Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02168/06

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	02/08/2006

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	INTERESSES DIFUSOS

Sumário:	1. O conceito de interesses difusos reconduz-se a interesses sem titular determinável, meramente referíveis, na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas. 2. Só por si, a colocação de dois sinais de trânsito proibido num determinado arruamento urbano sem residentes e a construção não licenciada de uma cerca e alpendre, não configuram a violação de interesses difusos da concreta comunidade urbana.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Manuel ..., com os sinais nos autos, inconformado com o indeferimento liminar da petição de acção popular por si interposta, proferido pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, dele vem recorrer concluindo como segue:

A) A acção administrativa comum foi proposta pelo ora Recorrente ao abrigo do nº 2 do art. 9° do CPTA, no qual se prevê expressamente a protecção dos valores e bens constitucionalmente protegidos do urbanismo e do ordenamento do território,
B) São esses os valores e interesses em causa quando se constata que, nos terrenos referido nos autos foram efectuadas construções (i) sem qualquer licença, (ii) num local onde não é permitido construir segundo as normas regulamentares aplicáveis e (iii) em violação do clausulado no contrato de aquisição dos referidos terrenos, que os destina "única e exclusivamente" a espaços verdes e estacionamento e proíbe qualquer vedação ao acesso do público em geral.
C) Trata-se de defender o interesse que toda a comunidade tem na observância da legalidade no que a estes valores diz respeito.
D) A proibição clausulada no contrato de alienação, dos terrenos é a de vedar o local, independentemente de tal vedação ser ou não completa, ter ou não portões ou outras formas de atravessamento.
E) Acresce que esta proibição não é a única: do Plano de Pormenor da Zona do Sagrepe resulta uma proibição, pura e simples, de construção (seja que construção for) no local, e é genericamente proibida a construção sem licença, nos termos do artº 4°do D.L.555/99. F) A Acção Popular, como instituto de carácter objectivista, pode ser utilizada para obter a reposição de uma situação de violação da legalidade em que estão afectados interesses difusos ou de toda a comunidade, sem que haja necessidade de demonstrar qualquer prejuízo ou dano subjectivado, individual ou colectivo, proveniente da situação de violação da legalidade: é mesmo o meio próprio para o efeito.
G) De qualquer forma, ficou claramente apontada na petição inicial a lesão interesses urbanísticos e de ordenamento do território e mesmo ambientais, que advém para a comunidade da limitação ou total exclusão de acesso à zona em causa, assim como da edificação de construções em locais destinados em favor da comunidade – “única e exclusivamente” - a zonas verdes, e nos quais é proibido, também em favor da comunidade, construir.
H) Não é viável uma eventual correcção e legalização das referidas construções pela via administrativa, face à proibição regulamentar de construção no local e à proibição contratual de vedação do mesmo.
I) A competência atribuída ao Presidente da Câmara Municiai para aplicar coimas (leia-se, determinar a instauração de procedimentos de contra-ordenação e prosseguir os trâmites devidos no respeito integral pelas garantias dos administrados), não é uma mera faculdade, mas um dever legal, expressamente previsto no art. 98° n° 10 do D.L. 555/99,
J) O mesmo se diga da participação de situações susceptíveis de integrarem ilícitos criminais, a fim de desencadear os respectivos processos-crime, previstas no art. 101° do D.L. 555/99.
K) Estão em causa verdadeiros deveres legalmente impostos à Administração, cujo cumprimento pode e deve ser sindicado pelos Tribunais, sem qualquer lesão do princípio da separação de poderes, uma vez que se trata apenas de verificar e ordenar o cumprimento estrito da lei. L) Á Câmara Municipal e o Presidente da Câmara têm o dever de fiscalização da legalidade urbanística e do ordenamento do território, devendo lançar mão de todos meios necessários para repor a legalidade no terreno. M) Os sinais de trânsito colocados das extremidades da via em causa impossibilitam, pública e serve para o trânsito de veículos automóveis, independentemente dos motivos na prática, a utilização desta via pelo público em geral, sendo certo que a referida via que tenham para ali passar. N) Ficou vedada a utilização pelo público de um bem que é do domínio público.
O) A finalidade específica da estrada é a da circulação automóvel, e é precisamente essa a utilização que está vedada, ao público em geral, pelo que se impõe reconhecer que aquele bem público e a sua utilidade foram submetidos ao interesse e à utilização de apenas um privado, comprometendo-se, assim, toda a utilidade pública própria de um bem que tem a natureza específica de "estrada", independentemente de se poder passar pelo local a pé.
P) As pretensões manifestadas dizem directamente respeito à defesa do domínio público, dos bens do Estado, e da possibilidade de todos os usufruírem, estando estes valores expressamente previstos no art. 9°, nº 2 do CPTA na alínea b) do n° 3 do art 52° da Constituição e no n° 2 do art, 1° da Acção Popular.
Q) A norma que, inserida no núcleo de interesses a defender, se mostra violada é a que confere à Câmara Municipal a competência para regulação sinalização do trânsito, uma vez que a colocação dos sinais em questão, ao restringir quase totalmente o acesso automóvel à referida via, visa objectivamente atingir um fim diverso do que a lei tinha em vista quando atribuiu ao município a competência para colocação de sinais de trânsito, que era a da regularização do tráfego automóvel, permitindo uma circulação segura e ordenada, não o de privatizar o acesso às estradas públicas.
R) Não cabe ao Tribunal deixar de aplicar a lei com base em juízos de mérito sobre a actividade administrativa.
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O Município de Elvas e contra-interessada Jardimtur – Actividades Hoteleiras Lda. não contra-alegaram.

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Com dispensa de vistos substituídos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão, em conferência – cfr. artº 707º nºs 2 e 3 CPC ex vi artº 140º e 36º nº 2 CPTA

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O despacho de indeferimento liminar proferido pelo Mmo. Juiz ao abrigo do disposto no artº 13º da Lei 83/95 de 31.08, é do tero que se transcreve:
“(..)
Manuel ..., NIF 160 500 826 e demais sinais dos autos, veio intentar a presente acção popular administrativa, "fazendo uso do seu direito de acção popular, nos termos do art° 9°, n° 2 do CPTA e da Lei n° 83/95 de 31 de Agosto", contra o Município de Eivas e indicando como titulares dos interesses em causa na acção a sociedade Jardimtur - Actividades Hoteleiras, Lda, pessoa colectiva n° 502 893 630 e demais sinais dos autos.
Peticiona o seguinte:
"Nestes termos, deverá a presente acção ser julgada procedente por provada e em consequência:
1. Ser condenado o Município de Eivas a ordenar a demolição da cerca e do telheiro/alpendre construídos nos terrenos alienados à JARDIMTUR, acima identificados, e a reposição e arranjo do terreno para utilização como zona verde, em prazo não superior a 15 dias.
2. Ser condenado o Município de Eivas a proceder directamente ou através de terceiro à referida demolição, reposição e arranjo, caso a proprietária actual dos terrenos não o faça por si, e a fazê-lo num prazo não superior a 15 dias, contados do termo do prazo referido em 1.
3. Ser condenado o Município de Elvas a instaurar os processos de contra-ordenação e criminais que forem devidos em caso de incumprimento da ordem referida em l.
4. Ser condenado o Município de Elvas a alterar a sinalização da estrada secundária acima referida de forma a permitir o acesso do público em geral a essa via, em concreto retirando pelo menos um dos dois sinais de trânsito proibido, e permitindo a circulação dos veículos em geral pelo menos num dos sentidos da via.
Mais se requer seja condenado desde já o titular do cargo de Presidente da Câmara de Elvas, ou os membros ou titulares dos órgãos municipais que se entender serem competentes para executar a decisão que vier a ser proferida, a pagar uma sanção pecuniária compulsória no valor que se entender adequado para assegurar a efectividade do cumprimento dessa decisão dentro do prazo fixado, nos termos do n° 2 do art. 3° do CPTA.".

Descreve assim os factos em que assenta a causa de pedir:
“(..)
1. Por escritura de 21 de Dezembro de 2000, lavrada no Notário Privativo da Câmara Municipal de Eivas, o Município de Elvas vendeu à sociedade JARDIMTUR - ACTIVIDADES HOTELEIRA LDA., adiante indicada como contra-interessada, representada pelos seus sócios gerentes José Luís Roxo Guerra e Angelo Manuel Brissos Ferrão, duas parcelas de terreno resultantes do loteamento do prédio sito no denominado Olival das Pias, inscrito sob o n° 226, secção L da freguesia de Caia e São Pedro, uma com a área de 1.250 m2 (descrita na Conservatória do Registo Predial de Eivas sob a ficha 01679/000512) e outra com a área de 1.500 m2 (descrita na Conservatória do Registo Predial de Elvas sob a ficha 01680/000512) — Documento l, aqui reproduzido.
2. Da referida escritura, cláusulas Segunda e Quarta, consta o seguinte: “Segunda: As parcelas de terreno destinam-se única e exclusivamente a espaços verdes e estacionamento de acordo com o previsto no Plano de Pormenor da Zona da Sagrepe publicado no Diário da República, II Série, n° 217 de 19/09/1997.; Quarta: O proprietário ou titular de qualquer outro direito real sobre as panelas de terreno em cama não poderá vedar o acesso às mesmas ao público em geral e fica obrigado a manter o bom arranjo do espaço"
3. Sucede que, após a referida escritura, os sócios gerentes da sociedade adquirente, José Luís Roxo Guerra e Angelo Manuel Brissos Ferrão procederam à construção, nos terrenos adquiridos, sem qualquer licença, de uma vedação com cerca de 220 metros lineares e 2,50 metros de altura, em alvenaria e tubos de ferro, e construíram também um alpendre com cerca de 150 m2, com estrutura em ferro e cobertura em chapas metálicas, para serviço, como picadeiro e estacionamento, a um estabelecimento hoteleiro da referida sociedade, existente nas imediações, denominado "Albergaria Jardim".
4. Os referidos terrenos confinam a Norte com uma estrada secundária de utilização pública, na qual o trânsito foi altamente condicionado, de forma a poder servir praticamente apenas o estabelecimento hoteleiro da JARDIMTUR, além de um portão secundário da Associação de Regantes.
5. Com efeito, por deliberação da Assembleia Municipal de Elvas de 26 de Fevereiro de 2004, antecedida de proposta nesse sentido por parte da Câmara Municipal (proposta aprovada em 15 de Janeiro de 2004), foi ordenada a colocação de dois sinais de trânsito proibido (C.l) na intercepção da antiga EN 4, zona da Albergaria Jardim, nos dois sentidos, excepto a residentes (que não existem na zona) no descendente — Documentos 2 e 3, aqui reproduzidos.
6. Na prática, tais sinais inviabilizam o trânsito na via pública constituindo como que uma "privatização" da mesma em benefício da JARDIMTUR e dos seus sócios gerentes acima indicados, e em prejuízo do público, uma vez que, face aos condicionalismos impostos, a indicada estrada praticamente só poderá sentir o estabelecimento hoteleiro e anexos.
7. Por carta de 24/08/2005, o signatário enviou, em nome do Autor e da sua mulher, uma carta para o Presidente da Câmara Municipal de Elvas onde se manifestava a preocupação face à violação do estipulado no contrato de compra e venda de terrenos acima referido, bem como à situação de privatização prática da estrada pública — Documento 4, aqui reproduzido.
8. Na referida carta, manifestou-se a necessidade de a Câmara ordenar a demolição das vedações existentes e providenciar pelo adequado cumprimento do contrato, bem como o ensejo de informar o IGAT sobre a situação da estrada.
9. Em resposta à referida carta, o Sr. Vereador José Manuel Bagorro, actuando por delegação de competências, veiculou a informação da DAU n° 352 segundo a qual os serviços de fiscalização haviam elaborado uma participação no dia 02/04/2002, na sequência da verificação da construção da sobredita cerca e alpendre, tendo sido atribuído a essa participação o n° 53 — Documento 5, aqui reproduzido.
10. Por carta de 05/12/2005 dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Elvas o signatário requereu então, como mandatário do Autor, que lhe fossem prestadas informações sobre a evolução processo de contra-ordenação a que dera origem a participação n° 53, bem como sobre a aplicada e o cumprimento de tal sanção — Documento 6, aqui reproduzido
11. Mais requereu informação sobre outras medidas tomadas pelo Município para repor a situação, nomeadamente por imposição da demolição das construções ilegais.
12. Não tendo recebido qualquer resposta, o Autor requereu junto do Tribunal Judicial da Comarca de Elvas em 08/02/2006, por intermédio do signatário, a notificação judicial avulsa do Senhor Presidente da Câmara de Elvas para que fossem prestadas as referidas informações — Documento 7, aqui reproduzido.
13. Por ofício de 13/02/2006, o Sr. Vereador da Câmara Municipal de Elvas informou que no processo de contra-ordenação instaurado na sequência da participação n° 53, ao qual havia sido atribuído o n° 78/02, fora aplicada aos arguidos — os dois sócios gerentes da JARDIMTUR — (apenas) a pena de admoestação — Documento 8, aqui reproduzido.
14. E nada se referiu quanto à reposição da legalidade pelo Município de Elvas, ordenando-se ou procedendo-se à demolição das construções, que actualmente se mantêm.
15. Verifica-se, portanto, que com a indicada "pena" tudo ficou na mesma, sem que o Sr. Presidente da Câmara de Elvas ou quaisquer outros órgãos ou serviços camarários tenham actuado no sentido de repor a legalidade: as construções não licenciadas e ilegais mantêm-se, o terreno em causa mantém-se vedado ao público, e na prática, face aos condicionalismos de trânsito impostos, a estrada continua a circunscrever-se ao uso privativo do estabelecimento hoteleiro e anexos.
16. É patente, portanto, que existe um favorecimento objectivo do dito estabelecimento hoteleiro. (..)”

São as seguintes, as razões dos seus pedidos:
“(..)
17. A vedação e as construções efectuadas nos terrenos alienados pelo Município de Elvas são ilegais e ilícitas a todos os títulos.
18. Com efeito, tais violam frontalmente o clausulado na escritura de compra e venda acima referida, maxime as cláusulas segunda e quarta.
19. E violam, naturalmente, o art. 4°, n° l e n° 2, alínea c) do DL n° 555/99, por terem sido executadas sem qualquer licença
20. E violam também as disposições legais e regulamentares de planeamento urbanístico aplicáveis designadamente o n° 3 do art. 9° do Plano de Pormenor da Zona do Sagrepe, publicado no Diário da República II Série, n° 217, de 19/09/1997, Declaração n° 221/97 (2a série), que proíbe qualquer construção naquele local.
21. Relativamente aos sinais de trânsito proibido, a sua colocação não serve o fim que a lei tem em vista ao atribuir esta competência ao município, que é o de permitir uma circulação segura e ordenada do trânsito, nem o fim de "melhorar as condições da circulação automóvel no Concelho" ao contrario do que se declara na proposta do Sr. Vereador Vilar Pires, incluída no Documento 2, acima referido.
22. Com efeito, a única finalidade que objectivamente pode ser prosseguida com a colocação de sinais de trânsito proibido nos dois sentidos da estrada em causa, que, recorde-se, é uma estrada pública, apenas exceptuando os "residentes" que ali não existem, é a de privatizar essa via em favor do estabelecimento hoteleiro que ali se encontra, e em prejuízo do público, que, como se explicou, deveria poder aceder àqueles terrenos sem qualquer restrição.
23. Acresce que, ao não tomar qualquer providência no sentido de aplicar as devidas coimas e de ordenar a demolição das obras ilegais, a Câmara Municipal viola os deveres de fiscalização e de zelo pela manutenção da legalidade urbanística.
24. Com efeito, dispõe a alínea b) do n° 5 do art. 64° da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, Na redacção que lhe foi conferida pela Lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro, que compete à Câmara Municipal: "Realizar vistorias e executar, de forma exclusiva ou participada, a actividade fiscalizadora atribuída por lei, nos termos por esta definidos."
25. E dispõe a alínea m) do n° 2 do artigo 68° do mesmo diploma legal, que compete ao Presidente da Câmara Municipal: "Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes;"
26. Deverá, pois, ser dado cumprimento ao dever de fiscalização da legalidade urbanística e do ordenamento do território no caso em apreço, devendo a Câmara Municipal de Elvas e o Sr. Presidente da Câmara lançar mão de todos os meios necessários para repor a legalidade no terreno. (..)”

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Dispõe o art° 13 da Lei n° 83/95, de 31 de Agosto, que a petição deve ser indeferida quando o julgador entenda que é manifestamente improvável a procedência do pedido, ouvido o Ministério Público e feitas preliminarmente as averiguações que o julgador tenha por justificadas ou que o autor ou o Ministério Público requeiram.
Foi ouvido o EMMP, que emitiu parecer fundamentado, no sentido da manifesta improbabilidade da procedência dos pedidos formulados na presente acção.
Acrescentou ainda:
"Acontece todavia que, atenta a alegada violação do art° 4°, n° l e 2, alínea c) do DL 555/99, de 16/12 execução das obras sem licença camarária, importa que o MP proceda a diligências de averiguação sobre tal matéria.
Para o efeito será diligenciado no sentido de que seja extraída certidão de todo o processado e que nos seja entregue para instauração do competente processo administrativo a correr termos nestes Serviços da procuradoria junto deste TAF.".
De seguida, aquele MMP formulou este mesmo pedido em requerimento autónomo.
Face aos pedidos e causa de pedir, tal como vertidos na p.i., bem como ao pedido formulado pelo MP, cabe decisão:

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Dispõe o art° 1° a Lei n° 83/95, de 31 de Agosto:
1. - A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no nº 3 do artigo 52° da Constituição.
2. - Sem prejuízo do disposto no número anterior, são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.".
E o n° 3 do art° 52° da Constituição da República Portuguesa dispõe:
3. - É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:
a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural;
b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais".

Posto isto, vamos então apreciar a petição presente.
"A acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa. O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. A acção popular tem sobretudo incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses." (cfr. Acórdão do STA de 29.04.03, no Rec. n° 47545).
Em anotação ao art° 52° da CRP, cujo n° 3 prevê, como vimos, o direito de acção popular, ao abrigo de cujo preceito foi publicada a Lei n° 83/95, de 31/8 (Direito de participação procedimental e de acção popular), escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira que "a acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa,....O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos....A acção popular tem sobretudo incidência na tutela de interesses difusos pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses" (CRP 3a ed. revista, pág. 281

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O que impugna o autor?
Pela leitura da p.i., o Autor identifica a deliberação da Assembleia Municipal de Elvas, de 26 de Fevereiro de 2004, pela qual foi decidida a colocação de dois sinais de trânsito proibido num determinado arruamento urbano, excepcionando a proibição de trânsito aos residentes e daí conclui que "tais sinais inviabilizam o trânsito na via pública constituindo como que uma “privatização da mesma...", concluindo mais adiante que esta é uma situação de "privatização prática da estrada pública", por entender que "face aos condicionalismos impostos, a indicada estrada praticamente só poderá servir o estabelecimento hoteleiro e anexos".
Não invoca, nesta parte, nenhuma razão que permita a intervenção da acção popular, que tem, como se disse, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos.
Não se vislumbra naquelas alegações qualquer interesse de toda a comunidade que legitime, sequer, a intervenção uti cives do Autor, pois que a intervenção uti singuli está afastada por via da acção popular.
Bem pelo contrário, não só o condicionamento de trânsito é actualmente na vida de qualquer cidade encarado como um bem, algo de positivo (v.g. o dia europeu sem carros, destinado a afastar o veículo automóvel das cidades) como, no caso concreto, e com base no alegado, o trânsito não foi proibido totalmente, mas apenas a não residentes.
Por outro lado, não alega ou demonstra quem são os prejudicados, pois que afirma não haver residentes naquele local (cfr. artigo 5° da p.i.), para além da interessada e da associação de Regantes, nem sequer em que medida é que o respectivo interesse (qual?) sai prejudicado, pois como se disse, não se vislumbra um prejuízo para a comunidade pelo facto de uma determinada via pública ter o trânsito condicionado, com permissão de acesso apenas aos ali residentes.
Ademais não se vislumbra norma que, inserida no núcleo de interesses a defender, se mostre violada, designadamente interesses protegidos pela respectiva lei já identificada, como a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.
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E o mesmo se diga relativamente ao restante que vem alegado, pois mesmo a eventual violação, como alegado, de disposições legais e regulamentares de planeamento urbanístico aplicáveis, designadamente o n° 3 do art° 9° do Plano de Pormenor da Zona do Sagrepe, não se mostra poderem relevar, no caso concreto e face à causa de pedir, como fundamento da acção popular, no âmbito do disposto no art° 1° da Lei n° 83/95, se não se alega também, e mais uma vez, quais os interesses difusos violados, em que medida ocorre a dita violação, designadamente quanto aos interesses protegidos pela lei, como a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural ou o domínio público.
Aliás, mesmo admitindo, por mero exercício de raciocínio, que vinha alegado de forma convincente e verosímil violação de direitos ou interesses difusos, de toda a comunidade, ainda assim não se vislumbra pelo alegado na causa de pedir que pelas obras efectuadas (com observância ou não da tramitação legal e procedimental atinente, de que adiante se cuidará) estivessem violadas aquelas condições de destino do terreno a espaços verdes, estacionamento de acesso público, uma vez que a construção de muro de delimitação do terreno não constituo por si só, obstáculo decisivo e absoluto, face à condições do negócio que o Autor alega.
Basta a existência de acessos susceptíveis de serem franqueados por qualquer pessoa, que se afigura ser o caso presente, posto que ali funciona uma unidade hoteleira.

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Aliás, o problema que o Autor parece levantar é o de acesso de automóveis, mais do que o acesso de pessoas, mas a esse aspecto já acima nos referimos.
Quanto ao problema do licenciamento de obras, ou da falta, não se vislumbra que, por si só (ou seja v,g. a sua não existência) possa ser erigido em violação de interesses da comunidade se não vem alegado qual o prejuízo que daí advém para a comunidade, no raciocínio conjugado com o acima já produzido relativamente à sinalização do trânsito naquele local, sendo certo que pode subsistir ainda a possibilidade de ocorrerem v.g. trabalhos de correcção ou alteração a que alude o art° 105° do Dec.-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, ou mesmo pedidos de autorização ou de licenciamento.
No mais, já o EMMP junto deste Tribunal tomou conhecimento da situação descrita na p.i., por via da vista dos autos que lhe foi feita, tendo solicitado certidão das peças processuais necessárias à defesa dos valores que lhe compete defender, designadamente, quanto à questão da alegada execução de obras sem o respectivo título de licenciamento.

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Em suma, e como bem disse o EMMP, o Autor formulou pretensões que se mostram não inseridas no núcleo de interesses previstos no âmbito do disposto no art° 1° da Lei n° 83/95, de 31 de Agosto, ou que tutelem o referido núcleo de interesses a defender, ou sequer demonstra a ofensa de interesses de toda a comunidade.
É assim relativamente ao pedido: l - Ser condenado o Município de Elvas a ordenar a demolição da cerca e do telheiro/alpendre construídos nos terrenos alienados à JARDIMTUR, acima identificados, e a reposição e arranjo do terreno para utilização como zona verde, em prazo não superior a 15 dias.
Na verdade, num total de 1250 m2, a construção de um telheiro ou alpendre com cerca de 150 m2 para serviço como picadeiro ou estacionamento parece conter-se dentro da cláusula que prevê a utilização da parcela como estacionamento, deixando ainda cerca de 1100 m2 para zonas verdes ou o mais que se mostrar legal e contratualmente admissível.
É assim relativamente ao pedido (mero acto de execução de eventual procedência do primeiro, pelo que irreleva completamente para os fins fundamentantes da presente acção popular): 2 - Ser condenado o Município de Elvas a proceder directamente ou através de terceiro à referida demolição, reposição e arranjo, caso a proprietária actual dos terrenos não o faça por si, e a fazê-lo num prazo não superior a 15 dias, contados do termo do prazo referido em 1.
É assim relativamente ao pedido: 4 - Ser condenado o Município de Elvas a alterar a sinalização da estrada secundária acima referida de forma a permitir o acesso do público em geral a essa via, em concreto retirando pelo menos um dos dois sinais de trânsito proibido, e permitindo a circulação dos veículos em geral pelo menos num dos sentidos da via.
Como já acima se disse, vislumbra-se, pelo contrário, maior prejuízo para a comunidade, a abertura da via a todo o trânsito automóvel, do que o seu condicionamento e permissão apenas a residentes.
Repare-se que é apenas o trânsito automóvel que está ora aqui em causa, que não o de pessoas ou o acesso por parte do público em geral àquelas zonas.
Relativamente ao pedido 3 — Ser condenado o Município de Elvas a instaurar os processos de contra-ordenação e criminais que forem devidos em caso de incumprimento da ordem referida em l — é matéria afastada da competência do Tribunal (art° 4° do ETAF) ou de conhecimento absolutamente prejudicado pelo princípio da separação de poderes (art° 3° do CPTA.
Na verdade, o Município de Elvas, pelos seus órgãos representativos, agirá no exercício das suas atribuições e competências, não podendo o Tribunal substituir-se aos órgãos do Município na condução da política autárquica e no exercício das suas atribuições e competências, sem prejuízo, evidentemente, do que a lei dispõe, apenas como exemplo, em matéria de condenação à prática de acto devido (art°s 66° e seguintes do CPTA), o que manifestamente não é aqui o caso. (..)”

DO DIREITO

Diga-se, desde já, que o julgado, em fase do discurso jurídico fundamentador, é para confirmar.

Entende-se por interesses difusos “(..) os interesses sem titular determinável, meramente referíveis na sua globalidade a categorias indeterminadas de pessoas (..) evidenciados[s] pela sua adstrição a um conjunto de pessoas caracterizado pela sua indivisibilidade e pela indeterminabilidade dos seus componentes (..) A necessidade de admitir a iniciativa processual popular relativamente aos interesses materiais seleccionados no nº 3 do artº 52º da CRP resulta de, em muitas circunstâncias, eles se apresentarem para a grande maioria dos cidadãos como meros interesses difusos, pelo que ninguém poderá invocar um interesse pessoal e directo na prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções contra esses bens cometidas.
Assim ocorrerá sempre que, nem os preceitos constitucionais que os arvoram em Direitos económicos, sociais e culturais hajam sido densificados pelo legislador em normas das quais resultem para pessoas individualizáveis prestações públicas determináveis, nem os preceitos constitucionais que apontam tarefas fundamentais do Estado com o conteúdo material em causa, hajam sido legislativamente desenvolvidos em normas organizatórias ou funcionais da administração presididas - a par de finalidades de mero interesse geral – por um fim de protecção de pessoas em situações concretas. (..)” (1)
Nos interesses difusos há, pois, uma “(..) ausência de manifestas e inequívocas situações de vantagem de dimensão individual e conteúdo substancial, accionáveis judicialmente junto do juiz administrativo pelos particulares (..)” (2)

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Como salienta a Doutrina, “(..) Convém não esquecer que os interesses materiais qualificados no nº 3 do artº 52º da CRP têm todos eles também a natureza de interesses públicos postos por lei a cargo da administração directa e indirecta de pessoas colectivas de população e território: Estado, regiões autónomas e autarquias locais.
Pelo menos, a maioria daqueles interesses constitui até objecto de tarefas fundamentais do Estado, nos termos do artigo 9º da CRP.
Integram matéria das atribuições legislativas das regiões autónomas nos termos dos respectivos estatutos políticos-administrativos.
Cabem plenamente nas atribuições dos municípios e, em alguma medida, das freguesias. [Cfr. Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, sobre o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, artigos, 13º e 14º].
Torna-se, pois, patente que um critério determinante de selecção de interesses qualificados na alínea a) do nº 3 do artigo 52º da CRP, decalcado sem acrescentos (que teriam sido possíveis) no artigo 1º da LPPAP [Lei 83/95, 31.08], foi o de se tratar de assuntos públicos (terminologia do artigo 48º nºs 1 e 2 da LPPAP) em cuja direcção todos os cidadãos têm o direito de tomar parte. (..)
(..) se, em Caminha ou no Funchal, ocorresse um início de obras não devidamente licenciadas num monumento em vias de classificação como se interesse nacional , [t]ratando-se, nesse caso, de matéria da competência de órgãos e serviços do Estado, qualquer cidadão recenseado como eleitor poderia iniciar uma acção popular administrativa visando obter o tipo de pronúncia jurisdicional mais adequado à protecção do bem cultural.
E isso, naturalmente, sem acepção do local de recenseamento, uma vez que a administração estatual (directa e indirecta) é assunto público sujeito à participação de todos os cidadãos pelos meios legalmente previstos. (..)
(..) O nosso entendimento é o de que não há que proceder a um aferição de pertença material do agente popular ao círculo de portadores do interesse difuso, ou seja, de um interesse indivisível através de um processo de apropriação individual (..) o motivo da escolha, no nº 3 do artigo 52º da CRP e no artigo 1º da LPPAP, de interesses caracterizáveis por poderem ser existencialmente vividos em particular por classes ou categorias de sujeitos, ainda que permanecendo insusceptíveis de uma individualizada delimitação do seu campo se incidência subjectiva.
A nosso ver, essa solução terá obedecido a razões de duas ordens.
Por um lado, e principalmente, tratou-se de delimitar não a legitimidade mas a causa de pedir admissível, como meio técnico, alternativo ao da legitimidade, de impedir o excessivo alargamento do emprego da acção popular. (..)” (3)

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No caso dos autos é patente pelo conteúdo da petição inicial que nada de semelhante ocorre.
Quanto aos sinais de trânsito proibido, nada há de jurídicamente dissonante no despacho de indeferimento face ao disposto no artº 2º nº 1 com referência ao artº 1º nºs. 1 e 2 da Lei 83/85 de 31.08 em razão de não se saber quais são os interesses comunitários postos em causa por as pessoas da cidade de Elvas não poderem transitar de carro na dita rua, por exemplo, se o trânsito fica muito mais demorado pelas outras ruas da cidade por não se escoar também pela rua em causa, se há pequenos ou grandes “engarrafamentos” no trânsito das outras ruas, sendo certo que os arruamentos da cidade de Elvas não são um facto de conhecimento público e, portanto, os prejuízos comunitários têm de ser alegados.
Como decorre do teor da decisão do Tribunal a quo, supra transcrita, os sinais de trânsito proibido estão colocados em arruamento urbano que serve exclusivamente o estabelecimento hoteleiro da contra-interessada Jardimtur Lda. e a Associação de Regantes, sendo que o Recorrente não alega factos em ordem a concretizar que implicações negativas resultam para “(..) toda a comunidade que legitime, sequer, a intervenção uti cives do Autor (..)”, nem que seja a concretização de “(..) um prejuízo para a comunidade pelo facto de uma determinada via pública ter o trânsito condicionado, com permissão de acesso apenas aos ali residentes (..)”.
Donde, apenas resulta da petição inicial que o Recorrente discorda da sinalização proibitiva de trânsito na rua em causa.
Quanto à demolição da cerca e alpendre construídos sem licença para serviço do estabelecimento hoteleiro da contra-interessada Jardimtur Lda. a situação emergente do petitório é exactamente a mesma, pois nada é especificado em sede de factualidade sobre os eventuais interesses da comunidade de cidadãos de Elvas que se vêm postergados, ou seja, “(..) não se alega também, e mais uma vez, quais os interesses difusos violados, em que medida ocorre a dita violação, designadamente quanto aos interesses protegidos pela lei, como a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural ou o domínio público. (..)”

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De modo que, pelas razões de direito que fundamentam o despacho de indeferimento proferido no Tribunal a quo, para cujos termos se remete com os efeitos confirmativos estatuídos no artº 713º nº 5 CPC, a que acrescem, em nosso critério, os supra transcritos excertos doutrinários, improcedem as questões suscitadas em sede de erro de julgamento nas conclusões de recurso sob os itens A a R.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC (seis) – artº 73º D nº 3 CCJ.

Lisboa, 08.FEV.2007,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Carlos Araújo)

(1) Sérvulo Correia, Direito do contencioso administrativo, I, LEX/2005, págs. 245, 261 e 667.
(2) Luís Filipe Colaço Antunes, A tutela dos interesses difusos em direito administrativo – para uma legitimação procedimental, Almedina/1989, pág.189.
(3) Sérvulo Correia, Direito do contencioso administrativo, Vol. I, Lex/2005, págs.659, 661, 667 e 668.