| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
O Ministério das Finanças inconformado com o saneador – sentença proferido pelo TAF de Loulé, em 5 de fevereiro de 2009, que julgou procedente a presente acção administrativa especial intentada por ……………………e consequentemente anulou o despacho do Director Geral dos Impostos, de 20 de fevereiro de 2004, e condenou o ora Recorrente a praticar ato administrativo que determine o pagamento das diferenças salariais e outras devidas em consequência do decidido no despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, datado de 18 de outubro de 1999, acrescido de juros de mora desde 20 de Fevereiro de 2004, sobre as importâncias que vierem a ser apuradas, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
“a) A sentença recorrida padece de erro na apreciação da matéria de facto:
1. Contrariamente ao que na mesma se dá como provado, o que a ora A. , em 30-7-2003, solicitou ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais foi que lhe fossem pagos os benefícios reconhecidos pelo acórdão do TCA de 12-12-2002, e não benefícios supostamente reconhecidos pelo despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18-10-99.
2. Contrariamente ao que na douta sentença se dá como assente, o despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 18 de Outubro de 1999, não atribui à A. qualquer direito.
b) A sentença recorrida padece, também, de erro na apreciação da matéria de direito:
1. O despacho impugnado está em perfeita conformidade com os princípios da igualdade e da justiça, legal e constitucionalmente consagrados.
2. Isso porque a A. optou por não impugnar o despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 23-2-2000, que definiu a sua situação.
3. E não ocorre violação dos supra mencionados princípios quando o cumprimento de decisões judiciais envolve situações de desigualdade entre os que impugnaram em Tribunal uma decisão administrativa e os que não o fizeram.
4. E a solução do caso em apreço não é diversa em razão do regime estabelecido no nº 2 do artigo 9º do CPA, pois que a Administração decidiu o pedido que lhe foi efectuado em 30-7-2003 pela ora recorrida e porque não estava aí em causa uma “re-decisão”.
5. Acresce que, se a Administração estava obrigada a decidir o requerimento da A. de 30-7-200, não estava obrigada a decidi-lo favoravelmente, pois que não adoptou postura diferente em relação a qualquer dos outros funcionários que, tal como a ora recorrida, não interpuseram recurso do acima mencionado despacho do Secretário de Estado do Orçamento.
6. Ao entender de outro modo, apresenta-se a sentença recorrida desconforme com os artigos 13º e 266º da CRP e 5º e 6º do CPA, assim como com o artigo 9º deste ultimo diploma.
7. O despacho do Director – Geral dos Impostos de 20-2-2004 foi praticado em conformidade com a legalidade vigente.
8. A decisão do tribunal de condenar a Administração à prática de acto que determine o pagamento à A. “das diferenças salariais e outras devidas” está em desconformidade com o artigo 66º do CPTA.
9. Não são devidos quaisquer juros de mora, pois que não há quaisquer danos a reparar nos termos do artigo 804º do Código Civil.
c) A douta sentença recorrida é ilegal, por violação dos preceitos e princípios acima referenciados e, em consequência, não merece ser confirmada.”
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Não foram apresentadas contra –alegações.
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O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogado o saneador – sentença recorrido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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O despacho saneador – sentença recorrido deu como assentes os seguintes factos que se passam a transcrever:
A) A Autora foi candidata ao concurso externo, aberto pela D.G.C.I., cujo aviso foi publicado no Diário da Republica II série, nº 302, fls.12 426(30), de 31/12/88 – acordo e processo instrutor não paginado;
B) A Autora ficou aprovada no concurso que antecede, conforme consta da lista publicada no Diário da Republica II série, nº 246 de 25/10/89 – acordo e processo instrutor não paginado;
C) Na sequencia da aprovação que antecede, a Autora celebrou contrato administrativo de provimento, em 9/09/09, com a categoria de Perita de Fiscalização Tributária de 2ª cls., por urgente conveniência de serviço - acordo e processo instrutor não paginado;
D) O contrato referido em C), que antecede, foi objecto de recusa do visto pelo Tribunal de Contas com fundamento na falta de cobertura legal do concurso, no esgotamento da quota de descongelamento autorizada e na admissão de Juristas em numero superior ao fixado no aviso de abertura – cfr. Informação do Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 06/10/99 constante do Processo Instrutor, não paginmado;
E) Como solução a DGCI celebrou com a ora Autora contratos de avença, com prorrogações sucessivas entre 6.01.1992 até 08.03.1994 - acordo e processo instrutor não paginado;
F) Durante o período que durou a situação de avençada e referido em E), a Autora passou a auferir remuneração inferior à que auferia enquanto perita de fiscalização tributária de 2ª classe, com o contrato administrativo de provimento cujo visto foi recusado pelo Tribunal de Contas, e deixou de receber quaisquer subsídios de almoço, Natal e férias – acordo;
G) No período compreendido na alínea anterior foi aberto novo concurso externo, por aviso publicado no DR II Série nº 271, de 18/12/92, para recrutamento de peritos de fiscalização tributária de 2ª classe, área de direito, ao qual concorreu a autora, tendo nele ficado aprovada – cfr. Informação do Gabinete do Secretário dos Assuntos Ficais de 06/10/99 constante do Processo Instrutor, não paginado;
H) Em 9/03/04 a autora celebrou contrato administrativo de provimento, na sequencia da aprovação no concurso referido em G), que antecede - acordo e processo instrutor não paginado;
I) Por despacho do Director – Geral dos Impostos de 22/01/96 foi nomeada perita de fiscalização tributária de 2ª classe – cfr. termo de posse constante do processo instrutor não paginado;
J) Em 20/04/99 a autora solicitou ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais a contagem do tempo de serviço prestado naquela situação de avençada, com as legais implicações em termos remuneratórios e de reposicionamento na carreira – cfr. Processo instrutor não paginado e doc. 1 junto à p.i.;
K) O requerimento foi objecto de informação favorável do Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Ficais, na qual se reconhece, quer em relação à autora, quer em relação a 17 outros funcionários em idênticas circunstancias, o direito a beneficiar “ do regime especial de contagem de tempo de serviço, previsto no nº 2 do art. 3º do Decreto – Lei nº 200/85, de 25 de Junho, com as implicações legais em termos remuneratórios e de posicionamento da carreira (….) e de acordo com o nº 9 do artigo 38º do Decreto – Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro” – ponto 8 da referida Informação – cfr. Informação do Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Ficais de 06/10/99 constante do Processo instrutor não paginado e doc. 2 junto à p.i.;
L) Na sequencia da informação referida em K), que antecede, foi proferido o seguinte despacho, pelo Secretário de Estado dos Assuntos Ficais “Concordo com a bem elaborada informação à consideração de Sua Exª o SEO, c/ conhecimento à DGCI e a Sua Exª o Provedor de Justiça. Lisboa 18.10.99 - cfr. Processo instrutor não paginado;
M) Por despacho proferido em 23/02/2000, pelo Secretário de Estado do Orçamento, homologatório do Parecer do Auditor Jurídico, foi negado à autora, bem como a todos os interessados em idêntica situação, o pagamento de qualquer montante a titulo de subsídios de férias, de Natal ou refeição, bem como às diferenças salariais solicitadas em virtude de ter decorrido o respectivo prazo prescricional - cfr. Processo instrutor não paginado;
N) No despacho precedente foi interposto por treze dos funcionários referidos em K), recurso contencioso de anulação para o Tribunal Central Administrativo, que correu termos sob o processo nº 4572/00 ( e apensos nºs 4573/00, nº 47000/00, 4773/00 e nº 4766/00) - cfr. Processo instrutor não paginado;
O) Por Acórdão de 12 de Dezembro de 2002, transitado em julgado em 8 de Janeiro de 2003, decidiu o Tribunal Central Administrativo anular o acto do Secretário de Estado do Orçamento referido em M), por se mostrar inquinado do vicio de violação de lei – violação do disposto no artigo 34º, nº 3, do Decreto – Lei nº 155/92, de 28/7 - cfr. processo instrutor não paginado e doc 5 junto à p.i.;
P) Em consequência da anulação precedente a DGCI pagou aos respectivos recorrentes contenciosos as diferenças salariais e juros devidos – acordo;
Q) A Autora não impugnou o despacho indicado em M) – acordo;
R) Por requerimento entrado em 30/07/03 no Gabinete do SEAF, a autora solicitou ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que lhe fossem pagas as diferenças salariais em divida reconhecidos pelo despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18/10/99, e na primeira parte do despacho do SEO de 23/02/00, bem como “subsídios de Natal, férias e alimentação respeitam aos períodos compreendidos entre 5/01/92 e 9/03/94” – cfr. documento constante do processo instrutor, não paginado;
S) No Parecer da Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso da DGI, no ponto 4, submete-se à consideração superior a hipótese de vir a ser deferida a pretensão da Autora, apenas ex nunc e com base em motivos de conveniência ou justiça. Termina concluindo que a Autora não tem direito às importâncias por si reclamadas – cfr. processo instrutor não paginado;
T) O requerimento referido em R) foi indeferido por despacho do Director – Geral dos Impostos em 20/02/2004 (acto impugnado), por falta de fundamento legal que assista à posição da requerente - cfr. processo instrutor não paginado;
U) A Autora foi notificada em 29 de Março de 2004 do despacho precedente – cfr. doc. 8 junto à p.i.;
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do saneador – sentença proferido pelo TAF de Loulé que julgou procedente a presente acção administrativa especial intentada por Avelina ……………… e consequentemente anulou o despacho do Director Geral dos Impostos, de 20 de fevereiro de 2004, e condenou o ora Recorrente a praticar ato administrativo que determine o pagamento das diferenças salariais e outras devidas em consequência do decidido no despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, datado de 18 de outubro de 1999, acrescido de juros de mora desde 20 de Fevereiro de 2004, sobre as importâncias que vierem a ser apuradas.
No entender do Recorrente a decisão a quo padece de erro de apreciação da matéria de facto e de erro de apreciação da matéria de direito.
Assim, desde logo, na conclusão 1ª da sua alegação imputa à decisão em crise erro na apreciação da matéria de facto ao referir que, ao contrário do que na mesma se dá como provado – cfr. al. R) da factualidade dada como assente – o que a Autora, ora Recorrida, em 30 de julho de 2003, solicitou ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais foi que lhe fossem pagos os benefícios reconhecidos pelo Acórdão do TCA de 12 de dezembro de 2002, no âmbito do Proc. nº 4572/00, e não os benefícios supostamente reconhecidos pelo despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18 de outubro de 1999.
Por outro lado, ainda, ao contrário do que é dado como assente na decisão, o despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18 de Outubro de 1999, não atribuiu à Autora, ora Recorrida, qualquer direito.
Vejamos se assim é de entender.
O TCA, por Acórdão proferido em 12 de dezembro de 2002, no âmbito do Proc. nº 4572/00 ( apensos os Proc. nº 4573/00, 4700/00, 4773/00 e 4776/00), anulou o despacho do Secretário de Estado do Orçamento , datado de 23 de setembro de 2000, por o direito dos ali Recorrentes aos pagamentos peticionados não se encontrar prescrito e decidiu, em conformidade, terem os Recorrentes contenciosos direito “ às prestações relativas a subsidio de férias e subsidio de Natal e diferenças salariais decorrentes da devida integração atentos os índices da escala salarial”, bem como os respectivos juros de mora.
Em 30 de julho de 2003 a ora Recorrida solicitou ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (cfr. pontos VII e VIII do seu requerimento) que lhe fossem pagos “ os benefícios em divida nele [Acórdão citado] reconhecidos”, bem como “ juros moratórios sobre esses abonos” (veja-se a expressão” O que requer”).
Por conseguinte, os benefícios reconhecidos são os daquele Acórdão (cfr. ainda pontos IV a VI do requerimento em questão) e não os beneficios supostamente reconhecidos pelo despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18 de outubro de 1999.
E que assim foi resulta igualmente dos fundamentos do pedido: a eficácia erga omnes do caso julgado e o principio da igualdade.
Em conformidade com o exposto passa a alterar-se a redação constante da citada al. R) de forma a fazer constar o seguinte:
R) Em 30 de Julho de 2003 a Autora solicitou ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que lhe fossem pagos os benefícios em divida reconhecidos pelo Acórdão do TCA de 12 de Dezembro de 2002, transitado em julgado ( Proc. nº 4572/00), bem como os juros moratórios sobre esses abonos.
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É igualmente pertinente a critica dirigida pelo Recorrente à afirmação contida no ponto III – 2. O Direito – da decisão em crise que passamos a citar: “ (…) Através do sobredito despacho de 18.10.1999” o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais reconheceu “ o direito da Autora (…) à contagem do tempo anterior, para todos os efeitos, designadamente remuneratórios e de posicionamento na carreira, por concordância com a proposta dos serviços”.
Ora, basta atentar no teor desse despacho para constatar que não existiu aí sequer uma tomada de decisão final sobre a matéria.
Com efeito, a Autora, ora Recorrida, em 20 de abril de 1999, solicitou ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais a contagem do tempo de serviço prestado naquela situação de avençada, com as legais implicações em termos remuneratórios e de reposicionamento na carreira.
E se é verdade que esse requerimento foi objecto de informação favorável do Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, contudo, considerando não ser ainda oportuno tomar uma posição definitiva sobre a matéria, exarou, sobre aquela informação, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, em 18 de Outubro de 1999, despacho com o seguinte teor: “ Concordo com a bem elaborada informação. À consideração de Sua Exª o Sr. SEO” . Ou seja, contrariamente ao entendimento expresso na sentença a quo , a decisão contida nesse despacho traduz-se, apenas, em determinar a apreciação da matéria pelo Secretário de Estado do Orçamento.
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Nas demais conclusões da sua alegação o ora Recorrente conclui, ao contrário do entendido na sentença em crise, que não ocorreu violação do principio da igualdade e da justiça nos termos dos artigos 13º, 266º nº 2 da CRP e 5º e 6º do CPA.
Em causa nos presentes autos está a apreciação da legalidade do ato do Director Geral dos Impostos, datado de 20 de Fevereiro de 2004, que indeferiu a pretensão da ora Recorrida de ver estendidos os efeitos de uma decisão judicial de cujo processo não foi parte.
É inteiramente pertinente a censura dirigida à sentença em crise porquanto em nosso entender não ocorre violação daqueles princípios quando o cumprimento de decisões judiciais envolve situações de desigualdade entre os que impugnam em tribunal uma decisão administrativa e os que não o fizeram.
Foi, aliás, o que sucedeu no caso em apreço: A Autora não impugnou, oportunamente, o despacho do Secretário de Estado do Orçamento que definiu a sua situação.
Tal ato, dada a inércia da funcionária, tornou-se inimpugnável, firmando-se na ordem jurídica como caso decidido.
E foi por isso que a Autora se pôs em situação desigual, em relação aos que impugnaram atos semelhantes (outros atos contidos no ato plural em que o despacho do Secretário de Estado do Orçamento se traduz) com êxito.
É que o principio da igualdade requer não apenas um tratamento igual para o que é igual, o mesmo principio requer um tratamento desigual para o que, como neste caso, é manifestamente desigual.
Veja-se neste sentido o Acórdão do TCA de 1 de junho de 2000 proferido no Proc. nº 519/97, que passamos a citar:
“ A situação dos funcionários que tempestivamente impugnaram os actos administrativos que lhes atribuíram um posicionamento por eles reputado de ilegal e que viram as suas pretensões reconhecidas por decisões transitadas em julgado, é manifestamente diferente da posição dos funcionários que acabaram por se conformar com tal posicionamento, pelo que não ocorre violação do principio da igualdade.”
No mesmo sentido pode ler-se no Acórdão de 25 de março de 2004, in Proc. nº 12217/03, o seguinte:
“Os limites do caso julgado determinam que só o vencedor que obteve vencimento no recurso beneficie do decidido”.
Isto era assim â luz do regime anterior e continua a ser assim à luz do novo CPTA.
É que mesmo no regime atual do CPTA, que no seu artigo 161º introduziu um inovador regime de extensão dos efeitos das sentenças transitadas em julgado, vindo, nitidamente, fragilizar o caso decidido, não deixou de procurar um equilíbrio com o principio da segurança jurídica estabelecendo o legislador para o efeito, nomeadamente, os prazos mencionados nos nº 4 e 5 do citado artigo que passamos a citar:
“ (…)
4 - Indeferida a pretensão ou decorridos três meses sem decisão da Administração, o interessado pode requerer, no prazo de dois meses, ao tribunal que tenha proferido a sentença, a extensão dos respectivos efeitos e a sua execução em seu favor, sendo aplicáveis, com as devidas adaptações, os tramites previstos no presente titulo para a execução das sentenças de anulação de actos administrativos.
5 – A extensão dos efeitos da sentença, no caso de existirem contra – interessados que não tenham tomado parte no processo em que ela foi proferida, só pode ser requerida se o interessado tiver lançado mão, no momento próprio, da via judicial adequada, encontrando-se pendente o correspondente processo.”
Por conseguinte, decorridos que sejam esses prazos a segurança jurídica sobreleva e o principio da igualdade impõe necessariamente o tratamento desigual para situações de facto não iguais.
O que, saliente-se, já foi decidido pelo STA numa situação em tudo idêntica à sub judice (situação de funcionário que não impugnou contenciosamente o despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 23 de fevereiro de 2000 e que depois solicitou à Administração a extensão do julgado anulatório) – Acórdão de 30 de Outubro de 2008 proferido no âmbito do Proc. nº 01784/06, a cuja argumentação aderimos na integra.
Neste douto aresto, depois de se considerar que “ se o acto for plural aqueles a quem beneficiaria a anulação do acto senão intervieram no processo em que o acto foi anulado, não podem invocar o efeito erga omnes da decisão anulatória, precisamente por serem terceiros juridicamente interessados”e que “ aquele que beneficiaria do caso julgado anulatório não pode, porém, invocá-lo senão interveio no processo declarativo, por não dispor de titulo executivo que o legitime”.Esclarecendo, depois, que o artigo 161º do CPTA é uma excepção a essa regra. Excepção essa, que no caso, não preenchia as condições necessárias para ser aplicada. O mesmo sucede no caso sub judice na medida em que a Autora deixou passar o prazo a que alude o nº 4 do artigo 161º do CPTA ( dois meses em caso de indeferimento expresso) para requerer a extensão dos efeitos da sentença, tendo, aliás, e talvez por isso mesmo, optado por intentar a presente ação administrativa especial de impugnação de ato e condenação à prática de ato devido.
Como bem se evidencia no Acórdão do STA de 24 de Setembro de 2008 in Proc. nº 0243/08 “ O principio da igualdade não impõe que se trate os funcionários que não reagiram, em tempo, contra um acto que lhes é desfavorável, da mesma forma que são tratados aqueles que reagiram.
A situação daqueles que adoptaram a postura de “esperar para ver” não é a mesma daqueles que suportaram os incómodos e as despesas inerentes a um processo judicial. Tratar de forma absolutamente igual essas duas situações distintas que constituiria uma violação dos princípios da justiça e da igualdade (…) . A perda de direitos pela inércia dos interessados em exerce-los nos prazos legais é uma solução jurídica com fundamento evidente, pois é exigida pelo principio da segurança jurídica que é um dos princípios fundamentais de um Estado de Direito”.
E a solução não é diversa em razão do regime estabelecido no nº 2 do artigo 9º do CPA que impõe à Administração o dever de decidir.
Voltando ao caso em apreço, o certo é que a Administração apreciou o pedido que lhe foi dirigido em 30 de julho de 2003 pela ora Recorrida. Porém, não existe aqui uma “ re-decisão” , na medida em que o pedido aí decidido – requerimento da Autora de que lhe fosse estendido o caso julgado, de modo a beneficiar dos direitos que o Acórdão do TCA de 12 de dezembro de 2002, proferido no âmbito do Proc. nº 4572/00 reconheceu àqueles que nesse processo foram autores -, é diverso do pedido que aquela mesma Autora havia efetuado em 20 de abril de 1999.
De igual modo, como adiantamos supra, o despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18 de outubro de 1999 analisou o requerimento apresentado em 20 de abril de 1999, mas não foi a decisão final do procedimento desencadeado pelo mesmo.
Acresce que, se a Administração estava obrigada a decidir o requerimento da Autora de 30 de julho de 2003, não estava, porém, contrariamente ao entendido na sentença em crise, obrigada a decidir favoravelmente, face aos princípios da igualdade, justiça e segurança jurídica, nos termos enunciados, quer atendendo a que, como se disse no já citado Acórdão do STA de 30 de outubro de 2008 proferido no Proc. nº 01784/06 “ (…) não estamos perante um caso de “precedente” que obrigue a Administração a decidir da mesma maneira casos idênticos que decidiu anteriormente.
A Administração decidiu desfavoravelmente a questão que lhe foi colocada pelos funcionários , que estavam na situação da Recorrida, pelo despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 23 de Fevereiro de 2000.
Só teve de decidir em sentido favorável aos funcionários que interpuseram recurso contencioso do acto que lhes tinha expressamente indeferido a pretensão em causa, dado a isso estar obrigada – vinculada – por força de uma decisão judicial transitada em julgado.
E não está documentado – nem a Autora invocou – que a Administração tenha adoptado postura diferente em relação a outros funcionários na mesma situação, ou seja funcionários que não tenham interposto recurso do referido despacho, desfavorável, de 23 de Fevereiro de 2000”.
Concluímos do exposto, que não existia, nem existe qualquer obrigação legal por parte da Administração de estender o julgado – Acórdão do TCA proferido em 12 de Dezembro de 2002 no Proc. nº 4572/00 e apensos – à Autora, ora Recorrida, pelo que não há, assim, prestação cujo cumprimento seja devido pela Administração.
De igual modo, necessariamente, não decorre a obrigação legal de a Administração pagar juros de mora.
Ao entender de modo diverso, o despacho saneador – sentença em crise mostra-se desconforme com os artigos 13º, e 266º da CRP e 5º e 6º do CPA, devendo por isso ser revogado.
Em conformidade com o exposto procedem na integra as conclusões da alegação do Recorrente, sendo de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida.
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Acordam, pois, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar o despacho -saneador recorrido com as legais consequências.
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Custas pela ora Recorrida apenas na 1ª instância, fixando-se a taxa de justiça em 8 UCs, reduzida a metade – artigo 73 –D nº 3 e 73º- E nº 1 al. b) do CCJ.
Lisboa, 16 de fevereiro de 2012
António Vasconcelos
Carlos Araújo
Teresa de Sousa |
