 65.º da CRP não serve para fundamentar os pedidos cautelares, nem, de igual maneira, as pretensões materiais a expressar pelo ora Recorrente na acção principal, porquanto, o referido comando constitucional tem a natureza de norma programática, carecendo a sua execução da intermediação que é conferida pela lei ordinária (infraconstitucional), designadamente, no que toca à definição de critérios e regras de acesso à habitação pública em condições de igualdade e em concurso com outros cidadãos igualmente carecidos de um fogo social.
Aliás, a talhe de foice, diga-se que, segundo decorre do artigo 7.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, “A atribuição de uma habitação em regime de arrendamento apoiado efetua-se mediante um dos seguintes procedimentos:
a) Concurso por classificação;
b) Concurso por sorteio;
c) Concurso por inscrição.” (destaques nossos)
Tal como afirmou o indicado acórdão do STA, o artigo 65.º da CRP “não é directamente aplicável ou exequível; ou seja, é necessária uma actuação do legislador para concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei”.
Do mesmo modo, do artigo 65.º da CRP não se extrai a interpretação que o mesmo consinta aos cidadãos carecidos de habitação a prática de actos de ocupação abusiva de casas municipais, ainda que momentaneamente devolutas, sem que exista para tal apropriação um qualquer título válido (um contrato ou um acto administrativo autorizador ou atributivo da habitação), mesmo que a tal panorama tenha conduzido a carência económica do ocupante (…), pois, nas palavras do mencionado acórdão, “pelo facto de a carência económica do agregado familiar do recorrente ser notória, tal circunstância não é apta a, de modo automático, conferir-lhe o direito a usar uma habitação social.”.
O que significa, portanto, que a este respeito a sentença não incorreu em erro de julgamento ao, convocando o acórdão deste TCA Sul de 15.2.2018, proferido no processo n.° 1299/17.9BELSB, concluir, essencialmente, que estando o direito constitucional à habitação regulado no artigo 65.º da CRP dependente de concretização legal, não sendo diretamente aplicável, nem exequível por si mesmo, não confere à Recorrente per si um direito imediato a uma prestação efetiva, só se podendo exigir o seu cumprimento nas condições e nos termos definidos pela lei.
E de igual modo decidiu com acerto ao reputar não violado o disposto no n.° 6 do artigo 28.° da Lei n.° 81/2014, que dispõe que “os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais”.
Com efeito, há que atentar que no oficio de 12.11.2024, pelo qual foi determinada a desocupação do imóvel, resulta, além do mais, que “[c]onsiderando a impossibilidade de promover a imediata atribuição de uma habitação permanente no parque habitacional publico existente, uma vez que têm que ser cumpridos os critérios e procedimento de elegibilidade definidos na Lei n.° 81/2014, de 19 de dezembro, na sua redação atual, e no Regulamento Municipal do Direito à Habitação (RMDH), publicado na 2.° Série - parte H - do Diário da República de 29 de novembro de 2019, informa-se V. Exa que nesta data foi sinalizado o seu agregado familiar junto da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa. (...)
Poderá ainda dirigir-se:
À Junta de Freguesia da área da sua residência, para eventual encaminhamento para outros apoios sociais;
À Santa Casa da Misericórdia de Lisboa da sua área de residência para eventual apoio social (...).” [facto G)].
Ou seja, verifica-se que, opostamente ao alegado pela Recorrente, a Recorrida, efetivamente, deu cumprimento à obrigação prevista naquele artigo 28.º, n.º 6 da Lei n.º 81/2024.
Com efeito, acompanhando-se o que a este respeito se escreveu no acórdão do STA, de 02/05/2024, prolatado no processo sob o n.º 02681/17.7BEPRRT (consultável em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/2bf8758333087f1080258b1c004a4bf9?OpenDocument), importa considerar que
«[a] obrigação de «encaminhamento» é, pois, uma consequência, e não um pressuposto legal do despejo.
Acresce, aliás, que o cumprimento da obrigação legal em questão não é, sequer, uma consequência necessária e automática do despejo, dado que apenas beneficiam do «encaminhamento» previsto na lei «os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional», o que supõe uma avaliação casuística da sua necessidade, o que, no caso dos autos, não se encontra sequer demonstrada.
13. Sempre se dirá, a benefício da certeza do direito, que ainda que os Recorrido beneficiassem do «encaminhamento» previsto no número 6 do artigo 28.º, a efetivação do respetivo despejo não estaria legalmente dependente da existência de uma alternativa concreta para a resolução do seu problema habitacional.
Aquela disposição legal não lhes confere o direito a exigir a disponibilidade de uma habitação determinada, dado que a mesma apenas estabelece uma obrigação de meios, mas não de resultado.
É nesse sentido que se tem de interpretar a expressão «encaminhamento», que literalmente significa uma simples orientação, e não permite a leitura garantística que dela fez o tribunal a quo.
Tem, por isso, razão o Recorrente, que nessa matéria é acompanhado pelo Ministério Público, quando alega que o cumprimento daquela obrigação se consubstancia, essencialmente, através da prestação de informações sobre as «soluções legais de acesso à habitação» e os «apoios habitacionais» existentes, mas não da realização de diligências concretas para obtenção de uma nova habitação.»
Na situação dos autos, verifica-se que, não obstante não se revelar terem sido realizadas diligências concretas de averiguação da situação socioeconómica da Recorrente e do seu agregado familiar, configurando a obrigação de encaminhamento nos termos que emergem do citado Acórdão do STA – ou seja, consubstanciando-se, essencialmente, na prestação de informações sobre as «soluções legais de acesso à habitação» e os «apoios habitacionais» existentes, mas não da realização de diligências concretas para obtenção de uma nova habitação -, verifica-se que a Recorrida não só sinalizou o agregado familiar da Recorrente junto da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, como lhe indicou as entidades a que se poderia dirigir com vista a encaminhamento para apoios [facto G)]. Ao fazê-lo cumpriu com as obrigações de meios (e não de resultado) que para si recaem daquele n.º 6 do artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, nada mais lhe sendo exigível a tal respeito.
Assim, «não cabendo às entidades que ordenam o despejo, ainda que este Tribunal de apelação compreenda a dificuldade da situação pessoal e familiar dos Recorrentes, qualquer dever, que dimane da citada norma legal, em assegurar uma alternativa concreta para a resolução do problema de carência habitacional de que padeçam os ora Recorrentes.
Até pela razão de que, por norma, segundo decorre do artigo 7.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, “A atribuição de uma habitação em regime de arrendamento apoiado efetua-se mediante um dos seguintes procedimentos:
a) Concurso por classificação;
b) Concurso por sorteio;
c) Concurso por inscrição.”» (Ac. deste TCA Sul de 14.11.2024, proferido no processo 2013/24.8BELSB (disponível em https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/fb6539569b8e7e9d80258bd6004e5029?OpenDocument).
Em suma, também nesta dimensão, do invocado incumprimento da obrigação de encaminhamento para solução habitacional, não assiste razão à Recorrente no erro de julgamento de direito que aponta à sentença.
Concluindo-se, portanto, como se afirmou na sentença recorrida, que a pretensão material da Recorrente carece de base legal, sendo provável que não irá obter decisão que lhe seja favorável na ação principal, pelo que não se encontra preenchido o requisito de adoção da tutela cautelar do fumus boni iuris.
Impõe-se, por conseguinte, negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

Da condenação em custas

Vencida, é a Recorrida condenada nas custas, salvo se lhe tiver sido concedida proteção judiciária na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo (cfr. artigo 527.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, artigos 7.º, n.º 2 e 4 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA).

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Rejeitar parcialmente o recurso quanto à matéria de facto;
b. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;
c. Condenar a Recorrida nas custas, salvo se lhe tiver sido concedida proteção judiciária na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo.